Projet de loi de finances rectificative pour 2009

EXAMEN DES ARTICLES

PREMIÈRE PARTIE : CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE IER -DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES IMPÔTS ET RESSOURCES AUTORISÉS

ARTICLE PREMIER - Crédit d'impôt en faveur des contribuables dont le revenu imposable est inférieur à 12.475 euros par part

Commentaire : Le présent article vise à créer un crédit d'impôt en faveur des contribuables dont le revenu imposable relève de la tranche à 5,5 % de l'impôt sur le revenu et de la tranche à 14 % dans la limite de 12.475 euros par part, et à les exonérer du prélèvement du second acompte provisionnel ainsi que des prélèvements mensuels à compter du mois de mai 2009.

Le présent article constitue la mise en oeuvre juridique du projet de suppression des deux tiers provisionnels de l'impôt sur le revenu formulé par le président de la République à l'issue du « sommet social » du 18 février 2009 pour près de six millions de foyers dont le revenu net imposable de 2008, par part, est compris entre 5.852 euros et 11.673 euros (tranche à 5,5 %), et inférieur à 12.475 euros au sein de la tranche à 14 %.

I. L'INSTAURATION D'UN CRÉDIT D'IMPÔT EXCEPTIONNEL

Le dispositif fiscal proposé repose sur la technique du crédit d'impôt qui permet de diminuer l'impôt à payer mais aussi de restituer au contribuable, sous forme de chèque, la partie qui excéderait l'impôt dû, constituant ainsi, pour un montant total estimé à 1,1 milliard d'euros , la principale mesure de soutien du pouvoir d'achat et de la consommation du présent projet de loi de finances rectificative.

La mesure se caractérise par l'instauration d'un avantage fiscal exceptionnel, limité dans le temps et dans son montant :

- pour les seuls revenus de l'année 2008 ;

- pour une catégorie de contribuables définie en raison du niveau de leurs revenus net imposables .

A. LES MODALITÉS D'APPLICATION DE L'AVANTAGE FISCAL

L'attribution du crédit d'impôt repose sur les cinq étapes suivantes :

- la détermination du revenu net imposable ouvrant droit au crédit d'impôt exceptionnel ;

- le calcul de l'avantage fiscal équivalent aux deux tiers de l'impôt à payer pour les revenus relevant de la tranche d'imposition à 5,5 % ;

- un mécanisme dégressif de lissage de l'effet de seuil pour les revenus relevant du début de la tranche d'imposition à 14 % ;

- l' exonération du second acompte provisionnel et des prélèvements mensuels à partir du mois de mai 2009, calculé sur la base des revenus de 2007 ;

- la neutralisation des effets du crédit d'impôt sur le calcul des acomptes provisionnels de l'année 2010.

1) La détermination du revenu net imposable ouvrant droit au crédit d'impôt exceptionnel

Le I de l'article 1 ^er fixe comme base de calcul le revenu net imposable afin de déterminer le droit de chaque foyer fiscal au bénéfice du crédit d'impôt exceptionnel. Il convient de préciser que cette référence est obtenue, sur la base d'un revenu brut global qui correspond à la somme des revenus nets catégoriels, après déduction des déficits, des charges et des abattements spéciaux (cf. encadré ci-dessous). Il en ressort que l'assiette prise en compte ne comprend que des revenus soumis à l'imposition au barème et non les revenus exonérés ainsi que les revenus de capitaux mobiliers faisant l'objet d'un prélèvement forfaitaire libératoire et les plus-values imposées au taux proportionnel

Principe de détermination du revenu net imposable

Le revenu brut global correspond à la somme des revenus nets catégoriels (traitements et salaires, bénéfices industriels et commerciaux, bénéfices non commerciaux, bénéfices agricoles, revenus fonciers et revenus de capitaux mobiliers), retranchée des dépenses effectuées pour l'acquisition et la conservation des revenus (frais professionnels) et des éventuels déficits catégoriel pouvant se reporter pendant 6 ans ou plus selon la catégorie ^{61 ( * )} .

Le revenu net imposable est obtenu après déduction des charges (CSG déductible, pensions, frais d'accueil ou d'entretien, prestations compensatoires) et des abattements spéciaux prévus en faveur des contribuables âgés ou invalides et des parents ayant accepté le rattachement de leurs enfants mariés.

Par ailleurs, la formule retenue pour apprécier le droit au crédit d'impôt est « familialisée » dans la mesure où le revenu net ainsi déterminé est divisé par le nombre de parts de quotient familial , le plafond étant fixé à 12.475 euros par part. Ainsi, le revenu du foyer fiscal éligible à la mesure croît avec le nombre de membres composant la famille, conformément à la technique du quotient familial ^{62 ( * )} . Le tableau ci-dessous indique l'évolution du plafond de revenu net imposable au niveau duquel le crédit d'impôt s'annule.

Évolution du revenu net imposable par foyer

Nombre de parts	Situations familiales	Plafond du revenu net imposable par foyer
1	Célibataire	12 475 euros
1,5	Personne seule ayant eue des enfants	19 117 euros
2	Couple sans enfant	24 950 euros
2,5	Couple ou personne seule avec un enfant	31 187 euros
3	Couple avec deux enfants	37 425 euros
4	Couple avec trois enfants	49 900 euros
5	Couple avec quatre enfants	62 375 euros
6	Couple avec cinq enfants	74 850 euros

Le choix d'une base de référence unique , c'est-à-dire le revenu net imposable par part, pour déterminer l'avantage fiscal et calculer l'impôt à partir de ce même revenu net imposable une fois multiplié par le nombre de parts du quotient familial, constitue un élément de simplification du dispositif.

