II. L'ACCORD EURO-AMÉRICAIN D'AVRIL 2007 ET SES ENJEUX
L'accord euro-américain « ciel ouvert » peut être considéré comme un premier pas très important dans la voie d'un marché transatlantique intégré du transport aérien. Son principal effet sera d'étendre très substantiellement les possibilités, pour les compagnies aériennes européennes, d'exploiter des lignes vers les Etats-Unis, et ce depuis n'importe quel point d'Europe. L'impact sera particulièrement sensible sur l'aéroport de Londres-Heathrow qui concentre à lui seul près de 40 % du trafic transatlantique, mais dont la desserte depuis ou vers les Etats-Unis était jusqu'à présent réservée à quatre compagnies aériennes seulement.
En revanche, l'accord ne permet pas aux compagnies européennes d'exploiter des liaisons entre deux villes américaines. Il ne remet pas davantage en cause les dispositions restrictives sur les investissements étrangers au sein des compagnies aériennes. Ces points doivent être à l'ordre du jour de la négociation d'un accord de seconde étape, qui est explicitement prévue par le texte et qui sera lancée avant la fin du printemps 2008.
A. LES PRINCIPALES CLAUSES DE L'ACCORD
L'accord de transport aérien du 30 avril 2007 comporte 22 articles et 5 annexes. En application de son article 22, il remplacera dès son entrée en vigueur les accords bilatéraux conclus entre les Etats-Unis et 22 pays de l'Union européenne mentionnés dans l'annexe 1.
1. Les dispositions relatives aux dessertes
L'une des principales dispositions de l'accord concerne la levée des restrictions sur les liaisons internationales entre l'Union européenne et les Etats-Unis (article 3).
Il s'agit tout d'abord de généraliser la possibilité, pour les compagnies de chacune des deux parties, de desservir n'importe quel point situé dans l'autre partie (droits de 3 ème et de 4 ème liberté). Les compagnies européennes, quelle que soit leur nationalité, pourront desservir n'importe quelle ville des Etats-Unis à partir de n'importe quelle ville d'Europe . A l'inverse, n'importe quelle compagnie aérienne américaine sera autorisée à opérer vers n'importe quelle destination européenne. A titre d'exemple, Air France pourra desservir New York depuis Londres ou Francfort, ce qui n'est pas possible aujourd'hui. En outre, les compagnies aériennes européennes auront le droit d'assurer la liaison entre les Etats-Unis et des pays tiers faisant partie de l'Espace aérien commun européenne (EACE), comme la Norvège, l'Islande ou la Croatie.
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LES « LIBERTÉS » DE L'AIR Le droit international aérien a consacré cinq « libertés » qui sont ainsi définies par l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) : - 1 ère liberté de l'air - droit ou privilège accordé par un État à un ou plusieurs autres États, dans le contexte de services aériens internationaux réguliers, de survoler son territoire sans y atterrir ; - 2 ème liberté de l'air - droit ou privilège accordé par un État à un ou plusieurs autres États, dans le contexte de services aériens internationaux réguliers, d'atterrir sur son territoire pour des raisons non commerciales ; - 3 ème liberté de l'air - droit ou privilège accordé par un État à un autre État, dans le contexte de services aériens internationaux réguliers, de débarquer, dans le territoire du premier État, du trafic en provenance de l'État dont le transporteur a la nationalité ; - 4 ème liberté de l'air - droit ou privilège accordé par un État à un autre État, dans le contexte de services aériens internationaux réguliers, d'embarquer, dans le territoire du premier État, du trafic à destination de l'État dont le transporteur a la nationalité ; - 5 ème liberté de l'air - droit ou privilège accordé par un État à un autre État, dans le contexte de services aériens internationaux réguliers, de débarquer et d'embarquer, dans le territoire du premier État, du trafic en provenance ou à destination d'un État tiers . L'OACI distingue quatre autres « libertés » qui ne bénéficient pas de la même reconnaissance internationale mais peuvent être prévues par des accords particuliers : - 6 ème liberté de l'air - droit ou privilège, dans le contexte de services aériens internationaux réguliers, de transporter, en passant par l'État dont le transporteur a la nationalité, du trafic entre deux autres États ; - 7 ème liberté de l'air - droit ou privilège accordé par un État à un autre, dans le contexte de services aériens internationaux réguliers, de transporter du trafic entre le territoire de l'État qui accorde ce droit ou privilège et un troisième État quelconque sans obligation d'inclure dans cette opération un point du territoire de l'État bénéficiaire, ce qui signifie qu'il n'est pas nécessaire que le service soit en correspondance avec un service ou soit un prolongement d'un service à destination ou en provenance de l'État dont le transporteur a la nationalité ; - 8 ème liberté de l'air - droit ou privilège, dans le contexte de services aériens internationaux réguliers, de transporter du trafic de cabotage entre deux points situés à l'intérieur du territoire de l'État qui accorde le droit ou privilège au moyen d'un service qui commence ou se termine dans le territoire de l'État dont le transporteur étranger a la nationalité , ou (en rapport avec la 7 ème liberté de l'air ») à l'extérieur du territoire de l'État qui accorde le droit ou privilège ; - 9 ème liberté de l'air - droit ou privilège de transporter du trafic de cabotage de l'État qui accorde ce droit ou privilège au moyen d'un service effectué entièrement à l'intérieur du territoire de cet État . (source : OACI) |
L'accord lève également les restrictions sur la possibilité pour les compagnies de chaque partie d'assurer des liaisons vers une tierce destination , au-delà des Etats-Unis pour les compagnies européennes ou au-delà de leur destination européenne pour les compagnies américaines (droit de 5 ème liberté).
