TITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES AUX DROITS SOCIAUX
CHAPITRE PREMIER - DISPOSITIONS RELATIVES À LA PENSION DE RÉVERSION
Articles 5 et 6 (art. L. 353-1 à L. 353-3 du code de la sécurité sociale) - Extension au partenaire survivant d'un pacte civil de solidarité du bénéfice de la pension de réversion prévue dans le cadre du régime général de sécurité sociale et du régime des pensions civiles et militaires
Les articles 5 et 6 de la proposition de loi visent à faire bénéficier le partenaire survivant d'un PACS d'une pension de réversion en cas du décès du titulaire de la pension de retraite avec lequel elle s'était liée.
1. L'absence de droit à la pension de réversion au profit du partenaire survivant
La pension de réversion permet, en cas de décès d'un assuré social, le versement à un membre de sa famille -essentiellement le conjoint survivant et, dans certains régimes, l'orphelin- d'une fraction de la pension de retraite que celui-ci percevait ou aurait dû percevoir.
Cette mesure vise à assurer le maintien du niveau de vie du survivant qui, en pratique, est le plus souvent une femme , compte tenu de la pyramide des âges et de leur espérance de vie plus longue. Ainsi, en 2005, les personnes en situation de veuvage étaient à 83 % des femmes.
Au plan législatif, deux régimes coexistent : celui du régime de la sécurité sociale , défini par le code de la sécurité sociale ; celui du régime de pension des fonctionnaires civils et militaires de l'État, organisé par le code des pensions civiles et militaires de retraite.
L'article L. 353-1 du code de la sécurité sociale prévoit que l'attribution de la pension de réversion n'intervient qu'à partir d'un certain âge et dans des conditions déterminés par décret, si les ressources personnelles de l'intéressé ou celles du ménage n'excèdent pas des plafonds fixés par décret. Il en découle de fortes disparités selon les régimes sociaux auxquels sont soumis les intéressés, rappelées en annexe du présent rapport 33 ( * ) .
L'article 38 du code des pensions civiles et militaires de retraite ouvre plus largement ce droit, dans la mesure où il ne l'enserre pas dans des conditions semblables.
|
Les dispositifs de réversion existants Les dispositifs de réversion consistent à verser, à certaines conditions, au survivant du couple une fraction de la pension du conjoint décédé. Si tous les régimes de retraite mettent en oeuvre des systèmes de réversion, ils présentent néanmoins de grandes disparités . Néanmoins, tous les régimes fondent la pension de réversion sur le mariage et, pour certains, sur la filiation pour les orphelins. Deux types de régime coexistent, selon les conditions d'attribution de la réversion : - d'une part, ceux qui font de la pension de réversion un droit acquis dans le prolongement de la pension du défunt. Le droit est alors acquis sans condition . Les régimes de retraite concernés sont : le régime des fonctionnaires, les autres régimes spéciaux ainsi que l'ARRCO, l'AGIRC et l'IRCANTEC ; - d'autre part, ceux qui réservent la pension de réversion aux survivants dans certaines limites, déterminées en fonction des revenus existants du survivant . Dans ce cas, les conjoints survivants titulaires seulement de revenus qui trouvent leur source dans le décès de l'assuré perçoivent en totalité la pension de réversion. En revanche, ceux qui disposent par ailleurs d'autres revenus ne la perçoivent que si ces derniers n'excèdent pas un certain seuil. Ces limites concernent le régime général, les régimes alignés, le régime des exploitants agricoles, le régime des professions libérales et le régime complémentaire obligatoire des artisans 34 ( * ) . S'agissant du remariage , celui-ci entraîne la perte ou la suspension de la réversion dans les régimes complémentaires et les régimes spéciaux (y compris ceux de la fonction publique), mais non dans le régime général, les régimes alignés, le régime des exploitants agricoles et le régime des professions libérales. Quant à elle, la condition d'âge , absente dans la plupart des régimes spéciaux dont ceux de la fonction publique, a été rétablie à compter de 2009 dans le régime général, et existe dans la plupart des autres régimes, avec des seuils d'âge non harmonisés. Seuls certains régimes prévoient un dispositif pour les orphelins, dont la forme et le montant sont variables. Dans certains régimes, le nombre d'enfants élevés par le couple est par ailleurs pris en compte soit pour l'ouverture du droit à pension, soit pour la détermination de son montant, éventuellement majoré. Tel est le cas, en particulier, des personnes soumises au code des pensions civiles et militaires. |
Néanmoins, actuellement, quel que soit le régime de retraite concerné, le droit à la réversion ne bénéficie qu'au conjoint survivant. Le partenaire survivant d'un PACS ne peut donc, en vertu de la législation actuelle, recevoir la pension liée au décès de son partenaire .
