Projet de loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE IER - DÉFINIR ET METTRE EN oeUVRE UNE POLITIQUE PUBLIQUE DE L'ALIMENTATION

Ce titre contient désormais 5 articles :

- l'article 1 ^er définit le contenu et les outils de la politique de l'alimentation ;

- l'article 1 ^er bis crée une obligation d'étiquetage de l'origine des produits alimentaires ;

- l'article 1 ^er ter prévoit une obligation de formation à l'hygiène pour les personnels d'établissements intervenant dans le secteur de l'alimentation ;

- l'article 1 ^er quater adapte le cadre législatif de l'enseignement agricole ;

- l'article 2 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance diverses mesures destinées à tirer les conséquences des états généraux du sanitaire.

Article 1er (Articles L. 230-1 à L. 230-4 [nouveaux] du code rural, L. 541-1 [nouveau] du code de la consommation et L. 3230-1 [nouveau] du code de la santé publique) - Politique de l'alimentation

Commentaire : cet article a pour objet de donner un cadre législatif à la politique de l'alimentation en lui assignant des objectifs et en la formalisant dans un programme national pour l'alimentation (PNA). Le Parlement se voit doter d'un droit de suite sur cette politique. Une transmission obligatoire de données à l'autorité administrative est imposée aux différents opérateurs du marché afin d'en permettre le suivi effectif. Enfin, cet article impose le respect de règles nutritionnelles en restauration collective et donne un statut légal à l'aide alimentaire et aux personnes morales qui y contribuent.

I - Le droit en vigueur

1- Un arsenal de sécurité sanitaire bien fourni

Garantir la « sécurité des approvisionnements » et assurer des « prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs » : voici deux des buts de la politique agricole commune, figurant à l'article 39 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, qui ont été parfaitement atteints avec l'augmentation de la production agricole en Europe depuis cinquante ans.

La baisse de la part des dépenses alimentaires dans le budget des ménages de 30 % dans les années 1960 à environ 14 % dans les années 2000 ^{20 ( * )} , traduit bien la banalisation de l'approvisionnement alimentaire : accéder à la nourriture n'est plus un problème dans nos sociétés développées.

Toutefois, l'abondance alimentaire n'empêche pas les crises sanitaires et les désordres auxquels les pouvoirs publics font face à travers une myriade de dispositifs.

Le contrôle sanitaire des animaux et des aliments est défini aux articles L. 231-1 et suivants du code rural. Renforcé après la crise de la vache folle à la fin des années 1990, le dispositif national de contrôle s'inscrit dans une réglementation européenne ^{21 ( * )} marquée par la volonté de garantir la sécurité sanitaire des produits alimentaires « de l'étable à l'assiette », à travers une traçabilité des produits, et un contrôle des opérateurs du marché soumis à un régime d'agrément ou d'autorisation.

Les contrôles sont effectués par les services vétérinaires, intégrés depuis le 1 ^er janvier 2010 soit au sein des directions départementales de la protection des populations (DDPP) ou des directions départementales de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP), ou par des vétérinaires titulaires d'un mandat sanitaire délivré par l'autorité administrative. Les contrôles sanitaires au stade de la distribution sont effectués principalement par les services de la répression des fraudes, qui s'assurent également du respect des règles protectrices du consommateur, définies dans le code de la consommation.

L'expertise scientifique sur la sécurité sanitaire est assurée par l'Agence nationale chargée de la sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail.

L'ordonnance n° 2010-18 du 7 janvier 2010, prise en application de l'article 115 de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires a fusionné l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) et l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (AFSSET) pour ne former qu'un seul établissement public, ayant pour mission d'évaluer de manière indépendante les risques sanitaires liés à l'alimentation humaine, mais aussi à l'alimentation animale, ou encore à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques. L'Agence fournit une expertise scientifique qui éclaire la décision des autorités publiques.

Au niveau européen, la même mission d'évaluation des risques alimentaires est confiée à l'Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA), créée en janvier 2002, et chargée d'éclairer les autorités décisionnaires européennes, auxquelles il revient de gérer les risques liées aux produits alimentaires, dans le cadre du système européen de sécurité des aliments.

2- Une préoccupation nouvelle : protéger la santé à long terme du consommateur

Les comportements alimentaires constituent un déterminant essentiel de la santé à long terme de la population. La montée rapide des phénomènes d'obésité ^{22 ( * )} , le rôle des excès ou insuffisances de nutriments tels le sel ou le sucre dans l'apparition de maladies chroniques, comme les maladies coronariennes, le diabète ou encore le cancer, ont fait prendre conscience de la nécessité d'agir à la source.

Mis en place à l'issue des États généraux de l'alimentation tenus fin 2000, le Programme national nutrition santé (PNNS) a structuré l'action des pouvoirs publics en faveur d'une stratégie alimentaire fondée sur un rééquilibrage des apports nutritionnels et une transformation des modes de vie de manière à agir à long terme sur la santé de la population.

L'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES) intervient également à travers son baromètre santé nutrition, qui mesure les habitudes alimentaires des français et relaie les messages du PNNS par ses actions d'éducation à la santé et de communication.

LE PROGRAMME NATIONAL NUTRITION SANTÉ (PNNS)

Programme interministériel piloté par le ministère de la santé, et plus particulièrement par la direction générale de la santé, le PNNS vise à agir sur la nutrition des français, facteur clef de santé. Il associe l'ensemble des acteurs concernés : ministères, dont le ministère de l'agriculture et celui de l'éducation nationale, collectivités territoriales, acteurs économiques, agences sanitaires, associations d'usagers. Son secrétariat est assuré par la direction générale de la santé (DGS).

Le premier PNNS, (PNNS I), couvrant la période 2001-2005, visait à établir un socle de repères nutritionnels et avait pour vecteur des campagnes d'information avec des messages simples comme : « mangez cinq fruits et légumes par jour », « évitez de manger entre les repas » ou encore « évitez de manger trop gras, trop sucré, trop salé ».

Le deuxième PNNS (PNNS II), qui couvre la période 2006-2010, poursuit la stratégie initiée dans le premier PNNS en l'approfondissant à travers quatre axes :

• l'amélioration de la qualité de l'offre alimentaire, au travers de « chartes d'engagements volontaires de progrès nutritionnels » signées par les industriels de l'agro-alimentaire, par lesquelles ces derniers s'engagent à modifier la composition nutritionnelle de leurs produits, en baissant par exemple la teneur en sel des plats préparés ou des produits de boulangerie ;

• le dépistage précoce et la prise en charge de l'obésité ;

• des plans spécifiques pour les populations défavorisées et les personnes en situation de précarité ;

• l'initiation d'une réflexion sur l'image du corps.

3- Le « bien manger » : un enjeu culturel et stratégique

Au-delà des aspects de sécurité sanitaire et de santé, l'alimentation revêt une dimension culturelle et stratégique. Dans son avis intitulé « De l'assiette aux champs » ^{23 ( * )} , pris sur le rapport de M. André Daguin, le Conseil économique, social et environnemental soulignait la nécessité de changer d'optique, de penser la production agricole d'abord à travers les besoins et attentes du consommateur. La France peut s'appuyer en l'occurrence sur une tradition bien établie de gastronomie enracinée dans ses différents territoires et terroirs.

