TRAVAUX DE LA COMMISSION
I. AUDITION DU MINISTRE
Réunie le mardi 14 octobre 2008 sous la présidence de Mme Isabelle Debré, vice-présidente, puis de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'audition de l' audition de M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, sur le projet de loi n° 7 (2008-2009) généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a présenté ce projet de loi comme le résultat de deux réformes complémentaires : celle des minima sociaux, avec la généralisation du revenu de solidarité active (RSA), et celle des contrats aidés, avec la création du contrat unique d'insertion (CUI).
Il existe aujourd'hui deux prestations sociales qui assurent un revenu minimum : le RMI et l'allocation de parent isolé (API), auxquels s'ajoutent des mécanismes d'intéressement temporaire à la reprise d'activité. Le projet de loi propose de les remplacer par le RSA, prestation unique dont le montant dépendra de deux éléments : les revenus du travail et la situation familiale.
Pour ceux qui n'exercent aucune activité professionnelle, la prestation sera équivalente au RMI et à l'API tels qu'ils existent aujourd'hui. Pour ceux qui reprennent ou exercent déjà une activité professionnelle, le montant de la prestation sera forfaitaire : le complément de revenus variera en fonction de leurs revenus professionnels et des charges de famille. Le RSA est donc un complément aux revenus du travail : il diminue progressivement à mesure qu'augmentent les revenus professionnels de son bénéficiaire. La nouvelle prestation vise à garantir que chaque heure travaillée apporte un gain de revenus.
Cette réforme des minima sociaux revêt deux différences fondamentales par rapport aux précédentes. Tout d'abord, elle se fonde sur une logique de travail et non d'assistance : le RSA complète les revenus du travail des personnes aux revenus les plus faibles de façon à leur permettre d'améliorer leur pouvoir d'achat. Ensuite, le RSA n'est pas une mesure limitée dans le temps. Son montant diminue avec l'augmentation des revenus du travail du bénéficiaire mais pas de façon automatique au-delà d'une date butoir : la sortie du dispositif n'a lieu que lorsque les revenus du travail s'avèrent suffisants.
En outre, ce nouveau dispositif s'articule avec la prime pour l'emploi (PPE). Aucune réforme de la PPE n'est prévue, ni dans le présent projet de loi, ni dans le projet de loi de finances pour 2009 : elle est donc maintenue. Les personnes qui seront éligibles à la fois au RSA et à la PPE percevront le montant qui leur sera le plus favorable. Le RSA jouera, pour elles, le rôle d'un acompte sur le versement de la PPE puisqu'il sera versé mensuellement alors que la PPE l'est avec dix-huit mois de décalage. En outre, le RSA sera acquis même s'il est d'un montant supérieur.
Le projet de loi introduit, par ailleurs, une réforme des droits connexes tels que l'exonération de taxe d'habitation ou l'accès à la CMU-c. Ces derniers ne seront plus attachés à un statut mais au niveau de revenus.
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a rappelé que le RSA avait fait l'objet d'une expérimentation dans trente-quatre départements sur laquelle le bilan d'étape, élaboré par M. François Bourguignon, est riche de six enseignements :
- le taux de retour à l'emploi des bénéficiaires du RSA est supérieur de 30 % dans les zones expérimentales par rapport aux zones témoin ;
- les gains de revenus engendrés par la mise en oeuvre du RSA s'élèvent en moyenne entre 200 et 250 euros par mois, par ménage ;
- aucune hausse particulière du temps partiel n'a été observée par rapport aux zones témoin ;
- aucune diminution du montant des salaires n'a été constatée dans les trente-quatre départements de l'expérimentation ;
- le RSA y a favorisé le retour à l'emploi d'un plus grand nombre de bénéficiaires du RMI depuis plus de deux ans ;
- dans les zones expérimentales, une accélération de la diminution des dépenses de RMI (5,3 %) a été enregistrée.
