Projet de loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche

TITRE II - RENFORCER LA COMPÉTITIVITÉ DE L'AGRICULTURE FRANÇAISE

Ce titre contient désormais 16 articles :

- l'article 3 permet de rendre obligatoire la conclusion de contrats écrits entre producteurs et acheteurs ;

- l'article 4 encadre la publicité hors des lieux de vente et interdit la pratique du prix après vente pour les fruits et légumes ;

- l'article 5 interdit les remises rabais et ristournes en ce qui concerne les fruits et légumes ;

- l'article 6 A crée un inventaire verger ;

- l'article 6 définit les missions et les moyens de l'Observatoire des prix et des marges et renforce l'observatoire des distorsions de concurrence ;

- l'article 7 révise les règles applicables aux organisations interprofessionnelles ;

- l'article 7 bis prévoit la saisine de l'Autorité de la concurrence pour avis sur les accords imposant un cadre contractuel dans la filière laitière ;

- l'article 8 concerne les organisations de producteurs, dont le bilan devra être effectué avant 2012 ;

- l'article 9 réforme le dispositif de soutien à l'assurance-récolte et à l'indemnisation des calamités agricoles et crée un dispositif de gestion des aléas sanitaires, phytosanitaires et environnementaux ;

- l'article 10 prévoit un rapport au Parlement sur le développement de l'assurance des aléas agricoles et la réassurance ;

- l'article 11 renvoyant à une ordonnance le soin de définir un statut d'agriculteur-entrepreneur a été supprimé par la commission ;

- l'article 11 bis prévoit la prise en compte de la qualification du vin lors de la vente pour la détermination du bénéfice forfaitaire agricole ;

- l'article 11 ter assouplit les conditions d'utilisation de la dotation pour aléas ;

- l'article 11 quater permet le calcul des seuils de rattachement des activités accessoires aux bénéfices agricoles sur une moyenne triennale ;

- l'article 11 quinquies instaure une faculté de minoration du revenu imposable en cas de paiement par avance de cotisations sociales ;

- l'article 11 sexies met en place un étalement de la charge fiscale des agriculteurs imposés à la moyenne triennale entre les exercices 2010 et 2011 ;

- l'article 11 septies permet de maintenir les terres en dehors du patrimoine d'affectation des agriculteurs exerçant sous le statut d'EIRL.

Article 3 (chapitre Ier du titre III du livre VI du code rural et articles L. 631-24 à L. 631-26 [nouveaux] du code rural] - Conclusion obligatoire de contrats écrits

Commentaire : cet article donne la possibilité d'instaurer par décret une obligation de contrats écrits pour les ventes de produits agricoles entre producteur et premier acheteur. Il prévoit également que le décret définisse des clauses-types qui devront figurer dans les contrats et prévoit un régime de sanction en cas de non respect par les opérateurs économiques de ces nouvelles obligations.

I - Le droit existant

1- De multiples circuits de vente des produits agricoles

Les agriculteurs vendent leur production à travers de multiples canaux : à des industriels, à des intermédiaires, directement ou via des mandataires, se regroupant en coopératives, en passant par des grossistes ou directement à la grande distribution, ou encore à des particuliers à travers la vente directe à la ferme.

Le pouvoir de négociation des agriculteurs est variable selon les filières, les segments de marché sur lesquels ils interviennent et les modes de vente choisis.

La situation des marchés a également une influence considérable : dans les secteurs où la demande est assez rigide et l'offre très volatile, notamment pour des raisons climatiques, comme par exemple pour les fruits d'été, les conditions de vente peuvent changer du jour au lendemain.

Les pratiques contractuelles sont très variées . Elles semblent cependant marquées par une tendance générale : les agriculteurs, très atomisés, n'ont pas une grande influence sur les prix. Ils sont en position de « preneurs de prix » et ne peuvent pas s'écarter des tendances du marché.

La recherche d'une meilleure prise en compte des intérêts des producteurs a conduit le législateur à prévoir des régimes contractuels particuliers encadrant la vente de produits agricoles.

Le statut coopératif constitue historiquement le premier cadre d'organisation de la vente des produits agricoles. Défini aux articles L. 521-1 du code rural, le statut coopératif constitue un outil de soutien à la commercialisation des produits agricoles. A travers le contrat de coopération, l'agriculteur n'est pas un simple fournisseur de la coopérative mais un associé, protégé par deux éléments :

- l'apport total de sa production à la coopérative lui permet d'avoir une assurance de débouchés ;

- la coopérative lui verse un acompte à la livraison du produit et, en fin d'année, une ristourne calculée à partir des résultats de la coopérative. L'acompte et la ristourne forment la rémunération du producteur.

Le code rural prévoit aussi une forme particulière de contrat appelé contrat d'intégration , régi par les articles L. 326-1 et suivants du code rural. Destiné à régler les relations entre agriculteurs et industriels, le contrat d'intégration prévoit un ensemble d'obligations réciproques et une homologation des contrats-types par l'État. Seuls deux secteurs, celui des volailles et celui des veaux de boucherie ont vu les contrats d'intégration se développer. Le bilan des contrats d'intégration dans le secteur de la volaille notamment n'est pas jugé positivement : si cette technique a permis à l'industrie de sécuriser ses approvisionnements, les producteurs estiment cependant y avoir perdu leur liberté économique, sans pour autant y gagner de meilleurs prix.

