Projet de loi relatif à l'action extérieure de l'État

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE IER - DISPOSITIONS RELATIVES AUX ETABLISSEMENTS PUBLICS CONTRIBUANT A L'ACTION EXTERIEURE DE LA FRANCE

CHAPITRE PREMIER - DISPOSITIONS GÉNÉRALES

Article premier - Création d'une nouvelle catégorie d'établissements publics contribuant à l'action extérieure de la France

Cet article prévoit de créer une nouvelle catégorie d'établissements publics contribuant à l'action extérieure de l'Etat et en définit les missions. Il précise aussi les relations entre ces établissements publics et le réseau diplomatique à l'étranger.

1. La création d'une nouvelle catégorie d'établissements publics

Il n'existe pas actuellement de catégorie d'établissements publics dont la spécialité est de contribuer à l'action extérieure de la France.

Or, le mouvement de création d'agences dans ce domaine, que l'on observe depuis déjà plusieurs années, rend nécessaire une certaine harmonisation de leur règles constitutives.

D'autant plus que le projet de loi prévoit de créer deux nouveaux opérateurs sous la forme d'établissement public : un opérateur chargé de la coopération culturelle et une agence chargée de la mobilité et de l'expertise internationales.

La situation actuelle se caractérise, en effet, par l'intervention d'un grand nombre d'organismes aux statuts très variés , puisqu'on trouve aussi bien des établissements publics, tels que l'Agence française de développement (AFD), l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) ou l'Agence française pour le développement international des entreprises (UBIFrance), mais aussi des associations fondées sur la loi du 1 ^er juillet 1901, comme CulturesFrance ou Egide, ou encore des groupements d'intérêt public, tels que CampusFrance ou France Coopération Internationale (FCI).

Or, le statut d'établissement public paraît le mieux adapté aux opérateurs contribuant à l'action extérieure de l'Etat.

En effet, la Cour des comptes a, à plusieurs reprises, émis des critiques sur le statut associatif de certains opérateurs de l'Etat, par exemple à propos de CulturesFrance ^{14 ( * )} .

La Cour des comptes considère ces associations comme un démembrement de l'administration, lorsque le financement d'origine publique est très important, et critique une insuffisance de contrôle de la part de l'Etat.

Le recours à des groupements d'intérêt public (GIP), qui sont des personnes morales de droit public, qui associent soit des personnes publiques entre-elles, soit des personnes publiques avec des personnes privées, pour des actions communes, dans l'intérêt général, est également possible.

La doctrine reconnaît d'ailleurs que les différences entre les GIP et les établissements publics sont rares ^{15 ( * )} et tiennent essentiellement à la convention constitutive qui est à l'origine du GIP, et au statut du personnel, qui est normalement composé d'agents publics en position de détachement ou de mise à disposition, et en dernier recours, de contractuels.

Toutefois, si la formule juridique d'un GIP est une formule intéressante au moment de la création d'un nouvel opérateur, notamment pour en vérifier la pertinence, elle présente des inconvénients sur le long terme au regard des incertitudes pesant sur le régime juridique des GIP. En outre, l'établissement public offre un statut plus adapté en matière de clarification des relations de tutelle entre l'opérateur et l'Etat.

La formule de l'établissement public semble donc la plus adéquate car elle garantit une autonomie administrative et financière et une certaine souplesse, tout en mettant l'organisme sous un contrôle étroit de l'autorité de tutelle.

Rappelons que l'établissement public est une personne morale de droit public ayant une compétence spéciale et disposant d'une autonomie administrative et financière.

La création d'une nouvelle catégorie d'établissements publics ayant vocation à regrouper l'ensemble des opérateurs appelés à intervenir principalement à l'étranger permettra de mieux préciser les règles constitutives communes de ces établissements.

La mise en place de nouveaux opérateurs en sera facilitée. Outre la création des deux opérateurs prévue par le projet de loi, on évoque ainsi la mise en place d'un établissement public chargé de la gestion des biens immobiliers de l'Etat à l'étranger ^{16 ( * )} .

De plus, le rapprochement de leurs règles constitutives devrait permettre de renforcer la coopération et les synergies entre les différents opérateurs, ainsi que d'améliorer le pilotage stratégique de l'Etat.

Il est d'ailleurs envisagé de regrouper à terme les différents organismes oeuvrant pour le rayonnement de la France à l'étranger sur un site unique, au sein d'une « Maison des opérateurs », dans la région parisienne.

En revanche, le texte du projet de loi ne précise pas le caractère de ces établissements publics.

Sur ce point, on trouve, en effet, une très grande diversité de situations.

L'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) est un établissement public administratif, tandis que l'Agence française pour le développement international des entreprises (UBIFrance) est un établissement public à caractère industriel et commercial. L'Agence française de développement est, quant à elle, un établissement public industriel et commercial à caractère bancaire et soumis, à ce titre, au code des marchés financiers.

Toutefois, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel ^{17 ( * )} , une catégorie d'établissements publics peut contenir à la fois des établissements publics administratifs et des établissements publics à caractère industriel et commercial.

Les établissements publics contribuant à l'action extérieure de la France pourront donc tout aussi bien avoir la qualité d'établissement public administratif ou bien celle d'établissement public industriel et commercial.

2. Les missions de ces établissements publics

Le premier alinéa de cet article définit les missions des établissements publics contribuant à l'action extérieure de la France, qui consisteraient à « participer à l'action extérieure de l'Etat, notamment par la mise en oeuvre à l'étranger d'actions culturelles, de coopération et de partenariat et par la gestion de moyens, notamment immobiliers, nécessaires à cette action ».

Cette définition paraît suffisamment large pour inclure tous les établissements publics susceptibles d'entrer dans cette nouvelle catégorie.

Votre commission a toutefois adopté deux amendements modifiant la rédaction de cet alinéa.

D'une part, elle a estimé nécessaire de préciser que la vocation première de ces établissements publics est de « promouvoir la présence et l'influence de la France à l'étranger ».

La caractéristique commune de ces établissements publics serait ainsi clairement soulignée.

D'autre part, elle n'a pas jugé utile de faire explicitement référence aux « moyens immobiliers » , qui sont contenus dans le terme de « moyens ».

3. Les modalités d'organisation et de fonctionnement

Le deuxième alinéa précise que les établissements publics contribuant à l'action extérieure de la France « sont placés sous la tutelle de l'Etat. Ils sont créés par décret en Conseil d'Etat, qui précise leurs missions, leurs modalités d'organisation et de fonctionnement » .

Cette disposition est suffisamment générale pour permettre de déterminer ensuite au cas par cas le ou les ministère(s) responsable(s) de l'exercice de la tutelle sur chaque établissement public.

Rappelons, en effet, qu'il existe, dans ce domaine, une très grande variété de formules. Ainsi, l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger est placée sous la tutelle unique du ministre des affaires étrangères, tandis qu'UBIFrance est placé sous la tutelle du ministre chargé de l'économie et des finances et du ministre chargé du commerce extérieur. L'Agence française de développement est, quant à elle, placée sous une triple tutelle (ministre des affaires étrangères, ministre de l'économie et des finances et ministre chargé des questions d'immigration).

Pour autant, leur point commun est d'agir dans un domaine en relation directe avec l'action extérieure de l'Etat, de mener leurs missions essentiellement à l'étranger et d'être en conséquence placés sous le pilotage direct du ministère des affaires étrangères et européennes.

Enfin, le renvoi à un décret en Conseil d'Etat pour créer ces établissements publics, préciser leurs missions, leurs modalités d'organisation et de fonctionnement, n'est que la conséquence du partage entre le domaine législatif et le domaine réglementaire.

En effet, dans le troisième considérant de sa décision n°79-108 L du 25 juillet 1979, le Conseil constitutionnel rappelle que « sous réserve des règles éventuellement fixées par le législateur lors de la création d'une catégorie d'établissements publics, les dispositions instituant et régissant chacun des établissements qui peuvent être rangés dans la même catégorie ressortissent à la compétence réglementaire ».

Ainsi, le mode de comptabilité, publique ou privée, ou encore le statut du personnel, ne figurent pas parmi les règles constitutives de la catégorie et seront déterminés par voie réglementaire.

Votre commission a adopté un amendement purement rédactionnel à cet alinéa.

4. La conclusion d'un contrat d'objectifs et de moyens

Le troisième alinéa est un alinéa additionnel , introduit par un amendement adopté par votre commission, visant à prévoir la conclusion d' un contrat d'objectifs et de moyens entre l'Etat et chaque établissement public contribuant à l'action extérieure de la France.

Le contrat d'objectifs et de moyens constitue, en effet, un instrument essentiel de pilotage par l'Etat des différents opérateurs.

Votre commission a donc jugé nécessaire d'y faire référence dans la loi.

Cette convention pluriannuelle serait signée par l'ensemble des ministres concernés et par le président du conseil d'administration de l'opérateur. Ainsi, tous les ministères concernés seront associés à la conclusion de ce contrat, même s'ils n'exercent pas la tutelle sur l'opérateur.

Enfin, le texte prévoit que ce contrat d'objectifs et de moyens sera transmis aux commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat et que celles-ci pourront formuler un avis dans un délai de six semaines. Cette dernière disposition est inspirée de la loi de réforme de l'audiovisuel public.

5. La possibilité pour ces établissements de détacher des agents publics auprès des instituts étrangers de recherche

L' avant-dernier alinéa de cet article précise qu' « au titre de leur mission, ces établissements publics peuvent contribuer aux travaux d'instituts de recherche indépendants, en leur assurant le concours d'agents publics placés auprès de ces établissements par l'Etat ».

Cette disposition doit se lire en liaison avec l'article 8 du projet de loi, qui modifie la loi du 13 juillet 1972 relative à l'expertise technique internationale, afin de permettre à la France de placer des experts français dans des organismes de recherche étrangers (les « think tanks ») dans le but d'exercer une influence sur la scène intellectuelle mondiale.

