B. LE NOUVEL ÉQUILIBRE INSTAURÉ PAR LA LOI CONSTITUTIONNELLE DU 23 JUILLET 2008
Le constituant a souhaité favoriser une amélioration de la procédure législative par deux voies principales :
- d'abord, à titre principal, en permettant que la discussion en séance publique puisse s'engager sur le texte élaboré par la commission saisie au fond (article 42 de la Constitution) ; cette disposition est d'application immédiate au 1 er mars 2009 sans que soit nécessaire l'intervention du législateur organique ;
- ensuite, en prévoyant que le droit d'amendement s'exerce dans les conditions fixées par les règlements des assemblées, dans le cadre déterminé par une loi organique comme l'a prévu l'article 44 de la Constitution ; le troisième chapitre du présent projet de loi organique a pour objet de fixer ce cadre.
La discussion en séance publique sur le texte issu des travaux de la commission (article 42 de la Constitution)
L'une des principales innovations introduites par la révision de juillet dernier est la règle, désormais posée à l'article 42 de la Constitution, selon laquelle la discussion des projets et des propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission -à l'exception des projets de révision constitutionnelle, des projets de loi de finances et de projets de loi de financement de la sécurité sociale dont l'examen continue de porter, en première lecture devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement et, pour les autres lectures, sur le texte transmis par l'autre assemblée.
Actuellement, les amendements des commissions représentent, au Sénat, le quart des amendements déposés et 90 % d'entre eux sont adoptés (70 % des amendements adoptés par le Sénat émanent des commissions). Comme l'avait relevé le rapport du groupe de travail présidé par M. Daniel Hoeffel, la nouvelle procédure devrait « éviter en partie la redondance entre le travail en commission et en séance publique : les propositions de la commission, intégrées dans le texte soumis à la délibération du Sénat, ne feraient plus l'objet d'amendements déposés en séance publique », ce qui n'empêchera naturellement pas le rapporteur de présenter, chaque fois que nécessaire, l'économie générale des propositions de la commission sur tel ou tel article important du projet de loi.
La nouvelle procédure ne met nullement en cause le droit d'amendement puisque, comme aujourd'hui, un amendement rejeté en commission sera susceptible d'être discuté en séance publique.
Le dispositif permet ainsi de renforcer la spécificité et la complémentarité de chacune des deux grandes étapes de la procédure législative :
- la commission , grâce à l'expertise et l'expérience acquise par ses membres représentatifs à la proportionnelle de leurs groupes respectifs, permet, d'une part, de préparer un projet de texte dont les difficultés techniques auront été en principe levées, d'autre part, d'éclairer le débat en séance publique sur les grands enjeux politiques grâce au rapport ;
- la séance publique constitue par excellence le lieu public du débat démocratique. En effet, elle est le moment privilégié de l'échange entre les parlementaires et le Gouvernement : les uns comme les autres peuvent y présenter leurs positions et défendre leurs amendements ; ainsi éclairés députés ou sénateurs assurent leur fonction de législateur quitte à modifier en profondeur le projet soumis par la commission. Leur travail sera désormais facilité, le débat pouvant se concentrer désormais davantage sur les questions de qui font débat.
Comme le soulignaient dans leur manuel de droit parlementaire les professeurs Pierre Avril et Jean Gicquel « les travaux des formations restreintes n'ont qu'une valeur préparatoire, car c'est par la délibération en séance, c'est-à-dire en réunion plénière et publique de chaque assemblée, que le Parlement exerce ses compétences 19 ( * ) » .
La publicité des débats, garantie par l'article 33 de la Constitution, est l'une des traductions constitutionnelles du rôle ainsi dévolu à la séance publique et la marque de sa primauté dans la procédure législative. Elle garantit l'information du citoyen conformément aux principes fondamentaux de la démocratie.
Le constituant n'a pas entendu remettre en cause lors de la révision du 23 juillet 2008 la primauté reconnue à la séance qui, comme l'a souligné le professeur Jean-Gicquel lors de son audition par votre commission, constitue une spécificité du Parlement français liée à l'histoire politique de notre pays. Au contraire, tout en valorisant le travail des commissions, la révision constitutionnelle a aussi cherché à préserver et à conforter la prééminence de la séance publique en lui redonnant son intérêt.
Cette orientation générale du constituant doit aussi inspirer le législateur organique ainsi que, dans l'élaboration de leurs règlements respectifs, les assemblées.
L'exercice du droit d'amendement (article 44 de la Constitution)
La nouvelle rédaction de l'article 44 de la Constitution complète le premier alinéa de cet article -« Les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement »- en précisant que ce droit s'exerce en séance ou en commission selon les conditions fixées par les règlements des assemblées, dans le cadre déterminé par une loi organique.
Le projet de loi constitutionnelle précisait, dans sa version initiale, que le droit d'amendement s'exerce en séance ou en commission « selon les conditions et limites fixées par les règlements des assemblées, dans le cadre déterminé par une loi organique ».