L'étude d'impact jointe au projet de loi précise que les touristes étrangers en France dépensent environ 25 % de leur budget pour se nourrir. Le tourisme gastronomique et oeno-gastronomique constitue un atout qui, outre ses retombées directes en termes d'emploi dans le secteur des hôtels cafés et restaurants (HCR) peut profiter également à l'image de l'industrie agroalimentaire française et des productions nationales.

Annoncée en 2008 lors du Salon de l'Agriculture par le Président de la République, l'inscription du « patrimoine gastronomique » de la France au patrimoine culturel immatériel de l'humanité vise à mettre en exergue cette spécificité française.

Dans un rapport intitulé « Les arts culinaires : patrimoine culturel de la France » ^{24 ( * )} , notre collègue Catherine Dumas insistait sur les effets d'entraînement d'un tel projet. Elle avançait des propositions complémentaires tendant à améliorer la qualité des repas dans les cantines scolaires et autres lieux de restauration collective, à valoriser les métiers de bouche, à multiplier les initiatives d'éveil au goût notamment en milieu scolaire - où existe déjà depuis près de 20 ans la semaine du goût, pour initier les jeunes à de nouvelles saveurs - et à créer des évènements culinaires. Le succès d'émissions de télévisions populaires comme « Le dîner presque parfait » ou « Top chef » montre d'ailleurs l'intérêt des français pour le « bien manger ».

Cette tradition s'appuie notamment sur des productions de qualité, attestée par des signes de qualité. Régis par deux règlements communautaires ^{25 ( * )} , les signes d'identification de la qualité et de l'origine (SIQO) visent à permettre aux consommateurs de reconnaître les productions les plus authentiques, dotées de propriétés particulières. Ce faisant, la politique de la qualité et de l'origine vise à promouvoir une certaine diversité de produits mais aussi à garantir le lien avec le terroir. Mieux valorisés sur les marchés, les produits de qualité tirent de leur excellence et de leur exclusivité avec une région de production la justification de prix plus élevés. 45 % de la production viticole française et 18 % de la production de fromages affinés sont aujourd'hui sous appellation d'origine contrôlée (AOC).

LES SIGNES DE LA QUALITÉ ET DE L'ORIGINE

Le code rural définit plusieurs modes de valorisation de la qualité et de l'origine des produits agricoles :

- l'appellation d'origine protégée (AOP) appelée aussi appellation d'origine contrôlée (AOC) concerne des produits dont les conditions de production répondent à un cahier des charges précis et qui sont issus d'une aire géographique de production déterminée ;

- l'indication géographique protégée (IGP), moins contraignante, concerne des produits répondant également à un cahier des charges, dont une phase au moins de l'élaboration - production ou transformation - est reliée à un territoire déterminé ;

- le label rouge atteste de caractéristiques spécifiques établissant un niveau de qualité supérieure des produits concernés, sans lien précis avec le territoire ;

- la spécialité traditionnelle garantie (STG) désigne des produits alimentaires réalisés par des méthodes, des recettes anciennes reconnues ;

- l'agriculture biologique bénéficie d'un label qui n'est pas un label de qualité mais lié aux méthodes de production employées, attestées par des contrôles du respect des cahiers des charges de l'agriculture biologique ;

- enfin, les produits peuvent également faire l'objet de mentions valorisantes comme l'appellation montagne, ou les mentions : « fermier » ou « de pays ».

Le grand nombre des signes de la qualité et de l'origine, la confusion entre ces deux notions, la difficulté des consommateurs à faire la distinction avec les mentions commerciales et les stratégies des marques, les allégations sur les vertus des produits justifient des efforts de pédagogie et d'explication, menés en France par l'INAO (Institut national de l'origine et de la qualité).

Au-delà des aspects quantitatifs ou sanitaires, le souci d'une alimentation de qualité pourrait faire de celle-ci la clé de voute des politiques agricoles futures.

II - Le dispositif du projet de loi

Le I de cet article crée un chapitre préliminaire intitulé : « la politique de l'alimentation » au sein du titre III, qu'il intitule : « qualité nutritionnelle et sécurité sanitaire des aliments », du Livre II, qu'il intitule : « alimentation, santé publique vétérinaire et protection des végétaux » du code rural.

Ce chapitre préliminaire contient quatre articles :

- l'article L. 230-1 définit une politique de l'alimentation, traduite par le Gouvernement au travers un programme national pour l'alimentation ;

- l'article L. 230-2 prévoit la transmission obligatoire de données par les opérateurs du marché pour la mise en oeuvre de cette politique de l'alimentation ;

- l'article L. 230-3 impose aux gestionnaires de services de restauration collective scolaire ou universitaire de respecter des règles de qualité nutritionnelle des repas qu'ils servent, en assortissant cette obligation d'un régime de contrôles et de sanctions ;

- l'article L. 230-4 donne une définition de l'aide alimentaire et soumet ses opérateurs à un régime d'habilitation.

Les II et III de cet article créent respectivement deux articles au sein du code de la consommation et du code de la santé publique qui renvoient à l'article L. 230-1 du code rural pour la définition de la politique de l'alimentation.

1- Politique de l'alimentation et programme national pour l'alimentation (article L. 230-1 du code rural)

Le premier alinéa du nouvel article L. 230-1 du code rural définit les objectifs de la politique de l'alimentation, qui vise à « assurer à la population l'accès à une alimentation sûre, diversifiée, en quantité suffisante, de bonne qualité nutritionnelle, produite dans des conditions durables », offrant au consommateur la possibilité de faire des choix. Ces objectifs sont donc larges : ils reprennent les impératifs classiques d'autosuffisance alimentaire et de sécurité sanitaire et intègrent les préoccupations plus récentes d'équilibre nutritionnel. Ils s'enrichissent en outre de deux nouvelles notions :

- d'une part, à rebours des tendances à la standardisation de l'alimentation, la diversité de l'alimentation est reconnue comme un but à part entière de la politique de l'alimentation ;

- d'autre part, les objectifs de la politique de l'alimentation intègrent une dimension éthique, en exigeant que les biens alimentaires soient produits dans des conditions durables.

Le deuxième alinéa confie la conduite de cette politique de l'alimentation au Gouvernement. L'identification du pilote de celle-ci relève ensuite des décrets d'attributions des ministres. Toutefois, une telle politique revêt un caractère éminemment interministériel.

Un « droit de suite » est expressément prévu pour le Parlement, auquel le Gouvernement devra rendre compte tous les trois ans de la mise en oeuvre de cette politique de l'alimentation.

Enfin, la liste des domaines d'intervention de cette politique est définie aux alinéas suivants, de manière très large, puisque s'intègrent en son sein des actions en faveur de l'accès à l'alimentation, y compris pour les plus démunis, des actions relatives à la sécurité sanitaire des aliments ainsi que des animaux et végétaux, des actions d'information et d'éducation du consommateur, des actions sur la qualité gustative et nutritionnelle des produits, mais aussi des actions sur les modes de production et de distribution. La lutte contre le gaspillage est également mentionnée : celui-ci n'est pas estimé en France avec précision mais il atteindrait 30 % de la nourriture achetée par les ménages aux États-Unis ^{26 ( * )} . Enfin, la France ayant pour objectif l'inscription par l'UNESCO du repas gastronomique à la française au patrimoine immatériel de l'humanité, des actions sur le patrimoine alimentaire et culinaire français sont également prévues. En bref, toute une palette d'outils pourra être mise au service de cette politique de l'alimentation.