Une partie importante de la production agricole est également vendue sous le régime du contrat du droit civil , notamment à des clients industriels ou distributeurs.

2- De nombreux échanges hors contrat

Une part importante des échanges de produits agricoles s'effectue cependant encore en dehors de tout cadre contractuel.

Cette particularité est très marquée dans l'élevage , qu'il s'agisse des élevages laitiers ou de bovins à viande.

Ainsi, dans son avis n° 09-A-48 du 2 octobre 2009 relatif au fonctionnement du secteur laitier, l'Autorité de la concurrence relevait que si la moitié environ des producteurs de lait en France étaient liés à une coopérative, l'autre moitié en revanche vendait son lait à des industriels privés à travers une « relation de confiance », sans formalisation dans un contrat écrit.

La crise du lait depuis 2008 a fragilisé cette relation de confiance. La collecte du lait par les industriels s'est poursuivie mais dans un cadre conflictuel. Payés mensuellement à travers une « paye du lait » les producteurs n'ont pas de visibilité à moyen terme sur la valorisation de cette collecte.

L'absence de connaissance précise sur le moyen terme de la valorisation de la production constitue une épée de Damoclès pour les producteurs et décourage les investissements, pourtant nécessaires à la compétitivité du secteur.

Or, il est de l'intérêt tant des producteurs que des industriels de s'engager dans une relation durable : les industriels pour sécuriser leur approvisionnement, les producteurs pour garantir leur volume d'affaires. C'est pourquoi le projet de loi propose d'instaurer une contractualisation obligatoire.

II - Le dispositif du projet de loi

L'article 3 crée une nouvelle section intitulée : « les contrats de vente de produits agricoles » au sein du chapitre Ier du titre III du livre VI du code rural, contenant trois articles : l'article L. 631-24, l'article L. 631-25 et l'article L. 631-26.

Le nouvel article L. 631-24 pose le principe de contrats écrits obligatoires entre producteurs et acheteurs. Sa rédaction appelle les remarques suivantes :

- la forme écrite des contrats n'est pas une obligation générale mais peut être imposée par décret en Conseil d'État, pour un certains nombre de produits agricoles que ce décret détermine. Il est en effet nécessaire de conserver une certaine souplesse, le contrat écrit n'étant pas nécessairement la solution à imposer dans toutes les filières. Le sixième alinéa de l'article L. 631-24 précise que l'obligation de contrat écrit s'applique à l'ensemble des ventes de produits agricoles livrés sur le territoire français ;

- le même décret imposant, produit par produit, l'obligation du contrat écrit, devra aussi déterminer la durée du contrat qui doit être de un à cinq ans, ou, exceptionnellement, d'une durée inférieure. Il doit déterminer également les types de clauses attendues dans le contrat : clauses de quantité, de qualité, clauses de modalités de détermination de prix, de modalités de paiement et de modalités de résiliation ;

- l'avant-dernier alinéa du nouvel article L. 631-24 du code rural articule les accords interprofessionnels avec cette nouvelle obligation contractuelle, prévoyant que les clauses des contrats-types conclus en application d'un accord interprofessionnel étendu devront être conformes à celles imposées par le décret ;

- un dispositif de médiation est prévu en cas de litige sur la conclusion ou l'exécution du contrat. Sans pouvoir décisionnaire, la commission de médiation aurait cependant pour objectif de rapprocher les points de vue, de trouver des solutions en cas de litige. Dans le secteur du lait, cette commission de médiation pourrait être présidée par un haut fonctionnaire ^{41 ( * )} .

L'obligation de proposer un contrat écrit pèse sur l'acheteur. C'est en effet ce dernier qui est supposé être placé en position de force dans la relation commerciale. L'article L. 631-25 , donne toute sa portée à cette obligation puisqu'il prévoit d'infliger aux acheteurs qui ne présenteraient pas de contrat ou présenteraient un contrat non conforme aux clauses-types une amende administrative de 75 000 euros maximum par producteur et par an, qui peut être doublée en cas de réitération du manquement à l'obligation de contrat dans un délai de deux ans.

L'article L. 631-26 donne pour sa part mission à la DGCCRF et aux agents du ministère de l'Agriculture de rechercher et de sanctionner les manquements à l'obligation contractuelle. Cet article prévoit une procédure pour contester les sanctions devant l'autorité administrative. Ces sanctions administratives pourront en tout état de cause être contestées in fine devant le juge administratif.

III - La position de votre commission

Votre rapporteur partage la préoccupation qui consiste à donner davantage de visibilité à l'agriculteur par la conclusion de contrats écrits de moyen terme.

Durant les auditions qu'il a menées, de nombreuses interrogations sont apparues sur cette nouvelle obligation contractuelle. Les professionnels rencontrés ont émis des doutes sur la portée opérationnelle du nouveau dispositif.

Certains ont au demeurant fait remarquer que l'existence d'un contrat écrit ne changera pas fondamentalement le rapport de force qui permet de fixer le prix lors des échanges de produits agricoles. En d'autres termes, le contrat permettrait simplement de prendre acte du déséquilibre en défaveur des producteurs.

Votre rapporteur ne souscrit pas à cette analyse. Il souligne que l'existence d'un contrat obligera les acheteurs à s'engager sur la durée avec les producteurs, comme cela se pratique déjà et donne, semble-t-il, de bons résultats ^{42 ( * )} . Si les producteurs attendent avant tout des prix rémunérateurs, ils attendent également une certaine stabilité des prix.