En ce qui concerne la question du financement du RSA, le coût global de la mesure est estimé à environ 10 milliards d'euros, dont 6 milliards au titre du RMI et 1 milliard au titre de l'API. L'extension du dispositif aux travailleurs pauvres aura un coût de 1,5 milliard qui sera financé par une nouvelle contribution assise sur les revenus du capital.
Le RSA ne crée pas de charges supplémentaires pour les départements. Il permet la simplification de plusieurs prestations dont la charge était jusqu'alors partagée entre les départements et l'Etat. De manière transparente, la nouvelle prestation sera financée à la fois par les conseils généraux et par un fonds spécialement créé, le fonds national des solidarités actives (FNSA). Les départements auront à leur charge le financement du socle de la prestation attribuée aux personnes sans emploi ou dont les revenus restent inférieurs à un montant minimal. Dorénavant, ils tireront un gain immédiat des reprises d'emploi des bénéficiaires du RSA : chaque euro gagné viendra en déduction de la part financée par les départements.
Le surcoût de la réforme, évalué à 1,5 milliard d'euros, sera intégralement compensé par une nouvelle recette réservée au RSA, prévue par la loi et qui alimentera le FNSA dont la mission est d'équilibrer recettes et dépenses du RSA. Il s'agit d'une contribution additionnelle de 1,1 % aux contributions sociales sur les revenus du capital. Sera concerné l'ensemble des revenus d'épargne (assurance vie, dividendes, revenus fonciers, plus-values) à l'exception du livret A, du livret de développement durable, du livret jeune et du livret d'épargne populaire. Le financement du RSA est juste car il pèsera essentiellement sur les personnes ayant un patrimoine élevé. En effet, dès lors que les outils d'épargne défiscalisés ne sont pas concernés par la taxe additionnelle, on estime que près de la moitié des ménages français ne sera pas mise à contribution ; 35 % des ménages seront amenés à verser entre 0 et 20 euros par an et 15 % des ménages contribueront au-delà de 20 euros par an.
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a alors souhaité aborder la question de son articulation avec le bouclier fiscal : on estime que les remboursements prévus par le bouclier fiscal au titre du 1,5 milliard d'euros que rapportera cette nouvelle taxe se chiffreront à 40 millions environ, dont 17 millions au bénéfice des contribuables les moins riches et 23 millions au bénéfice des contribuables les plus riches.
Il a enfin rappelé qu'un amendement, voté à l'initiative des députés avec l'accord du Gouvernement, prévoit le plafonnement global des niches fiscales. Cette mesure devrait rapporter 150 à 200 millions de recettes supplémentaires à l'Etat qui pourront, à l'avenir, être affectées au financement du RSA, afin de diminuer d'autant la contribution additionnelle sur les revenus du capital, et ramener par exemple son taux de 1,1 % à 0,95 %.
Puis le haut commissaire a présenté le second volet du projet de loi, portant sur la refonte des politiques d'insertion et la création d'un contrat de travail unique. Le texte entend donner une nouvelle impulsion à la politique d'insertion, en favorisant l'accès à l'emploi et en garantissant l'autonomie de la personne. Pour ce faire, il instaure un référent professionnel unique au sein du service public de l'emploi ou de l'agence de placement, destiné à assurer l'accompagnement professionnel de chaque bénéficiaire du RSA vers l'emploi. Outre cet accompagnement professionnel, un accompagnement social pourra être prévu si nécessaire.
Par ailleurs, les concertations menées dans le cadre du Grenelle de l'insertion ont conclu à la nécessité de réformer les contrats d'insertion. Les dispositifs d'insertion sont, à l'heure actuelle, très nombreux et peu lisibles. Le projet de loi entend simplifier le système actuel en créant le contrat unique d'insertion, le CUI, qui comporte deux modalités, l'une dans le secteur marchand et l'autre dans le secteur non marchand. L'Etat et le département disposeront désormais d'un instrument unique, par secteur, quel que soit le statut du bénéficiaire.