2- Transmission de données à l'autorité administrative (article L. 230-2 du code rural)

Le nouvel article L. 230-2 du code rural permet au ministre chargé de l'alimentation d'imposer aux opérateurs de la chaîne alimentaire, qu'il s'agisse des producteurs agricoles, des industriels de l'agro-alimentaire ou des distributeurs, la transmission de données techniques, économiques ou socio-économiques, dont la nature et les conditions de transmission doivent être précisés par décret en Conseil d'État.

Il s'agit de donner une base légale aux transmissions de données à l'OQALI, actuellement effectuées sur une base volontaire. On peut souligner que la bonne volonté des opérateurs restera nécessaire pour permettre la collecte effective des données puisque cette nouvelle obligation n'est assortie d'aucune sanction.

L'OBSERVATOIRE DE LA QUALITÉ DE L'ALIMENTATION (OQALI)

Créé en février 2008 sous l'impulsion des ministères chargés de l'agriculture, de la santé et de la consommation, l'OQALI était prévu par le PNNS II. Mis en oeuvre par l'Institut national de recherche agronomique (INRA) et par l'AFSSA, cet observatoire a pour mission de centraliser et traiter les données nutritionnelles, économiques et socio-économiques sur les aliments, afin d'éclairer les pouvoirs publics sur ces questions. L'Observatoire dispose d'une base de données provenant des enquêtes de l'AFSSA et d'autres organismes, notamment privés, réalisées principalement à partir des étiquettes des produits.

3- Obligation de respecter des règles de qualité nutritionnelle des repas en restauration scolaire et universitaire (article L. 230-3 du code rural)

Sur les 12 millions d'élèves des premier et second degrés d'enseignement, environ 6 millions fréquentent les cantines scolaires ^{27 ( * )} qui préparent et servent environ 1 milliard de repas par an.

La circulaire interministérielle n° 2001-118 du 25 juin 2001 sur la composition des repas servis en restauration scolaire et la sécurité des aliments a défini des règles nutritionnelles devant être suivies par les établissements scolaires, mais celles-ci ne sont pas obligatoire et restent donc insuffisamment appliquées.

En 2008, l'AFSSA estimait que 35 % des établissements avaient intégré l'équilibre alimentaire dans leur projet d'établissement et 40 % disposaient d'un responsable des achats formé en nutrition. Par ailleurs, le temps consacré aux repas, inférieur à 30 minutes dans plus de 90 % des établissements, est trop court.

Or l'école a un rôle fondamental à jouer dans la structuration des comportements alimentaires. Le programme « un fruit pour la récré », cofinancé à 50 % par l'Union européenne, lancé conjointement à la rentrée scolaire 2009 par le ministère de l'éducation nationale et le ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche qui consiste en une distribution gratuite d'au moins un fruit par semaine, en plus des repas, dans les écoles maternelles et élémentaires, vise d'ailleurs, au-delà de l'augmentation de la consommation de fruits à promouvoir le modèle d'une alimentation équilibrée ^{28 ( * )} .

Le nouvel article L. 230-3 du code rural donne donc une base légale à l'instauration d'une obligation de respect de règles nutritionnelles, réclamée au demeurant par les parents d'élèves ^{29 ( * )} . Ces obligations pèseraient sur les établissements d'enseignement tant publics que privés. Outre les établissements scolaires, les restaurants universitaires seraient tenus de respecter ces règles. Si la loi pose le principe de règles nutritionnelles obligatoires, leur contenu est renvoyé au décret.

Pour que cette obligation ne reste pas lettre morte, un dispositif de contrôle est prévu aux alinéas suivants. Tous les agents publics chargés de l'inspection sanitaire dépendant du ministère de l'agriculture mentionnés à l'article L. 231-2 du code rural, à l'exception des personnels des affaires maritimes, ainsi que tous ceux dépendant du ministère de la santé se voient dotés d'un pouvoir d'enquête sur place, destiné à s'assurer du respect des règles nutritionnelles par les services de restauration scolaire ou universitaire.

En cas de non respect des règles nutritionnelles par les services concernés, une procédure en deux temps s'enclencherait, précisée par décret en Conseil d'État :

- 1 ^er temps : mise en demeure adressée par les services de l'État, de se mettre en conformité avec les règles nutritionnelle, dans un délai déterminé ;

- 2 ^ème temps : en cas de mise en demeure restée infructueuse, l'État peut imposer des actions de formation des personnels et/ou imposer l'affichage des contrôles.

Ce dispositif privilégie la pédagogie et l'autodiscipline. Le non-respect des règles nutritionnelles n'emporte pas les mêmes conséquences que le non-respect des règles sanitaires prévues à l'article L. 231-1 du code rural. Dans ce cas, les pouvoirs de police administrative définis à l'article L. 233-1 du code rural permettent d'imposer la réalisation de travaux, la formation des personnels, mais autorisent également le préfet à fermer partiellement ou totalement l'établissement contrevenant.

LE CONSEIL NATIONAL DE L'ALIMENTATION (CNA)

Créé en 1985, le CNA est un organisme consultatif placé auprès des ministres chargés de l'agriculture, de la santé et de la consommation, dont le secrétariat est assuré par le ministère de l'Agriculture.

Régi par les articles D. 541-1 et suivants du code de la consommation, il a pour mission de donner son avis sur la définition de la politique alimentaire et sur toute question qui s'y rapporte, en particulier quant à l'adaptation de la consommation aux besoins nutritionnels, la sécurité des aliments pour les consommateurs, la qualité des denrées alimentaires, l'information des consommateurs de ces denrées ou la prévention des crises et la communication sur les risques.

Sa composition est très large de manière à associer tous les acteurs de la « chaîne alimentaire » : associations de consommateurs et d'usagers, producteurs agricoles, secteurs de la transformation et de la distribution, restauration collective, salariés de l'agriculture et de l'agro-alimentaire et personnalités qualifiées, siègent aux côtés de représentants des administrations concernées. Le mandat des membres du CNA est de trois ans.

Par ses avis, il contribue à éclairer la politique alimentaire de l'État. Ainsi dans son avis n° 47 de 2004, le CNA préconisait l'instauration de règles nutritionnelles contraignantes en restauration scolaire.

4- Création d'un statut de l'aide alimentaire

L'aide alimentaire en direction des plus démunis est mise en oeuvre depuis 1987 au travers du Programme européen d'aide aux plus démunis (PEAD). Approvisionné tout d'abord par les stocks d'intervention, ce programme est désormais essentiellement alimenté par des achats directs sur les marchés, via des appels d'offres communautaires auprès des professionnels de l'agroalimentaire, sur la base de l'article 27 du règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007 portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur (dit règlement «OCM unique»).

L'Union européenne consacre près de 500 millions d'euros à ce programme, qui a fortement augmenté depuis 2005. En 2009, la France a bénéficié d'un budget de 77,8 millions d'euros dans le cadre du PEAD.