A cet égard, le nouveau cadre juridique proposé par le projet de loi permettrait de mettre en application les recommandations de l'Autorité de la concurrence dans le secteur du lait.

Celle-ci préconisait en effet la mise en place d'un système contractuel formalisé, afin de pallier la fin des quotas. Les industriels ne peuvent en effet s'engager à collecter totalement le lait produit que s'ils s'assurent d'un rapport raisonnable entre le prix payé au producteur et la valorisation des produits laitiers sur les marchés.

Or cette valorisation est très volatile pour les produits industriels comme la poudre de lait ou le beurre. L'Autorité de la concurrence préconisait donc des contrats de long terme prévoyant des prix stables pour un volume donné correspondant à la fabrication des produits de grande consommation, dont les quantités et les prix de vente varient peu et des prix indexés sur les marchés internationaux pour le reste de la collecte.

LES PISTES D'UNE CONTRACTUALISATION GAGNANT - GAGNANT SELON L'AUTORITÉ DE LA CONCURRENCE (extrait de l'avis n° 09-A-48 du 2 octobre 2009 relatif au fonctionnement du secteur laitier)

La production de lait ne peut être anticipée exactement par l'éleveur, et son caractère cyclique nécessite une réflexion spécifique. Il pourrait apparaître pertinent, comme l'idée en a été avancée, que les contrats distinguent deux volumes, un volume « de base » (ci-après « volume A »), pour lequel le prix serait fixé pour une durée de plusieurs mois, et un volume « de pointe » (ci-après « volume B ») dont le prix serait celui du marché connecté avec les cours des marchés aval, comme c'est le cas actuellement.

La volatilité du prix du lait serait alors réduite car le volume A serait acheté à un prix qui ne subirait pas les variations mensuelles engendrées par la volatilité des produits industriels. Par ailleurs, afin que cet effet soit réel, il faudrait que pour chaque contrat producteur/transformateur, la part occupée par les volumes A dans la livraison du producteur ne puisse être inférieure à ce que le transformateur est raisonnablement susceptible de prévoir lui-même de façon relativement sûre comme écoulement de ses produits, ce qui est traditionnellement considéré comme étant la part de produits de grande consommation qu'il fabrique.

Votre rapporteur a cependant souhaité, pour répondre aux préoccupations des professionnels, mieux articuler l'action de la puissance publique et celle des organisations interprofessionnelles en matière de contrat obligatoire . C'est seulement faute d'accord interprofessionnel que l'État pourra intervenir en rendant obligatoire la conclusion de contrats.

Il a donc proposé à la commission une réécriture de cet article afin de donner la priorité d'initiative aux interprofessions dans la définition et l'élaboration de contrats-types et de clauses types pour chaque secteur, au travers d'un accord interprofessionnel, mettant ainsi en oeuvre un principe de subsidiarité entre l'action interprofessionnelle et celle de l'État.

Par ailleurs, la rédaction proposée précise que le contrat doit être conclu non seulement entre un producteur isolé et un acheteur, mais également, entre une organisation de producteurs et son acheteur, lorsque les producteurs ont transféré la propriété de leurs productions à cette organisation de producteurs. Dans ce cas, le contrat ne vaut qu'à ce niveau et non pas à celui entre producteur et organisation de producteur.

Toutefois, afin d'éviter que la coopération bénéficie d'un traitement trop dérogatoire vis à vis de ses adhérents, le texte adopté par la commission dispose que les coopératives sont réputées avoir satisfait aux obligations de contractualisation écrite dès lors qu'elles intègrent dans leurs statuts ou dans leurs règlements intérieurs les clauses obligatoires des contrats, ces documents étant remis chaque année aux associés.

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 4 (Article L. 441-2 du code de commerce) - Publicité hors des lieux de vente et prix après vente

Commentaire : cet article encadre plus strictement, pour les fruits et légumes frais, la publicité hors des lieux de vente mentionnant une réduction de prix ou un prix promotionnel et introduit une obligation générale de détention d'un bon de commande dans les cas de transactions en différé de facturation.

I. Le droit en vigueur

Les fruits et légumes, en raison de la spécificité et des caractéristiques du marché agricole, sont soumis à un ensemble de règles particulières, notamment en matière de publicité hors lieu de vente et de facturation en différé.

1. Des règles spécifiques pour les annonces de prix de produits alimentaires périssables (article L. 441-2 du code de commerce)

Les annonces de prix concernant les produits alimentaires périssables d'origine française sont soumises à des règles spécifiques, regroupées à l'article L. 441-2 du code de commerce . Ces dispositions prévoient notamment :

- l'indication de l'origine des produits ;

- la période de l'offre promotionnelle.

La définition des produits alimentaires périssables est donnée, par analogie, par l'article L. 443-1 du code de commerce relatif aux délais de paiement et par la réglementation relative à l'indication des dates limites de consommation de certains produits (article R. 112-1 du code de la consommation).

a) Champ d'application de l'article L. 441-2 du code de commerce

Ces règles relatives à la publicité concernent uniquement les annonces de prix s'adressant au consommateur et diffusées « hors lieu de vente », c'est-à-dire les publicités destinées à attirer le consommateur vers le lieu de vente. Sont ainsi considérées comme hors lieu de vente les publicités effectuées à l'extérieur du magasin auxquelles il faut assimiler les publicités visibles de l'extérieur du magasin ou dans sa proximité immédiate.