En conclusion, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a rappelé que le projet de loi accorde une place essentielle aux conventions entre acteurs des politiques d'insertion, notamment à l'échelon local. Chefs de file de la politique d'insertion sur le territoire, les départements pourront conclure, chaque année, un pacte territorial d'insertion avec le nouveau service public de l'emploi, les acteurs de l'insertion et les autres collectivités territoriales. Le texte entend ainsi favoriser la mise en oeuvre d'une nouvelle gouvernance de l'insertion.
Mme Bernadette Dupont, rapporteur, s'est inquiétée de l'absence de prise en compte des jeunes actifs dans le dispositif du RSA. Alors qu'ils touchent la prime pour l'emploi, les travailleurs pauvres âgés de moins de vingt-cinq ans n'ayant pas d'enfant à charge ne sont, en effet, pas éligibles au RSA.
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a confirmé qu'ils ne sont pas concernés par la nouvelle prestation. Cette disposition ne résulte pas d'un choix délibéré du Gouvernement mais de l'absence actuelle de consensus entre les différents acteurs de l'insertion sur cette question. En effet, un doute subsiste sur le point de savoir si l'extension du RSA aux jeunes travailleurs serait une mesure appropriée. A la demande des députés, un rapport sera remis fin 2009 sur cette question pour tirer les conclusions de la non-intégration des travailleurs pauvres âgés de moins de vingt-cinq ans dans le nouveau dispositif.
Mme Bernadette Dupont, rapporteur, a souhaité savoir quel sort sera réservé aux bénéficiaires de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) et de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) qui n'ont pas été intégrés dans le RSA.
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a rappelé que les associations représentatives des personnes handicapées n'ont pas voulu que les bénéficiaires de l'AAH soient intégrés au dispositif. Un taux de cumul favorable de 75 % de leurs revenus d'activité avec cette prestation devrait leur être proposé dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009.
En ce qui concerne l'ASS, les partenaires sociaux ont souhaité avoir le temps nécessaire pour faire le point d'ici à 2009, même s'ils ont émis un avis favorable à l'intégration des bénéficiaires de l'ASS dans le dispositif.
Mme Bernardette Dupont, rapporteur, s'est inquiétée du retard pris pour la mise en place du nouvel opérateur issu de la fusion ANPE-Assedic et de ses conséquences sur la mise en oeuvre du RSA, alors qu'il sera amené à jouer un rôle essentiel d'accompagnement des futurs bénéficiaires vers l'emploi.
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, est convenu que le service public de l'emploi ne fonctionne pas partout avec la même efficacité. L'adoption du projet de loi généralisant le RSA avant la mise en place du nouvel opérateur présente néanmoins l'avantage que les nouvelles missions qui en découlent seront forcément intégrées dans son cahier des charges. Par ailleurs, le projet de loi laisse la possibilité aux conseils généraux de confier la mission d'accompagnement des bénéficiaires du RSA à d'autres acteurs, notamment à des organismes privés de placement. Enfin, il s'est dit optimiste sur la bonne marche du dispositif, les partenaires sociaux s'étant engagés fortement sur ce sujet à l'occasion du Grenelle de l'insertion.
Mme Bernadette Dupont, rapporteur, a souligné le fait que le versement sans limitation de durée du RSA risque de maintenir en situation précaire les personnes en temps partiel. Elle a demandé si des pistes avaient été explorées par le Gouvernement pour trouver des solutions permettant de surmonter ces critiques.
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a défendu l'idée que le versement du RSA, en soutenant financièrement les personnes en situation de précarité, peut les inciter au contraire à progresser du temps partiel vers le temps plein. En effet, le surplus de revenus qu'offre le RSA les encouragera plutôt à engager des actions de formation et de qualification et enclenchera ainsi une dynamique positive. Enfin, il a fait valoir que les expérimentations conduites actuellement dans une trentaine de départements mettent en évidence que les bénéficiaires du RSA ne travaillent pas forcément plus souvent en temps partiel que dans les zones témoin.
