EXAMEN EN COMMISSION
Au cours d'une réunion tenue le mercredi 7 mai 2008 , sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l' examen du rapport de M. Auguste Cazalet, rapporteur, sur la proposition de loi n° 212 (2007-2008) renforçant le contrôle comptable du revenu
M. Auguste Cazalet, rapporteur , a indiqué que le renvoi en commission de la proposition de loi de M. Michel Mercier renforçant le contrôle comptable du RMI, décidé par le Sénat le 26 mars 2008, lui avait permis de mener des investigations complémentaires sur pièces et sur place et, notamment, de se rendre dans trois départements.
Après avoir salué le travail effectué à la fois par les caisses d'allocations familiales, les caisses de mutualité sociale agricole et les départements dans le domaine de la gestion du RMI, il a observé que les informations dont disposaient les conseils généraux pour piloter cette dépense étaient aujourd'hui insuffisantes.
La loi du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité (RMA) faisant des départements les pilotes du dispositif du RMI, M. Auguste Cazalet, rapporteur , a jugé indispensable qu'ils puissent disposer de tous les éléments leur permettant de connaître les bénéficiaires du RMI ainsi que les montants versés et d'opérer les contrôles nécessaires. Il a donc estimé que, malgré la qualité du travail des caisses d'allocations familiales (CAF) et des caisses de mutualité sociale agricole, certaines améliorations législatives étaient nécessaires. Il a également souligné le besoin de renforcer aujourd'hui les synergies entre les différents acteurs impliqués dans la gestion du RMI.
En outre, il a relevé que le dispositif du revenu de solidarité active (RSA), qui devrait être généralisé en 2009, serait d'une complexité supérieure à celle du RMI. Dès lors, il a indiqué que la clarification des relations entre les organismes payeurs et les conseils généraux lui apparaissait être un préalable à la mise en place du RSA, les départements devant être en mesure de gérer de manière satisfaisante le RMI pour pouvoir prendre en charge ce nouveau dispositif. Il a donc estimé que la proposition de loi présentée par M. Michel Mercier n'en était que plus légitime et sa mise en oeuvre, plus urgente.
Puis M. Auguste Cazalet, rapporteur , a commenté les six articles contenus dans ses conclusions, qui s'inscrivaient dans la philosophie générale du texte initial.
Il a indiqué que le premier article prévoyait l'amélioration de l'information des conseils généraux sur l'acompte qui leur était demandé par les organismes payeurs au titre du RMI et de la prime forfaitaire, cette disposition entrant en vigueur le 1 er janvier 2009.
Il a noté que le deuxième article, qui ne figurait pas dans le texte initial, rendait obligatoire l'information du président du conseil général lors de la reprise des versements faisant suite à une décision de suspension des droits.
Il a expliqué que le troisième article tendait à préciser les informations que l'organisme payeur devait transmettre au conseil général s'agissant des paiements indus, en complétant les dispositions législatives actuelles afin d'apporter, en particulier, deux modifications :
- la première visait à ne transférer les indus au département que lorsque le droit au RMI ou à la prime forfaitaire a cessé, c'est-à-dire après quatre mois d'absence de recouvrement, contre trois aujourd'hui ;
- la seconde visait à s'assurer que l'organisme payeur, lorsqu'il transmettait au département un indu, fournissait bien, outre le nom du bénéficiaire du paiement indu et les sommes en cause, le motif précis justifiant du caractère indu de ce versement.
M. Auguste Cazalet, rapporteur , a indiqué que le quatrième article, suivant la philosophie générale du texte initial de la proposition de loi, tendait à permettre aux conseils généraux qui le souhaitaient de demander une modification de la convention passée avec l'organisme payeur afin d'y inclure les éléments suivants :
- les modalités d'échanges de données entre les partenaires, notamment au regard de l'obligation de détailler l'acompte mensuel posée par l'article 1 er ;
- les modalités d'information du président du conseil général lors de la reprise des versements après une période de suspension de l'allocation ;
- le degré de précision du motif des indus transférés au département ;
- enfin, les engagements de qualité de service et de contrôle, pris par l'organisme payeur, notamment en vue de limiter les paiements indus.
Il a noté que le cinquième article, qui reprenait, en les aménageant, les dispositions de l'article 3 du texte initial, précisait les règles applicables en matière de croisement des données des organismes payeurs avec celles dont disposent les organismes d'indemnisation du chômage et l'administration fiscale, mais également avec les URSSAF, en visant :
- d'une part, à renforcer le contrôle par croisement de données avec ces organismes, en augmentant leur fréquence ;
- d'autre part, à améliorer l'information dont les présidents de conseils généraux disposent à l'issue de ces croisements ;
- enfin, à prévoir la transmission mensuelle aux services du conseil général de la liste nominative des contrôles effectués par les CAF, en précisant la nature du contrôle effectué, et ce afin d'assurer une bonne coordination entre les contrôles exercés par les CAF et la politique de suivi des allocataires dont le département a la charge.