Ces publicités doivent en outre porter sur les fruits et légumes frais (ce qui vise les produits bruts) appartenant à des espèces produites en France métropolitaine et quelle que soit leur origine. Tout annonceur installé sur le territoire national, quel que soit l'origine des produits faisant l'objet d'une annonce de prix, se voit appliquer ces règles spécifiques.

b) Dispositions

Cet article précise que :

- la mention relative à l'origine des produits doit être inscrite en caractères d'une taille égale à celle de l'indication du prix ;

- un arrêté interministériel ou préfectoral peut fixer la périodicité et la durée de ces opérations publicitaires lorsque celles-ci risquent, « par leur ampleur ou leur fréquence », de désorganiser les marchés.

2. La loi du 23 février 2005 a apporté des assouplissements pour les prix des fruits et légumes frais hors lieu de vente

a) Champ d'application de ces dispositions

Comme l'a relevé le Conseil de la concurrence dans sa décision n° 00-D-01 du 22 février 2000 relative à des pratiques constatées dans le secteur des fruits et légumes, les baisses de prix réalisées par la grande distribution sur certains produits agricoles ont provoqué de la part des producteurs de vives réactions de restriction de la concurrence, comme la pratique de prix minima imposés.

La loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, dans son article 32, a assoupli les règles de promotion des fruits et légumes en autorisant l'annonce de prix de vente hors du lieu de vente dans un délai maximal de 72 heures pour une durée maximale de 5 jours.

Cet assouplissement :

- n'est valable que lorsqu'un accord sur le prix de cession a été conclu entre le fournisseur et son client ;

- concerne en pratique tous les produits susceptibles de faire l'objet d'un accord interprofessionnel.

La nature de l'accord préalable entre le fournisseur et son client sur le prix de cession de la marchandise n'est pas précisée. Mais l'existence d'un tel accord est demandée lors des contrôles. Il peut consister en un fax, un courrier classique ou électronique, ou encore un procès-verbal.

Certaines opérations ou certains produits ne sont toutefois pas concernés par ce dispositif. C'est par exemple le cas pour les ventes directes du producteur au consommateur, compte tenu de la nature même de la relation commerciale : le client et le fournisseur sont en effet ici la même personne ce qui enlève toute portée à la condition d'un accord sur le prix de cession.

En outre les variétés de fruits et légumes frais non produites en France ne sont pas concernées par ce dispositif.

b) Modalités

L'annonce est autorisée 72 heures avant le premier jour de validité annoncée et pour une durée de validité annoncée ne dépassant pas cinq jours.

Selon les informations de la DGCCRF, « il faut considérer cette durée de 72 heures comme trois jours consécutifs, ouvrés et non ouvrés » , de même pour la durée de validité, qui doit être considérée comme cinq jours consécutifs.

Le non respect de ces règles est constitutif d'un délit puni d'une amende de 15 000 euros pour une personne physique et 75 000 euros pour une personne morale.

Lorsque ces opérations promotionnelles risquent de désorganiser les marchés, un arrêté ministériel ou préfectoral peut en fixer la périodicité et la durée.

Dans une réponse à une question écrite sénatoriale ^{43 ( * )} , le Gouvernement a précisé que les promotions sur les produits ne se trouvant pas dans ce champ d'application ne doivent « pas être réalisées dans des conditions qui troubleraient le marché des fruits et légumes ».

c) Cas d'un accord interprofessionnel

Toute autre annonce pour les fruits et légumes frais que celle prévue par ce dispositif est interdite, à moins de s'inscrire dans le cadre d'un accord interprofessionnel conclu conformément aux dispositions des articles L. 632-1 et suivants du code rural.

Ces accords doivent être conclus dans le cadre d'une interprofession reconnue et porter sur une durée d'un an renouvelable. Ils se chargent de prévoir des modalités et des périodes durant lesquelles les annonces sont autorisées.

Ces modalités ne doivent cependant pas être de nature à créer des entraves aux échanges entre les États membres, ni à instaurer des conditions restrictives de concurrence.

d) Les infractions et sanctions

Les infractions à caractère pénal à ce dispositif sont relevées par les agents de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) dans le cadre des pouvoirs prévus à l'article L. 450-3 du code de commerce.

Les annonces contrevenant à ces dispositions, diffusées par un prestataire de service étranger au nom et pour le compte de magasins situés sur le territoire national, peuvent faire l'objet de procédures contentieuses à l'encontre de ces derniers. Les annonces diffusées sur le territoire national pour des magasins situés à l'étranger sont soumises au dispositif. En cas d'infraction, un procès-verbal est adressé au Procureur de la République dès lors que l'annonceur contrevenant est bien identifié.

Les infractions potentielles sont multiples :

- mise en oeuvre d'une annonce de prix à l'égard du consommateur, hors lieu de vente , portant sur un fruit ou légume frais appartenant à une espèce produite en France métropolitaine, en l'absence d'un accord sur le prix de cession de la marchandise , et/ou diffusée plus de 72 heures avant le premier jour de validité du prix annoncé et/ou pour une durée de validité supérieure à 5 jours , sauf si un accord interprofessionnel le prévoit ;

- mise en oeuvre d'une annonce ne répondant pas aux critères prévus par un accord interprofessionnel .

