EXAMEN EN COMMISSION
La commission a procédé, lors de sa réunion du mercredi 29 octobre 2008, sous la présidence de M. Josselin de Rohan, président, à l'examen du rapport de M. Jean Faure sur le projet de loi n° 499 (2007-2008) portant dispositions relatives à la gendarmerie (urgence déclarée).
A la suite de l'exposé du rapporteur, un débat s'est engagé au sein de la commission.
M. Josselin de Rohan, président, a salué la qualité du travail effectué par M. Jean Faure, d'abord comme président du groupe chargé de réfléchir à l'avenir de l'organisation et des missions de gendarmerie, puis comme rapporteur du projet de loi. Il a regretté que le calendrier parlementaire ne permette pas l'inscription de ce texte à l'ordre du jour avant le début de l'année prochaine. Enfin, il a indiqué que ce projet de loi serait l'un des derniers à être examiné selon l'actuelle procédure législative, la récente révision constitutionnelle ayant prévu l'introduction d'une nouvelle procédure, qui renforce sensiblement le rôle des commissions permanentes dans l'élaboration de la loi, à partir du 1er mars 2009.
M. Jean-Louis Carrère a fait part des fortes préoccupations du groupe socialiste au sujet de ce projet de loi. Il s'est déclaré opposé au rattachement de la gendarmerie nationale au ministre de l'intérieur, l'intérêt de cette réforme n'étant pas clairement démontré, en dehors de satisfaire le souhait exprimé par l'actuel chef de l'Etat et ancien ministre de l'intérieur.
Il a dit craindre les effets qu'un trop grand rapprochement de la police et de la gendarmerie conduise inévitablement à une fusion des deux forces par un alignement progressif de leur statut. Il a rappelé qu'à la différence des policiers, les gendarmes, en raison de leur statut miliaire, étaient soumis à une obligation de disponibilité et qu'ils n'étaient pas tenus par une limitation de leur temps de travail et il a redouté que les gendarmes ne soient employés à l'avenir en renfort des policiers. Il a également fait part de ses inquiétudes au sujet de l'ancrage territorial de la gendarmerie assuré grâce à la densité du maillage des brigades territoriales, qui pourrait être remis en cause sous l'effet de la réduction des effectifs et de la rationalisation menées dans le cadre de la révision générale des politiques publiques.
Il a aussi exprimé son opposition à la suppression de la procédure de réquisition, cette procédure étant liée d'après lui au statut militaire de la gendarmerie. Il s'est également interrogé sur le bien-fondé de maintenir les règles spécifiques qui caractérisent actuellement l'usage des armes par les gendarmes en se demandant s'il n'était pas souhaitable d'aligner ces règles sur celles, plus restrictives, applicables aux policiers.
Il a également souligné les lacunes du système actuel de représentation et de concertation au sein de la gendarmerie.
Enfin, il a fait part de son étonnement au sujet du calendrier de cette réforme en trouvant paradoxal que le Gouvernement ait déclaré l'urgence sur ce texte, au motif que le rattachement organique et budgétaire de la gendarmerie devait intervenir à compter du 1er janvier 2009, tout en renvoyant son inscription à l'ordre du jour au début de l'année prochaine.
Pour l'ensemble de ces raisons, il a indiqué que le groupe socialiste voterait contre ce projet de loi.
M. Hubert Haenel a indiqué qu'au sein même de la majorité sénatoriale, des inquiétudes s'étaient exprimées au sujet du rattachement de la gendarmerie nationale au ministre de l'intérieur. Tout en approuvant la recherche d'une plus grande coopération entre les deux forces, il s'est demandé si, sous couvert de rationalisation, il n'y avait pas un risque d'aller vers une confusion, voire à une fusion des deux forces.
Rappelant son attachement au statut militaire de la gendarmerie, il a indiqué que cette caractéristique ne se résumait pas à l'addition de statuts militaires individuels, mais qu'elle était liée à la nature même de cette institution. Il s'est déclaré favorable aux amendements proposés par le rapporteur en regrettant, compte tenu de l'importance politique de ce texte, qu'il fasse l'objet d'une procédure d'urgence.