Toutefois, alors que l'article 8 du projet de loi vise à poser le principe de la possibilité pour l'Etat de détacher des agents publics auprès de ces organismes, cet alinéa vise à reconnaître cette faculté aux établissements publics contribuant à l'action extérieure de la France.

Ainsi, le futur établissement public chargé de la mobilité et de l'expertise internationales pourra y recourir mais aussi d'autres établissements, comme l'Agence française de développement par exemple.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel tendant à harmoniser l'usage des termes « instituts indépendants de recherche » visés à l'article 1 ^er et à l'article 8 du projet de loi, permettant ainsi de retenir la même appellation dans les deux articles.

6. Les relations de ces établissements publics avec le réseau diplomatique et les ambassadeurs

Le dernier alinéa de cet article concerne les relations de ces établissements avec le réseau diplomatique à l'étranger et les ambassadeurs.

La rédaction proposée par le projet de loi est la suivante : « Afin d'accomplir leur mission à l'étranger, ces établissements font appel, sous l'autorité des chefs de mission diplomatique, aux missions diplomatiques ».

Votre commission partage l'objectif visé par cet alinéa qui est d'affirmer clairement l'autorité de l'ambassadeur sur l'ensemble des services extérieurs de l'Etat.

Actuellement, l'article 3 du décret n°79-433 du 1 ^er juin 1979 relatif aux pouvoirs des ambassadeurs et à l'organisation des services de l'Etat à l'étranger est relativement ambigu puisqu'il n'évoque qu'un « rôle de coordination et d'animation » de l'ambassadeur sur les services civils et la mission militaire.

Or, l'ambassadeur, à l'image du préfet au niveau local, en tant que représentant de l'Etat à l'étranger, doit pouvoir exercer une réelle autorité sur les différents services extérieurs de l'Etat.

L'une des recommandations du Conseil de modernisation des politiques publiques, en date du 4 avril 2008, vise d'ailleurs à renforcer l'autorité de l'ambassadeur : « sur le terrain, l'ambassadeur a vocation à animer et diriger les différentes composantes de l'action extérieure de l'Etat » .

Votre commission approuve donc l'idée de mentionner explicitement l'autorité de l'ambassadeur sur les services extérieurs de l'Etat. Cette disposition devrait ainsi entraîner une modification de la rédaction de l'article 3 du décret du 1 ^er juin 1979.

Toutefois, elle estime qu'il convient de laisser la possibilité pour les établissements publics contribuant à l'action extérieure de la France de disposer de représentations à l'étranger, qui feraient partie des missions diplomatiques.

En effet, certains établissements, à l'image d'UBIFrance ou de l'Agence française de développement, disposent déjà de bureaux à l'étranger, qui font partie du reste des missions diplomatiques.

La reconnaissance d'une telle possibilité paraît d'autant plus opportune dans l'optique d'un éventuel rattachement du réseau culturel de la France à l'étranger au futur établissement pour l'action culturelle extérieure.

Ainsi, il sera possible à l'avenir de rattacher le réseau culturel à l'étranger au nouvel opérateur chargé de l'action culturelle extérieure sans qu'il soit nécessaire de modifier la loi.

Votre commission a donc adopté un amendement prévoyant une nouvelle rédaction de cet alinéa, qui serait rédigé de la manière suivante :

« Pour l'accomplissement de leurs missions, ces établissements peuvent disposer de bureaux à l'étranger, qui font partie des missions diplomatiques. Là où ils ne disposent pas de bureaux, ils font appel aux missions diplomatiques. Leur action à l'étranger s'exerce sous l'autorité des chefs de mission diplomatique ».

Votre commission a adopté l'article 1 ^er ainsi modifié.

Article 2 - Composition du conseil d'administration des établissements publics contribuant à l'action extérieure de la France

Cet article décrit les catégories de personnes représentées au conseil d'administration de ces établissements et les conditions de leur désignation.

Le conseil administration des établissements publics contribuant à l'action extérieure de la France comprendrait, de manière assez classique, un député et un sénateur, des représentants de l'Etat, des personnalités qualifiées désignées par l'Etat, ainsi que des représentants élus du personnel.

Afin de favoriser une représentation de la diversité politique, votre commission a adopté, avec l'avis favorable du rapporteur, un amendement présenté par le rapporteur pour avis de la commission de la Culture, de l'Education et de la Communication du Sénat, M. Louis Duvernois, et donnant satisfaction à un autre amendement présenté par le groupe socialiste, visant à augmenter de deux à quatre le nombre de parlementaires appelés à siéger au conseil d'administration de ces établissements .

Il est également précisé que ces parlementaires seront désignés par les commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat.

En revanche, après l'avis défavorable du rapporteur et du gouvernement, votre commission n'a pas souhaité ajouter la présence d'un représentant de l'assemblée des français de l'étranger, le ministre des affaires étrangères et européennes s'étant engagé à désigner un représentant de l'assemblée des français de l'étranger parmi les personnalités qualifiées .

Les conseils d'administration des nouveaux établissements seraient également composés de représentants des différents ministères concernés par le domaine de compétence de l'établissement public.

Si le ministère des Affaires étrangères a naturellement vocation à être présent au sein de chaque conseil d'administration, des représentants d'autres administrations pourront ainsi y siéger afin d'orienter l'action de l'opérateur.

Ainsi, le ministère de la culture pourra être représenté au conseil d'administration de l'établissement chargé de l'action culturelle extérieure, tandis que le ministère chargé de l'enseignement supérieur devrait être présent au conseil d'administration du futur opérateur chargé de la mobilité et de l'expertise internationales.

Les conseils d'administration comprendraient également des personnalités qualifiées désignées en raison de leur compétence par l'Etat, ce qui permettra d'associer au conseil d'administration des experts provenant d'horizons variés en fonction des secteurs d'activité.

En outre, des représentants de collectivités territoriales ou d'organismes partenaires pourront siéger au conseil d'administration des établissements publics recevant le concours de ces collectivités ou organismes pour accomplir leurs missions.

Ainsi, les collectivités territoriales ou des organismes, comme les Alliances françaises, pourront être représentées au sein du conseil d'administration de l'agence chargée de la coopération culturelle.

Enfin, le conseil d'administration comprendrait des représentants élus du personnel.

L'article prévoit cependant que les établissements publics contribuant à l'action extérieure de la France ne seront pas soumis aux dispositions du chapitre Ier du titre II de la loi du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public, qui prévoient que le nombre de représentants des salariés doit être égal au moins au tiers du nombre des membres du conseil d'administration pour les établissements publics comptant plus de 200 salariés.

La dérogation prévue permettra d'éviter que les conseils d'administration de ces établissements ne soient excessivement pléthoriques. En outre, elle permettra d'harmoniser la durée des mandats des représentants du personnel avec celui des autres membres du conseil d'administration.

Les décrets d'application préciseront le nombre de membres du conseil d'administration et leur mode de désignation.

Votre commission a adopté un amendement strictement rédactionnel visant à corriger une erreur matérielle.

Votre commission a adopté cet article ainsi amendé.

Article 3 - Ressources des établissements publics contribuant à l'action extérieure de la France

L'article 3 précise les catégories de ressources dont peuvent bénéficier les établissements publics contribuant à l'action extérieure de la France.

Il prévoit que les ressources de ces établissements pourront être issues de l'exercice de leurs activités, de subventions de toute nature, de dons et legs, du revenu des biens meubles et immeubles, du produit des aliénations, du produit des placements ou encore des emprunts.

Cette diversité des sources possibles de financement découle du statut autonome des établissements publics.

A l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement proposant une nouvelle rédaction de cet article .

Cette nouvelle rédaction comporte plusieurs modifications par rapport au texte de l'article proposé par le projet de loi.

Tout d'abord, il a paru nécessaire à votre commission de faire figurer en tête de la liste de ces ressources « les dotations de l'Etat » , en lieu et place des « recettes provenant de l'exercice de leurs activités » , reprises en deuxième position.

En effet, si votre commission partage l'objectif affiché d'augmenter la part des ressources propres dans le budget des différents opérateurs, elle considère néanmoins que la création de ces opérateurs ne doit pas se traduire par une diminution des subventions de l'Etat , qui occupent encore aujourd'hui une place importante dans le budget de ces opérateurs. Ainsi, 70 % du budget de CulturesFrance provient de subventions de l'Etat.

Ensuite, votre commission a estimé qu'il n'était pas utile de faire figurer parmi ces ressources « le produit des opérations commerciales », une telle formule pouvant être interprétée comme un encouragement à une activité purement commerciale et lucrative. De plus, cette catégorie de ressources paraît incluse dans « les recettes provenant de l'exercice de leurs activités ».

En outre, il lui a semblé utile de remplacer la mention des « subventions de toute nature » par celle, plus détaillée, des « subventions et contributions d'organisations internationales et européennes, de collectivités territoriales et de tous organismes publics et privés » .

Par ailleurs, il a semblé souhaitable à votre commission de mentionner parmi la liste de ces ressources « le produit des participations et placements financiers, les intérêts et remboursement de prêts ou avances ». En effet, l'Agence française de développement exerce une importante activité financière.

Enfin, votre commission a souhaité insister sur « les recettes issues du mécénat » en y faisant expressément référence dans la liste des ressources.