Par ailleurs, si l'accord interprofessionnel est étendu, l'interprofession peut demander au juge d'instance de réparer le préjudice subi, en application de l'article L. 632-7 du code rural.

L'inobservation de ces dernières dispositions est plus lourdement sanctionnée que celle des dispositions du régime de droit commun applicable aux promotions par les prix sur les autres produits et peut faire l'objet d'amendes pénales .

3. La facturation après-vente pour les produits agricoles

Le droit actuellement en vigueur pour ces produits en matière de facturation en différé est codifié à l'article L. 441-3 du code de commerce qui dispose que tout achat de ces produits doit faire l'objet d'une facturation, selon certaines modalités :

- la facture doit être délivrée par le vendeur dès la réalisation de la vente : l'acheteur et le vendeur en conservent chacun un exemplaire ;

- la facture comprend un certain nombre de mentions obligatoires : le nom des parties, leur adresse, la date de la vente, la quantité, la dénomination précise et le prix unitaire hors TVA des produits ainsi que la date à laquelle le règlement doit intervenir.

II. Le dispositif du projet de loi

Le projet de loi, dans son article 4, a pour ambition de remédier aux dérives auxquelles peuvent conduire certaines pratiques commerciales de la distribution dans les secteurs des fruits et légumes et des produits frais.

Si les dispositions du régime spécifique concernant la publicité sur les produits alimentaires périssables en général ne sont pas remises en cause, l'article 4 intervient en faveur de la transparence des relations commerciales dans le secteur des fruits et légumes par le biais de deux dispositifs principaux.

1. Un encadrement plus strict de la publicité hors des lieux de vente mentionnant une réduction de prix ou un prix promotionnel

Le marché des produits agricoles est caractérisé, comme le note l'étude d'impact annexée au projet de loi, par une très grande volatilité des prix, une forte atomisation du secteur de la production et une quasi-absence de formalisation de la relation commerciale entre producteurs et distributeurs. C'est fort de ce constat que le rapport du Conseil économique, social et environnemental, présenté par Mme Christiane Lambert en 2009, avait proposé toute une série de préconisations qui « visent à lutter contre la trop grande volatilité des prix agricoles, à mieux structurer les filières concernées et à y développer des modes de contractualisation favorables à tous les acteurs, à rendre moins opaques les négociations commerciales et par conséquent la formation des marges et, enfin, à mieux informer les consommateurs pour les aider à concilier leurs contraintes budgétaires et la qualité de leur alimentation » ^{44 ( * )} .

Outre ce contexte général, certaines pratiques commerciales biaisent la relation commerciale entre les producteurs de fruits et légumes et leurs clients : c'est le cas de l'annonce des prix hors des lieux de vente dans la mesure où le prix de cession n'a pas été fixé de façon définitive.

Pour y remédier, l'encadrement proposé par le projet de loi consiste en une obligation d'un contrat écrit (à l'exclusion du cas des ventes au déballage) alors qu'aujourd'hui l'obligation d'un accord existe mais il peut être - et c'est le cas le plus souvent - oral.

Les ventes au déballage sont définies par l'article L. 310-2 du code de commerce comme les « ventes de marchandises effectuées ou sur des emplacements non destinés à la vente au public de ces marchandises, ainsi qu'à partir de véhicules spécialement aménagés à cet effet ».

Elles doivent faire l'objet d'une autorisation préalable, délivrée par le Préfet si l'ensemble des surfaces de vente utilisées par le demandeur en un même lieu, y compris l'extension de surface consacrée à l'opération de vente au déballage, est supérieur à 300 mètres carrés, et par le maire dont dépend le lieu de la vente dans le cas contraire.

Elles ne peuvent pas excéder deux mois par année civile dans un même local ou sur un même emplacement.

2. Un encadrement de la pratique du prix après-vente

La pratique du « prix après-vente » consiste en un écoulement d'une marchandise dont le prix n'est pas fixé au départ , ce qui revient à ce que le fournisseur soit payé sur la base du prix de revente obtenu par son acheteur. Comme le relevait déjà le rapport Canivet ^{45 ( * )} , « cette technique, spécifique au secteur des fruits et légumes, est principalement pratiquée en France par les grossistes de marché, pour une fraction de 50 à 100% de leurs achats, et par les expéditeurs de nombreux pays européens du Sud ».

Cette pratique commerciale, courante, consiste à faire arriver, notamment au sein des marchés d'intérêt nationaux (MIN), chez les grossistes, d'importantes quantités de marchandise non commandée trouvant preneur à bas prix, faisant ainsi chuter le cours des prix des produits agricoles. Pour mettre un terme à cette pratique, est instaurée une obligation générale de détention d'un bon de commande dans le cas particulier des transactions en différé de facturation pour les fruits et légumes frais destinés à la vente ou à la revente à un professionnel établi en France et circulant sur le territoire national.

Celui-ci accompagne la marchandise et formalise la commande des produits livrés entre acteurs professionnels. Les contrôles pourront se faire à la livraison mais aussi sur le trajet.

L'article L. 441-2 du code de commerce est modifié par permettre aux agents de la DGCCRF de constater les infractions à ce dispositif.

III. La position de votre commission

Votre commission se réjouit que ce texte prenne l'initiative d'un renforcement de l'encadrement des relations commerciales entre producteurs et acheteurs .