M. Charles Pasqua a souhaité relativiser les inquiétudes exprimées par certains collègues au sujet du rattachement organique de la gendarmerie au ministre de l'intérieur, en rappelant que la gendarmerie était placée depuis 2002 pour emploi sous l'autorité du ministre de l'intérieur pour ses missions de sécurité intérieure.
Il a aussi indiqué qu'en 1986, alors qu'il était ministre de l'intérieur, il avait eu l'occasion, à la demande du ministre de la défense de l'époque, d'assurer l'intérim de son poste pendant une brève période, cumulant ainsi les deux fonctions sans que cela ne posât de difficultés majeures.
En se fondant sur sa propre expérience, il s'est déclaré favorable à la suppression de la procédure de réquisition, cette procédure étant inadaptée aux nécessités du maintien de l'ordre.
Rappelant son attachement à l'existence de deux forces de police, l'une à statut civil, la police nationale, l'autre à statut militaire, la gendarmerie nationale, il a souhaité que soient préservées les différences existantes entre les deux forces. Il a déclaré qu'il voterait en faveur de l'adoption du projet de loi et des amendements proposés par le rapporteur.
M. Didier Boulaud a fait part de ses inquiétudes au sujet de la coexistence au sein d'un même ministère de deux systèmes aussi différents de représentation que celui du syndicalisme pour la police et celui de la concertation pour la gendarmerie, au regard du poids du syndicalisme policier au sein du ministère de l'intérieur.
Il a rappelé à cet égard que, lors de la révision du statut général des militaires, le groupe socialiste avait fait des propositions pour améliorer et rénover le système de représentation et de concertation au sein des armées, notamment en matière de liberté d'expression des militaires, mais que ces propositions s'étaient heurtées au refus de la majorité sénatoriale.
Après avoir réaffirmé que le groupe socialiste votera contre l'adoption de ce projet de loi, il s'est également interrogé sur l'article 9 du projet de loi qui prévoit une application à partir du 1er janvier 2009, compte tenu du calendrier prévu par l'adoption de ce projet de loi.
Mme Michèle Demessine, tout en saluant la qualité du travail effectué au sein du groupe chargé d'une réflexion sur l'avenir de l'organisation et des missions de la gendarmerie, s'est également déclarée préoccupée au sujet du rattachement de la gendarmerie nationale au ministre de l'intérieur au regard de l'équilibre institutionnel et du point de vue des libertés publiques. Elle a déclaré craindre que ce rattachement n'entraîne à terme inéluctablement une fusion des deux forces.
Elle s'est également dite soucieuse du moral des gendarmes à la retraite, estimant qu'une crise comparable à celle de 2001 n'était pas à exclure. Elle a estimé qu'une rénovation du système de représentation et de concertation au sein de la gendarmerie était devenue aujourd'hui indispensable compte tenu des insuffisances actuelles.
En rappelant l'attachement des citoyens au dualisme en matière de sécurité, elle a déclaré que le groupe CRC était hostile à ce rattachement et que, pour cette raison, il voterait contre le projet de loi, tout en prenant toute sa part au débat en séance publique.
M. André Vantomme a souhaité citer la lettre d'un général de division de gendarmerie qui considère que ce projet de loi est en réalité uniquement destiné à supprimer le principe de la réquisition pour l'emploi de la gendarmerie au maintien de l'ordre et à placer les unités de gendarmerie aux ordres des préfets.
L'auteur de ce courrier considère également que ce projet de loi porte atteinte aux principes républicains relatifs à l'emploi de la force publique et aux fondements du statut général des militaires, en excluant la gendarmerie du champ des réquisitions applicables aux autres forces armées.
D'après lui, ce texte rompt aussi la chaîne hiérarchique militaire et il rend inopérants les droits et devoirs des supérieurs et des subordonnés, conservant toutefois du caractère militaire la limitation de la liberté d'expression des personnels par un devoir de réserve sévèrement appliqué.