La Cour des comptes, dans son rapport sur CulturesFrance, présenté au Sénat le 8 novembre 2006, soulignait « l'effort remarquable » en matière de recherche de financements provenant du mécénat. De 180 000 euros en 2000, ces ressources sont ainsi passées à 7 millions d'euros en 2006. Elles ont représenté en 2008 environ 8 % des ressources de CulturesFrance. Les années croisées, comme cela a été le cas pour les années France-Chine et France-Brésil ou comme c'est le cas actuellement pour l'année France-Russie, sont ainsi l'occasion d'attirer les financements de nombreuses entreprises, séduites par la médiatisation des évènements se déroulant dans ce cadre. Votre commission se félicite de ce développement du mécénat et souhaite qu'il soit encouragé.

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi rédigé .

Article 4 - Détachement ou mise à disposition à titre gratuit de fonctionnaires auprès des établissements publics contribuant à l'action extérieure de la France

Cet article prévoit que les établissements publics contribuant à l'action extérieure de la France pourront accueillir des fonctionnaires détachés ou mis à disposition et bénéficier, le cas échéant, d'une exonération de l'obligation de remboursement pendant les deux années suivant leur création ou pour des missions d'intérêt public de moins de six mois.

Les nouveaux opérateurs auront besoin, durant leur phase de mise en place, d'un appui particulier de leur administration de tutelle en attendant de trouver leur équilibre financier. L'une des modalités de cette aide est la mise à disposition gratuite de fonctionnaires par l'Etat.

Cette mise à disposition à titre gratuit ne sera cependant possible que pendant les deux années qui suivent la création de ces établissements. Après cette période, ces établissements seront, en effet, en mesure d'assurer pleinement la gestion de leur personnel. A l'issue de ce délai de deux ans, la mise à disposition gratuite ne pourra concerner que les missions de courte durée (moins de six mois) qui correspondent souvent à des missions d'information et d'évaluation des besoins.

Naturellement, il sera toujours possible pour ces établissements publics de continuer d'accueillir des fonctionnaires détachés ou mis à disposition pour une période plus longue, mais, dans ce cas, ce détachement ou cette mise à disposition devront faire l'objet d'un remboursement par l'opérateur concerné à l'Etat.

Le principe du remboursement est, en effet, posé par l'article 42 de la loi n°84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, l'article 61-1 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et l'article 49 de la loi n°86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.

En outre, le détachement ou la mise à disposition à titre gratuit et de manière permanente par l'Etat de fonctionnaires auprès d'un établissement public à caractère industriel et commercial serait susceptible de soulever des difficultés au regard des règles de la concurrence.

L'expérience de la création de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger en 1990 montre que le nombre d'agents mis à disposition à titre gratuit auprès de nouveaux opérateurs devrait rester limité, de l'ordre d'une vingtaine pour chaque agence.

Votre commission a adopté cet article sans modification .

CHAPITRE II - L'ÉTABLISSEMENT PUBLIC POUR L'EXPERTISE ET LA MOBILITÉ INTERNATIONALES

Ce chapitre est relatif au nouvel opérateur chargé de l'expertise et de la mobilité internationales.

Votre commission a adopté un amendement visant à modifier l'intitulé de ce chapitre, dont la nouvelle dénomination serait « l'Agence française pour l'expertise et la mobilité internationales » .

Article 5 - Création d'un opérateur pour l'expertise et la mobilité internationales issu de la fusion de CampusFrance, d'EGIDE et de France Coopération Internationale

Cet article vise à créer un établissement public à caractère industriel et commercial chargé de l'expertise et la mobilité internationales.

Cet établissement serait créé à partir de la fusion de l'association EGIDE, chargée de la gestion des programmes de mobilité internationale de l'Etat, et des groupements d'intérêt public France Coopération Internationale, chargée de l'appui aux opérateurs nationaux et de la promotion de l'expertise française, et CampusFrance, chargé de la promotion de l'enseignement supérieur français.

Le nouvel établissement est ainsi appelé à constituer l'opérateur chargé de la mobilité dans ses différentes composantes : expertise technique internationale, accueil en France d'étudiants et de boursiers étrangers, mobilité universitaire. Il a donc vocation à jouer un rôle de « tête de réseau » à l'égard des autres opérateurs ministériels de coopération internationale.

? Le I de cet article , tel que modifié par un amendement adopté par votre commission, porte sur la dénomination, le statut, ainsi que la tutelle ministérielle de cet établissement.

1. La dénomination

Alors que le texte du projet de loi présenté par le Gouvernement se contente de faire référence à « l'établissement public pour l'expertise et la mobilité internationales » , il a paru utile à votre commission de prévoir une dénomination du nouvel opérateur , qui puisse à la fois refléter la diversité de ses missions et être suffisamment attrayante, notamment vis-à-vis du public étranger.

Votre rapporteur a donc présenté un amendement , qui a été adopté par votre commission, afin de mentionner expressément le nom d' « Agence française pour l'expertise et la mobilité internationales » .

Cette dénomination, qui recueille un large consensus auprès des personnes concernées, présente, en effet, l'avantage de refléter les différents domaines d'action de ce nouvel opérateur. En revanche, à la différence par exemple d'« UBIFrance », il n'a pas semblé utile de faire mention ici de l'acronyme « AFEMI », dont l'usage pourra s'imposer de lui-même dans la pratique.

2. Le statut

Le nouvel opérateur serait issu de la fusion de trois organismes dotés de statuts très différents . Egide est, en effet, une association reposant sur la loi de 1901, tandis que CampusFrance et France Coopération Internationale sont des groupements d'intérêt public (GIP). La nouvelle structure serait donc créée par la fusion d'organismes publics (GIP) et privé (association de la loi de 1901).

Dans son analyse du GIP France Coopération Internationale, de 2008 ^{18 ( * )} , la Cour des comptes avait appelé à une clarification des compétences des différents opérateurs agissant en matière de coopération administrative internationale et à une définition plus précise des rôles de chacun afin d'harmoniser leurs interventions.

Dans cet esprit, le regroupement de ces trois opérateurs, agissant sous des régimes juridiques différents, au sein d'une même structure, apparaît nécessaire pour simplifier leurs modalités de gestion, développer des synergies, rationaliser les moyens de gestion, harmoniser le statut des personnels, redéfinir les modalités de financement et leur conférer un régime juridique compatible avec leur intervention dans le domaine concurrentiel.

Le statut d'établissement public à caractère industriel et commercial paraît à cet égard le plus adapté s'agissant d'un opérateur de l'Etat appelé à intervenir dans le domaine concurrentiel. En effet, l'EPIC garantit une souplesse de gestion plus importante qu'un EPA, notamment en matière de gestion de personnels, de soumission au code des marchés publics ou de régime de comptabilité.

A défaut de la création d'un EPIC, une autre option possible aurait été la formule d'un groupement d'intérêt public (GIP). Toutefois, cette option a été écartée. En effet, les GIP sont conclus en principe pour une durée limitée. La convention constitutive du GIP CampusFrance arrive d'ailleurs à échéance en 2010 et celle de FCI en 2011. De plus, si la formule juridique d'un GIP est intéressante au moment de la création d'un nouvel opérateur, notamment pour en vérifier la pertinence, elle présente des inconvénients sur le long terme au regard des incertitudes pesant sur le régime juridique des GIP. En outre, la Cour des comptes souhaitait une clarification des relations de tutelle entre l'opérateur et l'administration et l'établissement public offre à cet égard un statut plus adapté.

3. La tutelle

Alors que le texte du projet de loi est muet sur ce point, il a semblé également nécessaire à votre commission de préciser la tutelle ministérielle sur le nouvel opérateur chargé de la mobilité et de l'expertise internationales.

Actuellement, la situation se présente de la manière suivante :

- L'association Egide est placée sous la tutelle unique du ministère des affaires étrangères ;

- Le groupement d'intérêt public France Coopération Internationale est placé sous la double tutelle du ministère des affaires étrangères et du ministère de l'immigration ;

- Le groupement d'intérêt public CampusFrance est placé, quant à lui, sous une triple tutelle , du ministère des affaires étrangères, du ministère de l'enseignement supérieur et du ministère chargé de l'immigration.

Le regroupement de ces trois entités au sein du nouvel opérateur pourrait donc aboutir à une tutelle partagée entre trois ministères différents, voire davantage.

Estimant qu'une tutelle partagée entre plusieurs ministères ne serait pas gage d'efficacité et qu'elle pourrait contribuer à un déficit de pilotage stratégique, votre commission s'est prononcée pour une tutelle unique, afin de placer ce nouvel opérateur sous une autorité politique clairement identifiée.

Et, compte tenu de la vocation internationale de cet opérateur, elle a estimé que le ministre des affaires étrangères était le mieux placé pour exercer la tutelle sur ce nouvel opérateur.

Pour autant, votre commission considère que les autres ministères, et en particulier le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, doivent être étroitement associés à la définition des orientations stratégiques.

C'est la raison pour laquelle, votre commission a prévu plusieurs amendements en ce sens dans le texte du projet de loi.

? Le II. de cet article est un nouveau paragraphe issu d' un amendement adopté par votre commission. Il définit les missions de l'opérateur chargé de l'expertise et de la mobilité internationales. Il précise également le rôle des différents ministères dans la définition des orientations stratégiques . Ce paragraphe porte aussi sur les relations de cet opérateur avec les autres organismes concernés et le réseau diplomatique à l'étranger .

1. Les missions

Alors que le texte du projet de loi restait très vague sur ce point, votre commission a estimé indispensable de déterminer clairement les missions assignées au nouvel opérateur chargé de la mobilité et de l'expertise internationales. Elle a donc adopté un amendement en ce sens.

Ainsi, cet opérateur aurait notamment pour missions :

- « le développement de la mobilité internationale » ; c ette mission est actuellement exercée par Egide ;

- « la valorisation à l'étranger du système d'enseignement supérieur et de formation professionnelle français ». Il s'agit là de la reprise de la mission de CampusFrance ;

- « la promotion de l'assistance technique et de l'expertise internationale française à l'étranger » ; cette mission reprend celle assignée actuellement à France Coopération Internationale.