Comme l'ont souligné tant l'Inter-LGBT que l'UNAF, entendues par vos rapporteurs, cette situation peut placer le partenaire survivant disposant de peu de ressources personnelles -c'est-à-dire, en pratique, souvent la femme dans le cas d'un PACS conclu entre personnes de sexe différent- dans une situation de grande fragilité financière après le décès du partenaire qui apportait au couple l'essentiel de ses revenus.
2. L'assimilation opérée par la proposition de loi à la situation du conjoint survivant
Les articles 5 et 6 de la proposition de loi prévoient une assimilation complète du partenaire survivant d'un PACS au conjoint survivant pour le bénéfice de la pension de réversion.
À cette fin, l'article 5, modifie les articles L. 353-1 à L. 353-3 du code de la sécurité sociale afin :
- de prévoir le principe de l'octroi au partenaire survivant de la pension de réversion d'un assuré titulaire d'une pension ou d'une rente de vieillesse en application du régime général de sécurité sociale (article L. 353-1 du code de la sécurité sociale) ;
- de permettre au partenaire d'obtenir, à titre provisoire, lorsque le partenaire titulaire ou non encore titulaire de la pension ou de la rente de vieillesse a disparu de son domicile et que plus d'un an s'est écoulé sans qu'il ait réclamé les arrérages de cette prestation, la liquidation des droits qui lui auraient été reconnus en cas de décès de l'assuré (article L. 353-2 du même code) ;
- de prévoir que la pension de réversion est répartie entre les différents conjoints ou partenaires liés par un PACS au prorata de la durée respective de chacun des modes de vie commune avec l'assuré (article L. 353-3 du même code).
De même, l'article 6 de la proposition de loi modifie les articles L. 38, L. 40, L. 43, L. 46, et L. 50 du code des pensions civiles et militaires de retraite dans le but :
- de faire bénéficier le partenaire survivant lié par un PACS à un fonctionnaire civil d'une pension de réversion égale à 50 % de la pension obtenue par le fonctionnaire ou qu'il aurait pu obtenir au jour de son décès (article L. 38 du code des pensions civiles et militaires de retraite) ;
- de préciser, d'une part, que chaque orphelin a droit jusqu'à l'âge de 21 ans à une pension égale à 10 % de la pension obtenue par le fonctionnaire ou qu'il aurait pu obtenir au jour de son décès, et augmentée, le cas échéant, de 10 % de la rente d'invalidité dont il bénéficiait ou aurait pu bénéficier, sans que le total des émoluments attribués au partenaire survivant et aux orphelins puisse excéder le montant de la pension et, éventuellement, de la rente d'invalidité attribuées ou qui auraient été attribuées au fonctionnaire et, d'autre part, qu'en cas de décès du partenaire survivant, les droits à pension passent aux enfants âgés de moins de 21 ans, la pension de 10 % étant maintenue à chaque enfant âgé de moins de 21 ans dans la même limite (article L. 40 du même code) ;
- d'indiquer que lorsqu'il existe une pluralité d'ayants cause de lits différents, la pension de réversion est divisée en parts égales entre les lits représentés par le conjoint survivant ou divorcé ou le partenaire survivant ayant droit à pension, ou par un ou plusieurs orphelins âgés de moins de 21 ans (article L. 43 du même code) ;
- de prévoir que la pension de réversion est répartie entre les différents conjoints, divorcés ou survivants, ou les partenaires liés par un PACS au prorata de la durée respective de chacun des modes de vie commune (article L. 45 du même code) ;
- de préciser que le conjoint survivant, le conjoint divorcé ou le partenaire survivant, qui contracte un nouveau mariage ou un PACS, ou qui vit en état de concubinage notoire, perd son droit à pension. Le conjoint survivant ou divorcé, dont la nouvelle union est dissoute ou qui cesse de vivre en état de concubinage notoire, ainsi que le partenaire survivant lié par un PACS dissous, peut, s'il le désire, recouvrer son droit à pension (article L. 46 du même code) ;
- d'accorder une pension de réversion au partenaire survivant d'un fonctionnaire civil ou militaire décédé par suite d'un attentat, d'une lutte dans l'exercice de ses fonctions, d'un acte de dévouement dans un intérêt public ou pour sauver la vie d'une ou plusieurs personnes (article L. 50 du même code).