2) Le calcul de l'avantage fiscal pour la tranche à 5,5 %

Le principe initialement annoncé par le président de la République dès le 5 février 2009 tendait à l'ouverture d'un avantage fiscal pour les contribuables imposés au titre de la première tranche de l'impôt sur le revenu (IR), taxée à 5,5 %. Il s'agissait alors d'apporter une réponse rapide en termes de pouvoir d'achat, aisément applicable sur le plan fiscal par la suppression d'un tiers provisionnel. A la suite du sommet social du 18 février 2009, les conditions d'application de la mesure ont été précisées et la formule de calcul de l'avantage fiscal fixé aux deux tiers de l'impôt calculé sur la base du revenu net imposable précédemment défini.

Il en ressort que pour tous les contribuables dont le revenu net imposable par part est inférieur ou égal à 11.673 euros, soit le montant maximum de la tranche imposable à 5,5 %, il suffit en principe de calculer le montant du crédit d'impôt exceptionnel en ne retenant que les deux tiers de l'impôt net à payer. Ainsi, un impôt de 900 euros donne lieu à une réduction de 600 euros.

Toutefois, l'impôt net à payer résulte d'une succession d'opérations qui consistent dans un premier temps à appliquer la décote puis la somme des réductions et des crédits d'impôts auquel chaque foyer fiscal aurait par ailleurs droit : prime pour l'emploi, salarié à domicile, équipement de chauffage ou d'isolation, etc.

Or, la prise en compte de ces réductions d'impôt dans le calcul du crédit d'impôt exceptionnel aurait pour effet mécanique d'en réduire ou annuler le montant. C'est pourquoi, le I et le III de l'article 1 ^er prévoient que le crédit d'impôt soit :

- calculé après l'application de la décote,

- mais imputé après les réductions d'impôt.

De ce fait, s'il excède l'impôt dû, l'excédent est restitué au contribuable. S'agissant d'un bénéficiaire de la prime pour l'emploi, le montant du crédit d'impôt exceptionnel s'ajoute ainsi à la prime perçue. L'avantage fiscal est donc cumulatif et ne se limite donc pas à produire une baisse d'impôt mais vient majorer les restitutions dues au titre des autres crédits d'impôts.

Calcul de l'impôt sur le revenu

1) Le calcul de l'impôt brut

L'impôt brut résulte, dans un premier temps, de l'application du quotient familial, qui consiste à diviser le revenu net imposable du foyer fiscal par le nombre de parts puis, dans un second temps, du calcul de l'impôt pour une part à l'aide du barème pour les revenus 2008 ci-dessous :

Tranches (en euros) Taux

Inférieure ou égale à 5.852 0 %

Entre 5.853 et 11.673 5,5 %

Entre 11.674 et 25.926 14 %

Entre 25.927 et 69.505 30 %

Supérieure à 69.505 40 %

Le montant de l'impôt brut du foyer fiscal correspond à la multiplication du montant de l'impôt pour une part par le nombre total de parts, corrigé des plafonnements du quotient familial.

2) Le calcul de l'impôt net

L'impôt net à payer est égal à l'impôt brut diminué :

- dans un premier temps, de la décote ( soit la différence entre 431 euros et la moitié de l'impôt brut si celui-ci est inférieur à 832 euros) ;

- puis des réductions d'impôts .

L'impôt à payer est ensuite augmenté :

- des cotisations dues au titre des plus-values imposables au taux proportionnel ;

- des reprises d'impôt .

L'impôt à payer est enfin diminué des crédits d'impôt lorsque l'impôt avant crédit d'impôt est inférieur à 61 euros, il n'est pas mis en recouvrement.

3) Le mécanisme dégressif de lissage de l'effet de seuil sur la tranche à 14 %

L'application du crédit d'impôt exceptionnel aux seuls revenus de la première tranche aurait eu pour conséquence de produire un effet de seuil important entre un contribuable dont le revenu imposable serait de 11.673 euros, soit la limite supérieure de la tranche à 5,5 %, et un contribuable déclarant un revenu imposable de 11.674 euros, soit le début de la tranche à 14 %. Pour un euro de différence, le premier n'aurait à payer qu'un tiers de l'impôt dû, soit 107 euros, alors que le second serait redevable de 320 euros.

C'est pourquoi, un avantage dégressif « décroissant linéairement » à partir de 11.673 euros réduit le montant du crédit pour atteindre une somme nulle lorsque le revenu net imposable par part atteint 12.475 euros. Cette limite correspond à la première moitié de la deuxième tranche dont le plafond est fixé à 25.926 euros.

Ainsi, un couple actif avec deux enfants, soit 3 parts de quotient familial, commence à percevoir un crédit d'impôt à partir de 22.825 euros de revenu net imposable. Cet avantage progresse jusqu'à un pic de 640 euros de crédit d'impôt pour un revenu de 35.020 euros (limite supérieure de la tranche à 5,5 %). Puis, cet avantage décroît progressivement et s'annule lorsque le revenu net imposable atteint 37.427 euros.