Pour les services tout-cargo , les transporteurs européens bénéficient également du droit de 7 ème liberté, c'est-à-dire d'effectuer une liaison entre les Etats-Unis et un pays tiers sans nécessairement inclure une ville européenne dans le trajet. L'accord ne prévoit pas un droit équivalent pour les transporteurs américains, mais cette possibilité leur est déjà ouverte dans le cadre d'accords avec plusieurs Etats européens (Allemagne, France, Luxembourg, Malte, Pologne, Portugal, Slovaquie, République tchèque).
Ces différents droits de transport aérien s'exercent sans restriction sur le nombre de vols, d'appareils et de routes.
En revanche, l'article 3 exclut explicitement le droit d'assurer le trafic de cabotage . Ainsi, les compagnies aériennes européennes ne sont pas autorisées à effectuer des vols intérieurs aux Etats-Unis . Les compagnies américaines ne peuvent exploiter une liaison entre deux points situés à l'intérieur d'un même Etat européen. Rien ne leur interdit cependant d'assurer des liaisons entre deux pays européens.
L'absence de libéralisation du cabotage maintient une distorsion à l'encontre des compagnies européennes, les compagnies américaines pouvant opérer librement sur l'espace aérien européen commun, dès lors que la liaison n'est pas strictement nationale. Toutefois, l'accord permet aux transporteurs européens de créer des filiales aux Etats-Unis qui seront quant à elles autorisées à assurer des vols intérieurs sous réserve du respect de conditions strictes. En outre, la pratique du partage de codes 3 ( * ) , consacrée par l'accord, permet aux compagnies européennes de commercialiser des liaisons intérieures assurées par leurs partenaires américaines.
L'accord prévoit aussi la libéralisation des activités commerciales en reconnaissant aux transports aériens de chaque partie, le droit d'établir des bureaux sur le territoire de l'autre partie « aux fins de la promotion et de la vente de services aériens et d'activités connexes » (article 10). Ce principe s'applique également aux accords de coopération commerciale, tels que les accords de réservation de capacité ou de partage de code déjà mentionnés, et les accords de franchisage 4 ( * ) ou de marque.
L'article 13 de l'accord consacre également la liberté de tarification des services aériens . Les compagnies aériennes européennes pourront fixer les prix en fonction du marché. Les compagnies américaines devront, pour leur part, respecter la réglementation communautaire pour les tarifs appliqués aux services exploités « entre un point situé dans un Etat membre et un point situé dans un autre Etat membre ».
Il est à noter que l'accord pose le principe d'une ouverture aux compagnies européennes de l'accès aux transports aériens financés et achetés par les pouvoirs publics américains, au titre de la loi fédérale sur les transports aériens (programme dit « Fly America »). L'annexe 3 restreint cependant le portée de cette disposition en excluant tout trafic lié au département de la défense ainsi que les routes faisant l'objet d'un contrat avec une compagnie américaine.
2. Les dispositions relatives aux investissements et au contrôle des compagnies aériennes
La question des investissements étrangers dans les compagnies aériennes constituait l'un des points difficiles des négociations et n'a pas été véritablement résolue dans cet accord de première étape.
L'annexe 4 maintient les deux limitations posées par la législation américaine actuelle, à savoir que la totalité du capital détenu par des ressortissants étrangers dans une compagnie américaine ne peut dépasser 25 % des actions à droit de vote et que les ressortissants étrangers ne sont pas autorisés à avoir le contrôle réel d'un transporteur aérien des Etats-Unis.
Sous cette réserve, l'accord permet la détention par des ressortissants européens de 50 % ou plus du capital total d'un transporteur américain, sans que cette détention ne soit considérée comme constitutive d'un contrôle dudit transporteur. La portée pratique de cette disposition reste limitée puisque l'on voit mal une compagnie européenne réaliser un tel investissement sans droit de regard sur la conduite de la société.