Pour cet ancien général de gendarmerie, ce projet de loi, s'il était voté, constituerait un indiscutable recul des libertés publiques et des droits individuels dans notre pays en supprimant des obstacles à d'éventuels excès de pouvoir de l'exécutif.
M. Josselin de Rohan, président, a rappelé le devoir de réserve qui s'applique à tous les militaires, y compris les officiers et sous-officiers de gendarmerie, et il a mentionné les nombreuses lettres de protestation émanant d'officiers des armées au moment de la suppression de la conscription.
M. Christian Cambon a évoqué sa propre expérience d'élu de la région parisienne ayant connu la coexistence de la police et de la gendarmerie dans sa circonscription.
Il a indiqué avoir regretté la décision du ministre de l'intérieur de l'époque de retirer les unités de la gendarmerie de la petite couronne parisienne compte tenu de la disponibilité et de la qualité du travail effectué par la gendarmerie sur le terrain.
Il a tenu à rappeler que, conformément à la volonté exprimée par le Président de la République, le rattachement de la gendarmerie au ministre de l'intérieur avait pour principal objectif de renforcer la coopération entre la police et la gendarmerie et de remédier aux dysfonctionnements constatés de la « guerre des polices ». Il a estimé que cette réforme permettra de rendre plus efficace la lutte contre la délinquance et d'améliorer ainsi la protection des citoyens.
En réponse, M. Jean Faure, rapporteur, a apporté les précisions suivantes :
- le rattachement de la gendarmerie nationale au ministre de l'intérieur, souhaité par le Président de la République, constitue moins une rupture que l'aboutissement d'un processus débuté en 2002, lorsque la gendarmerie a été placée pour emploi auprès du ministre de l'intérieur pour l'exercice de ses missions de sécurité intérieure ;
- cette réforme permettra de renforcer la coopération entre la police et la gendarmerie, d'assurer la coordination en matière de lutte contre la délinquance et d'améliorer ainsi la protection des Français ;
- le rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur n'en soulève pas moins des préoccupations au sujet de la préservation de son statut militaire et du dualisme policier ;
- les amendements proposés visent précisément à préserver le statut militaire de la gendarmerie, qui est une force armée relevant d'une direction générale autonome au sein du ministère de l'intérieur, et à conforter le dualisme policier et, en particulier, celui de la police judiciaire et le principe du libre choix du service enquêteur ;
- tout en étant rattachée organiquement au ministre de l'intérieur, la gendarmerie nationale restera placée sous l'autorité du ministre de la défense pour ses missions militaires et sous celles de l'autorité judiciaire pour ses missions judiciaires. En réalité, la gendarmerie nationale restera donc placée sous une triple tutelle, même si la tutelle prédominante ne sera plus exercée par le ministre de la défense, mais par le ministre de l'intérieur ;
- ce rattachement soulève cependant la question de la coexistence au sein d'un même ministère d'un système de représentation aussi différent que le syndicalisme policier et la concertation propre aux armées pour la gendarmerie. Une rénovation du système de concertation au sein de la gendarmerie apparaît donc nécessaire, notamment pour tenir compte des attributions du ministre de l'intérieur, mais cette rénovation doit se faire dans le respect du statut militaire afin de maintenir l'ancrage de la gendarmerie au sein du monde militaire. Ces règles relèvent pour l'essentiel du domaine réglementaire ;
- enfin, l'article 9 du projet de loi prévoit une entrée en vigueur au 1er janvier 2009, parce qu'il a été élaboré à un moment où le calendrier parlementaire laissait présager une adoption avant la fin de l'année. S'il n'est pas inscrit avant la fin de l'année, un amendement sera nécessaire. Mais il paraît préférable d'attendre une date précise d'examen pour amender le texte du projet de loi sur ce point.
La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements sur le projet de loi.
