EXAMEN DES ARTICLES DE LA
PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE MODIFIANT LE LIVRE III DE LA SIXIÈME PARTIE
DU CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES RELATIF
À SAINT-MARTIN
CHAPITRE PREMIER - FIXATION DES RÈGLES EN
MATIÈRE D'IMPÔTS, DROITS ET TAXES
Article premier - (Art. L.O. 6314-4 du code général des collectivités territoriales) - Compétences fiscales de la collectivité
Cet article précise l'étendue de la compétence fiscale de la collectivité de Saint-Martin, en particulier à l'égard des revenus trouvant leur source sur son territoire.
Des difficultés d'interprétation de la loi organique statutaire sont apparues lors de la préparation des projets de conventions fiscales entre l'Etat et Saint-Martin d'une part et entre l'Etat et Saint-Barthélemy d'autre part.
Le I de l'article premier de la proposition de loi organique tend en particulier à soumettre l'ensemble des revenus ou de la fortune trouvant leur source à Saint-Martin à la fiscalité définie par la collectivité.
1. Les compétences de Saint-Martin en matière de fiscalité
Aux termes de l'article L.O. 6314-3 (I, 1°) du code général des collectivités territoriales, Saint-Martin fixe les règles applicables en matière d'impôts, droits et taxes, dans les conditions prévues à l'article L.O. 6314-4.
L'article L.O. 6314-4 du code général des collectivités territoriales définit par conséquent les conditions dans lesquelles la collectivité de Saint-Martin exerce ses compétences en matière d'impôts, droits et taxes, le Parlement ayant souhaité en 2007 prévenir toute transformation de l'île en paradis fiscal.
Ainsi, le I, 1°, de cet article prévoit que les personnes physiques ne peuvent être considérées comme ayant leur domicile fiscal à Saint-Martin qu'après y avoir résidé pendant cinq ans au moins. De même, les personnes morales ne peuvent être considérées comme ayant leur domicile fiscal à Saint-Martin que si elles y ont établi le siège de leur direction effective depuis cinq ans au moins ou depuis une durée inférieure, si elles sont contrôlées directement ou indirectement par des personnes physiques ayant établi leur résidence à Saint-Martin depuis cinq ans au moins.
Toutefois, à la différence du régime défini pour Saint-Barthélemy, la règle des cinq ans de résidence n'est applicable qu'aux personnes physiques ou morales dont le domicile fiscal était précédemment établi dans un département de métropole ou d'outre-mer. Échappent donc à cette règle les contribuables dont le domicile fiscal est établi à l'étranger ou dans une autre collectivité d'outre-mer. Ce dispositif vise à préserver l'attractivité de Saint-Martin, dans un contexte géographique de grande proximité avec des territoires très compétitifs en matière fiscale.
La compétence normative attribuée à Saint-Martin en matière fiscale doit ainsi permettre à la collectivité d'établir une fiscalité adaptée à sa situation particulière et mieux perçue par la population 7 ( * ) .
Par ailleurs, à l'initiative de la commission des lois du Sénat, la loi organique statutaire prévoit que l'État compense intégralement les pertes de recettes résultant pour la collectivité de l'application de cette condition de résidence, pendant les cinq premières années suivant l'entrée en vigueur du statut (article L.O. 6380-1, dernier alinéa, du code général des collectivités territoriales).
En outre, afin de faciliter la recherche et la répression des pratiques de fraude, la collectivité est tenue de transmettre à l'État toute information utile pour l'application de sa réglementation fiscale et pour l'exécution des clauses d'échange de renseignements prévues par les conventions fiscales conclues par la France avec d'autres États ou territoires (2° du I de l'article L.O. 6314-4)
Enfin, le 3° du I de l'article L.O. 6314-4 du code général des collectivités territoriales dispose que l'Etat reste compétent pour fixer, par analogie avec les règles applicables en Guadeloupe, les règles applicables à Saint-Martin en matière de cotisations sociales et de prélèvements destinés au financement de la protection sociale et à l'amortissement de la dette sociale. Il s'agit de la contrepartie nécessaire à l'application de plein droit, à Saint-Martin, des règles de droit commun en matière de protection sociale.
Le dernier alinéa du I de l'article L.O. 6314-4 prévoit qu'une convention fiscale conclue entre l'Etat et la collectivité doit préciser les conditions d'application des dispositions relatives à l'exercice des compétences fiscales de Saint-Martin, afin de prévenir l'évasion fiscale et les doubles impositions et de définir les obligations de la collectivité en matière de communication d'informations à des fins fiscales.