4) L'exonération du second acompte provisionnel et des prélèvements mensuels

Afin de conférer à l'avantage fiscal un effet rapide sur l'augmentation du pouvoir d'achat des contribuables, le IV de l'article 1 ^er exonère du paiement du second acompte provisionnel et des prélèvements mensuels à compter du mois de mai. Toutefois, cette suppression du recouvrement ne concerne que les foyers fiscaux dont le revenu imposable, par part, est inférieur à 11.344 euros. Les acomptes provisionnels sont calculés sur la base de l'imposition de revenus de 2007, le solde correspondant à la différence avec l'impôt dû au titre de l'année 2008 étant prélevé ou restitué en fin d'année, en fonction de l'évolution des revenus et des situations familiales.

5) La neutralisation dans le temps de la mesure

Enfin, pour que les acomptes provisionnels à acquitter en 2010 ne soient pas réduits des deux tiers, puisqu'ils seront calculés sur la base de l'imposition de 2009, le V de l'article 1 ^er prévoit que celle-ci soit augmentée du montant du crédit d'impôt.

S'agissant d'un dispositif ponctuel et transitoire de lutte contre la crise, l'avantage fiscal exceptionnel cesse ainsi de produire tout effet au terme de l'année 2009.

B. LES EFFETS DE L'AVANTAGE FISCAL

1) Un dispositif ciblé sur les « classes moyennes »...

La réduction exceptionnelle des deux tiers de l'impôt sur le revenu 2008 concernera six millions de foyers, selon les estimations du gouvernement, répartis entre deux millions de contribuables de la tranche à 5,5 % (pour un gain moyen de 200 euros), deux millions relevant du début de la tranche à 14 % (pour un gain moyen de 130 euros) et deux millions de personnes qui, bien que non imposées en raison d'une restitution d'impôt (prime pour l'emploi, réductions et crédits d'impôts), obtiendront une restitution plus importante.

Le point de sortie de 12.475 euros a été déterminé afin que le nombre de foyers fiscaux relevant de la tranche à 14 % soit égal à la moitié de ceux de la tranche à 5,5 % bénéficiant de la mesure, soit 2 millions de foyers.

Répartition du coût pour l'Etat concernant le crédit d'impôt exceptionnel

Taux du barème	Nombre de foyers fiscaux bénéficiaires du crédit d'impôt exceptionnel	Coût pour l'Etat (en million d'euros)
5,5%	4.031.256	810
14%	1.838.778	249
Total	5.870.034	1.059

Source : Direction de la législation fiscale

Du fait de la prise en compte du quotient familial dans la détermination du revenu net imposable rendant éligible à l'avantage fiscal, le montant du crédit d'impôt doit s'apprécier au regard de la composition du foyer. Ainsi que l'illustre le tableau ci-dessous, le point d'entrée dans le dispositif et le mécanisme dégressif de sortie déterminent des effets « plancher » et « plafond », ainsi qu'un niveau de revenu pour lequel le crédit d'impôt fonctionne à « plein régime ».

Effets « plancher » et « plafond » du crédit d'impôt exceptionnel
en fonction de la situation fiscale

En euros

Situation du foyer fiscal	Revenu net imposable où débute le bénéfice du crédit d'impôt	Revenu net imposable où le crédit d'impôt est à son montant maximum	Revenu net imposable où le crédit d'impôt s'annule
Célibataire actif (1 part) percevant la prime pour l'emploi	11 089 (1) ^1	11.673 (33) ^1	12.475 (0) ^1
Célibataire actif élevant seul un enfant (2 parts)	16 941 (1) ^1	23.346 (353) ^1	24.950 (0) ^1
Couple actif avec deux enfants (3 parts)	22 793 (1) ^1	35.019 (673) ^1	37.427 (0) ^1
Couple actif avec trois enfants (4 parts)	28 645 (1) ^1	46 692 (854)	49 900 (0)
Couple actif avec quatre enfants (5 parts)	34 497 (1) ^1	58 365 (1 067)	62 375 (0)
Couple actif avec cinq enfants (6 parts)	40 349 (1) ^1	70.038 (1.281) ^1	74.850 (0) ^1

¹ Entre parenthèse : le montant du crédit d'impôt exceptionnel

Source : Direction de la législation fiscale

La fenêtre d'utilisation et le bénéfice retiré du crédit d'impôt paraissent particulièrement réduits pour les personnes seules, le gain maximum étant limité à une trentaine d'euros.

En revanche, la plage d'exploitation du dispositif s'élargit avec le nombre de parts. Un couple actif avec deux enfants peut ainsi retirer un avantage fiscal maximal de 673 euros.

2) ... mais qui bénéficierait également à certains hauts revenus.

En raison de l'objet même de l'avantage fiscal, les foyers non imposés n'entrent pas dans le champ de la mesure. Au titre des revenus de l'année 2007, le nombre total de foyers fiscaux était de 35.884.026, dont 16.661.364, soit 46,4 %, ont été effectivement imposés. A l'inverse, certains hauts revenus pourraient tout de même bénéficier du crédit d'impôt.

Ainsi, la détermination du droit au crédit d'impôt sur la base du revenu net imposable emporte deux conséquences majeures :

- l'imputation de certains déficits et charges sur le revenu global peut considérablement réduire le montant du revenu net imposable ;

- les plus-values mobilières imposées au taux proportionnel ainsi que les revenus de capitaux mobiliers pour lesquels le contribuable a opté pour le prélèvement forfaitaire libératoire n'entrent pas dans la prise en compte du revenu net imposable.