A cette aide européenne s'ajoute un programme national d'aide alimentaire (PNAA) financé par l'État, dont les crédits, inscrits au programme n° 177 « prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » de la mission budgétaire « Ville et logement », s'élèvent pour 2010 à 10 millions d'euros.

Le PEAD et le PNAA sont mis en oeuvre par FranceAgrimer, qui met les denrées alimentaires acquises à disposition d'associations qui assurent ensuite la gestion et la distribution des stocks. Quatre associations ont été désignées par le Gouvernement pour assurer cette mission : la Fédération française des banques alimentaires, les Restaurants du Coeur, la Croix Rouge française et le Secours populaire français. L'aide alimentaire publique représente un tiers des approvisionnements de ces associations, les deux autres tiers provenant des dons de personnes privées, particuliers ou entreprises. On estime à près de 3 millions de personnes le nombre des bénéficiaires de l'aide alimentaire en France ^{30 ( * )} .

Aucune base juridique n'encadre cependant la procédure de désignation de ces associations, ni leurs conditions d'intervention, alors que des objectifs de couverture large du territoire et de continuité du service s'imposent afin que l'aide alimentaire atteigne effectivement ses buts.

Le nouvel article L. 230-4 du code rural vise donc à combler un vide juridique. Son premier alinéa définit l'aide alimentaire par son objet qui consiste à fournir des denrées alimentaires aux plus démunis, que cette aide provienne de l'Union européenne, des collectivités publiques comme l'État ou les collectivités locales, ou de personnes privées.

Le deuxième alinéa précise que pour pouvoir recevoir des contributions publiques, les opérateurs publics et privés de l'aide alimentaire devront faire l'objet d'une habilitation fondée sur plusieurs critères : couverture suffisante du territoire, distribution auprès de tous les bénéficiaires potentiels, traçabilité physique et comptable des denrées, respect de bonnes pratiques d'hygiène.

Les opérateurs non habilités ne se verront pas interdire d'intervenir en matière d'aide alimentaire mais ne pourront recevoir de contributions publiques, y compris des collectivités locales.

Un décret est prévu pour définir les conditions d'application du nouvel article L. 230-4 du code rural.

III - La position de votre commission

Votre rapporteur salue la définition par la loi d'une politique de l'alimentation. Celle-ci a d'ailleurs fait largement consensus durant les débats en commission.

Ceux-ci ont permis d'enrichir le texte du projet de loi sur plusieurs points :

- à l'initiative de Mme Odette Herviaux, la commission a précisé que les objectifs de la politique de l'alimentation ne sauraient se limiter à assurer un accès à une alimentation de bonne qualité nutritionnelle. La bonne qualité gustative de l'alimentation a donc été rajoutée à ces objectifs ;

- sur proposition du rapporteur, l'association de plusieurs organismes à l'élaboration et au suivi des actions du programme national pour l'alimentation a été garantie par la loi : ainsi le conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire est appelé à donner son avis sur le programme national pour l'alimentation, afin de renforcer les liens entre le monde de l'économie agricole qu'il représente et l'enjeu alimentaire. Par ailleurs, le conseil national de l'alimentation, instance de concertation et d'expertise, est associé à l'élaboration du programme et suit sa mise en oeuvre ;

- à l'initiative de M. Yves Chastan, la commission a adopté un amendement indiquant que les actions d'éducation et d'information du programme national pour l'alimentation devaient porter non seulement sur la connaissance des produits, mais également sur leur saisonnalité, celle-ci étant de plus en plus méconnue par les consommateurs. Votre rapporteur a proposé également que soient ajoutées des actions d'information concernant l'origine des matières premières agricoles et l'impact des activités agricoles sur l'environnement, celui-ci pouvant être très positif. Il est en effet important que le consommateur sache d'où viennent et comment sont produits les aliments qu'il consomme ;

- sur des propositions convergentes de MM. Jean Boyer, Jacques Blanc et Thierry Repentin, la commission a souhaité qu'une nouvelle action soit intégrée au sein du programme national pour l'alimentation : l'action tendant au respect des terroirs par le développement de filières courtes.

LES CIRCUITS COURTS

Les circuits courts semblent être une nouveauté alors qu'ils représentent le mode historique d'approvisionnement en produits agricoles qui a longtemps prédominé. Le développement des transports routiers, la création de grands marchés comme les marchés d'intérêt national ou encore le basculement de la consommation de produits peu transformés vers des produits industriels, a allongé les filières et fait décliner les approvisionnements directs.

Encore marginaux dans la distribution, la progression des circuits courts s'explique par plusieurs raisons :

- la recherche de produits de qualité et la confiance faite à un producteur « que l'on connaît » ;

- le prix, car les produits vendus ne sont pas forcément plus chers que ceux distribués dans les enseignes commerciales traditionnelles ;

- le « geste militant » : consommer local est considéré comme plus respectueux de l'environnement ou plus patriotique.

Le rapport du groupe de travail sur les circuits courts de commercialisation constitué au sein du ministère de l'Agriculture, remis en mars 2009, relevait une grande diversité des circuits courts avec plusieurs modes de commercialisation :

- la vente directe du producteur au consommateur (vente à la ferme, vente sur les marchés, tournées, vente organisée à l'avance à travers les AMAP ^{31 ( * )} ) ;

- la vente indirecte, avec un seul intermédiaire (restauration collective, livraison des bouchers, détaillants).

Il ne faut cependant pas limiter l'analyse des circuits courts au nombre d'intermédiaires, mais s'interroger sur la distance parcourue par le produit : un vin acheté directement à un producteur alsacien par un client installé à Pau est vendu en circuit court, pourtant, il fait plus de 1 000 km pour être consommé.

Le groupe de travail avait préconisé trois séries de mesures pour développer alors les circuits courts :

- mieux mesurer le phénomène et davantage communiquer ;

- améliorer la formation des agriculteurs s'y livrant ;

- faciliter l'installation d'exploitations voulant les développer.

Les circuits courts sont à la fois une réponse au défi climatique, en prévenant la circulation de produits sur des distances longues, offrant un bilan carbone dégradé, et au défi agricole, en privilégiant les productions locales, de terroir, issues de petites exploitations et non les productions de masse.

Par ailleurs, les circuits courts permettent qu'une large partie du prix payé par le consommateur aille directement au producteur.

Pour toutes ces raisons, une action d'information du public dans le cadre du programme national pour l'alimentation a paru souhaitable.

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 1er bis (nouveau) (Article L. 115-24-1 [nouveau] du code de la consommation) - Étiquetage de l'origine des produits agricoles et alimentaires

Commentaire : cet article additionnel vise à instaurer un étiquetage obligatoire du pays d'origine sur les produits agricoles et alimentaires, à l'état brut ou transformé.

I. L'étiquetage de l'origine : une demande des producteurs et des consommateurs

L'information sur l'origine des denrées alimentaires semble répondre à une forte demande des consommateurs français. Le succès des marques commerciales qui associent aux produits l'image d'un terroir en constitue la preuve.

Les producteurs, de leur côté, estiment pouvoir mieux valoriser leurs produits en indiquant leur origine, et échapper ainsi à la course au plus bas prix imposée par la concurrence internationale, le consommateur étant manifestement prêt à payer plus cher les productions locales, auxquelles il fait davantage confiance.