Sur la proposition de M. Jean Faure, rapporteur, la commission a tout d'abord adopté un amendement modifiant l'intitulé du projet de loi afin de retenir une dénomination plus solennelle et d'ajouter le qualificatif « nationale » à la gendarmerie.
A l'article 1er, paragraphe 1 (attributions du ministre de la Défense), la commission a adopté, sur proposition de son rapporteur, un amendement de clarification rédactionnelle. M. Jean-Pierre Chevènement et M. Daniel Reiner ont fait part de leurs interrogations sur cette nouvelle rédaction.
A l'article 1er paragraphes 2 et 3 (missions de la gendarmerie nationale), la commission a adopté un amendement proposé par son rapporteur visant à réécrire les missions de la gendarmerie nationale, afin de préciser leur nature, notamment en matière de police judiciaire et sur sa participation aux opérations extérieures, et de conforter son ancrage territorial.
M. Jean-Louis Carrère, M. Jean-Pierre Chevènement et M. Hubert Haenel se sont félicités de ces précisions, en rappelant qu'elles étaient largement issues des dispositions du décret du 20 mai 1903.
Au paragraphe 4 de l'article 1er (rattachement de la gendarmerie au ministre de l'intérieur), les membres du groupe socialiste et du groupe CRC ont rappelé leur opposition au rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur. Les membres du groupe UMP et M. Jean-Pierre Chevènement ont apporté leur soutien à cette réforme.
M. Jean Faure, rapporteur, a précisé que le placement de la gendarmerie sous l'autorité du ministre de l'intérieur sera sans préjudice des attributions du ministre de la défense pour les missions militaires de la gendarmerie et de l'autorité judiciaire pour ses missions judiciaires.
A son initiative, la commission a adopté un amendement visant à préciser que l'exercice de la police judiciaire par la gendarmerie s'exerce sous la direction de l'autorité judiciaire.
Puis la commission a adopté, sur proposition de son rapporteur et à l'unanimité, un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 1er (principe du libre choix du service enquêteur) visant à reprendre dans la partie législative du code de procédure pénale le principe du libre choix du service enquêteur par le procureur et le juge d'instruction, qui figure actuellement dans la partie réglementaire de ce code.
A l'article 2 (suppression de la procédure de réquisition), M. Jean Faure, rapporteur, a présenté un amendement visant à encadrer le recours à des moyens militaires spécifiques et l'usage des armes au maintien de l'ordre par une nouvelle procédure d'autorisation dont les conditions seraient fixées par décret en Conseil d'Etat.
M. Jean-Pierre Chevènement a indiqué que ce décret devrait préciser non seulement les conditions de forme, mais encore définir les moyens et les armes visés.
M. Daniel Reiner a déclaré que le maintien de la procédure de réquisition constituait un point dur pour le groupe socialiste qui était opposé à sa suppression.
M. Jean Faure, rapporteur, a souligné qu'il serait paradoxal que le ministre de l'intérieur soit contraint de réquisitionner des forces dont il dispose juridiquement et il a rappelé que la procédure de réquisition ne s'appliquait pas à la gendarmerie départementale pour sa mission de sécurité publique.
M. Hubert Haenel a considéré qu'il était nécessaire de conserver un minimum de formalisme pour l'emploi de la force par la gendarmerie au maintien de l'ordre.
La commission a alors adopté cet amendement, le groupe socialiste et le groupe CRC votant contre.
M. Jean Faure, rapporteur, a ensuite présenté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 2, visant à étendre à la police nationale, notamment aux compagnies républicaines de sécurité, la nouvelle procédure d'autorisation pour l'usage des armes au maintien de l'ordre, prévue à l'article précédent pour la gendarmerie.
M. Jean Faure, rapporteur, a souligné que cet amendement constituerait une avancée sensible en matière de respect des libertés publiques, les policiers pouvant actuellement faire usage de leurs armes, dans le cadre du maintien de l'ordre, sur simple ordre verbal.
La commission a alors adopté cet amendement.