Plus de 100.000 foyers relevant des tranches à 5,5% et 14% sont par ailleurs imposés au titre du prélèvement libératoire et des plus-values des particuliers.

Nombre de foyers fiscaux imposés au titre du prélèvement libératoire ou au taux proportionnel au titre des revenus 2007

Taux du barème	Nombre de foyers
0%	11 848
5,5%	24 256
14%	72 748
Total	108 852

Source : Direction de la législation fiscale

De plus, certains foyers fiscaux bénéficieront d'un avantage fiscal que leur situation ne saurait justifier sur le plan de l'équité dans la mesure où ils disposeraient par ailleurs de revenus importants ou auraient engagé des opérations patrimoniales de type « Malraux » ou « monuments historiques ». Or, l'adoption dans le cadre de la loi de finances pour 2009 du plafonnement global des « niches fiscales » aura pour conséquence de limiter les avantages fiscaux conférés par les dispositifs de réduction d'impôts pour location de meublés non professionnels, opérations de restauration immobilière « Malraux » et d'investissements locatifs « Robien » et « Borloo », mais n'entre en application qu'à partir de l'imposition des revenus de 2009.

Une appréciation plus proche du niveau de vie effectif des foyers fiscaux nécessite une prise en compte plus large de leurs sources de revenus. L'attribution de la prime pour l'emploi, comme l'exonération ou la réduction de certains impôts locaux repose sur le revenu fiscal de référence (cf. encadré ci-dessous).

Le revenu fiscal de référence

Plusieurs avantages fiscaux ne sont plus liés à l'imposition ou la non imposition du contribuable, mais à son revenu fiscal de référence.

Le revenu fiscal de référence s'entend du revenu net imposable soumis au barème progressif majoré pour l'essentiel :

- des heures supplémentaires ou complémentaires exonérées ;

- des plus-values sur valeur mobilière soumises au taux proportionnel de 18 %, auquel il convient d'ajouter les prélèvements sociaux de 12,1 % ;

- des produits de placement à revenu fixe ou variable soumis au prélèvement forfaitaire libératoire ;

- du montant de l'abattement de 40 % applicable aux dividendes pour la fraction excédant l'abattement fixe de 1.525 euros pour les personnes seules ou 3.050 euros pour les couples ;

- des bénéfices exonérés totalement ou partiellement pour certaines entreprises (nouvelles ZFU, Corse) ;

- des revenus exonérés des impatriés et des fonctionnaires internationaux ;

- des revenus exonérés en France des salariés détachés à l'étranger ;

- des indemnités de fonction des élus locaux soumis à retenue à la source ;

- de certaines charges déductibles du revenu global (cotisations d'épargne retraite et Sofipêche).

Tous les revenus exonérés figurent pour mémoire dans la déclaration du contribuable.

C'est le montant du revenu fiscal de référence qui, dans les limites d'application prévues par les textes, permet d'accéder notamment :

- à la prime pour l'emploi ;

- à la réduction ou exonération d'impôts locaux ;

- aux avantages fiscaux « Besson » et « Borloo » ;

- au prêt à taux zéro.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du gouvernement, deux amendements présentés par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, tendant respectivement :

- à exclure de l'imputation sur le revenu global de 2008 les déficits fonciers (dispositifs « Malraux », « meublés » ou « monuments historiques ») ;

- et à fixer le plafond de l'ouverture du droit au crédit d'impôt exceptionnel sur la base du revenu fiscal de référence .

Ainsi, sans attendre le plafonnement global de ces avantages fiscaux qui ne sera effectif qu'en 2010, sur les revenus de 2009, le bénéfice du crédit d'impôt serait réservé, conformément à l'esprit de la mesure, aux ménages les plus modestes et à en exclure ceux qui auraient utilisé des dispositifs de défiscalisation non encore plafonnés.

De plus, le second amendement, déposé également par notre collègue député Charles de Courson, apporte le correctif nécessaire au problème de justice fiscale selon lequel des contribuables aux revenus très élevés peuvent avoir un revenu net imposable très bas, grâce à de nombreux abattements et charges qui les font entrer dans la tranche d'imposition à 5,5 %.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur général rappelle que l'efficacité d'un avantage fiscal, s'agissant notamment de l'urgence à apporter un soutien au pouvoir d'achat des ménages, repose sur la lisibilité et sur la simplicité de sa mise en application . De fait, ces principes sont respectés, nonobstant les subtilités inhérentes par construction aux différentes étapes du calcul de l'impôt sur le revenu, l'administration fiscale disposant de l'ensemble des éléments permettant d'exonérer du paiement du second acompte provisionnel de mai et de déterminer le revenu fiscal de référence. Par ailleurs, les modifications apportées par l'Assemblée nationale renforcent la cohérence du dispositif en écartant les principales sources de dispersion du crédit d'impôt exceptionnel, et en le réservant aux foyers de la classe moyenne qui en ont le plus besoin.

De manière constante, votre commission des finances s'est engagée dans une politique de rationalisation et de limitation dans le temps des « niches fiscales ». Votre rapporteur spécial relève le caractère transitoire de l'exonération des deux tiers de l'impôt sur le revenu pour les bénéficiaires de la mesure, applicable uniquement sur les revenus de l'année 2008.