En réponse à Mme Bernadette Dupont, rapporteur, qui souhaitait obtenir des précisions sur l'indexation du RSA, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a indiqué que l'indice des prix retenu est le même que celui actuellement appliqué au RMI. La revalorisation de la prestation se fait ex ante à partir de l'évolution prévisionnelle des prix au 1er janvier. Il a annoncé à cet égard qu'un rattrapage serait effectué en fin d'année, notamment grâce à l'augmentation de la prime de Noël, pour compenser le différentiel d'inflation constaté.
Mme Bernadette Dupont, rapporteur, s'est ensuite enquise de la possibilité d'assouplir la durée maximale des contrats d'accompagnement dans l'emploi (CAE) et des contrats emploi insertion (CEI) en faveur de la totalité des publics bénéficiaires.
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a indiqué que le Gouvernement est disposé à donner un avis favorable à un amendement ajoutant aux deux dérogations déjà prévues à la durée maximale de vingt-quatre mois une possibilité nouvelle en faveur des personnes dont les difficultés sociales et professionnelles justifient un prolongement exceptionnel, sous réserve d'un encadrement et d'un contrôle stricts.
M. Eric Doligé, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances, s'est interrogé sur la compensation des charges nouvelles supportées par les départements en matière d'API. La qualification en « extension » et non en « transfert » de compétences implique qu'il n'y aura pas de mécanisme de garantie constitutionnelle du niveau de la compensation. Par conséquent, il s'est demandé si la compensation aux départements des charges nouvelles liées au financement de l'API ne risque pas de baisser avec la diminution des recettes de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP).
Il a ensuite souhaité savoir pourquoi le montant de la compensation ne prend pas en compte les nouvelles dépenses d'insertion qui seront nécessairement assumées par les départements du fait de la prise en charge de l'insertion des anciens allocataires de l'API. Enfin, il s'est interrogé sur la nécessité de prévoir une disposition garantissant que l'extension de compétences des départements à l'API se fera à droit constant.
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a répondu que, sous le contrôle du Conseil d'Etat, la qualification d'extension de compétences avait été retenue. Le projet de loi prévoit également une compensation « intégrale » de l'extension de compétences, sur la base des dépenses engagées par l'Etat en 2008, et deux clauses de rendez-vous en 2010 et 2011, qui constituent des garanties importantes. En ce qui concerne les dépenses d'insertion, le projet de loi prévoit la gratuité de la prise en charge des allocataires par le nouvel opérateur issu de la fusion ANPE/Assedic, ainsi que 100 millions d'euros pour soutenir le réseau des Caf qui fera face à un accroissement du nombre d'allocataires. Enfin, il a garanti que les bénéficiaires actuels de l'API qui ne travaillent pas ne subiraient aucun changement dans le versement de leur allocation du fait de l'intégration de l'API au RSA et que l'extension de compétences se ferait donc à droit constant.
M. Eric Doligé, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances, a observé que le RSA « chapeau » sera financé au travers d'un fonds spécifique, le fonds national des solidarités actives, qui recevra le produit d'une nouvelle contribution sur les revenus du patrimoine et les produits de placement ainsi qu'une dotation de l'Etat. Il a noté que la création de ce fonds constitue une entorse aux principes d'unité et d'universalité budgétaires et qu'elle permet de se soustraire en partie à la norme de dépenses qui s'applique à l'Etat. Dès lors qu'existe un programme retraçant les crédits consacrés par l'Etat à ce dispositif, il s'est interrogé sur l'apport de ce fonds et sa justification.
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a constaté que des précédents existent, notamment le fonds national d'aide au logement (Fnal) et la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA). Dès lors que l'Etat et les départements sont « coacteurs » de ce dispositif, par ailleurs liquidé par les caisses d'allocations familiales, affecter les recettes à une structure dédiée apparaît intéressant et constitue une mesure de protection tant de la branche famille que des départements. Il a, par ailleurs, indiqué que la norme de dépenses « zéro volume » applicable aux dépenses de l'Etat inclut le financement du RSA.