En effet, les spécificités du secteur agricole conjuguées aux exigences du droit de la concurrence rendent cette préoccupation indispensable.

Le dispositif proposé prévoit un encadrement plus strict de la publicité hors lieu de vente ainsi que de la pratique du « prix après-vente », ce qui permet d'accroître la transparence des relations commerciales dans le secteur des fruits et légumes.

Concernant le « prix après-vente », le rapport Canivet, déjà évoqué, avait soulevé la nécessité d'engager une réflexion approfondie sur les avantages et les inconvénients de cette pratique. Si ce rapport avait attiré l'attention sur les difficultés induites par une telle pratique, il n'avait toutefois pas opté pour son interdiction pure et simple, au motif qu'elle pouvait permettre l'écoulement de produits de catégories inférieures par les producteurs et qu'une telle suppression serait impossible à contrôler, notamment pour les produits importés.

Votre rapporteur a néanmoins pu constater, au cours de ses auditions, que le « prix après-vente » entraînait plusieurs inconvénients connus et particulièrement dommageables :

- le marché des fruits et légumes frais peut être fortement déstabilisé par l'arrivée chez le client de lots de produits à un prix non défini, voire non commandés ;

- les situations difficiles, notamment lors des périodes de crise conjoncturelle, peuvent se trouver aggravées par l'arrivée massive de produits de qualité inférieure ou indéterminée sur des marchés qui connaissent déjà des difficultés d'écoulement.

Au vu de ces difficultés, votre rapporteur souhaite aller plus loin que le dispositif prévu par le texte du projet de loi en proposant de mettre un terme, purement et simplement, à la pratique du « prix après-vente ».

Dans cette optique, votre commission a adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement de réécriture globale ^{46 ( * )} précisant les éléments suivants :

- le bon de commande doit obligatoirement mentionner, outre le nom des parties, leur adresse, la date de la commande, la quantité et la dénomination précise des produits, les « modalités de détermination du prix » ;

- pour viser tout particulièrement ce qu'on appelle la « vente à la commission » - qui s'effectue sans transfert de propriété et rémunère seulement le service - il est précisé que le bon de commande dont la détention est obligatoire est établi par l'acheteur ou le commissionnaire.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 (Articles L. 441-2-2 [nouveau] et L. 442-6 du code de commerce) - Interdiction de la pratique des remises, rabais, ristournes

Commentaire : cet article vise à rétablir l'article L. 611-4-1 du code rural interdisant la pratique des remises, rabais et ristournes en période de crise conjoncturelle.

I. Le droit en vigueur

QUELQUES DÉFINITIONS

Rabais : réduction de prix à caractère commercial accordée en cas de défaut de qualité, de retard de livraison ou de non-conformité de la commande.

Remise : réduction immédiate sur le prix d'un bien ou d'un service. Elle est calculée sur le prix de vente brut HT.

Ristourne : remboursement au client d'une partie de la somme qu'il a déjà payée. Elle est généralement accordée périodiquement en fonction de la réalisation des objectifs qui conditionnent son versement.

Source : Rapport Canivet précité.

D'une manière générale, plusieurs articles du code de commerce traitent des relations commerciales entre producteurs et acheteurs, en conformité avec le droit européen de la concurrence :

- les articles L. 420-1, L. 420-2 et L. 420-4 du code de commerce régissent les ententes ;

- l'article L. 442-9 traite des situations dans lesquelles un acheteur exigerait des prix abusivement bas ;

- enfin, l'article L. 611-4 traite de la définition de la situation de crise conjoncturelle.

LE DROIT EUROPÉEN DE LA CONCURRENCE APPLIQUÉ
AU SECTEUR DE L'AGRICULTURE

Le Traité sur l'Union européenne, dans ses articles 101 et suivants , interdit les ententes et les abus de position dominante.

Un contrôle des concentrations est également prévu, par anticipation en quelque sorte, dans les cas où celles-ci créent ou renforcent une position dominante susceptible de déboucher sur des abus. Les fondements juridiques de ce contrôle sont posés par le règlement n° 139/2004 .

Plusieurs articles du code de commerce traitent des relations commerciales entre producteurs et acheteurs, en conformité avec ce droit européen de la concurrence :

- les articles L. 420-1, L. 420-2 et L. 420-4 du code de commerce régissent les ententes ;

- l'article L. 442-9 traite des situations dans lesquelles un acheteur exigerait des prix abusivement bas ;

- enfin, l'article L. 611-4 traite de la définition de la situation de crise conjoncturelle.

L'article 42 du Traité sur l'Union européenne laisse au Conseil et au Parlement européen le soin de déterminer dans quelle mesure les règles communautaires de concurrence s'appliquent à la production et au commerce des produits agricoles , en tenant compte des objectifs de la politique agricole commune - accroissement de la productivité, garantie d'un niveau de vie équitable pour la population du secteur agricole, stabilisation des marchés, sécurité d'approvisionnement, prix raisonnables pour les consommateur.

Des exceptions au droit de la concurrence sont notamment prévues par le règlement (CE) n°1184/2006 du Conseil du 24 juillet 2006 portant application de certaines règles de concurrence à la production et au commerce des produits agricoles.