L'Etat assure en outre les opérations d'assiette, de contrôle et de recouvrement des impôts, droits et taxes, dans des conditions définies par une convention conclue avec la collectivité (II).
Enfin, le paragraphe III de l'article L.O. 6314-4 permet à l'État d'instituer des taxes visant à garantir le financement des missions d'intérêt général lui incombant en matière de sécurité aérienne et de communications électroniques. En effet, selon un principe constant, l'État peut percevoir, dans les collectivités d'outre-mer et sans préjudice des compétences fiscales de ces dernières, des taxes pour financer les missions qu'il conserve. Les modalités de recouvrement et de gestion des recettes destinées au financement de la sécurité aérienne sont définies par une convention conclue entre l'État et la collectivité.
2. Les divergences d'interprétation sur la compétence fiscale de Saint-Martin à l'égard des revenus de source locale des non-résidents
Le Conseil d'Etat, saisi par le ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, a rendu le 27 décembre 2007 un avis sur l'étendue de la compétence en matière fiscale des collectivités de Saint-Barthélemy et Saint-Martin 8 ( * ) . Cet avis visait à déterminer si « la loi organique n° 2007-223 du 27 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer donne aux collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin la compétence pour imposer les revenus ou la fortune dont disposent dans ces territoires les personnes qui n'y ont pas la qualité de résident fiscal, lorsque sont en cause des impositions, droits ou taxes reposant sur une notion de résidence fiscale » .
Dans cet avis, le Conseil d'Etat déduit d'une lecture combinée des dispositions de l'article L.O. 6314-4 du code général des collectivités territoriales et des articles 4 A et 885 A du code général des impôts 9 ( * ) , que les personnes ayant leur domicile fiscal en France, du fait de l'application de la règle des cinq ans, sont exclues de la compétence fiscale de Saint-Martin.
Il considère que « ces personnes sont, par suite, passibles des seuls impôts sur le revenu et sur la fortune établis en France, dans les conditions prévues pour les personnes domiciliées fiscalement en France par les dispositions des articles 4 A et 885 A du code général des impôts, sur l'ensemble de leurs revenus ou l'ensemble de leurs biens ». Il relève en outre que la loi organique s'est bornée à « prévoir une compensation intégrale pendant cinq ans, pour la seule collectivité de Saint-Martin, des pertes de recettes résultant pour celle-ci de la limitation de sa compétence fiscale ».
Or, la volonté du législateur organique était de définir des conditions de résidence de nature à éviter l'évasion fiscale, tout en donnant à Saint-Martin, comme à Saint--Barthélemy, une compétence fiscale pleine et entière, y compris sur les revenus et la fortune de source locale des non-résidents.
Comme le rappelle l'exposé des motifs de la proposition de loi organique de notre collègue Louis-Constant Fleming, l'interprétation restrictive du Conseil d'Etat, suivie par l'administration fiscale, a privé Saint-Martin du « produit fiscal significatif qui pouvait être attendu, notamment, de l'imposition :
« - des bénéfices réalisés par les sociétés françaises exploitant à Saint-Martin un établissement, mais ayant leur siège en métropole ou dans un département d'outre-mer, ou à Saint-Martin, mais depuis moins de cinq ans ;
« - des revenus fonciers et des plus-values immobilières de source saint-martinoise réalisés par des contribuables domiciliés dans un département de métropole ou d'outre-mer ;
« - des dividendes de source saint-martinoise distribués à des bénéficiaires domiciliés en métropole ou dans un département d'outre-mer ;
« - des salaires versés à des personnes ayant transféré leur domicile à Saint-Martin, depuis un département de métropole ou d'outre-mer, sans répondre à la condition d'une résidence de cinq années . »
Compte tenu des difficultés financières de Saint-Martin, il apparaît aujourd'hui urgent de reconnaître à cette collectivité une pleine compétence fiscale non seulement à raison des revenus réalisés à Saint-Martin par des personnes physiques ou morales étrangères, mais aussi sur les revenus réalisés à Saint-Martin par les personnes physiques ou morales domiciliées dans un département de métropole ou d'outre-mer ou domiciliées dans la collectivité depuis moins de cinq ans.
Dans sa décision du 15 février 2007 sur la loi organique statutaire, le Conseil constitutionnel a d'ailleurs émis une réserve d'interprétation aux termes de laquelle les dispositions de l'article L.O. 6314-4 du code général des collectivités territoriales « ne sauraient avoir pour objet ni pour effet de restreindre l'exercice des compétences conférées au législateur organique par l'article 74 de la Constitution, notamment dans les cas où cette convention ne pourrait aboutir ou ne permettrait pas de lutter efficacement contre l'évasion fiscale ».