Enfin, plusieurs précédents ont concerné ces dernières années des réductions d'acomptes provisionnels et mensuels afin de consentir des réductions ciblées d'impôt sur le revenu. Ainsi, dans le cadre de la réforme du barème instaurée par la loi de finances pour 2006 qui a représenté une diminution globale de l'impôt de l'ordre de quatre milliards d'euros, les acomptes et les prélèvements mensuels de l'année 2007 ont été réduits de 8 %, dans une limite totale de 300 euros. En 2004 et 1997, des allègements des taux du barème de l'impôt sur le revenu avaient également conduit à mettre en place des dispositifs de réduction des acomptes provisionnels ainsi que les prélèvements mensuels.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2 - Ratification du décret relatif à la rémunération des services rendus par l'Etat

Commentaire : le présent article, en application de la LOLF, vise à autoriser la perception des rémunérations de services rendus par l'Etat consistant en une valorisation de son patrimoine immatériel, dispositif institué par un décret du 10 février 2009.

I. LA VALORISATION DU PATRIMOINE IMMATÉRIEL DE L'ETAT

Le rapport issu des travaux de la commission présidée par MM. Maurice Lévy et Jean-Pierre Jouyet sur l'économie de l'immatériel, en 2006 ^{63 ( * )} , a été le point de départ d' une nouvelle politique de valorisation des richesses immatérielles publiques . Encadrée par la circulaire du Premier ministre du 18 avril 2007 relative à la gestion des actifs immatériels de l'Etat, cette politique se trouve aujourd'hui spécifiquement mise en oeuvre par l'Agence du patrimoine immatériel de l'Etat, créée dans le même temps. Après moins de deux ans d'existence, cette organisation novatrice a permis la mise en place de premières mesures visant à tirer le meilleur parti du patrimoine immatériel de l'Etat.

A. UNE POLITIQUE NOVATRICE

1. L'impulsion : le rapport Lévy-Jouyet et la circulaire du Premier ministre du 18 avril 2007

Le rapport Lévy-Jouyet précité a constaté que les ressources immatérielles soient les brevets, licences, fréquences, marques, images, bases de données, savoirs-faires, etc. jouent aujourd'hui un rôle déterminant pour la croissance des économies . « Durant les Trente Glorieuses, le succès économique reposait essentiellement sur la richesse en matières premières, sur les industries manufacturières et sur le volume de capital matériel dont disposait chaque nation. Cela reste vrai, naturellement. Mais de moins en moins. Aujourd'hui, la véritable richesse n'est pas concrète, elle est abstraite. Elle n'est pas matérielle, elle est immatérielle. C'est désormais la capacité à innover, à créer des concepts et à produire des idées qui est devenue l'avantage compétitif essentiel. Au capital matériel a succédé, dans les critères essentiels de dynamisme économique, le capital immatériel ou, pour le dire autrement, le capital des talents, de la connaissance, du savoir . »

En conséquence, ce rapport appelait à relever le « défi de l'immatériel », en notant que « le succès ira aux économies qui se montreront les plus capables d'attirer et de valoriser les talents, c'est-à-dire concrètement de se doter du meilleur potentiel de formation et de recherche et de favoriser le plus largement possible l'innovation, dans la sphère privée comme dans la sphère publique ». Les recommandations du rapport visait en particulier à promouvoir une meilleure valorisation du patrimoine immatériel de l'Etat, en engageant une démarche de prise de conscience de la valeur des actifs immatériels publics et en développant des techniques de gestion des droits immatériels, marques et savoirs-faires appartenant à l'Etat.

C'est sur cette base qu'a été élaborée la circulaire du Premier ministre du 18 avril 2007 relative à la gestion des actifs immatériels de l'Etat, destinée à orienter la nouvelle politique en la matière. A cette politique, partie prenante de la réforme de l'Etat désormais portée par la revue générale des politiques publiques (RGPP), trois objectifs ont été assignés :

- d'une part, « optimiser l'impact de la gestion du patrimoine immatériel sur l'économie » ;

- d'autre part, « tirer parti d'une meilleure valorisation des actifs pour accroître les marges de manoeuvre budgétaires, moderniser les services publics, soutenir la conduite des politiques publiques au profit des usagers et contribuer au désendettement » ;

- enfin, « prémunir l'Etat et les usagers contre d'éventuels risques de détournement ».

Dans cette perspective, les différents ministères ont été requis de mener un travail de recensement des actifs immatériels relevant de leur champ de compétences, et de mettre en place une stratégie de valorisation du patrimoine immatériel ainsi identifié.

2. Un nouvel instrument : l'Agence du patrimoine immatériel de l'Etat (APIE)

A l'appui de la nouvelle politique de valorisation du patrimoine immatériel de l'Etat décidée, et suivant les indications de la circulaire précitée du 18 avril 2007, un arrêté du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie du 23 avril 2007 a créé un service à compétence nationale dénommé « Agence du patrimoine immatériel de l'Etat » (APIE). Ce service, dirigé par un directeur général assisté d'un directeur général adjoint, tous deux nommés par le ministre chargé de l'économie, se trouve rattaché conjointement au directeur général des finances publiques et au directeur général du Trésor et de la politique économique.