L'opérateur contribuerait notamment :

- « à la promotion à l'étranger des études en France et l'accueil des étudiants, chercheurs et experts étrangers, en appui des universités, des écoles et des autres établissements d'enseignement supérieur et de recherche » ; cette formulation souligne le rôle de premier plan des établissements d'enseignement supérieur et de recherche pour l'accueil des étudiants et experts étrangers ;

- « à la gestion de bourses, de stages et d'autres programmes de la mobilité internationale » ; afin d'encourager le développement de la mobilité internationale, le futur opérateur pourra gérer des bourses, organiser des stages ou encore d'autres programmes, tels que des conférences et évènements ;

- « au développement de l'expertise technique internationale et à la maîtrise d'oeuvre de projets sur financements bilatéraux et multilatéraux dans le cadre des orientations stratégiques définies par l'Etat ». Le nouvel établissement pourra ainsi jouer un rôle de conseil, de formation et de recherche à l'égard des organismes existants, mais aussi d'opérateur dans le cadre d'appels d'offres internationaux.

2. La définition des orientations stratégiques

S'il convient d'assurer, pour des raisons évidentes d'efficacité, une tutelle ministérielle unique sur ce nouvel opérateur et que le ministre des affaires étrangères paraît le mieux placé pour l'exercer, cela ne veut pas dire pour autant que le ministère chargé de l'enseignement supérieur ne doive pas être étroitement associé à la définition des orientations stratégiques.

Votre commission estime au contraire qu'en raison de sa place d'interlocuteur privilégié des établissements d'enseignement supérieur, le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche doit jouer un rôle de premier plan en matière d'accueil des étudiants étrangers en France.

Votre commission a donc souhaité introduire une disposition selon laquelle « l'agence exerce ses missions selon les orientations définies conjointement par le ministre des affaires étrangères et le ministère chargé de l'enseignement supérieur » .

Ainsi, le ministère chargé de l'enseignement supérieur sera placé sur un pied d'égalité avec le ministère des affaires étrangères dans la définition des priorités d'action du nouvel opérateur. Par ailleurs, il sera également représenté au sein du conseil d'administration de l'agence et il sera cosignataire du contrat d'objectifs et de moyens entre l'Etat et l'opérateur.

3. Les relations de l'opérateur avec les autres organismes et le réseau diplomatique à l'étranger

La création de ce nouvel opérateur chargé de la mobilité et de l'expertise internationales a pu susciter certaines craintes de la part d'organismes existants, publics ou privés, intervenant dans le champ de l'expertise internationale.

Il existe, en effet, un très grand nombre d'organismes, tant publics que privés, qui interviennent dans ce domaine.

Si France Coopération Internationale, et, dans une moindre mesure CampusFrance, interviennent déjà sur le marché de l'expertise internationale, la création d'un opérateur regroupant ces deux organismes est vécue par certains comme l'arrivée d'un nouveau concurrent sur ce marché.

A cet égard, il convient d'éviter toute distorsion de concurrence avec les autres opérateurs publics ou privés. C'est la raison pour laquelle votre commission a tenu à préciser que cette nouvelle agence « opère sans préjudice des missions des organismes compétents en matière d'expertise et de mobilité internationales et dans une concertation étroite avec tous les opérateurs, qu'ils soient publics ou privés ».

Dans le même sens, votre commission a introduit une disposition selon laquelle « l'agence collabore avec les organisations internationales et européennes, les collectivités territoriales, les universités, les écoles et les autres établissements d'enseignement supérieur et les organisations concernées, ainsi qu'avec des partenaires publics ou privés » .

Ainsi, les établissements d'enseignement supérieur doivent être étroitement associés compte tenu de leur rôle majeur pour l'accueil des étudiants ou des chercheurs étrangers.

De même, le renforcement du potentiel de l'assistance technique française ou de l'offre française sur le marché de l'expertise internationale nécessite souvent une concertation étroite entre les opérateurs publics et privés, notamment pas le biais de partenariats public/privé.

Enfin, afin de garantir un lien étroit entre cette agence et le réseau diplomatique à l'étranger, il a paru utile à votre commission d'indiquer que l'agence « veille à répondre aux besoins exprimés par le réseau diplomatique à l'étranger » et qu'elle « fait appel au réseau diplomatique à l'étranger, sous l'autorité des chefs de mission diplomatique, et aux établissements placés sous leur autorité ou qui leur sont liés par convention ».

Cette disposition permettra ainsi à l'agence d'entretenir une relation étroite avec les services de coopération et d'action culturelle des ambassades (SCAC), mais aussi avec les espaces « CampusFrance ». On compte, en effet, aujourd'hui 113 espaces « CampusFrance » implantés dans 88 pays.

? Le III de cet article est un nouveau paragraphe issu d' un amendement de votre commission reprenant en partie des dispositions contenues dans le paragraphe Ier du texte proposé par le projet de loi.

Il précise les conditions de dévolutions des biens, droits et obligations de l'association Egide et des groupements d'intérêt public CampusFrance et France Coopération Internationale à l'Agence française pour la mobilité et l'expertise internationales .

Il prévoit que ces transferts sont effectués à titre gratuit et ne donnent lieu ni à indemnité, ni à perception d'impôts, de droits ou taxes, ni au versement de salaires ou honoraires au profit de l'Etat, de ses agents ou de toute autre personne publique.

? Le IV de cet article est un nouveau paragraphe issu d' un amendement reprenant le contenu du II du texte proposé par le projet de loi assorti de modifications rédactionnelles. Il concerne le transfert des personnels de CampusFrance, d'Egide et de France Coopération Internationale au nouvel opérateur chargé de la mobilité et de l'expertise internationales.

Actuellement, la situation des différents opérateurs en matière de personnels se présente de la manière suivante :

- Le groupement d'intérêt public CampusFrance est composé de 35 agents , dont 27 agents recrutés sur contrat et 8 fonctionnaires ou contractuels à durée indéterminée mis à disposition. Les 27 agents contractuels se répartissent en 22 contractuels non titulaires de droit public et 5 fonctionnaires détachés sur contrat. Les 8 fonctionnaires ou assimilés mis à disposition le sont, pour 4 d'entre-eux, par les ministères de l'enseignement supérieur et de la recherche et de l'éducation nationale, pour 3 d'entre-eux par les établissements d'enseignement supérieur adhérents, et, pour 2 d'entre-eux par le ministère des affaires étrangères ;

- Le groupement d'intérêt public France Coopération Internationale (FCI) comprend 48 agents , dont 5 fonctionnaires de l'Etat et un fonctionnaire de l'administration territoriale mis à disposition. Les autres agents sont des employés de droit privé rémunérés par le groupement ;

- L'association Egide emploie environ 200 salariés sous contrat privé.

Compte tenu du nombre important d'agents, des fortes différences de statut, de gestion mais aussi de culture entre les trois organismes, le regroupement des personnels au sein d'un même opérateur apparaît comme la principale difficulté de cette réforme.

Concernant les salariés de droit privé , largement majoritaires, le fait de conférer le statut d'EPIC et non d'établissement public à caractère administratif au nouvel opérateur permet de maintenir les contrats de travail existants. Les personnes sous contrat privé seront donc transférées au nouvel établissement.

En effet, aux termes de l'article L. 1224-1 du code du travail (ancien article L. 122-12) , « Lorsque survient une modification dans la situation juridique de l'employeur, notamment par succession, vente, fusion, transformation du fonds, mise en société de l'entreprise, tous les contrats de travail en cours au jour de la modification subsistent entre le nouvel employeur et le personnel de l'entreprise ».

La Cour de cassation ayant considéré que les dispositions de cet article sont applicables aux reprises d'entreprises par un employeur public lorsque l'activité de cette dernière entre dans le cadre d'un service public industriel et commercial ^{19 ( * )} , il paraît légitime en l'espèce d'utiliser cette procédure pour assurer le transfert du personnel des trois organismes.

Les personnes concernées disposeront d'un délai de trois mois pour accepter ou refuser le nouveau contrat, qui reprendra les clauses substantielles de leur contrat, en particulier celles concernant la rémunération.

Ce délai de trois mois est plus favorable que le délai légal, qui est d'un mois en ce qui concerne les contrats de droit privé, aux termes de l'article L. 1222-6 du code du travail.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur, la fusion des trois organismes existants au sein de l'agence devrait avoir un impact très positif pour les personnes concernées, en particulier en ce qui concerne les salariés de CampusFrance.

En effet, en vertu de la Charte constitutive de CampusFrance, les personnes recrutées sous contrat de droit privé ne peuvent bénéficier que d'un contrat de travail à durée déterminée. Certains agents voient ainsi renouveler leur contrat de travail tous les six mois depuis déjà plusieurs années.

Le transfert à un EPIC permettra à ces personnes de bénéficier d'un contrat de travail à durée indéterminée.

Pour leur part, les agents relevant de contrat de droit public se verront proposer un contrat de droit privé par la nouvelle agence, avec une rémunération au moins équivalente.

Enfin, la situation des fonctionnaires détachés ou mis à disposition sera étudiée au cas par cas. En effet, contrairement aux salariés de droit privé dont les contrats de travail en cours au jour de la modification subsistent avec le nouvel employeur, la mise à disposition ou le détachement de fonctionnaires cesse de plein droit au moment de la dissolution de l'organisme d'accueil. Leur transfert au nouvel opérateur suppose une décision expresse de ce dernier et l'accord de leur administration d'origine qui ne peuvent être pris qu'en fonction de chaque cas particulier.

Il convient, toutefois de rappeler que, durant les deux années qui suivent sa création, l'opérateur pourra bénéficier d'une dérogation lui permettant d'accueillir à titre gratuit des fonctionnaires détachés ou mis à disposition, en vertu de l'article 4 du présent projet de loi.