Dans un souci d'équilibre, l'accord impose une contrainte similaire, jusqu'alors inexistante, aux compagnies américaines. Celles-ci ne pourront être propriétaires majoritaires d'une compagnie européenne ni en assurer le contrôle effectif.
Il faut également préciser que l'accord prend en compte le cas des compagnies européennes assurant le contrôle de compagnies d'un pays tiers. Les Etats-Unis ne pourront plus s'opposer aux activités de transporteurs aériens d'un Etat tiers, au motif qu'une part substantielle de la propriété de ces transporteurs serait détenue par des investisseurs ressortissants de l'Union européenne. De la même manière, les Etats-Unis ne remettront pas en cause les vols de compagnies communautaires, si des pays européens, hors Union européenne, investissent dans leur capital.
3. Les autres dispositions
L'article 18 de l'accord établit un comité mixte , composé de représentants des parties, qui se réunit au moins une fois par an. Ce comité est chargé de développer la coopération, d'examiner la mise en oeuvre de l'accord et, le cas échéant, de tenter de résoudre des questions liées à son interprétation ou son application. En matière de coopération, il promeut les échanges entre experts sur les questions de sûreté, de sécurité, d'environnement, d'infrastructures portuaires et de protection des consommateurs. Il examine également les conséquences sociales de l'accord et tient, par ailleurs, un inventaire des questions relatives aux aides d'Etat, soulevées par l'une ou l'autre partie. Enfin, il encourage la consultation sur les questions liées au transport aérien traitées au sein des organisations internationales et dans les relations avec les pays tiers, en vue notamment d'examiner l'opportunité d'adopter une approche commune.
L'accord comporte des dispositions particulières sur la coopération entre l'Union européenne et les Etats-Unis dans le domaine de la sécurité et de la sûreté . L'article 8 prévoit notamment des consultations au sujet des normes de sécurité concernant les installations aéronautiques, les équipages ou encore les aéronefs. Ces consultations, qui doivent se dérouler dans un délai de 45 jours, peuvent déboucher sur une demande de mesures correctives. Si ces mesures correctives ne sont pas mises en oeuvre dans un délai raisonnable, les autorités compétentes qui ont fait la demande de consultation se réservent le droit de refuser, révoquer ou limiter l'autorisation d'exploitation ou l'agrément technique du transporteur concerné. En matière de sûreté, l'accord fait référence à différentes conventions existantes que les parties s'engagent à respecter. Il pose également le principe d'une assistance mutuelle, sur demande, pour faire face à toute menace pour la sûreté de l'aviation civile. La possibilité de mesures d'urgence est également envisagée, en stipulant l'obligation de notification immédiate aux autorités compétentes de l'autre partie. Enfin, l'accord met l'accent sur l'importance « de collaborer en vue de l'adoption de pratiques et de normes compatibles afin de renforcer la sûreté du transport aérien et de réduire les divergences entre les réglementations » (article 9).
L'accord prévoit des consultations entre les autorités en charge de la concurrence de chaque partie, à savoir le ministère américain des transports et la Commission européenne. Il s'agit de renforcer la compréhension mutuelle des régimes de concurrence afin, notamment, de réduire les possibilités de conflits entre ces régimes et de promouvoir une régulation selon des approches compatibles. Reconnaissant que les subventions et aides d'Etat peuvent fausser la concurrence loyale et équitable entre les transporteurs aériens, les deux parties s'engagent à échanger des informations et à examiner les mesures prises par l'une ou l'autre d'entre elles. Ces dispositions concernent aussi bien « des injections de capitaux, des subventions croisées, des dons, des garanties, la propriété, des réductions ou exonérations d'impôts, de la part de toute entité publique ».
Dans l'article 15 de l'accord, les parties reconnaissent « l'importance de protéger l'environnement dans le cadre de l'élaboration et de la mise en oeuvre de la politique aéronautique internationale ». Si une partie estime que l'application d'une mesure de protection de l'environnement soulève des préoccupations quant à la mise en oeuvre de l'accord, elle peut demander une réunion du comité mixte pour en débattre.
Le comité mixte peut également être saisi des questions relatives à la protection des consommateurs (article 16).
* 3 Le partage de code permet l'utilisation de l'indicatif de vol d'un transporteur pour un service assuré par un autre transporteur.
* 4 Le franchisage consiste pour un transporteur aérien à octroyer le droit d'utiliser certains de ses éléments d'identité commerciale (par exemple son indicatif de vol, ses couleurs et ses symboles commerciaux, à un franchisé, lui permettant de commercialiser ou de fournir ses produits de services aériens, en général sous réserve de normes et contrôles destinés à maintenir la qualité souhaitée par le franchiseur.