Les missions de l'APIE ont été définies comme suit :

- 1° proposer au ministre chargé de l'économie les orientations relatives à la stratégie de gestion des actifs immatériels de l'Etat, en vue d'assurer une meilleure valorisation de ce patrimoine ;

- 2° piloter le recensement des actifs immatériels des administrations et établissements publics de l'Etat, et mettre en place un système d'information spécifique ;

- 3° coordonner la mise en oeuvre des orientations de gestion du patrimoine immatériel dans les ministères et assister ceux-ci dans l'élaboration et la conduite de leur stratégie de gestion des actifs immatériels. A ce titre, l'APIE doit favoriser l'adoption de cadres de gestion, fournit des prestations de conseil et d'expertise, et peut être associée à la conduite de projets dans le cadre de partenariats ;

- 4° participer, en liaison avec les directions concernées, à l'élaboration et au suivi des règles de comptabilité publique relatives aux actifs immatériels ;

- 5° proposer au ministre chargé de l'économie toute réforme législative, réglementaire ou administrative qui s'avérerait nécessaire en ce domaine.

Il est précisé que l'agence peut exercer tout ou partie de ces missions pour le compte d'établissements publics ou d'autres collectivités publiques, à leur demande.

En outre, le décret n° 2007-905 du 15 mai 2007 a créé un comité d'orientation de l'APIE . Egalement prévue par la circulaire précitée du 18 avril 2007, cette instance est présidée par le directeur général des entreprises et réunit les secrétaires généraux des principaux ministères concernés. Tenue de se réunir au moins quatre fois par an, elle examine le programme et le compte rendu d'activité de l'APIE et est chargée de contribuer à la définition des orientations générales que cette dernière propose au ministre chargé de l'économie, ainsi que d'envisager les actions utiles à la mise en oeuvre de ces orientations.

B. LES PREMIÈRES MESURES

1. Les chantiers de valorisation ouverts par l'APIE

Conformément à ses missions, l'APIE, à ce jour, a ouvert deux séries de chantiers tendant à valoriser le patrimoine immatériel de l'Etat.

Les premiers s'inscrivent dans une perspective de long terme . Il s'agit, d'une part, de la sensibilisation des administrations publiques à l'existence même de leur patrimoine immatériel, et à l'opportunité de le faire fructifier ; d'autre part, de la valorisation comptable de ce patrimoine immatériel , au sein du bilan de l'Etat. Cette dernière opération, en l'absence de référent français ou étranger, public ou privé, et compte tenu de son impact sur la présentation des comptes de l'Etat et des comptes nationaux, nécessite la définition préalable d'une méthodologie spécifique, par catégorie d'actifs. A ce stade, le travail de l'APIE doit permettre de faire apparaître au bilan de l'Etat pour l'exercice 2008, pour la première fois, la valeur des actifs carbone (de l'ordre de 8,5 milliards d'euros) et celle des fréquences hertziennes (de l'ordre de 4 milliards d'euros) ^{64 ( * )} .

Les autres chantiers ouverts par l'APIE sont de plus court terme ; ils visent à mettre en place une stratégie de valorisation pour certains actifs immatériels , à partir des projets concrets identifiés par les ministères. De la sorte, ont été ou sont en train d'être mis en place des mesures de valorisation qui concernent :

- les bases de données et ressources audiovisuelles de l'administration ;

- les noms, marques, savoirs-faires publics ;

- les lieux publics appartenant à l'Etat (en définissant une politique commerciale et tarifaire pour la mise à disposition aux fins de la réalisation d'oeuvres audiovisuelles ou la location en vue d'événements divers) ;

- des projets « transversaux » (dont un portail d'entrée pour toutes les données publiques disponibles à partir du réseau Internet).

2. Un dispositif d'incitation des administrations publiques

Au soutien des mesures précitées de valorisation du patrimoine immatériel de l'Etat, en vue d' inciter les différents ministères à s'y impliquer pleinement , deux principes de gestion administrative ont été retenus.

En premier lieu, les coûts afférents à cette politique de valorisation , qu'il s'agisse du fonctionnement de l'APIE ou des frais engagés par le recours à des expertises extérieures à l'administration, sont assumés par le budget du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, à l'exclusion des autres ministères.

En second lieu, le décret n° 2009-151 du 10 février 2009 a institué un régime général de rémunération de l'Etat pour services rendus consistant en une valorisation de son patrimoine immatériel ^{65 ( * )} , et le décret n° 2009-157 du même jour prévoit que les produits résultant cette rémunération seront intégralement affectés au budget de chaque ministère concerné ^{66 ( * )} .

Aux termes de l'article 2 du décret n° 2009-151 précité, peuvent donner lieu à rémunération pour services rendus les prestations suivantes, fournies par l'Etat au profit de personnes publiques ou privées :

- 1° la cession, la concession ou la licence de droits de propriété intellectuelle ;

- 2° la participation à la création de droits de propriété intellectuelle ou de biens, lorsque ceux-ci résultent de l'exécution d'un marché public ou d'un contrat de partenariat ;

- 3° la mise à disposition ou la cession d'informations, à l'exclusion des opérations de copie et de transmission des documents administratifs pour lesquels la loi du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public a fixé un principe de gratuité ou quasi-gratuité ;

- 4° la location ou la mise à disposition, à titre temporaire, de salles, d'espaces ou de terrains, en vue d'événements, de manifestations, de tournages d'oeuvres audiovisuelles ou de prises de vue ;

- 5° l'organisation ou la participation à l'organisation d'événements de toute nature, notamment colloques et conférences ;

- 6° la valorisation du savoir-faire ou de l'expertise des services de l'Etat, notamment en matière de formation, de recherche et d'études ;

- 7° la mise à disposition temporaire d'espaces ou la vente d'espaces sur tous supports à des fins publicitaire, de communication ou de promotion.