À l'appui de leur démarche, déjà formulée dans le cadre d'une précédente proposition de loi présentée par Mme Isabelle Pasquet et les membres du groupe CRC-SPG, 35 ( * ) et qui rejoint une recommandation du Médiateur de la République, les auteurs de la présente proposition de loi font état d'une violation du principe de non-discrimination à raison de l'absence de droit à réversion reconnu au partenaire survivant . Ils se fondent sur deux décisions émanant, pour l'une de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE), pour l'autre de la Haute autorité de lutte contre les discriminations (HALDE).
En 2008, la CJCE a en effet été interrogée par une juridiction allemande dans le cadre d'une question préjudicielle en interprétation relative aux dispositions de la directive 2000/78 du Conseil de l'Union européenne du 27 novembre 2000 portant création d'un cadre général en faveur de l'égalité de traitement en matière d'emploi et de travail, au sujet des droits à pension de réversion devant être accordés au survivant de même sexe du partenariat de vie institué par la législation allemande.
Elle a jugé que cette directive, qui institue un principe de non-discrimination en matière de rémunérations, s'oppose à une réglementation en vertu de laquelle, après le décès de son partenaire de vie, le partenaire survivant ne perçoit pas une prestation de survie équivalente à celle octroyée à un époux survivant, alors que, en droit national, le partenariat de vie placerait les personnes de même sexe dans une situation comparable à celle des époux pour ce qui concerne cette prestation. 36 ( * )
La HALDE a, la même année, pris acte de cette décision pour conclure au fait que l'absence de réversion au profit du partenaire survivant du PACS était une discrimination fondée sur l'orientation sexuelle.
Reconnaissant toutefois que le régime général de la sécurité sociale française n'était pas soumis aux dispositions de la directive 2000/78, dès lors que les avantages octroyés par le régime légal de sécurité sociale ne peuvent être assimilés à une rémunération au sens de ce texte, la HALDE n'en a pas moins considéré que l'absence de réversion au profit du partenaire survivant violait les stipulations de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales 37 ( * ) .
Ce faisant, la HALDE est allée à l'encontre de la jurisprudence du Conseil d'État, aux termes de laquelle la situation du mariage et des autres formes d'union n'étant pas identiques, il peut légalement exister une différence de traitement. Selon la jurisprudence du Conseil d'État, une telle situation n'est pas de nature à violer les stipulations de la convention européenne des droits de l'homme et de sauvegarde des libertés fondamentales.
Dans un arrêt du 6 décembre 2006, il a en effet jugé, à propos du droit à la réversion organisé par le code des pensions civiles et militaires de retraite :
- que le fait de réserver le bénéfice de la réversion au seul conjoint survivant ne portait pas atteinte au principe du droit au respect de la vie privée et familiale posé par les stipulations de l'article 8 de la convention ;
- qu'une distinction entre des personnes situées dans une situation analogue est discriminatoire, au sens des stipulations de l'article 14 de la convention, si elle n'est pas assortie de justifications objectives et raisonnables, c'est-à-dire si elle ne vise pas un objectif d'utilité publique, ou si elle n'est pas fondée sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec l'objet de la loi 38 ( * ) .
Or, de manière plus générale, le Conseil d'État a clairement indiqué que « les liens juridiques qui unissent les personnes ayant conclu un pacte civil de solidarité ont été organisés par le législateur de manière différente, notamment du point de vue de leur intensité et de leur stabilité, de ceux qui existent entre deux conjoints ; que ces deux catégories de personnes étant ainsi placées dans des situations juridiques différentes, le principe d'égalité n'impose pas qu'elles soient traitées, dans tous les cas, de manière identique » 39 ( * ) .
Il est vrai, néanmoins, comme l'a relevé devant votre rapporteur M. Marc Dubourdieu, directeur général de la HALDE, que le Conseil d'État s'est prononcé, dans ces deux arrêts, avant l'entrée en vigueur de la loi du 23 juin 2006 qui a renforcé les droits extra-patrimoniaux résultant du PACS, en les rapprochant du mariage.
3. La position de votre commission des lois
Votre commission des lois estime que le PACS reste, malgré d'indéniables rapprochements, une forme d'union juridiquement différente du mariage , en particulier à raison de la souplesse avec laquelle il est conclu, de la flexibilité dont les partenaires jouissent pour organiser leurs obligations réciproques et de l'absence de contraintes procédurales ou substantielles fortes pour obtenir la rupture unilatérale de cet engagement.