M. Eric Doligé, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances, a rappelé que l'examen de la proposition de loi de M. Michel Mercier renforçant le contrôle comptable du RMI avait mis en évidence les rigidités des logiciels utilisés par les caisses d'allocations familiales pour gérer cette prestation, ainsi que le besoin d'informations complémentaires des conseils généraux. Il a souhaité savoir si les dispositions adoptées par le Sénat lors de l'examen de cette proposition de loi ont bien été prises en compte par les Caf et lors de l'élaboration de ce projet de loi.
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a indiqué que le Gouvernement avait envisagé de reprendre plusieurs dispositions dans ce projet de loi mais a précisé que certaines d'entre elles ont été disjointes par le Conseil d'Etat en raison de leur caractère réglementaire. Le Gouvernement s'engage évidemment à les reprendre pour la partie relevant du règlement.
M. André Lardeux a regretté que la généralisation du RSA intervienne avant le terme des expérimentations, ce qui ne permet pas d'avoir un recul suffisant pour en tirer tous les enseignements. Il a ensuite dénoncé les effets pervers du dispositif qui, selon les termes du rapport d'information de Mme Valérie Létard de 2005, résident dans « l'incitation au temps très partiel qu'il prodigue ». De surcroît, on peut contester l'efficacité de la seule logique d'incitation financière, alors qu'il existe d'autres obstacles au retour à l'emploi tels que les contraintes liées à la garde des enfants ou les problèmes de transport.
Il a par ailleurs émis des réserves sur le dispositif de financement proposé qui, selon lui, n'offre pas la garantie de recettes stables compte tenu de l'assiette fluctuante qui a été retenue. Le manque à gagner risque de se reporter alors sur les conseils généraux. Il a en outre estimé que le plafonnement des niches fiscales est une mesure d'affichage sans conséquence sur la participation effective des ménages les plus riches au financement de ce système.
Enfin, il s'est inquiété de la perspective d'intégration des jeunes dans le dispositif du RSA ainsi que sur les modalités de son financement.
Mme Anne-Marie Payet a demandé pour quelle raison l'application de la loi serait différée dans les départements d'outre-mer (Dom). Une expérimentation du CIE a commencé à la Réunion et la mission de définir un RSA Dom a été confiée au député Victor Hia. Pourtant, la proportion importante de bénéficiaires du RMI et de personnes vivant au-dessous du seuil de pauvreté dans les Dom semble plaider en faveur d'une application rapide de la loi.
M. Jean-Pierre Godefroy s'est demandé dans quelle mesure la réforme du système des minima sociaux peut se traduire par un retour à l'emploi des bénéficiaires dans une période défavorable au marché de l'emploi. Il a proposé d'explorer des solutions pour réduire le développement du temps partiel dans les secteurs les plus exposés tels que la distribution et les services à la personne. Il a également souhaité savoir si des dispositions du projet de loi prévoient la révision périodique du RSA et selon quelles modalités. Par ailleurs, il s'est interrogé sur l'articulation possible de ce nouveau dispositif, avec la mise en place des heures supplémentaires défiscalisées qui ont freiné le développement de l'intérim. Enfin, approuvant les dispositions du projet de loi relatives aux droits connexes nationaux, désormais accordés en fonction des revenus et non plus du statut, il a demandé si les mêmes principes seraient étendus aux droits connexes locaux.
Mme Sylvie Desmarescaux a souhaité connaître l'impact de la mise en place du RSA sur l'ouverture des droits à l'aide juridictionnelle, aux allocations logement et à la CMU-c. S'inquiétant des risques de précarisation liés au versement pérenne du RSA, elle s'est demandé si le refus d'un emploi à temps plein entraînera la suspension du versement de la prestation. Enfin, elle s'est dite favorable à la proposition alternative de financement du dispositif, suggérée par Edouard Balladur, d'un moratoire sur la compensation par l'Etat des pertes liées à la suppression des recettes publicitaires audiovisuelles.