La mise en oeuvre de ces nouvelles dispositions nécessitant très vraisemblablement des adaptations des systèmes d'information, M. Auguste Cazalet, rapporteur , a précisé que leur entrée en vigueur serait fixée au 1 er janvier 2009, afin de laisser aux organismes concernés le temps nécessaire pour les mettre en oeuvre de manière satisfaisante.
Puis il indiqué que le dernier article précisait les dates d'entrée en vigueur de certaines mesures et prévoyait une articulation entre les dispositions de cette proposition de loi et la mise en place du RSA.
Enfin, il a estimé que ces conclusions, dont le haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté avait déclaré la veille devant la commission partager les objectifs, paraissaient équilibrées et de nature à résoudre certaines des difficultés rencontrées aujourd'hui.
M. Jean Arthuis, président , s'est félicité des investigations ainsi menées et a souligné que la mise en place du RSA devait prendre appui sur un pilotage effectif et irréprochable du RMI.
M. Michel Mercier a remercié le rapporteur pour ses travaux et a rappelé que sa proposition de loi ne remettait nullement en cause le RMI mais était destinée à permettre aux conseils généraux d'avoir une connaissance précise de leurs charges. Puis il a fait état de l'évolution du nombre de bénéficiaires du RMI dans le département du Rhône, en observant que leur diminution ne s'était pas traduite par une baisse identique et concomitante de l'acompte demandé au conseil général. Il a également souligné l'importance des paiements indus, qui représentaient près de 18 millions d'euros.
Notant l'accord du haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté avec les objectifs de la proposition de loi et ses réserves s'agissant du calendrier retenu pour son application, il a souligné que la généralisation du RSA, qui se traduirait par une extension très importante du nombre de personnes couvertes par ce nouveau dispositif, ne pourrait être menée que si les conseils généraux disposaient des outils de suivi et de pilotage adaptés. A cet égard, il a fait part de son souhait de voir les dispositions de la proposition de loi entrer en vigueur aussi tôt que possible.
M. Jean Arthuis, président , a indiqué que la mise en place du RSA entraînerait une modification des systèmes d'information des CAF, ce qui avait conduit le rapporteur à proposer que certaines dispositions n'entrent en vigueur qu'à compter du 1 er janvier 2009, afin de veiller à la cohérence des réformes entreprises.
M. Michel Mercier a souhaité que M. Auguste Cazalet, en sa qualité de rapporteur spécial de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », puisse s'assurer, par le biais de contrôles, que les CAF se préparent effectivement à répondre aux exigences posées par cette proposition de loi dès le 1 er janvier 2009.
Il a ensuite mis en évidence les enjeux que représenteraient en 2009, pour les conseils généraux, le cadre de gestion des tutelles issu de la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs ainsi que la mise en place du RSA.
M. Jean Arthuis, président , a constaté que le pilotage du RMI avait longtemps été déficient et que les systèmes d'information utilisés par les CAF, essentiellement destinés à assurer un traitement de masse des prestations, en étaient le reflet. Il a mis en évidence, de manière plus générale, la nécessité de renforcer le pilotage des dispositifs sociaux et d'opérer davantage de contrôles dans ce domaine.
M. Auguste Cazalet, rapporteur , a observé que les insuffisances des systèmes d'information actuels des CAF, expliquent une large part des difficultés rencontrées par les conseils généraux dans leur pilotage du RMI.
M. Roland du Luart , après avoir remercié MM. Michel Mercier et Auguste Cazalet pour leurs travaux, a souligné l'importance de la question abordée par cette proposition de loi. La mise en place de ces dispositions lui apparaît ainsi être un préalable à la mise en oeuvre du RSA, dont il a souligné le coût potentiellement élevé pour les départements. Il a estimé que ces derniers devaient donc disposer au plus vite des outils de pilotage adéquats.
M. Jean Arthuis, président , a relevé que les systèmes d'information étaient au coeur de la réforme de l'Etat.
M. Claude Haut a indiqué que les conseils généraux rencontraient tous les mêmes difficultés et a approuvé sur le fond les orientations de la proposition de loi présentée par M. Michel Mercier. Il a toutefois observé que les difficultés de financement du RMI, essentielles à ses yeux, ne trouvaient pas de réponse dans ce cadre. Il a souligné l'importance de la question de la compensation aux départements des charges qui leur sont transférées, notamment dans la perspective de la généralisation du RSA.
M. Jean Arthuis, président , a relevé que la proposition de loi ne comportait pas de dispositions relatives au financement du RMI, son objet étant de permettre aux départements de disposer des instruments de pilotage adéquats.