Plusieurs initiatives volontaires ont été mises en place, comme celle lancée par la Fédération nationale des producteurs de Lait et le groupe Orlait, consistant à vendre le lait de consommation sous la marque « Lait d'ici ». La présence du logo « Éleveurs laitiers de France » garantit à la fois une origine du produit et le respect de normes sociales et environnementales. Ces initiatives volontaires sont permises par le droit européen ^{32 ( * )} .

En dehors de l'étiquetage volontaire, un étiquetage obligatoire de l'origine existe également pour quelques produits non transformés : fruits et légumes, poissons, coquillages et crustacés, viande de boeuf, pour les volailles importés de pays tiers ainsi que sur le miel, le vin et l'huile d'olive, en raison de nécessités particulières de protection ou d'information du consommateur.

Le droit européen, outre ces exceptions, ne permet d'imposer l'étiquetage obligatoire de l'origine que dans le cas où l'omission de cette mention serait susceptible d'induire le consommateur en erreur. En pratique, la commission a une interprétation très restrictive de cette possibilité, ainsi qu'elle l'a signifié à l'Italie qui envisageait une mention obligatoire de l'origine sur le lait de consommation ^{33 ( * )} .

Dans tous les autres cas, une législation nationale instaurant un marquage d'origine sur les produits ou une simple intervention des pouvoirs publics pour instituer un label d'origine serait constitutive d'une restriction aux échanges.

Or, dans le cadre de la réforme de la directive du 20 mars 2000 précitée, la France demande de rendre obligatoire l'indication du pays d'origine pour toutes les denrées alimentaires non transformées. Le Parlement européen s'est également prononcé en ce sens, souhaitant même une extension à certains produits transformés ^{34 ( * )} .

En outre, à la suite de la consultation publique portant sur la qualité des produits agricoles, la commission européenne propose de développer également l'étiquetage du lieu de production ^{35 ( * )}

L'assouplissement du cadre communautaire pourrait donc permettre d'imposer l'étiquetage de l'origine beaucoup plus largement qu'aujourd'hui .

II. La position de votre commission

Votre rapporteur souhaite mettre en place des outils plus puissants en faveur d'un étiquetage de l'origine. On ne peut plus en effet se contenter de démarches volontaires, même si elles ont leur utilité, ni d'un marquage obligatoire mais limité à quelques produits non transformés.

L'actuelle liste des produits soumis à étiquetage obligatoire est trop courte. Ainsi, il pourrait être utile d'étendre cet étiquetage à la viande ovine, actuellement non couverte par cette obligation, comme le soulignaient en 2008 nos collègues Gérard Bailly et François Fortassin dans leur rapport d'information intitulé « Revenons à nos moutons » ^{36 ( * )} .

En ce qui concerne les produits transformés, le fait de ne pas dévoiler l'origine d'une matière première présente à plus de 50 % peut constituer une forme de tromperie du consommateur, en particulier sur les produits sous indication géographique protégée dont seule la transformation est effectuée dans la région indiquée.

Votre commission a donc adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement tendant à poser le principe d'un étiquetage de l'origine dans un nouvel article L. 115-24-1 du code de la consommation. La liste des produits et les modalités de cet étiquetage seraient renvoyées à un décret en Conseil d'État.

Cette prise de position forte de la commission constitue un soutien à la position de la France au niveau communautaire, dans le cadre des discussions sur futur règlement relatif l'information du consommateur sur les denrées alimentaires qui abrogera, à terme, la directive de 2000, et fournira un socle juridique à la mise en place rapide de mesures d'étiquetage, si le carcan juridique de ce texte communautaire venait à être desserré.

Enfin, le marquage de l'origine constitue également le moyen de soutenir la contractualisation . En effet, l'annonce d'une origine d'un produit obligera les grossistes et les industriels, acheteurs de produits alimentaires, à sécuriser leurs approvisionnements sur cette même origine.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 1er ter (nouveau) (Article L. 233-4 [nouveau] du code rural) - Formation en matière d'hygiène alimentaire du personnel de certains établissements

Commentaire : Cet article permet d'imposer la présence d'une personne formée aux règles d'hygiène alimentaire dans les établissements les plus sensibles en matière d'hygiène.

A l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement portant article additionnel portant sur la formation des personnels des établissements les plus sensibles en matière d'hygiène.

Le présent article ajoute une section 3 dans le titre III du livre II du code rural. Cette section comprend un article L. 223-4 :

- il permet de subordonner le fonctionnement des « établissements de production, de transformation, de préparation, de vente et de distribution de produits alimentaires » à la présence d'une personne formée en matière d'hygiène alimentaire de façon adaptée à l'activité de l'établissement concerné (1 ^er alinéa) ;

- les personnes ayant au moins trois ans d'expérience professionnelle dans une entreprise du secteur alimentaire, comme gestionnaire ou exploitant, sont réputées avoir satisfait à cette obligation de formation (2 ^ème alinéa) ;

- un décret précisera la liste des établissements concernés par cette obligation et les conditions auxquelles les organismes délivrant cette formation devront répondre (3 ^ème alinéa) ;

- un arrêté du ministre de l'alimentation définira le contenu et la durée de la formation (4 ^ème alinéa).

Le présent article constitue une réponse au problème récurrent du niveau sanitaire insatisfaisant de nombre d'établissements du secteur alimentaire . Les nombreuses procédures pénales et administratives, mises en avant notamment par les bilans des opérations alimentation vacances (OAV), illustrent ce phénomène.

Il inscrit donc dans la loi cette obligation de formation, alors que l'article 2 du texte habilitait le Gouvernement à définir par ordonnance les règles en la matière. Votre rapporteur vous proposera un amendement de réécriture de l'article 2 supprimant, par cohérence, cette possibilité.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 1er quater (nouveau) (Articles L. 811-1, L. 811-2, L. 811-8, L. 811-9-1 [nouveau], L. 813-1, L. 813-2 et L. 814-2 du code rural) - Adaptation du cadre législatif de l'enseignement agricole

Commentaire : cet article adapte le cadre législatif de l'enseignement agricole, en mettant en oeuvre des propositions des Assises de l'enseignement agricole public.

A l'initiative de notre collègue Françoise Férat, votre commission a adopté un amendement rectifié portant article additionnel, visant à adapter le cadre législatif de l'enseignement agricole afin de mettre en oeuvre certaines propositions des Assises de l'enseignement agricole public.

LES ASSISES DE L'ENSEIGNEMENT AGRICOLE PUBLIC

Lancées en septembre 2009, les Assises de l'enseignement agricole public ont permis des échanges et un dialogue importants avec l'ensemble des acteurs du secteur. 800 personnes et 4 000 internautes y ont participé au travers du site Internet et des rencontres organisées sur le terrain.

La conclusion des Assises a eu lieu le 10 décembre 2009. 60 mesures ont émergé, constituant « les bases d'un pacte renouvelé entre l'enseignement agricole public et la Nation » , le ministre ayant fixé trois orientations principales :

- mettre au coeur de l'enseignement agricole les nouveaux enjeux de l'agriculture et des territoires, en développant des formations liées au développement durable et à la compétitivité de l'agriculture et des industries agroalimentaires ;

- créer des pôles régionaux à forte identité thématique (paysage, agroalimentaire, productions agricoles,...) ;

- construire des synergies entre l'enseignement technique agricole, l'enseignement supérieur et la recherche, afin de promouvoir les parcours de réussite pour les jeunes et relever les défis de demain.