Votre commission a adopté cet article , assorti des amendements précédemment évoqués.

Article 5 bis (nouveau) - Création d'instances consultatives

Cet article additionnel, issu d' un amendement adopté par votre commission, vise à créer deux instances consultatives auprès de l'Agence française pour l'expertise et la mobilité internationales :

- un conseil d'orientation relatif aux modalités d'accueil des étudiants et chercheurs étrangers en France, comprenant notamment des représentants des étudiants.

Compte tenu des enjeux majeurs et du rôle important joué par les différents établissements d'enseignement supérieur en matière d'accueil des étudiants étrangers, il a paru indispensable à votre commission de prévoir une instance au sein de laquelle ces établissements et les représentants des étudiants puissent être représentés et exprimer leur point de vue.

- un conseil d'orientation relatif au développement de l'expertise technique publique et privée.

Étant donné les enjeux majeurs soulevés par l'expertise internationale, la relative dispersion des opérateurs français et le rôle important joué par le secteur privé, il a semblé souhaitable à votre commission de prévoir la création d'une instance spécialisée sur le sujet de l'expertise technique internationale, qui puisse être à la fois un lieu de débats et de propositions sur ces questions.

La composition de ces deux instances consultatives serait déterminée par voie réglementaire. Ces deux instances pourront également comprendre des représentants des collectivités territoriales.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 5 ter (nouveau) - Rapport au Parlement sur le transfert éventuel de la gestion des bourses destinées aux étudiants étrangers gérées par le CNOUS

Cet article additionnel, issu d' un amendement adopté par votre commission, vise à prévoir, dans un délai de trois ans après l'entrée en vigueur de la présente loi, la remise par le Gouvernement au Parlement d'un rapport comportant une évaluation des modalités et des conséquences du transfert éventuel de la gestion des bourses destinées aux élèves étrangers par la partie internationale du Centre national des oeuvres universitaires et scolaires (CNOUS) à l'Agence française pour l'expertise et la mobilité internationales.

En 2007, le ministère des affaires étrangères consacrait environ 100 millions d'euros par an à des bourses destinées à des étudiants étrangers, ce qui représentait environ 18 600 bénéficiaires, dont 11 500 boursiers d'études et 7 100 boursiers de stage. La part du budget du ministère des affaires étrangères consacrée aux bourses destinées aux étudiants étrangers a toutefois connu une diminution sensible en 2010.

Aucun autre ministère ne contribue directement aux crédits de bourses du Gouvernement français, mais il convient de rappeler que l'accueil de la très grande majorité des étudiants étrangers dans des établissements d'enseignement supérieur publics dans des conditions de gratuité ou de quasi-gratuité fait du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche - et dans une moindre mesure de plusieurs autres ministères - des co-financeurs indirects de l'accueil des étudiants étrangers, boursiers ou non.

Actuellement, le ministère des affaires étrangères délègue la gestion de ces bourses à deux opérateurs différents : Egide et le CNOUS.

La coexistence de deux opérateurs distincts pour une même mission s'explique par des raisons historiques.

Avant la fusion du ministère des affaires étrangères et du ministère de la coopération, Egide (anciennement appelé Centre international des étudiants et stagiaires) était l'opérateur du ministère de la coopération, tandis que les boursiers de l'ancienne direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques (DGRCST) du ministère des affaires étrangères avaient été répartis entre les opérateurs en fonction des établissements fréquentés.

Cette séparation n'a pas été remise à plat lors de la fusion des deux ministères, de sorte que la répartition actuelle se caractérise par sa complexité.

Celle-ci est aggravée par le fait que les deux opérateurs relèvent de statuts et de ministères de tutelle différents et qu'ils n'interviennent pas dans le même environnement.

Egide est une association fondée sur la loi de 1901, placée sous la tutelle du ministère des affaires étrangères.

Établissement public administratif , créé par la loi du 16 avril 1955 et placé sous la tutelle du ministère chargé de l'enseignement supérieur et de la recherche, le CNOUS a pour vocation de favoriser l'amélioration des conditions de vie et de travail des étudiants. Il agit comme l'opérateur de différents ministères, et en particulier du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche. Il constitue la « tête » de réseau des 28 centres régionaux (CROUS), 16 centres locaux (CLOUS) et de plus de 40 antennes, qui offrent des services de proximité aux étudiants.

Le CNOUS exerce également une activité internationale, au travers de sa sous-direction des affaires internationales, en assurant la gestion de bourses destinées aux étudiants étrangers, qu'elles soient délivrées par le gouvernement français ou par les gouvernements étrangers, en organisant l'accueil et la prise en charge de ces étudiants étrangers (boursiers ou non) en liaison avec les CROUS.

Les étudiants et stagiaires étrangers relèvent d'EGIDE et du CNOUS selon des critères géographiques et fonctionnels fixés par circulaires.

La répartition de la gestion des bourses des étudiants étrangers entre les deux opérateurs peut être résumée par le tableau suivant :

Nature de la bourse	Formation suivie	Pays de l'ex-hors champ non bénéficiaires de l'aide au développement (environ 145 pays)	Pays de l'ex-champ bénéficiaires de l'aide au développement (environ 30 pays)
Études	Dans un établissement relevant du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, du ministère de la culture, du ministère de la jeunesse et des sports	CNOUS	Egide
	Dans un autre établissement	Egide
Stage	Stages généraux	Egide
	Stages de français ou pédagogiques de courte durée	CNOUS

Un rapport de la mission d'audit sur la gestion des bourses du Gouvernement français , réalisée par l'inspection générale des affaires étrangères et l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche, en date du 21 avril 2008, a mis en évidence la complexité du système actuel.

Selon ce rapport, s'il est excessif de parler de « concurrence », la répartition des bourses entre deux opérateurs alourdit les coûts de gestion , car les coûts fixes supportés par chaque opérateur sont amortis sur un volume d'activité plus faible et ce mode de gestion ne favorise pas un réel contrôle de la part de l'Etat.

Ce rapport d'audit a également mis en évidence les fortes différences entre les deux opérateurs en matière de coûts de gestion.

La mission d'audit a donc préconisé que la gestion des bourses du Gouvernement français soit confiée à un seul opérateur .

Elle a proposé plusieurs scénarios, dont l'un qui consisterait à créer un opérateur unique, à partir du rapprochement entre CampusFrance, Egide et la partie internationale du CNOUS.

Le regroupement de CampusFrance et d'Egide au sein d'un seul opérateur chargé de la mobilité internationale, tel que prévu par le projet de loi, devrait donc logiquement s'accompagner du transfert de la gestion des bourses destinées aux élèves étrangers gérées actuellement par la partie internationale du Centre national des oeuvres universitaires et scolaires à la nouvelle agence chargée de la mobilité et de l'expertise internationales.

Votre rapporteur a pu toutefois constater, lors de ses auditions, les fortes réserves suscitées par l'idée d'un tel transfert, tant du côté du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, que de la part du CNOUS et des représentants des étudiants.

Le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche ne serait pas opposé a priori au transfert à terme de la partie internationale du CNOUS à la nouvelle agence, à condition toutefois d'obtenir la cotutelle sur le nouvel établissement public, ce que refuse le ministère des affaires étrangères.

Le CNOUS considère, pour sa part, en ses qualités d'organisme au service des étudiants, d'opérateur du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, du fait de sa liaison étroite avec les établissements d'enseignement supérieur et de sa nature de « tête du réseau » des CROUS, qu'il n'est pas le moins bien placé pour assurer la totalité de la prise en charge de l'accueil des étudiants étrangers en France, dont la gestion des bourses d'études du gouvernement français destinées aux élèves étrangers.

Par ailleurs, un transfert éventuel des agents de la sous-direction des affaires internationales du CNOUS à l'agence soulèverait des difficultés, étant donné qu'il s'agit principalement d'agents ou de fonctionnaires du ministère de l'éducation nationale alors que l'agence aurait un statut d'EPIC.

Enfin, on peut mentionner l'opposition des organisations étudiantes, qui s'explique par le fait que les recettes issues de la gestion des bourses des étudiants étrangers sont ensuite reversées au budget général du CNOUS afin de financer les mesures qui bénéficient à l'ensemble des étudiants.

Compte tenu de ces fortes réticences, votre rapporteur n'a pas souhaité prendre à ce stade une position définitive qui pourrait mettre en péril la mise en place, déjà complexe, de la nouvelle agence. En effet, le rapprochement entre ces différents opérateurs ne peut se faire que dans un climat apaisé et de manière consensuelle.

Toutefois, afin d'engager véritablement une réflexion sur ce point, votre rapporteur a souhaité que le Gouvernement présente, dans un délai de trois ans après l'entrée en vigueur de la présente loi, un rapport au Parlement sur cette question.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

CHAPITRE III - L'ÉTABLISSEMENT PUBLIC POUR L'ACTION CULTURELLE EXTERIEURE

Le chapitre III est relatif à l'opérateur chargé de l'action culturelle extérieure.

Votre commission a adopté un amendement visant à modifier la dénomination de ce chapitre, qui s'intitulerait « Institut Victor Hugo ».

Article 6 - Création d'une agence chargée de la coopération culturelle issue de CulturesFrance et dotée d'un statut d'établissement public à caractère industriel et commercial

Cet article prévoit la transformation du statut associatif de CulturesFrance en établissement public à caractère industriel et commercial.

? Le I de cet article , tel que modifié par un amendement proposé par votre rapporteur, porte sur la dénomination, le statut et la tutelle ministérielle de cet établissement.

1. La dénomination

Alors que le texte du projet de loi présenté par le Gouvernement se contente de faire référence à « l'établissement public pour l'action culturelle extérieure» , il a paru utile à votre commission de prévoir une dénomination du nouvel opérateur .