M. Michel Moreigne a mis en évidence la nécessité de clarifier cette question du financement préalablement à la mise en place du RSA. Il s'est également interrogé sur les risques encourus par les payeurs départementaux à raison de paiements indus, en cas de mise en cause de leur responsabilité.
M. Michel Mercier , prenant comme exemple la situation du département du Rhône en matière d'indus, a indiqué que le payeur départemental n'était pas en cause puisque ce sont les CAF qui servent le RMI.
M. Jean Arthuis, président , a observé que nombre d'indus découlent directement du régime déclaratif du RMI. A cet égard, il a noté que le souhait, exprimé par le haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté lors de son audition devant la commission le 6 mai 2008, de passer d'une déclaration trimestrielle de revenus à une déclaration mensuelle, ce qui devrait contribuer à limiter ces indus.
M. Claude Belot a rappelé la réussite de l'expérimentation du RSA dans le département de la Charente-Maritime, qui permet d'augmenter le nombre d'allocataires qui sortent du dispositif des minima sociaux « par le haut », vers le marché du travail. Au sujet des relations avec la CAF, il a indiqué que tous les conseils généraux avaient connu des problèmes similaires. Il a insisté sur la nécessité de disposer des outils appropriés pour opérer des contrôles sur les bénéficiaires afin de prévenir les paiements indus, ceux-ci s'avérant par la suite difficilement récupérables. Enfin, il s'est interrogé sur la perspective d'un renforcement de l'autorité des conseils généraux sur les CAF.
Mme Marie-France Beaufils a remercié M. Claude Belot pour son intervention, indiquant partager son souci de prévenir les indus, qu'elle a jugés très préjudiciables pour les bénéficiaires, qui doivent par la suite les rembourser. Elle a souligné deux enjeux principaux : celui de l'accompagnement des bénéficiaires pour leur permettre de sortir du dispositif d'allocations et celui du financement futur du RSA. Elle a regretté qu'il faille recourir à la loi pour améliorer les relations entre les CAF et les conseils généraux et a rappelé que M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, avait émis des doutes sur l'opportunité de la proposition de loi présentée par M. Michel Mercier dans le contexte de la mise en place du RSA. Elle a souhaité que les bénéficiaires du RMI ne soient pas « stigmatisés ». Enfin, elle s'est interrogée sur la pertinence de l'attribution aux CAF du rôle de paiement du RMI.
M. Michel Mercier a précisé que le seul objectif de la proposition de loi qu'il avait présentée était de produire moins de paiements indus, arguant que ces sommes pourraient être utilisées utilement par ailleurs.
M. Jean Arthuis, président , a réaffirmé que la proposition de loi n'allait pas à l'encontre de l'intérêt des bénéficiaires du RMI mais se contentait d'améliorer les instruments de pilotage du dispositif pour le rendre plus transparent.
M. Gérard Miquel a estimé que la proposition de loi pourrait permettre de verser le RMI de façon plus juste et équitable. Puis il s'est interrogé sur la mise en commun des fichiers entre les différentes CAF, notamment pour les départements limitrophes.
M. Jean Arthuis, président , a indiqué que cette mise en commun semblait être en cours et que le gouvernement pourrait être utilement interrogé à ce sujet lors de l'examen, en séance publique, des conclusions de la commission sur la proposition de loi.
M. Gérard Miquel a regretté qu'après vingt ans de mise en oeuvre du RMI cette coordination entre les CAF ne soit toujours pas effective. Il s'est par ailleurs déclaré convaincu que la gestion du RMI et de l'éventuel RSA serait, à terme, intégralement confiée aux départements, ce qui rendrait le dispositif plus lisible pour ses bénéficiaires.
M. Philippe Adnot , tout en indiquant entretenir dans le département de l'Aube de très bonnes relations avec la CAF, a jugé que l'avantage de la proposition de loi était d'éviter que la bonne gestion du RMI ne soit dépendante de circonstances locales. Il a, par ailleurs, regretté que le délai prévu pour l'entrée en vigueur de certaines dispositions de la proposition de loi soit fixé au 1 er janvier 2009, estimant que les conditions étaient réunies pour une mise en oeuvre immédiate de la proposition de loi. Enfin, il s'est inquiété de la perspective de généralisation du RSA, en l'absence d'analyse des résultats des expérimentations, et a demandé à M. Jean Arthuis, président, s'il disposait de davantage d'informations à ce sujet.
M. Jean Arthuis, président , a indiqué ne pas disposer d'informations précises sur les résultats des expérimentations et a souhaité que davantage d'éléments soient transmis à la commission lorsque les leçons des expérimentations pourraient être tirées.
La commission a alors adopté les conclusions présentées par son rapporteur sur la proposition de loi n° 212 (2007-2008) renforçant le contrôle du revenu minimum d'insertion, le groupe socialiste s'abstenant et le groupe communiste, républicain et citoyen votant contre.