Source : Ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche.

Le présent article modifie le titre I ^er du livre III du code rural.

Le 1° modifie, à l'article L. 811-1 du code précité, les missions de l'enseignement et de la formation agricole publics .

LES MISSIONS ACTUELLES DE L'ENSEIGNEMENT ET DE LA FORMATION AGRICOLE PUBLICS

Le premier alinéa de l'article L. 811-1 précité fixe les grands objectifs de l'enseignement et de la formation agricole publics :

- assurer une formation générale et une formation technologique et professionnelle dans les métiers de ce secteur (agriculture, forêt, aquaculture...) ;

- contribuer au développement personnel des élèves, étudiants, apprentis et stagiaires, à l'élévation et à l'adaptation de leurs qualifications et à leur insertion professionnelle et sociale.

Cet article énumère ensuite les missions précises des établissements :

- assurer une formation générale, technologique et professionnelle initiale et continue ;

- participer à l'animation et au développement des territoires ;

- contribuer à l'insertion sociale et professionnelle des jeunes et à l'insertion sociale et professionnelle des adultes ;

- contribuer aux activités de développement, d'expérimentation et de recherche appliquée ;

- participer à des actions de coopération internationale, notamment en favorisant les échanges et l'accueil d'élèves, apprentis, étudiants et stagiaires et enseignants.

Conformément à l'article 55 de la loi de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement ^{37 ( * )} qui prévoit l'intégration des connaissances environnementales et de développement durable dans les différentes formations ^{38 ( * )} , le présent article procède aux modifications suivantes :

- il précise au premier alinéa que l'enseignement et la formation agricole publics contribuent à l'éducation au développement durable ;

- il substitue la contribution aux « activités de développement, d'expérimentation et d'innovation agricoles et agroalimentaires » à celle aux activités de développement, d'expérimentation et de recherche appliquée.

Le 2° modifie, à l'article L. 811-8 du même code, certaines règles portant sur les établissements publics locaux d'enseignement et de formation professionnelle agricole (EPLEFPA) .

LES EPLEFPA

La loi d'orientation agricole de 1999 ^{39 ( * )} prévoyait que les lycées d'enseignement général et technologique agricoles (LEGTA) et les lycées professionnels agricoles (LPA) prendraient la forme de lycée général, technologique et professionnel agricole (LEGTPA) dans un délai de 5 ans. Force est de constater qu'aujourd'hui seuls 38 lycées sur les 215 existant dans l'enseignement agricole publics sont des LEGTPA.

L'article L. 811-8 précité prévoit par ailleurs que le siège de l'EPLEFPA est soit un LPA et un LEGTA, ce qui n'est guère cohérent avec l'évolution souhaitée par la loi de 1999.

Ce même article indique qu'un EPLEFPA regroupe plusieurs centres :

- un ou plusieurs LEGTA ou LPA ;

- un ou plusieurs centres de formation professionnelle et de promotion agricoles ou centres de formation d'apprentis ;

- un ou plusieurs ateliers technologiques ou exploitations agricoles à vocation pédagogique.

Le présent article réécrit les premiers alinéas de l'article L. 811-8 précité :

- il prévoit que tout EPLEFPA « assure une formation générale, technologique et professionnelle initiale et peut dispenser une formation continue » , dans les métiers énoncés à l'article L. 811-1 précité. Tout EPLEFPA (LPA, LEGTA et LEGTPA) devra donc proposer une offre de formation initiale complète ;

- il précise que le siège d'un EPLEFPA est soit un LPA, soit un LEGTA soit un LEGTPA ;

- il impose qu'un EPLEFPA dispose d'un centre de formation professionnelle et de promotion agricole ou centre de formation d'apprentis et d'un atelier technologique ou exploitation agricole à vocation pédagogique.

Le présent article procède également aux modifications suivantes :

- il supprime le délai de cinq ans fixé par la loi de 1999 pour la transformation des LEGTA et des LPA en LEGTPA ;

- il prévoit la possibilité d'expérimentations, pour une durée de cinq ans, portant sur l'enseignement et son organisation, sur l'organisation pédagogique de la classe ou de l'établissement.

Le 3° crée un article L. 811-9-1 dans le code précité : il prévoit l'institution d'un conseil de l'éducation et de la formation , présidé par le chef d'établissement, dans chaque EPLEFPA . Ce conseil devra favoriser la concertation en particulier sur l'élaboration de la partie pédagogique du projet d'établissement et sur l'individualisation des parcours de formation. Il prépare les expérimentations évoquées précédemment.

Un décret fixera la composition de ce conseil.

Le 4° procède, à l'article L. 813-1, aux mêmes modifications que le 1° pour l'enseignement et la formation professionnelle agricoles privés . Ainsi ils continueront d'assurer les mêmes missions que l'enseignement et la formation professionnelle publics.

Le 5° modifie l'article L. 813-2 afin d'intégrer la possibilité des expérimentations évoquées précédemment pour les établissements privés.

Le présent article modifie enfin la dénomination de l'enseignement et de la formation agricole qui s'intituleront désormais « l'enseignement et la formation professionnelle aux métiers de la nature, de l'agriculture et des territoires » . Les alinéas 6° à 14° procèdent donc à la modification de cette dénomination aux différents articles du titre I ^er du Livre VIII du code rural.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 2 - Habilitation à prendre par ordonnance des dispositions dans les domaines de la sécurité sanitaire des aliments, de la santé des animaux et des végétaux, pour adapter le droit national à de nouvelles dispositions communautaires et pour organiser la formation des personnels de restauration

Commentaire : cet article a pour objet d'habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai d'un an à compter de la publication de la loi, les mesures législatives destinées d'une part à tirer les conséquences des États généraux du sanitaire, et d'autre part à mettre en conformité le droit national au droit européen en matière de mise sur le marché et d'utilisation des produits phytopharmaceutiques, de pharmacie vétérinaire et de règlementation des indications géographiques des boissons spiritueuses et des vins délimités de qualité supérieure. En outre, une ordonnance est prévue pour définir des obligations de formation des restaurateurs.

I - Le dispositif du projet de loi

1- Tirer les conséquences des états généraux du sanitaire

Les 1°, 2°, 3° et 5° de cet article habilitent le Gouvernement à modifier par ordonnance le code rural, dans le sens des conclusions des États généraux du sanitaire.

LES ÉTATS GÉNÉRAUX DU SANITAIRE

Lancés le 19 janvier 2010, les états généraux du sanitaire (EGS) réunissent sous l'autorité du ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche, l'ensemble des acteurs publics et privés intervenant dans le domaine de la sécurité sanitaire animale et végétale : professionnels agricoles et experts vétérinaires et scientifiques.

Ils visent à dégager un consensus permettant d'améliorer les règles existantes en servant trois objectifs :

- renforcer la sécurité des consommateurs ;

- améliorer la gouvernance de la gestion sanitaire, en mettant davantage le producteur au centre de la politique sanitaire ;

- maîtriser les risques et incidents sanitaires dans les filières animales et végétales ainsi que leurs conséquences économiques.