A cet égard, plusieurs noms ont été évoqués à propos de cette agence, comme « Institut français » ou encore celui de grands écrivains ou philosophes, comme Diderot, Voltaire ou Descartes.

Un questionnaire a même été adressé aux agents du réseau par le ministère pour recueillir leur sentiment sur ce point. Or, il résulte de ce questionnaire que si une majorité de personnes interrogées se prononce pour le nom d' « Institut français » , Victor Hugo apparaît en tête des écrivains français les plus connus à l'étranger.

Saisie pour avis du présent projet de loi, la commission de la Culture, de l'Education et de la Communication du Sénat s'est, pour sa part, prononcée en faveur de la dénomination d'« Institut français ».

Après un large débat, votre commission a finalement opté pour un autre choix, qui avait la préférence du rapporteur, de la majorité des membres de la commission et du ministre M. Bernard Kouchner. Elle a donc choisi d'appeler la nouvelle agence chargée de la coopération culturelle « Institut Victor Hugo » et a adopté un amendement en ce sens.

2. Le statut

Cet article prévoit de modifier le statut de CulturesFrance, qui passerait de celui d'une association fondée sur la loi de 1901 à celui d'un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC).

Ce changement de statut vise à répondre aux critiques formulées par la Cour des comptes dans son audit sur la gestion de CulturesFrance en 2006 ^{20 ( * )} . Dans cet audit, la Cour des comptes avait, en effet, mis en cause le mode de fonctionnement, la gestion et le statut associatif de CulturesFrance.

La proposition de loi sur CulturesFrance, présentée par notre collègue Louis Duvernois et adoptée à l'unanimité par le Sénat le 13 février 2007, prévoyait déjà un tel changement de statut ^{21 ( * )} .

Le statut d'établissement public permettra d'offrir un cadre juridique plus clair au nouvel opérateur, de lui conférer une meilleure légitimité auprès des acteurs culturels et de renforcer le rôle de pilotage stratégique de l'Etat.

Rappelons que l'établissement public est une personne morale de droit public ayant une compétence spéciale et disposant d'une autonomie administrative et financière.

Le choix d'un statut d'établissement public à caractère industriel et commercial , de préférence à un établissement public administratif, vise, quant à lui, à permettre de conserver une certaine souplesse de gestion.

En effet, le statut de droit privé qui caractérise l'ensemble des salariés de CulturesFrance est plutôt considéré comme un facteur de souplesse en termes de gestion des ressources humaines, du fait notamment de la spécificité des missions exercées par l'association. Or, le statut d'EPA n'aurait pas permis de préserver le statut de droit privé des agents.

En outre, sur le plan financier, une plus grande souplesse est accordée à l'établissement industriel et commercial.

Au demeurant, il existe déjà de nombreux EPIC dans le domaine culturel, comme la Cité de la musique ou la Comédie française.

Dans leur rapport conjoint sur la réforme de l'action culturelle extérieure, présenté au nom la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées et la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat, les présidents des deux commissions, nos collègues MM. Josselin de Rohan et Jacques Legendre, avaient envisagé les différentes options possibles concernant le statut du nouvel opérateur.

En définitive, ils avaient estimé que le statut d'établissement public à caractère industriel et commercial paraissait effectivement comme la formule la plus adaptée au nouvel opérateur chargé de la coopération culturelle.

3. La tutelle

Alors que le texte du projet de loi est muet sur ce point, il a semblé également nécessaire à votre commission de préciser le ministre exerçant la tutelle sur le nouvel opérateur.

Actuellement, l'association CulturesFrance est placée sous la double tutelle du ministre des affaires étrangères et du ministre de la culture et de la communication.

Si le système actuel semble, de l'avis des personnalités auditionnées, bien fonctionner dans la pratique, il n'en demeure pas moins qu'une tutelle partagée entre deux ou plusieurs ministères est potentiellement source de lourdeurs administratives et qu'elle aboutit souvent à un déficit de pilotage politique et administratif de la part de l'Etat.

Comme l'avait justement déclaré le Secrétaire général de la Fondation Alliances françaises, M. Jean-Claude Jacq, lors de son audition au Sénat, le 18 mars 2009, « l'expérience montre que l'existence de plusieurs tutelles ministérielles aboutit en réalité à une absence de tutelle ».

Rappelons aussi que le ministère de la culture contribue à hauteur de 2 millions d'euros au budget de CulturesFrance, alors que la contribution du ministère des affaires étrangères s'élève à 20 millions d'euros, soit dix fois plus.

La plupart des personnalités auditionnées par vos deux commissions ont donc plaidé pour une tutelle unique, qui serait confiée au ministre des affaires étrangères, compte tenu de la place de la culture dans notre action diplomatique.

L'une des recommandations du rapport conjoint sur la réforme de l'action culturelle extérieure de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées et de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat concluait donc à la nécessité de placer la future agence culturelle sous une autorité politique et administrative clairement identifiée, qui serait le ministre des affaires étrangères (recommandation n°1).

Dans le droit fil de sa précédente recommandation, votre commission a donc adopté un amendement visant à placer la future agence sous la tutelle du ministre des affaires étrangères.

Pour autant, votre commission estime indispensable que le ministère de la culture soit étroitement associé à la définition des orientations stratégiques de l'action culturelle extérieure.

Cela correspond d'ailleurs à une autre des recommandations du rapport d'information consacré à la diplomatie culturelle (recommandation n°3).

Votre commission a donc souhaité prévoir un espace de concertation interministérielle spécifiquement consacré à l'action culturelle extérieure, au moyen d'un conseil d'orientation stratégique, au sein duquel le ministère de la culture occupera une place privilégiée. En outre, le ministère de la culture sera représenté au sein du conseil d'administration de l'établissement et il sera cosignataire du contrat d'objectifs et de moyens entre l'Etat et l'établissement public. Enfin, le ministère de la culture définira conjointement avec le ministère des affaires étrangères les priorités du nouvel opérateur.

? Le II de cet article est un nouveau paragraphe issu d' un amendement proposé par votre rapporteur. Il définit les missions de l'opérateur chargé de l'expertise et de la mobilité internationales. Il précise également le rôle des différents ministères dans la définition des orientations stratégiques . Ce paragraphe porte aussi sur les relations de cet opérateur avec les autres organismes concernés et le réseau diplomatique à l'étranger .

1. Les missions

Alors que le texte du projet de loi restait très vague sur ce point, votre commission a estimé indispensable de déterminer clairement, par un amendement, les missions assignées à l'établissement public.

Cet opérateur reprendrait, en les actualisant, les missions actuellement assignées à CulturesFrance, qui seraient les suivantes :

- « La promotion et l'accompagnement à l'étranger de la culture française » ; cette mission prioritaire est le coeur de métier de CulturesFrance. Il s'agit de faire connaître la création française et d'assurer sa diffusion dans les domaines des arts de la scène, de la musique, des arts visuels, du design et de la mode, de l'architecture, du livre et de l'écrit, etc ;

- « Le développement des échanges avec les cultures européennes, francophones et étrangères » ; le développement des échanges avec les cultures étrangères participe de la promotion de la diversité culturelle, conformément à la convention sur la diversité culturelle adoptée par l'UNESCO. A ce titre, l'établissement a vocation à être le principal opérateur des saisons ou années culturelles croisées organisées en France et à l'étranger ;

- « Le soutien à la création, au développement et à la diffusion des expressions artistiques du Sud, ainsi que leur promotion et leur diffusion en France et à l'étranger » ; il s'agit ici du soutien à la création artistique des pays avec lesquels la France entretient des relations particulières ;

- «  La diffusion du patrimoine cinématographique et audiovisuel, en concertation étroite avec les organismes compétents dans ces domaines » ; cette mission tient compte du transfert de compétences de l'ancienne direction de l'audiovisuel extérieur du ministère des affaires étrangères à CulturesFrance à l'occasion de la mise en place de la société holding Audiovisuel extérieur de la France. Elle correspond par ailleurs à l'une des recommandations du rapport d'information consacré à la diplomatie culturelle ;

- « Le soutien à une large circulation des écrits, des oeuvres et des auteurs » ; le soutien à la mobilité des oeuvres et des artistes participe à la promotion de la diversité culturelle et au renforcement des échanges entre les différentes cultures ;

- « L'information du réseau, des institutions et des professionnels étrangers sur l'offre culturelle française » ; il s'agit ici d'assurer un lien étroit entre l'opérateur et le réseau culturel à l'étranger, les institutions et les professionnels étrangers.

Votre commission a également souhaité ajouter trois nouvelles missions à cet opérateur :

- En premier lieu, votre commission a souhaité mentionner parmi ces missions « la promotion, la diffusion et l'enseignement à l'étranger de la langue française ». Le rayonnement culturel de notre pays passe, en effet, par le renforcement de l'emploi et de l'enseignement du français à l'étranger. Par ailleurs, dans leur rapport conjoint, les deux commissions s'étaient prononcées en faveur de cet ajout ;

- En deuxième lieu, votre commission a jugé utile de faire référence à « la promotion et l'accompagnement à l'étranger des idées, des savoirs et de la culture scientifique français ». Il est important, aux yeux de votre commission, de mettre en évidence le rôle des savoirs et de la culture scientifique de notre pays, qui occupent une place importante dans le cadre de la diplomatie d'influence ;

- En dernier lieu, votre commission a estimé nécessaire de reconnaître une compétence à cet établissement en ce qui concerne « le conseil et la formation professionnels des personnels français et étrangers concourant à ces missions, et notamment des personnels du réseau culturel français à l'étranger, en liaison avec les organismes compétents ». En outre, il semble souhaitable que la future agence soit étroitement associée à la politique de gestion des ressources humaines du ministère des affaires étrangères. Votre commission a donc tenu à préciser que « l'établissement est associé à la politique de recrutement, d'affectation et de gestion des carrières de ces personnels ».