Les représentants du ministère de l'économie, des finances et de l'emploi et du secrétariat d'Etat à l'outre-mer entendus par votre rapporteur conviennent aujourd'hui de la nécessité de modifier la loi organique pour préciser l'étendue de la compétence fiscale de Saint-Martin.
3. Les modifications proposées
? Le renforcement de la règle des cinq ans de résidence
Le I de l'article premier de la proposition de loi organique précise les compétences de Saint-Martin en matière de fiscalité. Le a) du 1° de ce I vise tout d'abord à prévenir le risque de contournement de la règle des cinq ans, par des personnes dont le domicile fiscal serait établi dans un département de métropole ou d'outre-mer et qui s'établiraient pendant un an à l'étranger ou dans une collectivité d'outre-mer. Une telle délocalisation temporaire dans un Etat ou une collectivité d'outre-mer leur permettrait en effet de devenir résidents fiscaux de Saint-Martin dès leur installation dans la collectivité.
Aussi la proposition de loi organique prévoit-elle que la condition de cinq ans de résidence s'appliquerait aux personnes physiques ou morales dont le domicile fiscal était, dans les cinq ans précédant leur établissement à Saint-Martin, établi dans un département de métropole ou d'outre-mer. Il faudrait donc que ces personnes, dans tous les cas, respectent un délai de cinq ans de résidence à l'étranger ou à Saint-Martin pour que leur domicile fiscal soit établi dans la collectivité.
? La compétence fiscale à l'égard des revenus de source saint-martinoise
Le b du 1° du I de l'article premier de la proposition de loi organique précise que les personnes physiques ou morales ayant leur domicile fiscal dans un département de métropole ou d'outre-mer sont soumises aux impositions en vigueur dans ces départements. Il établit ensuite que « nonobstant » cette règle, les personnes ayant leur domicile fiscal dans un département de métropole ou d'outre-mer sont « également » imposables par la collectivité de Saint-Martin pour les revenus ou la fortune trouvant leur source sur le territoire de la collectivité.
Saint-Martin se verrait donc reconnaître explicitement une compétence pour imposer les revenus et la fortune de source locale des non-résidents.
Le II de l'article premier prévoit que les nouvelles dispositions relatives à l'application de la règle des cinq ans et à la compétence fiscale de Saint-Martin à raison des revenus de source locale des non-résidents s'appliquent à compter de la date à laquelle la convention fiscale entre l'Etat et Saint-Martin prend effet. En toute hypothèse, ces dispositions entreraient en vigueur au plus tard le 1 er janvier 2010. Elles s'appliqueraient donc aux revenus afférents à toute année civile ou tout exercice commençant à partir du 1 er janvier 2010 et à l'impôt sur la fortune établi à compter de l'année 2010.
? La répartition des compétences en matière d'application de l'impôt
Le 2° du I de l'article premier de la proposition de loi organique réécrit le II de l'article L.O. 6314-4 du code général des collectivités territoriales, qui prévoit que les agents de l'Etat assurent les opérations d'assiette, de contrôle et de recouvrement des impôts, droits et taxes, dans les conditions définies par une convention entre l'Etat et la collectivité.
La proposition de loi organique modifie cette disposition afin de préciser que :
- ces missions sont assurées par l'administration de l'Etat plutôt que par ces agents, afin de marquer plus clairement que l'application de l'impôt reste, à Saint-Martin, une mission de l'Etat ;
- la convention détermine notamment les conditions de rétribution de l'administration de l'Etat effectuant ces opérations de recouvrement et de contrôle ;
- les impôts directs et taxes assimilés de la collectivité sont recouvrés en vertu de rôles que le représentant de l'Etat à Saint-Martin rend exécutoires. Le préfet pourrait cependant déléguer cette compétence au directeur des services fiscaux ;
- des personnels de la collectivité placés sous l'autorité de l'administration de l'Etat peuvent apporter leur concours à l'exécution des opérations d'assiette, de contrôle et de recouvrement. Cette nouvelle possibilité est demandée tant par la collectivité que par le ministère de l'économie, des finances et de l'emploi.
4. Le dispositif adopté par la commission
Si elle regrette qu'une interprétation erronée des dispositions de la loi organique statutaire conduise à une nouvelle intervention du Parlement, votre commission juge indispensables les modifications proposées pour clarifier la compétence fiscale de Saint-Martin, en faisant prévaloir explicitement l'interprétation qui était déjà celle du législateur en 2007.
Elle a adopté un amendement de son rapporteur précisant certains aspects de la rédaction proposée.