Dans un contexte marqué par une sensibilité très importante du public à l'enjeu de sécurité sanitaire des produits destinés à l'alimentation, d'émergence ou de résurgence de maladies animales dont beaucoup sont transmissibles à l'homme (zoonoses), le maintien d'un haut niveau reconnu à la France en matière de prévention et de lutte contre les maladies animales et végétales suppose une adaptation de l'outil de surveillance et de contrôle.

Les quatre groupes de travail ont travaillé sur les thèmes suivants :

- la gouvernance en santé animale et notamment l'organisation des délégations de service public et le mandat sanitaire ;

- la surveillance dans le domaine de la santé animale ;

- les questions phytosanitaires ;

- le financement et la mutualisation à travers des caisses de solidarité ou des mécanismes assurantiels.

Le 1° vise un triple objectif :

- réorganiser les réseaux d'épidémio-surveillance tant animale que végétale : les missions de prévention et de surveillance sont organisées actuellement sur une base essentiellement verticale, par maladie ou par filière, nécessitant une réécriture du dispositif, conformément aux conclusions qui seront tirées par les États généraux du sanitaire ;

- encadrer les modalités de collecte, de traitement et d'exploitation de l'information épidémiologique.

- déterminer quelles mesures de prévention des risques pourront être imposées aux opérateurs.

Au sein du Livre II du code rural, le chapitre Ier du titre préliminaire, consacré à l'épidémiologie, ainsi que les chapitres I ^er consacré à la surveillance biologique du territoire et le chapitre II consacré aux groupements de défense contre les organismes nuisibles du titre V relatif à la protection des végétaux, devront donc faire l'objet de modifications par ordonnance.

Le 2° vise d'une part à étendre le champ du mandat sanitaire, prévu par l'article L. 221-11 du code rural, et d'autre part à modifier les articles L. 221-13 et L. 236-2 qui concernent l'activité de vétérinaire certificateur. En effet, l'État délègue de nombreuses missions aux vétérinaires libéraux pour des missions de prophylaxie obligatoire ou de police sanitaire, entraînant une certaine confusion sur les responsabilités en cas de dommages. Une clarification s'impose donc.

Le 3° vise à clarifier la frontière entre les actes vétérinaires, qui ne peuvent être effectués que par un vétérinaire diplômé ou sous son contrôle, et les autres actes. En effet, les éleveurs réalisent par eux-mêmes de nombreux actes courants de soins sur leur cheptel. Or les articles L. 243-1 et L. 243-2 du code rural ne l'autorisent aujourd'hui pas. Il s'agit donc de mettre le droit en cohérence avec la pratique, dans des limites raisonnables discutées entre les parties prenantes dans le cadre des États généraux du sanitaire.

Le 5° propose d'habiliter le Gouvernement a modifier par ordonnance les dispositions du chapitre II consacré aux groupements de défense contre les organismes nuisibles du titre V relatif à la protection des végétaux du livre II du code rural, afin de sécuriser juridiquement la délégation des tâches de contrôle des produits phytosanitaires de l'État vers d'autres opérateurs, comme les fédérations régionales de défense contre les organismes nuisibles (FREDON), le Groupement national interprofessionnel des semences, graines et plants (GNIS) ou encore le Centre technique interprofessionnel des fruits et légumes (CTIFL). Cette ordonnance devra définir les exigences en termes de compétence des délégataires et préciser les modalités d'un contrôle de second niveau de l'État sur ces délégataires. Ces mesures sont nécessaires pour permettre à la France de délivrer le passeport phytosanitaire européen et les certificats phytosanitaires pour l'exportation, désormais obligatoires.

2- Mettre le droit français en conformité avec le droit communautaire dans le domaine des produits phytopharmaceutiques, du médicament vétérinaire et dans celui du classement des vins

Les 4° , 7° et 8° de cet article donnent mission au Gouvernement de toiletter la partie législative code rural pour le rendre conforme à plusieurs nouvelles dispositions communautaires. Il faut noter que les textes communautaires concernés étant des règlements, ils sont d'applicabilité directe : les mesures devant être prises par ordonnances se bornent donc à supprimer les renvois devenus inutiles ou les doublons entre droit national et droit communautaire.

- Le 4° vise à modifier le chapitre III consacré à la mise sur le marché de produits phytosanitaires ainsi que le chapitre IV relatif à la distribution et l'application de produits phytopharmaceutiques du titre V relatif à la protection des végétaux du Livre II du code rural, afin de supprimer les dispositions rendues inutiles par l'adoption du règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil.

- Le 7° vise pour sa part à tirer les conséquences tant au sein des articles du code rural consacrés à la pharmacie vétérinaire et la surveillance des résidus de médicaments vétérinaires, qu'au sein du code de la santé publique, de l'abrogation du règlement (CEE) n° 2377/90 du Conseil et modifiant la directive 2001/82/CE du Parlement européen et du Conseil et du règlement (CE) n° 726/2004 du Parlement européen et du Conseil par le nouveau règlement n° 470/2009 du Parlement européen et du Conseil du 6 mai 2009 établissant des procédures communautaires pour la fixation des limites de résidus des substances pharmacologiquement actives dans les aliments d'origine animale.

- Le 8° enfin concerne le secteur du vin et des boissons spiritueuses. Le règlement (CE) n° 110/2008 du Parlement européen et du Conseil du 15 janvier 2008 concernant la définition, la désignation, la présentation, l'étiquetage et la protection des indications géographiques des boissons spiritueuses et abrogeant le règlement (CEE) n° 1576/89 du Conseil a en effet pour objet de redéfinir les conditions de production et de commercialisation des boissons spiritueuses ^{40 ( * )} , permettant de mieux identifier et protéger le lien de ces produits avec les lieux de production. Le règlement (CE) n° 491/2009 du Conseil du 25 mai 2009 modifie pour sa part le règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007 portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur (dit règlement « OCM unique »), afin de simplifier le système de classification des vins. Là encore, une ordonnance est nécessaire pour adapter le titre IV relatif à la valorisation des produits agricoles, forestiers ou alimentaires et des produits de la mer du Livre VI du code rural.

DE L'ANCIEN AU NOUVEAU SYSTÈME DE CLASSIFICATION DES VINS

Entré en vigueur le 1 ^er août 2009, le nouveau système de classification des vins a pour but de mieux valoriser les vins auprès du consommateur.

Avant la réforme, les vins pouvaient être classifiés en quatre catégories : les vins de qualité produits dans une région déterminée (VQPRD) comprenaient les vins sous appellation d'origine protégée (AOP) et les appellations d'origine vins délimités de qualité supérieure (AOVDQS), tous deux contrôlés par l'INAO. Ensuite venaient les vins de pays, dont le cahier des charges était plus souple et enfin les vins de table.

Avec la réforme, le classement comprend désormais trois étages : les vins sous AOC, les vins sous IGP et les vins sans indication géographique.