M. Jacky Le Menn a émis des réserves sur la fiabilité des premiers résultats des expérimentations du RSA conduites dans les trente-quatre départements volontaires. En réalité, un grand nombre de personnes reprennent une activité à temps partiel (63 %) ou en intérim (18 %). Il a également signalé les premières difficultés ressenties sur le marché du travail, à l'exception des secteurs en tension où il est encore possible de placer en contrat à durée indéterminée des personnes en insertion. Il s'est également inquiété de la réponse que l'on peut apporter à la situation des jeunes particulièrement touchés par la précarité. Enfin, il s'est soucié de l'impact financier de la généralisation du RSA pour les départements, déjà fortement sollicités pour financer la montée en charge de la prestation de compensation du handicap et la mise en oeuvre, à compter du 1er janvier 2009, de la réforme des tutelles.
M. François Autain a souligné la grande complexité du dispositif proposé, notamment en ce qui concerne l'articulation du RSA et de la PPE. Il a également regretté que les expérimentations ne soient pas suffisamment longues pour pouvoir en tirer des conclusions fiables. Enfin, il a assimilé le RSA à une « subvention de l'emploi à temps partiel » et dénoncé les effets d'aubaine et l'encouragement au temps partiel qui pourraient en découler.
M. Guy Fischer s'est dit particulièrement attaché à ce que les jeunes âgés de moins de vingt-cinq ans soient, à terme, éligibles au RSA.
En ce qui concerne le financement, il a dénoncé « les profits privatisés et les déficits socialisés » qui conduisent « les victimes à venir au secours des coupables » en leur faisant payer le coût du dispositif. Il a par ailleurs rappelé la dette accumulée par l'Etat vis-à-vis des départements, pour lesquels la compensation du RMI ne s'est jamais faite « à l'euro près ». S'inquiétant du risque d'explosion du système, il a souhaité connaître le nombre potentiel des bénéficiaires du RSA. Enfin, il s'est demandé si le RSA serait soumis à l'impôt.
Mme Raymonde Le Texier s'est dite peu convaincue par les résultats positifs des expérimentations, notamment au regard du risque de développement du temps partiel, souhaitant par ailleurs qu'une attention particulière soit portée aux emplois à temps partiel subi.
Elle a également souhaité obtenir des précisions sur le dispositif d'accompagnement destiné aux personnes les plus éloignées de l'emploi ainsi que sur les sanctions prévues pour le non-respect des devoirs des bénéficiaires. Enfin, elle s'est montrée choquée par la mesure qui prévoit la vérification du train de vie des bénéficiaires.
A une question de Mme Patricia Schillinger portant sur l'éligibilité au RSA des personnes en congé de maternité ou en congé parental, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a répondu positivement pour les premières et négativement pour les secondes.
Mme Annie Jarraud-Vergnolle a fait observer que les outils d'insertion dont disposent actuellement les différentes structures d'insertion par l'activité économique sont variés, pour répondre aux besoins des publics en grande difficulté, et a demandé comment pourrait fonctionner le contrat unique d'insertion d'une durée minimale de six mois comprenant une durée minimale de travail hebdomadaire de vingt heures mis en place par le projet de loi à l'intention de ces structures.
Mme Annie David a souhaité obtenir des précisions sur l'organisation du système d'accompagnement des bénéficiaires lorsque ceux-ci sont orientés vers un parcours d'insertion sociale. Par ailleurs, elle s'est demandé si la suspension du RSA ouvre droit, lorsque la situation du bénéficiaire le justifie, au revenu minimum garanti. Elle s'est enquise de la situation des bénéficiaires de contrats aidés d'une durée de quatre mois vis-à-vis des Assedic, la durée minimale de travail permettant l'accès aux allocations chômage étant de six mois. Enfin, elle s'est dite particulièrement préoccupée par les modalités de financement du dispositif.