Ainsi, votre commission a d'abord souhaité prévoir pour Saint-Martin et Saint-Barthélemy un dispositif identique en matière d'imposition des revenus de source locale. Les dispositions relatives à l'imposition des revenus de source locale seraient donc regroupées au sein d'un 1° bis inséré dans le I de l'article L.O. 6314-4 ((b) du 1° du I de l'article premier de la proposition de loi organique).
Souhaitant marquer la volonté du législateur organique de permettre à Saint-Martin d'imposer les revenus de source locale sans susciter de doubles impositions, votre commission a préféré préciser que cette compétence s'exercerait « sans préjudice » des dispositions relatives à la compétence fiscale de l'Etat. Cette formulation semble plus claire que celle prévoyant que la collectivité dispose « également » de la compétence pour imposer les revenus de source locale.
Votre commission a ensuite inscrit dans un nouveau 1° bis du I de l'article premier de la proposition de loi organique, insérant un I bis au sein de l'article L.O. 6314-4, les dispositions relatives à la convention fiscale qui devra préciser les modalités d'application de la règle des cinq ans et de la compétence de Saint-Martin en matière d'imposition des revenus de source locale des personnes ne satisfaisant pas aux conditions de résidence, en vue de prévenir les doubles impositions et de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales.
Votre commission a par ailleurs prévu dans le même paragraphe qu' un crédit d'impôt devrait compenser les doubles impositions qui seraient constatées entre le 1er janvier 2010 et l'entrée en vigueur de la convention .
Ce crédit d'impôt ne s'appliquerait qu'aux sommes venant en déduction de l'impôt dû et ne pourrait donc donner lieu à un versement dans le cas où le contribuable ne devrait pas d'impôt à l'autre territoire (Etat ou collectivité). Il serait égal à l'impôt effectivement acquitté dans le premier territoire à raison des revenus provenant de ce territoire et ne pourrait excéder la fraction d'impôt due au titre de ces revenus dans le territoire de domiciliation fiscale.
L'amendement adopté précise en outre, au II de l'article premier de la proposition de loi organique, que la collectivité exerce sa faculté d'imposition à l'égard des revenus afférents à toute année civile ou tout exercice commençant à compter du 1 er janvier 2010 et à l'impôt sur la fortune établi à compter de l'année 2010.
Par ailleurs, votre commission n'a pas retenu la disposition de l'article 1 er de la loi organique visant à prévoir qu'il reviendrait à l'administration de l'État, plutôt qu'aux agents de l'État, de réaliser les opérations d'assiette, de contrôle et de recouvrement des impôts à Saint-Martin (2° du I). Elle a en revanche maintenu la disposition prévoyant que la convention relative aux modalités d'intervention des agents de l'État devrait définir les conditions de leur rétribution.
Enfin, l'amendement adopté par la commission prévoit que le dispositif relatif à la règle des cinq ans fera l'objet d'une évaluation au cours de sa dixième année d'application.
Le rapport d'évaluation serait transmis aux commissions des lois de l'Assemblée nationale et du Sénat avant la onzième année suivant l'entrée en vigueur de la loi organique du 21 février 2007 (III nouveau de l'article 1 er de la proposition de loi organique). Le Parlement disposera ainsi d'éléments de nature à lui permettre de décider le maintien, l'aménagement ou la suppression de ces dispositions.
Votre commission a adopté l'article premier ainsi modifié .
Article 2 - (Art. L.O. 6353-4 et L.O. 6353-4-1 nouveau
du
code général des collectivités territoriales) -
Compétences du conseil exécutif en matière
d'agrément fiscal et de désignation des membres des commissions
administratives intervenant dans l'application de l'impôt
Cet article précise les compétences du conseil exécutif de Saint-Martin en matière de délivrance des agréments relatifs aux opérations d'investissement ouvrant droit à des mesures de défiscalisation définies par la collectivité.
Le conseil exécutif de Saint-Martin dispose d'une compétence consultative à l'égard des opérations de défiscalisation décidées par l'Etat.
En effet, la loi organique statutaire prévoit que le conseil exécutif est consulté par le ministre chargé de l'outre-mer ou par le représentant de l'Etat sur les décisions portant agrément des opérations d'investissement ouvrant droit à déduction fiscale, prises par les autorités de l'Etat dans le cadre des dispositions législatives relatives aux mesures fiscales de soutien à l'économie (article L.O. 6353-5, 4°). Le conseil exécutif dispose alors d'un délai d'un mois pour émettre son avis, ce délai étant réduit à quinze jours en cas d'urgence.