Le montant des rémunérations perçues au titre de ces prestations est fixé selon les caractéristiques de chaque prestation, soit par arrêté du ministre concerné , soit par voie de contrat . Il est précisé que ces prestations peuvent être accompagnées de prestations complémentaires, telles que la mise à disposition de moyens, donnant également lieu à rémunération pour l'Etat.

II. L'AUTORISATION DEMANDÉE

Le présent article vise à autoriser la perception des rémunérations de l'Etat instituées pour services rendus consistant en une valorisation de son patrimoine immatériel , suivant le régime présenté ci-dessus.

Il convient de préciser que la rémunération des services rendus par l'Etat constitue, pour celui-ci, une catégorie de recettes budgétaires non fiscales, prévue par l'article 3 de la LOLF. Elle prend la forme du versement d'une redevance pour service rendu qui, selon une définition jurisprudentielle constante, est acquitté par les usagers du service en vue de couvrir les charges de ce dernier, et trouve sa contrepartie directe dans les prestations fournies.

L'article 4 de la LOLF, comme le faisait l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959, autorise la rémunération de services rendus par l'Etat sur la base de décrets en Conseil d'Etat. Cependant, il prévoit que « ces décrets deviennent caducs en l'absence d'une ratification dans la plus prochaine loi de finances afférente à l'année concernée » ^{67 ( * )} . Tel est l'objet du présent article, en ce qui concerne le décret n° 2009-151 précité.

En effet, édicté en date du 10 février 2009, ce décret, pour satisfaire aux dispositions organiques, doit se trouver ratifié par la loi de finances rectificative objet du présent projet. On observera que, cependant, cette ratification ne confèrera pas une valeur législative au décret.

III. LE VOTE DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification .

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN ARTICLE DONT LA PORTÉE JURIDIQUE PARAÎT LIMITÉE

L'autorisation demandée par le présent article procède, comme on l'a indiqué, d' une exigence de la LOLF . D'une manière générale, cette procédure permet au Parlement de mieux appréhender les ressources de l'Etat . Elle pallie la dispersion, dans la nomenclature budgétaire, des recettes issues de la rémunération de services rendus, et est de nature à éviter les abus qui consisteraient à soumettre à tarification des prestations relevant de l'essence même de l'action administrative.

Néanmoins, sa portée juridique paraît limitée . En effet, alors que l'article 4 de la LOLF, précité, prévoit la caducité des décrets instaurant une rémunération de l'Etat pour services rendus qui ne seraient pas ratifiés par la plus prochaine loi de finances, le Conseil constitutionnel dans sa décision de 2001 relative à la LOLF ^{68 ( * )} a estimé que cette ratification « n'a pour objet que d'autoriser, au-delà de la date d'entrée en vigueur de la prochaine loi de finances, la perception de ces rémunérations ».

Cette réserve d'interprétation a sans doute visé à préserver la répartition des compétences entre le pouvoir règlementaire et le législateur . Ainsi, l'absence de ratification d'un décret instituant une rémunération de l'Etat pour services rendus empêcherait la poursuite de cette rémunération, faute de base légale. Toutefois, pour maintenir le régime prévu, un nouveau décret en Conseil d'Etat, « ré-instituant » la rémunération pour services rendus considérée, pourrait vraisemblablement être édicté ; conformément à la LOLF, ce décret devrait bien sûr être soumis à la ratification parlementaire dans la plus prochaine loi de finances.

B. UNE VALORISATION DONT LES EFFETS SONT ENCORE DIFFICILES À ÉVALUER

Mise en oeuvre, comme on l'a retracé ci-dessus, depuis à peine deux ans, la politique de valorisation du patrimoine immatériel de l'Etat est encore très récente . Dans la mesure où la gestion d'actifs immatériels ne s'inscrit évidemment pas dans le « coeur de métier » des administrations publiques, on peut penser qu'il faudra encore un certain temps avant d'enregistrer les pleins effets de la démarche engagée par l'APIE.

Du reste, il convient de souligner que ce dispositif constitue une « première » : l'APIE, à ce jour encore, représente la seule structure administrative au monde qui soit spécifiquement dédiée à la valorisation des actifs immatériels publics.

Compte tenu de cette nouveauté, mais aussi de la diversité des prestations envisagées par le décret n° 2009-151 précité, il est délicat, voire impossible, à ce stade, d'évaluer les recettes attendues à ce titre. Tout au plus peut-on considérer que les différents projets élaborés par les ministères, avec l'assistance de l'APIE, sont susceptibles d'engendrer des produits à hauteur de plusieurs dizaines ou centaines de milliers d'euros chacun , hors exploitation des fréquences hertziennes (dont les recettes sont désormais spécifiquement retracées par un compte d'affectation spéciale ^{69 ( * )} ).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2 bis (nouveau) - Report de la date limite de conclusion des conventions nécessaires au versement anticipé du FCTVA

Commentaire : le présent article propose de repousser d'un mois, du 15 avril 2009 au 15 mai 2009, le délai limite de conclusion des conventions nécessaires au versement anticipé des attributions du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), mis en place dans le cadre du plan de relance.