Les vins actuellement classés en AOVDQS devront désormais répondre aux dispositions relatives aux AOP et IGP et donc être contrôlés de la même manière. Quand aux anciens vins de pays, leur basculement sous IGP doit intervenir de manière progressive, le règlement européen permettant encore l'utilisation des deux termes (vin de pays et vin sous IGP), séparément ou ensemble.

Le basculement vers le nouveau système sera achevé en 2011, à l'issue de la période transitoire.

3- Imposer des obligations de formation aux restaurateurs

Le 6° propose d'habiliter le Gouvernement à définir par ordonnance des obligations de formation pour les restaurateurs et leurs personnels.

En effet, l'ouverture d'un restaurant ou d'un commerce de bouche n'est subordonnée à aucune condition de diplôme ou de qualification minimale. Or la maîtrise de règles minimales d'hygiène est nécessaire pour garantir la sécurité sanitaire du consommateur. Des contrôles des services vétérinaires ou de la répression des fraudes mettent à jour régulièrement des manquements qui peuvent amener l'autorité administrative à user de ses pouvoirs de police, qui peuvent aller jusqu'à la fermeture administrative de l'établissement.

L'article L. 233-1 du code rural prévoit une formation obligatoire comme mesure de police, a la suite de contrôles qui auraient révélé des manquements. Par ailleurs, depuis 2006, les restaurateurs qui détiennent une licence de débits de boissons de la 2 ^ème , 3 ^ème ou 4 ^ème catégorie doivent suivre une formation obligatoire, régie par l'article L. 3332-1-1 du code de la santé publique.

Une extension du principe d'une formation obligatoire à l'ensemble des exploitants des 140 000 établissements de restauration est donc envisagée par le projet de loi.

L'étude d'impact prévoit que cette formation pourrait durer une vingtaine d'heures et porter sur les règles sanitaires ainsi que sur l'équilibre alimentaire et la nutrition. Les professionnels justifiant d'une expérience de trois ans pourraient en être exemptés.

II - La position de votre commission

Bien que peu favorable a priori au recours aux ordonnances, votre commission n'a pas remis en cause l'intégralité des délégations de pouvoir législatif que cet article accorde au Gouvernement.

La commission a adopté un amendement de réécriture globale qui restreint le champ des ordonnances, tout en en conservant le principe.

Toutes les matières traitées dans le cadre des États généraux du sanitaire, qu'il s'agisse de l'organisation de l'épidémio-surveillance végétale ou animale, du partage des tâches entre vétérinaires et éleveurs, du mandat ou de la certification vétérinaires, restent renvoyées à une ordonnance.

En effet, les quatre groupes de travail n'ont rendu leurs travaux que le 28 avril 2010, et les orientations proposées doivent encore être traduites dans des dispositifs législatifs. Il n'était pas possible à la commission, compte tenu de ce calendrier, de les intégrer directement au présent projet de loi.

La commission a en revanche supprimé l'ordonnance concernant l'obligation de formation des personnels des établissements de production, transformation ou vente de produits alimentaires, dans la mesure où elle a établi elle-même le dispositif imposant cette obligation, à l'article 1 ^er ter .

Enfin, la commission a supprimé l'habilitation du 8°, dans la mesure où la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures avait déjà prévu une telle habilitation, et que l'ordonnance devrait très prochainement être publiée.

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

* ²⁰ Le poids dans la valeur de la dépense de consommation des ménages du poste « Alimentation et boissons non alcoolisées »  s'établit à 146,9 Mds d'euros, soit 13,5 % de la dépense de consommation des ménages en 2008, d'après les tableaux de l'économie française en 2010, publiés par l'INSEE (source : http://www.insee.fr/fr/publications-et-services/sommaire.asp?codesage=TEF10).

* ²¹ Règlement (CE) n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l'Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires.

* ²² D'après l'enquête ObÉpi 2009, 32 % des adultes en France seraient en surpoids, et 14,5 % en situation d'obésité, contre 8,5 % en 1997.

* ²³ Avis adopté le 9 décembre 2009 par le Conseil économique, social et environnemental.

* ²⁴ Les arts culinaires : patrimoine culturel de la France, rapport d'information de Mme Catherine DUMAS, fait au nom de la commission des affaires culturelles, n° 440 (2007-2008), déposé le 2 juillet 2008.

* ²⁵ Règlement (CE) n° 510/2006 du Conseil du 20 mars 2006 relatif à la protection des indications géographiques et des appellations d'origine des produits agricoles et des denrées alimentaires et règlement (CE) n° 509/2006 du Conseil du 20 mars 2006 relatif aux spécialités traditionnelles garanties des produits agricoles et des denrées alimentaires.

* ²⁶ Chiffres cités par l'avis du Conseil économique, social et environnemental : « de l'assiette aux champs », page I-28.

* ²⁷ Source : AFSSA, données issues de l'enquête INCA2 menée de 2005 à 2007.

* ²⁸ Voir l'étude d'impact de ce programme publiée en janvier 2010 : http://agriculture.gouv.fr/sections/publications/evaluation-politiques/evaluations.

* ²⁹ Voir communiqué de presse de la Fédération des conseils de parents d'élèves des écoles publiques (FCPE) du 13 avril 2010.

* ³⁰ Source : DGAL.

* ³¹ AMAP : associations pour le maintien d'une agriculture paysanne.

* ³² Directive n° 2000/13/CE du Parlement Européen et du Conseil du 20 mars 2000 relative au rapprochement des législations des États membres concernant l'étiquetage et la présentation des denrées alimentaires ainsi que la publicité faite à leur égard.

* ³³ Décision de la Commission du 22 avril 2010 concernant le projet de décret de l'Italie établissant des normes régissant l'étiquetage du lait longue conservation, du lait UHT, du lait pasteurisé microfiltré, du lait pasteurisé à haute température et des produits laitiers.

* ³⁴ Rapport sur l'étiquetage des denrées alimentaires, approuvé le 16 mars par la commission de l'environnement du Parlement européen, établi par l'eurodéputée allemande Renate Sommer.

* ³⁵ Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions sur la politique de qualité des produits agricoles de mai 2009.

* ³⁶ Revenons à nos moutons : un impératif pour nos territoires et notre pays, rapport d'information n° 168 (2007-2008) de MM. Gérard Bailly et François Fortassin, fait au nom de la commission des affaires économiques du Sénat, le 16 janvier 2008.

* ³⁷ Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement.

* ³⁸ Le deuxième alinéa de cet article dispose ainsi : « Dans les lycées agricoles, les enseignements relatifs à l'agronomie, à la diversité génétique, à l'utilisation rationnelle des moyens de production et leur impact environnemental, aux règles de bonnes pratiques d'utilisation des intrants, aux effets environnementaux des intrants, au fonctionnement des sols et aux exploitations à haute valeur environnementale seront renforcés. Les actions de ces lycées viseront particulièrement la généralisation rapide des méthodes d'exploitations respectueuses de l'environnement mises au point de façon expérimentale ».

* ³⁹ Loi n° 99-574 du 9 juillet 2009 d'orientation agricole.

* ⁴⁰ Les boissons spiritueuses sont des boissons alcooliques dotées de qualités organoleptiques particulières, ayant un titre alcoométrique minimal de 15% vol., produite soit par distillation, macération ou addition d'arômes, soit par le mélange avec un ou plusieurs autres produits.