La principale conclusion des auditions menées par votre commission, conjointement avec la commission de la culture du Sénat, sur la réforme de l'action culturelle extérieure, tenait à l'absence d'une véritable politique de gestion des ressources humaines du personnel du réseau culturel à l'étranger.

Ce constat était fondé sur les éléments suivants :

- la formation et la professionnalisation des personnels sont ressenties comme très insuffisantes. A titre d'exemple, les personnes appelées à diriger les centres culturels ne se voient offrir qu'un droit à une formation de cinq jours et ne bénéficient pas d'une formation spécifique à la gestion d'un établissement à autonomie financière ;

- la durée d'immersion des agents dans le pays d'accueil demeure relativement courte , trois ans en règle générale, alors qu'elle est de cinq ans dans le cas des réseaux britannique, allemand et espagnol ;

- les diplomates de carrière, qui se voient réserver les fonctions de conseiller culturel des ambassades ou de directeur d'établissement culturel, ont tendance à obéir à une conception de l'influence culturelle en décalage avec les réalités locales du pays d'accueil.

Dans leur rapport d'information, les deux commissions se prononçaient donc en faveur d' une refonte majeure de la politique de gestion des ressources humaines de notre réseau culturel à l'étranger .

En particulier, vos deux commissions estimaient que la future agence était appelée à prendre en charge la formation initiale et continue des personnels en postes dans le réseau culturel, dans les domaines relevant de sa compétence, que la continuité des parcours professionnels au sein du réseau devait être améliorée, qu'une réflexion devait s'engager sur la possibilité de faire émerger une spécialisation des carrières en lien avec la coopération culturelle, qui s'accompagnerait d'un renforcement de la mobilité interne et externe.

Vos deux commissions considéraient que le transfert des agents du réseau culturel de la France à l'étranger, et donc de la gestion des ressources humaines de ce personnel à l'agence, permettrait de mettre en oeuvre ces axes de rénovation.

Conscientes des difficultés juridiques et statutaires d'un tel transfert, elles estimaient toutefois qu'il ne pouvait se faire que de manière progressive et dans le respect des conditions de statut et d'emploi de ces agents.

Elles plaidaient donc pour confier, dans un premier temps, à la future agence la responsabilité de la formation initiale et continue et de la continuité des parcours et des carrières (recommandation n°9).

L'ajout de cette dernière mission résulte donc directement de cette recommandation.

Elle permettra à l'agence de participer à la formation professionnelle initiale et continue des agents culturels en poste en France ou à l'étranger, en étroite liaison avec le ministère des affaires étrangères et le ministère de la culture ou encore les établissements culturels.

L'agence sera également associée à la politique de recrutement et d'affectation des agents du réseau culturel, ce qui devrait améliorer la qualité de ces procédures et réduire les nominations de complaisance.

2. La définition des orientations stratégiques

Afin d'associer étroitement le ministère de la culture à la définition des orientations stratégiques, votre commission a souhaité préciser que « l'établissement exerce ses missions selon les orientations définies conjointement par le ministère des affaires étrangères et le ministère chargé de la culture ».

Ainsi, même si le ministre de la culture n'exercera plus la tutelle avec le ministre des affaires étrangères sur l'opérateur, comme cela était le cas jusqu'à présent avec CulturesFrance, il restera étroitement associé à la définition des orientations stratégiques.

Enfin, reprenant un sous-amendement présenté par Mme Catherine Tasca au nom du groupe socialiste, la commission a également jugé utile, après l'avis favorable du rapporteur et du gouvernement, de faire référence dans ce paragraphe à la « diversité culturelle et linguistique » , consacrée par la convention adoptée par l'UNESCO.

3. Les relations de l'opérateur avec les autres organismes et le réseau diplomatique à l'étranger

CulturesFrance n'est pas le seul opérateur chargé d'assurer la promotion et la diffusion de la culture française à l'étranger.

Il existe, en effet, un grand nombre d'organismes, publics, associatifs ou privés qui interviennent dans ce domaine.

Ainsi, le réseau des Alliances françaises joue un rôle très important pour le rayonnement de la culture et de la langue françaises à l'étranger. Rappelons que les Alliances françaises sont des associations de droit local qui relèvent de la sphère privé, même si certaines d'entre-elles ont passé des conventions avec l'Etat.

Il existe également des organismes de promotion à caractère professionnel à l'image d'UniFrance dans le domaine du cinéma, le bureau d'export de la musique ou encore le bureau international de l'édition française.

Par ailleurs, les grands établissements culturels , à l'image de l'Opéra de Paris ou du musée du Louvre, sont fortement impliqués dans la coopération culturelle internationale, à l'image du projet de musée du Louvre Abou Dhabi aux Émirats Arabes Unis.

C'est la raison pour laquelle il a semblé utile à votre commission d'indiquer que « l'établissement opère sans préjudice des missions des organismes compétents en matière de promotion et d'exportation intervenant dans les domaines spécifiques mentionnés au présent article et en complémentarité avec ceux-ci, et dans une concertation étroite avec tous les opérateurs, qu'ils soient publics, associatifs ou privés. »

Dans le même sens, elle a tenu à préciser que cet établissement « collabore avec les organisations internationales et européennes, les collectivités territoriales et notamment les départements et collectivités d'outre-mer, les organisations professionnelles concernées par l'exportation des industries culturelles françaises, les institutions de création et de diffusion culturelle françaises et étrangères, ainsi qu'avec des partenaires publics et privés, dont les Alliances françaises ».

La recommandation n°8 du rapport d'information sur la réforme de l'action culturelle extérieure, présenté au nom de votre commission, conjointement avec la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, préconisait d'ailleurs d'associer les Alliances françaises à la mise en oeuvre de notre politique culturelle extérieure sur un mode partenarial.

Enfin, afin d'établir un lien étroit entre cette agence et le réseau culturel à l'étranger , votre commission a estimé nécessaire de préciser que cet établissement « veille à répondre aux besoins exprimés par le réseau diplomatique à l'étranger » et qu'il « fait appel au réseau diplomatique à l'étranger, sous l'autorité des chefs de mission diplomatique, et aux établissements placés sous leur autorité ou qui leur sont liés par convention. »

En outre, sur proposition du ministre des Affaires étrangères et européennes, et avec l'avis favorable du rapporteur, votre commission a introduit une disposition selon laquelle « l'Institut entretien un dialogue permanent et régulier avec le réseau culturel français à l'étranger ».

Dans leur rapport conjoint consacré à la réforme de l'action culturelle extérieure, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées et la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat s'étaient prononcées à l'unanimité en faveur du rattachement à la future agence du réseau culturel à l'étranger en faisant, à terme, des établissements à autonomie financière les représentations locales de l'agence (recommandation n°6) .

Conscientes toutefois des difficultés juridiques et administratives soulevées par un tel rattachement, elles estimaient que ce rattachement ne pouvait être que progressif. A cet égard, elles citaient l'exemple du transfert des équipes du réseau commercial des missions économiques à l'étranger du ministère de l'économie et des Finances à l'opérateur UBIFrance, qui s'est échelonné sur trois années.

Elles considéraient donc nécessaire que la future agence puisse s'appuyer, dans un premier temps et en tant que besoin, sur le réseau culturel français à l'étranger, ce lien pouvant aller, progressivement, jusqu'au rattachement à terme à l'agence des établissements à autonomie financière.

Votre commission est toujours convaincue de la nécessité de rattacher à terme et de manière progressive à la future agence le réseau culturel à l'étranger.

Compte tenu des difficultés soulevées par ce rattachement, notamment en matière de statut des agents, de fiscalité ou de politique immobilière, elle convient toutefois qu'une telle réforme ne doit pas se faire dans la précipitation mais à l'issue d'une période de réflexion, après notamment une évaluation du fonctionnement de la nouvelle agence chargée de la coopération culturelle.

C'est la raison pour laquelle votre commission s'est rangée à l'avis du ministre des Affaires étrangères et européennes qui, dans une lettre adressée aux agents de son ministère du 27 octobre 2009, a souhaité qu' « après une période de trois ans de mise en oeuvre de ce nouveau dispositif, un rendez-vous soit pris pour évaluer son fonctionnement et envisager le rattachement administratif du réseau à l'agence ».

Interrogé sur ce point lors de son audition sur le projet de loi, le 26 janvier dernier, le ministre des Affaires étrangères et européennes M. Bernard Kouchner a à nouveau déclaré partager la conviction unanime des membres des commissions de la Culture et des Affaires étrangères sur la nécessité de transférer, à terme, la gestion du réseau culturel de la France à l'étranger à la future agence chargée de la coopération culturelle.

Néanmoins, il a jugé nécessaire de procéder par étapes, dans la mesure où le rattachement du réseau culturel consisterait à confier à la future agence la gestion de près de 130 établissements culturels à autonomie financière et de plus de 6 000 agents.

Comme il l'a déclaré lors de cette audition, « les trois prochaines années devraient ainsi être consacrées à la concertation avec les postes et à l'évaluation des conséquences statutaires, financières et fiscales d'un tel rattachement, ainsi que des modalités de dévolution à l'agence de la jouissance de biens immobiliers de l'Etat à l'étranger » .

Toutefois, afin de prendre date en vue de ce rendez-vous, votre commission a jugé utile de prévoir, dans le texte de loi, une clause y faisant expressément référence.

Elle a donc adopté, sur proposition de son rapporteur, un amendement introduisant un article additionnel ( article 6 ter ) prévoyant la remise par le gouvernement au Parlement, au plus tard trois ans après l'entrée en vigueur de la présente loi, d'un rapport sur la diplomatie d'influence, comprenant notamment une évaluation des modalités et des conséquences du rattachement à l'agence du réseau culturel à l'étranger et les résultats des expérimentations menées en ce sens pendant ces trois années.