I. LE VERSEMENT ANCITIPÉ DES ATTRIBUTIONS DU FCTVA

L'article premier de la loi de finances rectificative du 4 février 2009 ^{70 ( * )} a mis en place un dispositif de versement anticipé aux collectivités territoriales des attributions du Fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) , pour les collectivités qui s'engageraient, en 2009, à une progression de leurs dépenses réelles d'équipement par rapport à la moyenne des années 2004, 2005, 2006 et 2007.

Ces collectivités bénéficieront, en 2009, du versement des attributions du FCTVA au titre des investissements des années 2007 et 2008 puis, à partir de 2010, des attributions correspondant à leurs investissements de l'année précédente. Pour le détail du dispositif, il est renvoyé au commentaire de l'article premier du projet de loi de finances rectificative ^{71 ( * )} de janvier 2009.

L'article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales prévoit que l'engagement, pris par les collectivités territoriales, de respecter la condition d'investissement est matérialisé par la conclusion d'une convention entre chaque collectivité et le représentant de l'Etat, avant le 15 avril 2009 .

Le délai limite initialement prévu par le projet de loi de finances rectificative de janvier 2009 était le 1 ^er avril 2009. Toutefois, le Sénat avait repoussé ce délai de 15 jours afin d'éviter que certaines collectivités ne soient pénalisées par la brièveté des délais.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec l' avis favorable du gouvernement , deux amendements identiques portant article additionnel, présentés par nos collègues députés MM. Daubresse et Carrez, d'une part, et M. Houillon, d'autre part, qui prévoient le report d'un mois du délai limite de conclusion des conventions susvisées .

Ainsi, les collectivités territoriales auront jusqu'au 15 mai 2009 pour conclure, avec le représentant de l'Etat, les conventions permettant de bénéficier du versement anticipé des attributions au titre du FCTVA.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le report d'un mois du délai limite de conclusion des conventions répond au constat que certaines collectivités territoriales risqueraient d'être exclues du dispositif de versement anticipé du FCTVA du fait de la date butoir fixée au 15 avril 2009.

La relative complexité du dispositif mis en place par l'article premier de la loi de finances rectificative du 4 février 2009 ainsi que son caractère exceptionnel plaident pour l'assouplissement du délai initialement prévu. Le report d'un mois du délai limite devrait ainsi permettre à davantage de collectivités territoriales d'être éligible à ce dispositif, dans l'esprit du plan de relance .

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* ⁶¹ S'agissant des revenus fonciers, la fraction du déficit résultant des charges, autres que d'intérêts d'emprunt, est imputable sur le revenu global dans la limite de 10.700 euros par an. La fraction supérieure à 10.700 euros et les intérêts d'emprunt sont imputables uniquement sur les revenus fonciers des 10 années suivantes.

* ⁶² Créé en 1948, le quotient familial est destiné à prendre en compte les charges de famille et permet de fractionner le revenu par le nombre de parts. Le revenu est alors imposé dans des tranches plus faibles du barème progressif, réduisant d'autant l'impôt total.

* ⁶³ « L'économie de l'immatériel. La croissance de demain », rapport remis en novembre 2006 au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.

* ⁶⁴ Ces valeurs sont en cours d'examen par la Cour des comptes et indiquées ici sous cette réserve.

* ⁶⁵ Décret relatif à la rémunération de certains services rendus par l'Etat consistant en une valorisation de son patrimoine immatériel. Ce texte a été pris en application de l'article 4 de la LOLF, qui dispose que « la rémunération de services rendus par l'Etat peut être établie et perçue sur la base de décrets en Conseil d'Etat pris sur le rapport du ministre chargé des finances et du ministre intéressé ». Ses dispositions s'appliquent expressément à défaut de dispositions réglementaires spéciales, qui institueraient des rémunérations pour services rendus en contrepartie de prestations de même nature que celles mentionnées en son article 2 (cf. infra ).

* ⁶⁶ Décret portant attribution de produits aux budgets des ministères concernés en application du décret n° 2009-151 du 10 février 2009 relatif à la rémunération de certains services rendus par l'Etat consistant en une valorisation de son patrimoine immatériel. Cette procédure, dérogeant au principe d'universalité budgétaire, est rendue possible par le III de l'article 17 de la LOLF, lequel dispose que « les recettes tirées de la rémunération de prestations régulièrement fournies par un service de l'Etat peuvent, par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances, faire l'objet d'une procédure d'attribution de produits ».

* ⁶⁷ Cette disposition est entrée en vigueur le 1 ^er janvier 2005 et a été mise en oeuvre pour la première fois par la loi de finances initiale pour 2006, dont l'article 164 a autorisé la perception des rémunérations de services rendus par la direction des journaux officiels instituées par le décret n° 2005-1073 du 31 août 2005.

* ⁶⁸ Décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001.

* ⁶⁹ Le compte « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien », créé par l'article 54 de la loi de finances initiale pour 2009, fait apparaître une estimation de recettes, attendues au titre des redevances payées par les opérateurs, à hauteur de 600 millions d'euros.

* ⁷⁰ Loi n° 2009-122 du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009.

* ⁷¹ Rapport n° 162 (2008-2009) de M. Philippe Marini, fait au nom de la commission des finances, déposé le 14 janvier 2009.