A l'article 3 (renforcement des pouvoirs des préfets), M. Jean Faure, rapporteur, a présenté un amendement visant à encadrer le rôle directeur des préfets à l'égard de la gendarmerie.
Rappelant que le projet de loi propose de placer formellement les commandants locaux d'unités de la gendarmerie sous l'autorité des préfets, le rapporteur a fait part de ses préoccupations au regard du principe d'obéissance hiérarchique qui est consubstantiel au statut militaire de la gendarmerie, mais aussi concernant les missions judiciaires et le respect des zones de compétence de la police et de la gendarmerie.
Le rapporteur a indiqué que cette question n'était pas nouvelle et il a cité, à cet égard, une note de Napoléon Bonaparte adressée au ministre de la police de l'époque, dans laquelle il est déjà question des relations délicates entre les préfets et la gendarmerie.
L'amendement vise donc à ne pas retenir la phrase du projet de loi d'après laquelle les commandants d'unités de la gendarmerie sont placés sous l'autorité des préfets, tout en conservant la rédaction actuelle selon laquelle ils doivent rendre compte de l'exécution et des résultats des missions qui leur ont été fixées. Cet amendement vise aussi à préciser que le rôle directeur du préfet ne s'applique qu'en matière de sécurité et d'ordre public et qu'il ne s'exerce que sur les responsables départementaux des unités de gendarmerie.
Après que M. Josselin de Rohan, président, eut fait part de son accord avec l'argumentation présentée par le rapporteur, la commission a adopté à l'unanimité l'amendement proposé par le rapporteur.
L'article 4 (allongement des limites d'âge des sous-officiers du corps de soutien technique et administratif de la gendarmerie) a été adopté sans modification.
A l'article 5 (dispositions particulières au personnel de la gendarmerie), la commission a adopté, sur proposition de son rapporteur, deux amendements rédactionnels et un amendement visant à renforcer l'obligation de logement en caserne.
La commission a également adopté, sur proposition de son rapporteur, quatre amendements tendant à insérer des articles additionnels après l'article 5 portant sur la réserve de la gendarmerie. Les trois premiers amendements visent à remplacer le ministre de la défense par le ministre de l'intérieur pour certains actes, comme l'appel de réservistes en cas d'urgence. Ils ont été adoptés par la commission, les membres du groupe socialiste et du groupe CRC votant contre. Le quatrième amendement vise à permettre le cumul de l'exercice d'un mandat électoral et l'engagement à servir dans la réserve opérationnelle, étant entendu que l'élu concerné ne pourra s'engager comme réserviste qu'en dehors de sa circonscription, pour ne pas porter atteinte au principe hiérarchique. Il a été adopté à l'unanimité par la commission.
A l'article 6 (transfert de compétences au ministre de l'intérieur en matière de gestion des ressources humaines), la commission a adopté, sur proposition du rapporteur, un amendement rédactionnel.
Puis la commission a adopté deux amendements présentés par le rapporteur tendant à insérer deux articles additionnels après l'article 6 portant respectivement sur le recrutement et les élèves des écoles de la gendarmerie.
A l'article 8 (abrogation du décret du 20 mai 1903), M. Daniel Reiner s'est interrogé sur les conséquences éventuelles de l'abrogation du décret du 20 mai 1903 sur les règles déontologiques applicables à la gendarmerie. En réponse, M. Jean Faure, rapporteur, a indiqué que la quasi-totalité des dispositions du décret du 20 mai 1903 avaient soit été reprises dans des textes législatifs ou réglementaires, soit étaient devenues obsolètes. Concernant les règles déontologiques, il a indiqué que l'abrogation du décret du 20 mai 1903 était sans conséquence, les gendarmes étant soumis à de nombreuses règles liées à leur statut militaire ou à leur activité policière. Il a tenu à rappeler à cet égard que les manquements constatés à la déontologie étaient relativement rares au sein de la gendarmerie.
La commission a alors adopté, les membres du groupe socialiste et du groupe CRC votant contre, le projet de loi ainsi modifié.