Pour cette raison, elle juge que rien n'impose juridiquement un alignement complet du dispositif de la réversion sur celui qui s'applique aujourd'hui aux époux, qu'il s'agisse des personnes soumises au code de la sécurité sociale ou aux personnes régies par le code des pensions civiles et militaires de retraite.
En la matière, la question est néanmoins avant tout de savoir s'il n'est pas souhaitable, au regard de l'équité, d'instituer un dispositif de réversion au profit du partenaire survivant qui, du fait du décès, se retrouve dans une situation financière difficile .
Sur ce point, votre commission constate qu'au Royaume-Uni et en Allemagne, le droit à la réversion a été étendu, en 2005, au-delà des époux, aux partenaires enregistrés, qui sont nécessairement du même sexe.
En outre, le Parlement s'est, au cours des dernières années, montré favorable au principe de l'ouverture de la réversion au partenaire survivant.
Ainsi, en 2007, la mission d'information de l'Assemblée nationale sur la famille et les droits de l'enfant s'est déclarée en faveur de cette mesure, en estimant toutefois « que ce droit ne doit être accordé qu'aux partenaires pacsés depuis au moins cinq ans ». Elle a souhaité, « afin d'éviter la conclusion de « PACS blancs », (...) soumettre les droits sociaux ouverts par le pacte à la preuve que les revenus des partenaires font l'objet d'une imposition commune. Par la liberté de séparation qu'il offre, le PACS ouvre des possibilités de fraude plus importantes que le mariage. Avant de leur accorder des droits, il convient donc de vérifier la réalité de l'engagement des partenaires, en exigeant qu'ils se soumettent à l'obligation d'imposition commune, prévue par le code général des impôts. » 40 ( * )
La mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) constituée au sein de votre commission des affaires sociales s'est également prononcée, en 2007, pour l'extension de la réversion aux partenaires d'un PACS, sous condition de durée.
Selon la Mecss, « cette position constituerait, il est vrai, une sorte de « révolution culturelle » du droit de la réversion qui demeure encore fondé sur l'institution du mariage. Cependant, une telle reconnaissance semble inévitable à plus ou moins brève échéance, ne serait ce qu'en raison de l'apparition probable de recours contentieux en ce sens. (...) Pour autant, la Mecss considère que si le Pacs constitue une réalité juridique tangible, il ne peut être assimilé à celle que représente depuis toujours le mariage. Il convient en outre de se prémunir contre le risque réel de conclusion de Pacs de complaisance. Vos rapporteurs se prononcent donc, comme cela est aujourd'hui le cas en Allemagne, en faveur de l'ouverture de la réversion aux personnes ayant conclu un Pacs depuis au moins cinq années au jour du décès du donnant-droit. » 41 ( * )
En décembre 2008, le Conseil d'orientation des retraites s'est lui-même montré favorable à l'examen d'une extension du dispositif de réversion aux personnes liées par un PACS, sous condition de durée de celui-ci et d'un renforcement des devoirs du bénéficiaire de la réversion. Il a ainsi indiqué, dans son sixième rapport, que « l'extension de la réversion aux personnes ayant conclu un PACS, sous condition de durée minimum du PACS, est une piste d'évolution intéressante, dont les implications financières et la conformité à la jurisprudence mériteraient d'être examinées plus en détail. Le Conseil considère en tout état de cause que le droit à réversion ne peut être étendu sans qu'il y ait, en contrepartie, un minimum de devoir pour les bénéficiaires de l'extension. » 42 ( * )
Dans ce contexte, votre commission des lois estime que l'octroi du bénéfice de la réversion au partenaire survivant ne serait pas illégitime mais devrait, à tout le moins, obéir à des conditions spécifiques, distinctes de celles applicables au conjoint survivant, afin de tenir compte de la facilité de conclusion et de dissolution du PACS.
Elle souhaite donc qu'à tout le moins soit fixé un délai d'union minimal des partenaires, avant le décès du titulaire de la pension, afin de s'assurer de la réalité de l'union et d'éviter des PACS de complaisance. Cette considération a été également soulignée lors de son audition par le Médiateur de la République, M. Jean-Paul Delevoye, qui propose une durée minimale de deux ans.
Pour autant, votre commission s'interroge sur l'opportunité de statuer dès aujourd'hui sur l'octroi de ce nouveau droit aux partenaires d'un PACS, alors même qu'une réforme globale des dispositifs de réversion devrait intervenir en 2010.