Le I de l'article 2 de la proposition de loi organique complète l'article L.O. 6353-4 du code général des collectivités territoriales afin de prévoir que le conseil exécutif délibère sur les décisions individuelles relatives aux agréments et décisions dont dépend le bénéfice d'un avantage défini par la réglementation fiscale de la collectivité.
Ainsi, au-delà de sa compétence consultative à l'égard des agréments relatifs aux mesures de défiscalisation définis par l'Etat, le conseil exécutif serait l'autorité de décision pour les agréments fiscaux liés à l'application du régime fiscal saint-martinois. Il s'agit de donner un fondement juridique clair à cette compétence, qui correspond parfaitement aux attributions du conseil exécutif telles que les a conçues le législateur organique.
Comme le relève l'exposé des motifs de la proposition de loi organique, le conseil exécutif joue en effet « dans la collectivité le rôle de ministre du budget, et doit être en mesure d'assurer, par les décisions individuelles concernées, détachables de la procédure d'application individuelle de l'impôt, la conformité des stimulants fiscaux accordés à la politique de développement de la collectivité ».
La politique de défiscalisation ayant abouti à des résultats contrastés à Saint-Martin, il est particulièrement nécessaire que ces décisions d'agrément fassent l'objet d'un examen approfondi.
Par ailleurs, le II de l'article 2 de la proposition de loi organique insère dans le statut de Saint-Martin un nouvel article L.O. 6353-4-1 permettant au conseil exécutif de participer à la désignation des membres des commissions administratives intervenant en matière fiscale. Il s'agit surtout de la commission territoriale des impôts, qui a succédé, à Saint-Martin, à la commission départementale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires.
Cette compétence subsidiaire s'exercerait dans les conditions fixées par la réglementation fiscale de la collectivité. Elle ne serait mise en oeuvre que dans le cas d'une défaillance des organisations professionnelles chargées de procéder à ces désignations.
Votre commission a adopté l'article 2 sans modification .
* 7 Le régime fiscal appliqué à Saint-Martin avant l'évolution statutaire de 2007 était le fruit de l'histoire, qui avait favorisé le maintien de pratiques coutumières que les textes et les juridictions n'avaient pu abolir véritablement. Ainsi, le 11 février 1850, le Conseil privé de la Guadeloupe avait adopté une délibération approuvant un arrêté concédant « à la dépendance de Saint-Martin de nouvelles immunités commerciales, ainsi que des faveurs nouvelles pour encourager l'exploitation de ses salines ». Saint-Martin est alors devenu un port franc, non soumis à la perception de droits de douane. Le décret n° 47-2390 du 27 décembre 1947 a maintenu ce régime particulier, tandis que le décret n° 48-540 du 30 mars 1948 a exonéré les îles du Nord de la Guadeloupe (Saint-Barthélemy et Saint-Martin) des droits indirects.
* 8 Avis du Conseil d'Etat n° 381-054 du 27 décembre 2007.
* 9 Art. 4 A.- Les personnes qui ont en France leur domicile fiscal sont passibles de l'impôt sur le revenu en raison de l'ensemble de leurs revenus. Celles dont le domicile fiscal est situé hors de France sont passibles de cet impôt en raison de leurs seuls revenus de source française.
Art. 885 A.- Sont soumises à l'impôt annuel de solidarité sur la fortune, lorsque la valeur de leurs biens est supérieure à la limite de la première tranche du tarif fixé à l'article 885 U :
1° Les personnes physiques ayant leur domicile fiscal en France, à raison de leurs biens situés en France ou hors de France. Toutefois, les personnes physiques mentionnées au premier alinéa qui n'ont pas été fiscalement domiciliées en France au cours des cinq années civiles précédant celle au cours de laquelle elles ont leur domicile fiscal en France ne sont imposables qu'à raison de leurs biens situés en France. Cette disposition s'applique au titre de chaque année au cours de laquelle le redevable conserve son domicile fiscal en France, et ce jusqu'au 31 décembre de la cinquième année qui suit celle au cours de laquelle le domicile fiscal a été établi en France.
2° Les personnes physiques n'ayant pas leur domicile fiscal en France, à raison de leurs biens situés en France. Sauf dans les cas prévus aux a et b du 4 de l'article 6, les couples mariés font l'objet d'une imposition commune. Les conditions d'assujettissement sont appréciées au 1er janvier de chaque année. Les partenaires liés par un pacte civil de solidarité défini par l'article 515-1 du code civil font l'objet d'une imposition commune. Les biens professionnels définis aux articles 885 N , 885 O, 885 O bis, 885 O ter, 885 O quater, 885 O quinquies, 885 P et 885 R ne sont pas pris en compte pour l'assiette de l'impôt de solidarité sur la fortune.