En première lecture, le Sénat avait supprimé, d'une part, la mention des « limites », incluses, à son sens, dans celles de « conditions », d'autre part, la référence à la loi organique qui lui paraissait restreindre la compétence de principe reconnue en cette matière aux règlements des assemblées. Par ailleurs, la rédaction proposée par le Sénat permettait aussi de marquer que les dispositions adoptées par les assemblées ne pouvaient concerner l'exercice, par le Gouvernement, de son droit d'amendement.
En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a adopté une formule de compromis : tout en maintenant la suppression de « limites », elle est revenue au renvoi à la loi organique afin de fixer un cadre commun aux conditions d'exercice du droit d'amendement par le Gouvernement et par les parlementaires.
La nouvelle rédaction de l'article 44 peut favoriser la mise en oeuvre d'une procédure d'examen simplifié pour certains textes.
Si jusqu'alors la Constitution n'écartait nullement l'exercice du droit d'amendement en commission, elle garantissait, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, que ce droit puisse s'exercer, en tout état de cause, devant la formation plénière de l'assemblée.
Ainsi, le fait qu'un amendement ait été rejeté en commission ne saurait interdire à son auteur la faculté de le présenter de nouveau en séance publique.
La nouvelle rédaction de l'article 44, comme l'avait relevé votre rapporteur lors des débats sur la révision constitutionnelle, permettrait d'assouplir ce principe : le droit d'amendement s'exerçant en séance ou en commission, l'examen d'un amendement en commission pourrait suffire à satisfaire l'exigence constitutionnelle. L'enjeu de la disposition proposée par la révision constitutionnelle est de favoriser le recours aux procédures simplifiées d'examen des textes en séance publique.
Les efforts pour développer de tels dispositifs sont en effet restés, jusqu'à présent, infructueux.
Au Sénat, une résolution du 4 octobre 1990, fruit de la réflexion engagée dans le cadre du rapport remis au Bureau du Sénat le 31 janvier 1990 par MM. Henri de Raincourt, Guy Allouche et Gérard Larcher pour « alléger les débats législatifs » introduisait deux nouvelles procédures : le vote sans débat (le texte, y compris les amendements de la commission, étant mis aux voix sans que les amendements non retenus par la commission puissent être défendus en séance publique) et le vote après débat restreint (permettant aux auteurs d'amendements d'intervenir en séance).
Le dispositif relatif au vote sans débat a été annulé par le Conseil constitutionnel dans sa décision en date du 7 novembre 1990.
En effet, selon le Conseil, « s'il est loisible à une assemblée parlementaire de prévoir, par son Règlement, que dans le cadre de la procédure de « vote sans débat », le Président met aux voix l'ensemble du texte, y compris les amendements adoptés par la commission, lorsqu'il n'en existe pas d'autres, en revanche porte atteinte au droit d'amendement (...) l'interdiction faite à tout membre de l'Assemblée saisie du texte de reprendre en séance plénière un amendement relatif à celui-ci, au motif que cet amendement aurait été écarté par la commission saisie au fond ».
Sans doute le vote sans débat, dans une version modifiée, a-t-il été introduit dans le chapitre VII bis du règlement du Sénat. Cependant, la faculté donnée au signataire de l'amendement de le défendre de nouveau en séance publique dans le cas où il n'aurait pas été repris par la commission a retiré une grande partie de son intérêt pratique à cette procédure simplifiée. Celle-ci n'a du reste jamais été mise en oeuvre 20 ( * ) .
D'une manière générale, les procédures simplifiées tant au Sénat qu'à l'Assemblée nationale sont demeurées cantonnées à l'examen des lois autorisant la ratification ou l'approbation d'un accord international.
Le groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale présidé par M. Daniel Hoeffel appelait de ses voeux un « débat parlementaire plus lisible ou plus visible » dégagé de la discussion des textes les plus techniques. Quatre ans plus tard, le rapport du Comité présidé par M. Edouard Balladur lui fait écho en encourageant les procédures permettant un examen approfondi d'un texte en commission et simplifié en séance publique : « le travail législatif ayant gagné en technicité, il est opportun de renforcer le rôle préparatoire, voire décisionnel, des commissions, confrontées par exemple à des textes portant transposition de directives communautaires, à des lois de codification ou à des projets de loi portant ratification d'ordonnances ».
La nouvelle formulation de l'article 44 devrait donc favoriser la mise en oeuvre des procédures d'examen simplifié pour certaines catégories de textes à caractère technique.
Ce dispositif implique certaines garanties, d'ailleurs actuellement prévues pour les procédures d'examen simplifié : exclusion des textes dont l'importance justifie l'examen complet en séance plénière, respect des droits de l'opposition, aménagement dans ce cas des travaux de la commission permettant une organisation ouverte des débats.
* 19 Pierre Avril, Jean Gicquel, Droit parlementaire, 3è édition, 2004, p. 122.
* 20 La réforme non aboutie du règlement du Sénat en 2004 prévoyait de réactiver ces deux procédures sous la forme de la procédure d'examen simplifié -en séance publique, n'auraient été mis aux voix que les amendements et les articles auxquels ils se rapportent ; aucune parole ni explication de vote sur un article ou un amendement n'aurait été autorisée- et du vote sans débat réservé aux projets de loi autorisant la ratification d'un traité ou l'approbation d'un accord international.