B. LES MESURES DÉCIDÉES DANS LE CADRE DE LA RGPP NE SERONT PAS SUFFISANTES
Le projet annuel de performances pour 2009 de la mission « Action extérieure de l'Etat » évalue les effets à attendre de la révision générale des politiques publiques. Cette évaluation apparaît méritoire au regard de ce que propose beaucoup d'autres projets annuels de performances bien moins précis que celui du Quai d'Orsay . Elle souligne l'impact réel des mesures décidées dans le cadre de la RGPP, compris dans une fourchette de 320 à 490 emplois. Par ailleurs, les crédits des contributions obligatoires du programme 105, recentrées sur les priorités de la France, devraient diminuer de 30 millions d'euros d'ici 2011.
Au Quai d'Orsay, la RGPP consiste, pour l'essentiel, tout en préservant le principe d'un réseau universel, à distinguer trois groupes 20 ( * ) pour les 160 ambassades (une trentaine d'ambassades polyvalentes, une centaine d'ambassades à missions prioritaires et une trentaine de postes de présence diplomatique aux effectifs très réduits), et à mieux hiérarchiser les moyens déployés à l'étranger. Aujourd'hui, toutes les ambassades se voient confier les mêmes missions (politique, économique, culturelle, consulaire, militaire, coopération...). L'ambassade de France au Gabon, avec 155 emplois en équivalents temps plein, compte davantage d'effectifs que celle au Japon. Parmi les « petites ambassades », on compte 27 emplois en équivalents temps plein aux Seychelles et 7 en Papouasie Nouvelle Guinée.
La RGPP consiste aussi à « lisser le format » des huit plus grosses ambassades : votre rapporteur spécial a examiné ce chantier au cours d'une mission de contrôle à l'ambassade de France à Dakar effectuée en octobre 2008 : dans ce poste, la mise en oeuvre de la RGPP s'accomplit avec sérieux.
Les ambassades avaient jusqu'au 15 octobre 2008 pour présenter au ministre des affaires étrangères et européennes leurs priorités, dont devait être déduit un plan triennal de réduction des emplois et des moyens . Destinataire de plusieurs de ces documents, votre rapporteur spécial a pu mesurer la difficulté de l'effort restant à accomplir pour réaliser les économies demandées . Seulement un tiers des plans triennaux correspondent aujourd'hui aux économies pouvant être attendues : un nombre significatif d'ambassadeurs a dû faire l'objet d'une relance. Certains ambassadeurs n'ont pas compris encore les enjeux de la RGP, sans doute faute d'accompagnement, mais aussi parce que le télégramme circulaire relatif à la RGPP n'a pas imposé aux chefs de poste des objectifs chiffrés. Les réponses ont donc tendance en retour à peu chiffrer les économies de postes éventuelles. Certains ambassadeurs mesurent encore leur activité en « nombre de télégrammes diplomatiques envoyés ». Parfois encore, ce ne sont pas les missions qui sont réinterrogées, mais la suppression de tel ou tel poste de jardinier ou de chauffeur qui est évoquée, ce qui n'apparaît pas à la hauteur des enjeux.
La réussite de la démarche triennale du Quai d'Orsay supposera donc un dialogue ferme, parfois directif, entre les responsables de la RGPP au ministère des affaires étrangères et européennes, et les responsables de poste qui n'ont pas encore tous perçu l'ampleur des engagements souscrits par le ministère. Elle passe aussi par des décisions rapides : les 190 emplois devant être supprimés en 2009 doivent l'être en année pleine, tout retard obligera donc à un effort supplémentaire pour respecter le plafond d'emploi ministériel .
Par ailleurs, le recentrage des ambassades de petite taille sur un nombre limité de priorités, voire une priorité unique , doit amener à revoir les plans d'action des ambassadeurs auxquels le Quai d'Orsay, ou du moins ses « directions géographiques », réclame encore une action déclinée « tous azimuts » . La limitation des moyens est évidemment indissociable d'une limitation des priorités.