En effet, les règles générales de concurrence ne s'appliquent pas :

- aux accords, décisions et pratiques qui font partie intégrante des organisations nationales de marché ;

- aux accords, décisions et pratiques qui sont nécessaires pour réaliser les objectifs de la politique agricole commune (PAC) ;

- à certains accords entre agriculteurs ou associations d'exploitants agricoles appartenant à un État membre pour autant que lesdits accords ne portent pas sur l'obligation de pratiquer un prix déterminé, n'excluent pas la concurrence ou ne mettent pas en péril les objectifs de la PAC.

Ces exceptions sont strictement encadrées , comme en témoignent plusieurs avis rendus par l'Autorité de la concurrence. Par exemple le 8 mai 2008, dans son avis N° 08-A-07 relatif à l'organisation économique de la filière « Fruits et légumes », l'Autorité de la concurrence a considéré que l'inélasticité de l'offre pouvait entraîner une forte volatilité des prix susceptible de provoquer des problèmes de trésorerie pour les producteurs qui sont confrontés en outre à un rapport de force inégal et justifiant donc la mise en place d'associations d'organisations de producteurs de commercialisation à condition que cette concentration de l'offre n'aboutisse pas à une position dominante.

En revanche, l'opposition à toute démarche qui pourrait aboutir à la fixation de prix en commun est constante. Le rapport d'information du Sénat sur la filière laitière publié en 2009 précisait que « l'interprétation très stricte de ces conditions ne permet pas d'appliquer cette exemption de droit commun aux pratiques de régulation des marchés agricoles, en particulier aux pratiques d'encadrement des prix. Une exemption notable reste cependant admise : les accords fixant des prix minimum à la production en échange d'exigence de qualité particulière, à condition que la concurrence entre filières de qualité demeure et que la fixation du prix au niveau du consommateur reste libre, n'ont pas été condamnées par les autorités nationale ou européenne de la concurrence ». L'Autorité de la concurrence juge néanmoins que l'émission de recommandations de prix au niveau national, voire au niveau régional par l'interprofession, pourrait présenter un risque juridique au regard des règles de la concurrence.

1. La pratique des remises, rabais et ristournes pour les produits agricoles périssables

L'article L. 441-2-1 du code de commerce prévoit une liste de produits agricoles dits périssables, pour lesquels les remises, rabais et ristournes ne peuvent être facturés que si « ceux-ci sont prévus dans un contrat écrit portant sur la vente de ces produits par le fournisseur ».

Cette liste a été fixée par le décret °2005-524 du 20 mai 2005, modifié par le décret n°2007-257 du 26 février 2007, finalement codifiée dans la partie réglementaire du code de commerce à l' article D. 441-2 . Cette liste comprend :

- les fruits et légumes frais (à l'exception des pommes de terre de conservation) ;

- les viandes fraîches, congelées ou surgelées de volailles et de lapins ;

- les oeufs ;

- les miels.

2. Les situations de crise conjoncturelle

La situation de crise conjoncturelle est définie, pour les produits figurants sur la liste prévue à l'article L. 441-2-1 du code de commerce précité, par l'article L. 611-4 du code rural. Cet article stipule qu'elle est constituée « lorsque le prix de cession de ces produits par les producteurs ou leurs groupements reconnus est anormalement bas par rapport à la moyenne des prix observés lors des périodes correspondantes des cinq dernières campagnes, à l'exclusion des deux périodes au cours desquelles les prix ont été respectivement le plus bas et le plus élevé » .

Un arrêté conjoint du ministre chargé de l'économie et du ministre chargé de l'agriculture doit en préciser les modalités d'application pour chaque produit concerné, notamment les modalités de détermination des prix anormalement bas et la durée pendant laquelle ces prix doivent être constatés.

L'arrêté du 24 mai 2005 fixant les modalités d'application de l'article L. 611-4 du code rural prévoit que le service des nouvelles des marchés (SNM) du ministère chargé de l'agriculture détermine chaque jour ouvré un indicateur de marché fondé sur les prix de cession du produit considéré.

Dans son article 4, cet arrêté prévoit que, « pour que la situation de crise conjoncturelle soit constituée » , l'indicateur de marché devra être situé en dessous d'un niveau fixé par l'arrêté pour chaque différente catégorie de produits. Il précise : « La situation de crise conjoncturelle est constatée par avis publié sur le site internet du SNM, de même que la sortie de crise».

II. Le dispositif du projet de loi

Aujourd'hui, même si un produit agricole figurant sur cette liste est en situation de crise conjoncturelle au sens de l'article L. 611-4 du code rural, un distributeur peut être tenté de « persuader » un vendeur de consentir à une ristourne sur le prix de marché, en raison du volume que le vendeur est bien obligé d'écouler sous peine de perte rapide du produit.

En conséquence, le projet de loi propose d'interdire les réductions de prix en période de crise conjoncturelle , dans la mesure où le prix du marché constaté intègre déjà cette baisse de cours liée à l'effet volume.

Entrent dans le champ d'application de cette mesure les produits visés à l'article L. 611-4 du code rural.

L'article 5 du projet de loi vise ainsi à rétablir l'article L. 611-4-1 dans le titre Ier du livre VI du code rural, pour interdire la pratique des remises, rabais, ristournes pour les produits figurant sur la liste prévue au L. 441-2-1 du code de commerce pendant les périodes de crise conjoncturelle, lorsque les prix sont déjà anormalement bas en raison des volumes mis en marché et que les fournisseurs sont tenus de vendre rapidement compte tenu de la périssabilité rapide des produits.