Comme l'a souligné votre commission des affaires sociales, la situation financière des organismes de retraite français est aujourd'hui particulièrement préoccupante et il apparaît indispensable de prendre des mesures tendant à réformer une situation caractérisée par sa complexité et sa très grande inégalité, dès lors que les conditions du droit à réversion ainsi que le montant de celle-ci varient de manière considérable selon le régime d'affiliation de la personne titulaire de la pension. C'est pourquoi, en juillet 2009, elle a plaidé pour « l'engagement d'une réforme de type structurel ou systémique, seule à même de rétablir la confiance des assurés sociaux dans leur système de retraite et de permettre un équilibre financier durable de la branche . » 43 ( * )
Or, selon les estimations fournies par le Gouvernement à votre rapporteur, le coût de l'extension de la réversion aux partenaires survivants d'un PACS pourrait être de l'ordre de 30 milliards par an d'ici 2040, 44 ( * ) au rythme actuel de progression de la conclusion des PACS.
Dans ce contexte financier très difficile, le Gouvernement a annoncé un nouveau « rendez-vous des retraites ».
M. Xavier Darcos, ministre du travail, a ainsi indiqué dans la presse, en septembre 2009, qu'« entre maintenant et l'automne prochain, il faut que nous ayons bougé et pas seulement sur des paramètres mais peut-être sur le système lui-même », appelant à « mettre tout sur la table et proposer quelque chose peut-être plus pérenne ». Il a précisé que des rencontres avec les partenaires sociaux auraient lieu d'ici à la fin de l'année et qu'« après le rapport du Conseil d'orientation des retraites en février, du mois de mars jusqu'à l'automne, il s'agira de faire des propositions » 45 ( * ) .
Votre commission juge donc de meilleure pratique législative d'inscrire la question de l'extension de la réversion au partenaire d'un PACS au programme de cette refonte globale du système actuel de réversion, dont elle ne constitue que l'un des multiples éléments.
Lors de la discussion en séance publique, elle sollicitera en conséquence du Gouvernement la confirmation expresse que cette question légitime sera effectivement abordée et traitée en 2010, dans le cadre de la négociation globale qui doit s'ouvrir.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission n'a pas adopté de texte pour les articles 5 et 6.
* 33 Voir l'annexe 2 du présent rapport.
* 34 Plus précisément, les pensions de réversion du régime général, des régimes alignés, des régimes des exploitants agricoles ainsi que ceux des professions libérales (hors avocats) sont depuis le 1er janvier 2004, dans la limite de leur montant qui est de 54 % de la pension du conjoint décédé, des allocations différentielles par rapport à un plafond de ressources, dont le montant annuel reste fixé à 2 080 fois le SMIC horaire pour une personne seule (3 328 fois le SMIC horaire pour un ménage). Les ressources prises en compte ont été légèrement modifiées en 2004.
* 35 Proposition de loi n° 251 (2008-2009) visant à étendre le bénéfice du droit à pension de réversion aux couples liés par un pacte civil de solidarité et aux concubins notoires, déposée le 4 mars 2009.
* 36 Arrêt Maruko, 1 er avril 2008, affaire C-267/06.
* 37 Aux termes de cette disposition, la jouissance des droits et libertés reconnues par cette convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation.
* 38 CE, 6 décembre 2006, Ligori, Rec. p. 496.
* 39 Conseil d'État, Assemblée, 28 juin 2002, Villemain, Rec. p. 229.
* 40 Rapport d'information n° 2834 (AN, XIIème législature), de Mme Valérie Pécresse au nom de la mission d'information sur la famille et les droits de l'enfant, déposé le 25 janvier 2006, p. 95.
* 41 Rapport d'information n° 314 (Sénat, 2006-2007) de MM. Claude Domeizel et Dominique Leclerc, au nom de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale de la commission des Affaires sociales, déposé le 22 mai 2007, pp. 75-76.
* 42 Conseil d'orientation des retraites, Sixième Rapport, 17 décembre 2008, p. 258.
* 43 Rapport d'information n° 544 (2008-2009) de M. Alain Vasselle au nom de la commission des affaires sociales sur l'état des comptes de la sécurité sociale en vue de la tenue du débat d'orientation des finances publiques pour 2010, déposé le 8 juillet 2009.
* 44 Dans la mesure où le PACS est très majoritairement conclu actuellement par des personnes qui n'ont pas encore atteint l'âge de la retraite.
* 45 Le Figaro, 8 octobre 2009.