Impact en emplois des principales mesures prises dans le cadre de la RGPP
(en ETPT)
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Transformation d'une trentaine d'ambassades en postes de présence diplomatique |
90-150 ETPT |
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Lissage des formats d'exception dans les ambassades où les moyens sont les plus importants (Grande-Bretagne, États-Unis, Allemagne, Espagne, Italie, Maroc, Sénégal et Madagascar) |
110-170 ETPT |
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Rationalisation du réseau consulaire et transfert de certaines compétences aux préfectures frontalières |
40-80 ETPT |
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Réseau culturel 21 ( * ) |
? |
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Externalisation des fonctions support |
90 ETPT |
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Total |
320-490 ETPT |
Source : ministère des affaires étrangères et européennes/projet annuel de performances pour 2009
Dans un certain nombre de cas, les diminutions d'emplois prévues apparaissent ambitieuses : il en est ainsi tout particulièrement au sein des consulats, pour lesquels une « rationalisation géographique », la centralisation de compétences au sein des ambassades régionales et surtout, en Europe, le transfert des compétences des postes consulaires aux préfectures et mairies françaises proches de nos frontières , sont attendus. Ce dernier chantier exigera des décisions politiques fermes.
De la même manière, l'externalisation de 90 ETPT issus des fonctions « support » apparaît ambitieuse : elle repose notamment sur l'externalisation en particulier des procédures périphériques en matière de demandes de visas (prise de rendez-vous, recueil des données, remise des passeports...), chantier que votre rapporteur spécial a recommandé, dès 2007, dans un rapport de contrôle 22 ( * ) , et qui a pris du retard. Dès lors qu'elle comprend également l'externalisation de la prise d'empreintes biométriques, elle doit faire l'objet d'un accord au sein de l'espace Schengen, au terme d'un processus de décision européen particulièrement lent et difficile . Le Parlement européen en particulier constitue aujourd'hui la pierre d'achoppement de la réforme.
S'agissant de la mise en oeuvre de la « foncière », destinée à porter les biens immobiliers de l'Etat à l'étranger, le chantier pourtant souhaité par le Quai d'Orsay lui-même se heurte à des résistances importantes, de la part de certains ambassadeurs. Or l'échec des opérations de cessions récentes à Dublin et à Madrid, qui conditionnaient par ailleurs des investissements immobiliers, s'explique en partie par l'absence de distinction entre occupant et propriétaire, ainsi que par la préférence du Quai d'Orsay pour le troc, plutôt que pour des opérations plus simples de ventes, puis d'achat . Lorsque le propriétaire charge l'occupant de céder le bien qu'il occupe, le risque est grand que l'opération se heurte à des difficultés.
La nature même d'une « foncière » est de porter la propriété des biens qui lui sont transférés, et d'avoir dans ses organes dirigeants des professionnels de l'immobilier. Pour les immeubles de l'Etat à l'étranger, il convient de prendre des précautions : la « foncière » doit être publique et avoir le statut d'établissement public puisqu'elle a vocation à assurer le portage de biens de souveraineté. Des clauses d'incessibilité pourraient d'ailleurs être proposées en ce qui concerne certains immeubles de prestige. Son rôle pourrait monter en puissance progressivement, en spécialisant son action dans un premier temps sur un nombre limité de pays, où le régime de la propriété est clair et stable, et en se concentrant également sur la gestion du parc de logements de fonction.
Enfin, et surtout, l'ensemble des chantiers de modernisation prévus par la RGPP, et qui attendent encore le Quai d'Orsay, n'apparaissent pas suffisants pour respecter la réduction triennale des 700 ETPT décidée par le ministère des affaires étrangères et européennes. Celui-ci fixe ainsi l'obligation d'aller au-delà de la fourchette des 320 à 490 ETPT prévus par le projet annuel de performances pour 2009.
* 20 La répartition des ambassades n'a pas vocation à être publiée à ce stade. En effet, certains ambassadeurs dans de « petits pays » auraient engagé des interventions informelles auprès des autorités locales pour contrecarrer l'éventuelle transformation de leur ambassade en poste de présence diplomatique ce qui ne paraît pas compatible avec le devoir de loyauté des hauts fonctionnaires.
* 21 Le projet annuel de performances pour 2009 n'évalue pas les réductions de postes qui pourront être issues de la révision générale des politiques publiques en ce qui concerne le réseau culturel. Ceci témoigne des hésitations stratégiques dans ce domaine. Selon certains responsables auditionnés par votre rapporteur spécial, l'hypothèse d'une réduction de l'ordre de 40 ETPT est évoquée.
* 22 « Trouver une issue au casse-tête des visas ». Rapport d'information n° 353 (2006-2007).