Par ailleurs, votre commission a également adopté un amendement à l'article 1 ^er prévoyant la possibilité pour cette agence, comme d'ailleurs pour les autres établissements publics oeuvrant à l'action extérieure de la France, de disposer de représentations à l'étranger.

En effet, la nouvelle rédaction proposée pour cet article dispose que « pour l'accomplissement de leurs missions, ces établissements peuvent disposer de bureaux à l'étranger, qui font partie des missions diplomatiques. Ainsi, il sera possible de procéder au rattachement du réseau culturel à l'étranger à l'agence sans qu'il soit nécessaire de modifier la loi.

? Le III de cet article est un nouveau paragraphe issu d' un amendement reprenant en partie des dispositions contenues dans le I du texte proposé par le projet de loi. Il précise les conditions de dévolutions des biens, droits et obligations de l'association CulturesFrance au nouvel établissement public .

Les biens, droits et obligations de l'association « CulturesFrance » seront transférés de plein droit, en pleine propriété et à titre gratuit à l'établissement public à caractère industriel et commercial, à la date d'effet de la dissolution de l'association, telle que décidée par son assemblée générale, dans le respect des dispositions de la loi du 1 ^er juillet 1901.

Un dispositif similaire avait été prévu par la loi n°2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive, s'agissant de la substitution de l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) à l'Association pour les fouilles archéologiques nationales (AFAN).

? Le IV de cet article est également un nouveau paragraphe issu d' un amendement de votre rapporteur reprenant le contenu du II du texte proposé par le projet de loi assorti de modifications rédactionnelles. Il concerne le transfert des personnels de l'association CulturesFrance au nouvel établissement à caractère industriel et commercial.

Actuellement, CulturesFrance emploie 95 personnes , pour l'essentiel des agents sous contrat de droit privé.

Concernant les salariés de droit privé , le fait de conférer le statut d'EPIC et non d'établissement public à caractère administratif à CulturesFrance permet précisément de maintenir les contrats de travail existants.

En effet, aux termes de l'article L. 1224-1 du code du travail , « Lorsque survient une modification dans la situation juridique de l'employeur, notamment par succession, vente, fusion, transformation du fonds, mise en société de l'entreprise, tous les contrats de travail en cours au jour de la modification subsistent entre le nouvel employeur et le personnel de l'entreprise ».

La Cour de cassation ayant considéré que les dispositions de cet article sont applicables aux reprises d'entreprises par un employeur public lorsque l'activité de cette dernière entre dans le cadre d'un service public industriel et commercial ^{22 ( * )} , il paraît légitime en l'espèce d'utiliser cette procédure pour assurer le transfert du personnel de CulturesFrance.

Les personnes sous contrat privé seront donc transférées au nouvel établissement.

Elles disposeront d'un délai de trois mois pour accepter ou refuser le nouveau contrat, qui reprendra les clauses substantielles de leur contrat, en particulier celles concernant la rémunération.

Précisons que ce délai de trois mois est plus favorable que le délai légal, qui est d'un mois en ce qui concerne les contrats de droit privé, aux termes de l'article L. 1222-6 du code du travail.

Pour leur part, les agents relevant de contrat de droit public se verront proposer un contrat de droit privé par la nouvelle agence, avec une rémunération au moins équivalente.

Enfin, la situation des fonctionnaires détachés ou mis à disposition sera étudiée au cas par cas. En effet, contrairement aux salariés de droit privé dont les contrats de travail en cours au jour de la modification subsistent avec le nouvel employeur, la mise à disposition ou le détachement de fonctionnaires cesse de plein droit au moment de la dissolution de l'organisme d'accueil. Leur transfert au nouvel opérateur suppose une décision expresse de ce dernier et l'accord de leur administration d'origine qui ne peuvent être pris qu'en fonction de chaque cas particulier.

Il convient, toutefois, de rappeler que, durant les deux années qui suivent sa création, l'opérateur pourra bénéficier d'une dérogation lui permettant d'accueillir à titre gratuit des fonctionnaires détachés ou mis à disposition, en vertu de l'article 4 du présent projet de loi. Précisons aussi que le directeur et l'agent comptable d'un EPIC doivent avoir le statut d'agent public.

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 6 bis (nouveau) - Création d'un conseil d'orientation stratégique sur l'action culturelle extérieure

Cet article additionnel, issu d' un amendement adopté par votre commission, vise à créer un conseil d'orientation stratégique sur l'action culturelle extérieure.

Afin de tenir compte de la dimension interministérielle de l'action culturelle à l'étranger et d'associer étroitement l'ensemble des ministères concernés, et en particulier le ministère de la culture et le ministère chargé de l'enseignement supérieur et de la recherche, vos deux commissions ont proposé d'instituer un conseil d'orientation stratégique réunissant périodiquement les représentants des différents ministères concernés, afin qu'ils puissent participer, de façon régulière et effective, à la définition de notre stratégie culturelle à l'étranger (recommandation n°3) .

La création de ce conseil d'orientation stratégique est directement inspirée du précédent du Conseil de l'audiovisuel extérieur, créé en 1996 mais qui ne s'est quasiment plus réuni depuis cette date. Afin de prévoir une certaine périodicité, votre commission a donc jugé utile de préciser que ce conseil d'orientation se réunira au moins une fois par an.

Sur proposition du ministre des Affaires étrangères et européennes, M. Bernard Kouchner, votre commission a indiqué que le ministre de la culture sera vice-président de ce conseil.

A l'initiative du groupe socialiste, elle a également précisé que le président de l'agence culturelle pourra participer à ce conseil d'orientation stratégique.

Le ministre des affaires étrangères pourra également inviter à y participer des personnalités qualifiées, notamment des représentants des collectivités territoriales ou des Alliances françaises.

Votre commission a adopté cet article additionnel après l'article 6, ainsi rédigé.

Article 6 ter (nouveau) - Rapport au Parlement sur la diplomatie d'influence et les modalités du rattachement du réseau culturel à l'étranger

Cet article additionnel, issu d' un amendement adopté par votre commission, vise à prévoir, dans un délai de trois ans après l'entrée en vigueur de la présente loi, la remise par le Gouvernement au Parlement d'un rapport portant sur la diplomatie d'influence de la France comportant notamment une évaluation de la mise en place du nouvel opérateur chargé de l'action culturelle extérieure.

Ce rapport devrait comprendre également une évaluation des modalités et des conséquences d'un rattachement éventuel du réseau culturel à l'étranger à l'agence.

Votre commission reste favorable au principe d'un rattachement à terme du réseau culturel à l'étranger au futur opérateur chargé de la coopération culturelle. Toutefois, elle a toujours considéré que ce rattachement devait se faire de manière progressive et dans le respect du statut des agents concernés.

Compte tenu des difficultés administratives soulevées par ce rattachement, le ministre des Affaires étrangères et européennes a décidé de reporter à trois ans la décision de transférer ou non le réseau culturel à l'étranger à l'opérateur chargé de l'action culturelle extérieure.

Votre commission prend acte de ce report.

Néanmoins, afin d'inscrire le principe de ce rendez-vous et d'associer le Parlement à cette décision, votre commission a estimé utile d'y faire référence dans le texte de loi, au moyen d'un rapport remis au Parlement.

Reprenant un sous-amendement présenté par Mme Monique Cerisier-ben Guiga, au nom du groupe socialiste , après l'avis favorable de son rapporteur, votre commission a également jugé utile de procéder par des expérimentations en matière de rattachement du réseau à l'agence, sur le modèle des expérimentations menées actuellement au sein de quelques postes pilotes concernant la fusion entre les services de coopération et d'action culturelle des ambassades (SCAC) et des centres et instituts culturels au sein d'un nouvel établissement à autonomie financière.

Elle a donc tenu à préciser que le rapport au Parlement contiendra « les résultats des expérimentations menées en ce sens pendant ces trois années » .

Votre commission a adopté cet article additionnel après l'article 6, ainsi rédigé.

* ¹⁴ Voir à ce sujet le rapport d'information n°61 (2006-2007) sur « CulturesFrance : des changements nécessaires », présenté par MM. Adrien Gouteyron et Michel Charasse, au nom de la commission des Finances du Sénat.

* ¹⁵ Voir à ce sujet Mathilde Collin-Demumieux, « Les problèmes juridiques posés par les groupements d'intérêt public : l'exemple du centre des études européennes de Strasbourg », AJDA, 2003, p.481, et Benoît Jorion, « Les groupements d'intérêt public : un instrument de gestion du service public administratif », AJDA, 2004, p. 305.

* ¹⁶ L'étude d'impact annexée au présent projet de loi précise que cette agence des immeubles de l'Etat à l'étranger sera créée par voie réglementaire, la création de cet organisme ne relevant pas du pouvoir législatif.

* ¹⁷ Décision du Conseil constitutionnel n°79-108 L du 25 juillet 1979 ANPE

* ¹⁸ Relevé de conclusions de la Cour des comptes du 14 novembre 2008

* ¹⁹ Cour de cassation, chambre sociale, 4 juillet 1990, M. Athane contre Agence de l'informatique

* ²⁰ Voir le rapport d'information n°61 (2006-2007) intitulé « CulturesFrance : des changements nécessaires », présenté par nos collègues MM. Adrien Gouteyron et Michel Charasse, au nom de la commission des Finances du Sénat, du 8 novembre 2006.

* ²¹ Proposition de loi n°126 (2006-2007) relative à la création de l'établissement public CulturesFrance, présentée par M. Louis Duvernois et adoptée par le Sénat le 13 février 2007.

* ²² Cour de cassation, chambre sociale, 4 juillet 1990, « M. Athane contre Agence de l'informatique »