II. LA GESTION BUDGÉTAIRE ET L'ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE
Pour faire suite à une demande de votre commission des finances, le gouvernement a pris, l'année dernière, l'initiative de modifier l'intitulé de l'acte législatif clôturant les comptes qui s'appelle désormais « projet de loi de règlement et rapport de gestion ».
Cette innovation avait pour objet de marquer de façon symbolique le rôle de ce texte qui ne tend plus seulement à prendre acte de l'exécution budgétaire mais également à porter une appréciation sur l'adéquation des moyens aux fins telles qu'elles résultent de la loi de finances initiale.
A cet égard, et en s'appuyant aussi bien sur le nouvel article 47-2 de la Constitution qui prévoit que les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères et doivent donner une image fidèle du résultat de leur gestion que sur la LOLF elle-même, votre commission examine à la fois la régularité de la gestion et le niveau de performance des services de l'Etat.
Ce dernier point fait l'objet du tome II du présent rapport au niveau de chaque mission. Mais il est apparu pertinent d'en donner une image globale dans ce tome I. Enfin, toujours dans le même souci d'amélioration de la gestion de l'Etat, ces développements sont l'occasion d'examiner les apports de la comptabilité générale.
A. LA RÉGULARITÉ DE LA GESTION
Bien que 2008 ait vu la constitutionnalisation des principes de régularité et de sincérité des comptes des administrations publiques 24 ( * ) , l'exercice demeure marqué par plusieurs entorses aux règles budgétaires , affectant notamment la budgétisation en loi de finances initiale.
1. La persistance de sous-budgétisations en loi de finances initiale
Votre commission des finances, dans les avis qu'elle a rendus sur les trois décrets d'avance intervenus en 2008, a souligné la persistance de sous-budgétisations significatives en loi de finances initiale .
Cette appréciation a trouvé confirmation dans le rapport adressé par la Cour des comptes au Parlement, conjointement au projet de loi de finances rectificative pour 2008.
Aux termes de ce rapport, « plusieurs ouvertures de crédits ont été rendues nécessaires du seul fait de sous-évaluations à la fois significatives, manifestes et avérées en LFI, qui affectent la sincérité de plusieurs dotations ». Le même rapport estimait à 6,7 milliards d'euros les insuffisances apparues au cours de la gestion 2008 en raison des sous-évaluations en loi de finances initiale pour 2008, insuffisances comblées à hauteur de 1,1 milliard d'euros par décret d'avance ( cf . tableau).
Ces insuffisances ont affecté un grand nombre de mesures ou politiques, résumées dans le tableau qui suit, et où prédominent nettement les dettes contractés par l'Etat à l'égard des régimes de sécurité sociale, ainsi que les politiques publiques mettant en oeuvre des aides à guichet ouvert (interventions agricoles, mesures en faveur de l'emploi ou de la solidarité).
Les insuffisances survenues en gestion 2008 selon la Cour des comptes
(CP en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après le rapport de la Cour des comptes joint au projet de loi de finances rectificative pour 2008
Votre rapporteur général prend acte de la démarche amorcée par le gouvernement pour « rebaser » certaines dotations. Un effort de remise à niveau a été accompli en 2009, pour un montant global d'1,1 milliard d'euros , et concernant plus particulièrement les opérations de maintien de la paix (+ 40 millions d'euros), les opérations extérieures du ministère de la défense (+ 50 millions d'euros), les exonérations de charges sociales (+ 370 millions d'euros, dont 150 millions d'euros outre-mer), le régime de retraite du personnel de la RATP (+ 120 millions d'euros), l'aide médicale d'Etat (+ 80 millions d'euros) ou encore l'hébergement d'urgence (+ 140 millions d'euros).
Certaines « poches » de sous-budgétisations persistent toutefois, qui invitent à ne pas diminuer les efforts tendant à améliorer la sincérité de la prévision.
2. Les reports de charges
Faute d'ouvertures complémentaires de crédits par décret d'avance ou loi de finances rectificative, les insuffisances constatées en 2008 se traduiront par des reports de charge sur 2009, pour un montant estimé par la Cour des comptes à 6,9 milliards d'euros . Ces reports se concentrent en particulier sur les missions « Défense », « Ville et logement » et « Agriculture ».
S'agissant enfin des dettes de l'Etat envers la Sécurité sociale , les éléments du compte général de l'Etat relatifs aux dettes non financières de l'Etat fournissent un éclairage riche d'enseignements. La dette nette de l'Etat envers la sécurité sociale s'établit en augmentation de 23,5 % entre le 31 décembre 2007 et le 31 décembre 2008 (+ 1,4 milliard d'euros, cf . tableau). Les principaux déterminants de cette évolution sont :
1) l'augmentation de la dette au titre de l'aide médicale d'Etat (+ 264 millions d'euros), des exonérations de charges au titre des zones de revitalisation rurale (+ 277 millions d'euros) et des contrats d'apprentissage (+ 211 millions d'euros), ainsi que de l'allocation aux adultes handicapés (+ 211 millions d'euros) ;
2) la diminution de la dette relative aux exonérations de cotisations sociales prévues par les dispositions législatives relatives à l'outre-mer (- 251 millions d'euros) ;
3) les dettes de l'Etat à l'égard d'autres organismes sociaux, ayant fait l'objet d'un apurement en période complémentaire 25 ( * ) 2008 (753 millions d'euros).
Evolution des dettes de l'Etat envers la Sécurité sociale
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après le compte général de l'Etat
* 24 Selon le nouvel article 47-2 de la Constitution, tel qu'il résulte de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V ème République, « Les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière. ».
* 25 La période complémentaire, qui permet de rattacher des dépenses exécutées dans les premiers jours de janvier de l'année n+1 à la gestion de l'année n, ne comprend pas d'équivalent en comptabilité générale.