M. Yves Daudigny a fait part de l'inquiétude des conseils généraux sur la mise en oeuvre du RSA et la compensation des dépenses nouvelles qui vont en résulter. Il a également souligné le risque de stigmatisation des travailleurs pauvres qui percevront le RSA. Il s'est ensuite étonné de la rédaction retenue par l'Assemblée nationale pour l'article L. 262-37 du code de l'action sociale et des familles relatif à la suspension du RSA qui prévoit qu'en cas de décision contraire, le président du conseil général doit motiver sa décision. Il a enfin souhaité obtenir des précisions sur l'articulation des dispositifs de suspension des droits au chômage et du RSA.
Mme Gisèle Printz s'est demandé si les actuels bénéficiaires de l'API seraient soumis aux mêmes obligations de recherche d'emploi que les autres allocataires du RSA, faisant valoir les contraintes liées à leur situation familiale et les difficultés d'accès aux crèches. Enfin, elle a souhaité savoir si le RSA permet de faire valoir des droits à la retraite.
En réponse à M. André Lardeux, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a estimé que les expérimentations ont permis de faire un bilan d'étape utile montrant que le retour à l'emploi a été supérieur à celui observé dans les zones témoin sans pour autant que l'on constate d'effets pervers.
Il a affirmé ne pas regretter d'avoir conçu et présenté rapidement ce projet de loi étant donné l'évolution du contexte financier. Attendre eut été donner plus de temps aux « bourreaux », c'est-à-dire à ceux qui, opposés au projet de loi, ne souhaitaient pas que l'on donne 1,5 milliard d'euros supplémentaires aux pauvres. Le projet de loi n'aurait jamais vu le jour ou son financement aurait été assuré par les conseils généraux.
Concernant la critique sur la pérennisation du temps partiel contenue dans le rapport de Mme Valérie Létard, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a indiqué qu'il faut se placer dans la dialectique entre employeur et employé. Le RSA permettra aux salariés disposant de faibles revenus, jusqu'à 1,5 Smic à temps plein, d'améliorer leurs revenus. Dans tous les cas, le passage au temps plein produira un revenu supplémentaire. Si certains préfèrent rester dans un travail à temps partiel, cela ne paraît pas illégitime puisqu'ils verront déjà leurs revenus soutenus grâce aux dispositions du projet de loi. La perception du RSA n'est pas limitée dans le temps car l'expérience de l'intéressement temporaire montre que réduire les revenus des travailleurs pauvres est particulièrement cruel. Un choix avait été fait, en 1992, de promouvoir le temps partiel qui correspondait peut-être aux nécessités de l'époque. Aujourd'hui, c'est le temps plein qui doit être promu. Le RSA est neutre sur cette question et s'il doit évoluer, il le pourra. On ne peut pas mélanger le débat sur le RSA avec le débat antérieur sur l'efficacité de l'allégement de charges. Par ailleurs, le projet de loi prévoit explicitement la possibilité de passage à plein temps dans le cadre des contrats uniques d'insertion au bout de six mois, sauf si le salarié s'y oppose. Il n'y a donc pas lieu de penser que le projet de loi augmentera la part du temps partiel en France.
Concernant le résultat de l'expérimentation dans les départements, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a précisé que, même si les résultats ont été divers, selon qu'ils se sont produits dans des zones d'emploi plus ou moins favorables, l'ensemble est positif et la perception qualitative du résultat, celle qui émane directement des bénéficiaires, est remarquable. La tribune publiée récemment par le quotidien Libération et indiquant qu'un bénéficiaire n'avait perçu que 11 euros de plus par mois doit être replacée dans son contexte : le RSA étant un revenu complémentaire sans seuil, il peut aller de 1 à 400 euros par mois. Surtout, des difficultés existent à l'heure actuelle pour calculer les sommes dues en temps réel. Il faudra sans doute compter deux à trois ans avant que l'on puisse passer d'un décompte trimestriel à une révision mensuelle des bases de calcul. Contrairement aux contrats uniques d'insertion dont la mise en oeuvre peut être plus longue, le RSA ne peut attendre que cette difficulté soit résolue puisqu'il doit être mis en place pour le mois de juin 2009.
Sur le lien entre le RMI et le RSA, le haut commissaire s'est dit convaincu que, contrairement au taux d'allocataires du RMI, qui baisse moins vite que le taux de chômage en période de croissance économique, le RSA devrait avoir un effet immédiat plus sensible car il apportera un soutien aux revenus du travail.
Le financement du RSA sur les revenus du capital est lié au constat que ceux-ci ont augmenté plus vite sur les vingt dernières années que les revenus du travail, qu'ils sont moins taxés que les revenus du travail et, qui plus est, peu taxés en France par rapport à la moyenne européenne. On estime que trois quarts des ressources issues du capital, comme les assurances vie, sont insensibles au cours de la Bourse.
En ce qui concerne l'impact pour les conseils généraux , M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a souligné qu'il existe dans le projet de loi une clause prévoyant une remise à plat de l'API, ce qui n'est pas le cas pour le RMI. Le RSA n'aura pas d'effet-rebond sur le département mais devrait au contraire encourager à la sortie du chômage, et donc réduire les prestations servies par les conseils généraux.
En réponse à M. François Autain, il a fait valoir qu'un intéressement de 200 euros sur plusieurs années est plus avantageux qu'une prime forfaitaire de 150 euros versée durant une seule année. Sur la question des droits connexes, le passage d'une logique de statut à une approche privilégiant les revenus permet de limiter considérablement les effets de seuil.
En réponse à Mme Sylvie Desmarescaux, il a indiqué que le RSA n'est pas intégré dans les ressources prises en compte pour l'attribution de l'aide juridictionnelle, de la CMU-c et des autres prestations. Il ne produira donc pas d'effet d'éviction.
Mme Sylvie Desmarescaux s'est interrogée néanmoins sur les modalités de prise en compte des ressources par les collectivités territoriales lorsqu'elles attribuent des aides ou secours ponctuels.
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, s'est dit favorable à une réflexion sur ce sujet, rappelant son souhait qu'un parlementaire soit missionné pour travailler avec les collectivités territoriales sur l'impact de la réforme du RSA sur les droits connexes locaux. Il est convenu des difficultés que cela peut représenter en termes de gestion pour les collectivités territoriales, l'automaticité des versements nécessitant moins de personnel qu'une instruction des demandes fondée sur des conditions de ressources.
En réponse à Mme Gisèle Printz et à M. Guy Fischer, il a indiqué que le RSA ne permet pas de constituer des droits à la retraite et qu'il sera soumis par ailleurs, sur la seule fraction qui excède le montant du revenu minimum garanti, à la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS).
Il a fait valoir que le RSA, qui est versé à la fois aux personnes en activité et à celles les plus éloignées de l'emploi, évite le risque de stigmatisation des publics les plus en difficulté.
En ce qui concerne l'application de la loi dans les Dom, des instruments spécifiques sont en place dans ces collectivités et il convient d'éviter d'amoindrir leur efficacité par une application aveugle d'un système conçu pour la métropole.
En réponse au regret de M. André Lardeux que l'ensemble des propositions du rapport de la « commission familles, vulnérabilité, pauvreté » de 2005 n'ait pas été entièrement repris, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a admis que le projet de loi n'intègre que deux des quinze résolutions du rapport qu'il avait établi lorsqu'il était président des communautés Emmaüs, mais qu'il s'agit, pour lui, d'un début de mise en oeuvre.
Le besoin d'un référent unique fait encore l'objet de débat entre les acteurs et dépend du caractère plutôt professionnel ou plutôt social de l'accompagnement nécessaire. Il semble qu'un responsable unique combiné avec une certaine collégialité soit une solution équilibrée. Une convention entre l'Etat et les conseils généraux déterminera cette question de manière plus précise.
Enfin , M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a confirmé qu'un congé maternité ne fait pas perdre le bénéfice du RSA.