Cette interdiction a été préférée à l'extension du mécanisme du coefficient multiplicateur, qui existe pour les fruits et légumes mais qui n'a jamais été mis en oeuvre.

III. La position de votre commission

L'interdiction des réductions de prix pour les produits agricoles périssables en situation de crise conjoncturelle est une mesure qui va indéniablement dans le sens d'une plus grande stabilisation du marché - caractérisé par une grande volatilité des prix - des produits agricoles.

Cependant, la pratique démontre que, dans le secteur des fruits et légumes, les effets des remises, rabais et ristournes font apparaître des difficultés que ne pourrait pas résoudre leur interdiction limitée aux périodes de crise conjoncturelle.

Ces inconvénients sont de plusieurs ordres :

- des abus en matière de pratiques commerciales ont été mis en évidence, notamment l'absence de contreparties réelles aux remises, rabais et ristournes consentis ;

- ces pratiques sont difficilement contrôlables en raison d'une grande dispersion des fournisseurs et d'une extrême concentration des clients ;

- enfin, les fruits et légumes constituent des produits qui, compte tenu de leur périssabilité, doivent être rapidement écoulés, ce qui déséquilibre les négociations de tarifs entre les fournisseurs condamnés à vendre et leurs clients.

Pour toutes ces raisons, la limitation de l'interdiction de la pratique dite des « 3R » aux seules périodes de crise conjoncturelle ne semble ni réaliste, ni suffisante. La définition précise du début et de la fin des périodes de crise conjoncturelle est en outre particulièrement ardue. D'après les informations fournies par le ministère de l'agriculture ^{47 ( * )} en effet, une douzaine de produits ont été enregistrés comme étant en crise pendant une durée comprise entre 6 et 80 jours en 2009, mais il demeure mal aisé de délimiter précisément ces périodes.

C'est pourquoi votre commission a adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement qui vise à interdire totalement et de façon permanente la pratique des remises, rabais et ristournes pour le secteur des fruits et légumes.

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 6 A (nouveau) (Article L. 311-2-2 [nouveau] du code rural) - Création d'un inventaire verger

Commentaire : cet article vise à créer un inventaire verger.

La profession arboricole ne dispose en effet à ce jour d'aucun outil professionnel permettant une connaissance précise du parcellaire arboricole.

Ceci pose un certain nombre de problèmes :

- de connaissance exacte de la production ;

- d'anticipation des situations de crise ;

- de gestion sanitaire ;

- de prospection en termes de débouchés ou de nouvelles plantations par exemple.

L'article L. 311-2 du code rural prévoit la déclaration des exploitants agricoles à un registre de l'agriculture mais le décret en Conseil d'État n'a jamais été pris. De plus, un tel registre ne permettrait pas une connaissance suffisante des vergers.

Pour toutes ces raisons, votre commission a adopté, à l'initiative de notre collègue M. Daniel Soulage, un amendement portant article additionnel visant à insérer dans le code rural un nouvel article L. 311-2-2 qui prévoit la création d'un inventaire verger.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 6 (articles L. 621-3, L. 621-8, L. 691-1 et L. 692-1 [nouveau] du code rural) - Observatoire de la formation des prix et des marges

Commentaire : cet article vise à créer un Observatoire de la formation des prix et des marges des produits alimentaires et à élargir les missions de France AgriMer à la transmission des données économiques nécessaires à cet observatoire.

I. Le droit en vigueur

La production agricole est caractérisée par une très grande atomisation des producteurs et une relative concentration des acheteurs .

De nombreux rapports ont déjà préconisé, pour remédier à la volatilité grandissante des prix agricoles, de fonder la relation commerciale sur des contrats, afin d'obtenir une bonne adéquation de la production à la demande des marchés.

Le rapport du Conseil économique, social et environnemental d'avril 2009 de Mme Christiane Lambert intitulé « Les modalités de formation des prix alimentaires du producteur au consommateur » listait notamment les vertus de la contractualisation.

RAPPORT « LES MODALITÉS DE FORMATION DES PRIX ALIMENTAIRES DU PRODUCTEUR AU CONSOMMATEUR », AVRIL 2009 (EXTRAIT)

« La contractualisation permet en effet de sécuriser, dans la durée, les engagements d'apports en volume, les prix (fixation de prix, fixation de prix plancher ou calcul du prix sur la base d'une cotation de référence) et les exigences de qualité (barèmes de réfaction / majoration) ; elle donne aux opérateurs la capacité de segmenter et de différencier leur offre et leurs gammes ; elle assure une stabilité des approvisionnements ; elle permet de construire de nouvelles filières industrielles et de développer l'innovation ; elle est enfin un instrument de partage du risque « prix » tout au long des filières, dans l'intérêt final du consommateur ».

L'absence de visibilité dans les relations commerciales entre producteurs et acheteurs est particulièrement dommageable pour les producteurs, notamment lorsqu'ils ont dû réaliser des investissements coûteux, comme c'est le cas dans le secteur laitier.

L'incitation à la contractualisation des relations commerciales agricoles - initiatives interprofessionnelles, campagne de promotion du développement des contrats, réunions de médiation entre les professionnels intéressés - n'avait cependant pas donné de résultats significatifs, faute de concerner tout le monde, et faute de visibilité sur les marchés.

C'est dans ce contexte que le rapport du CESE précédemment cité recommandait de mieux éclairer la formation des prix et des marges et d'assurer une transparence réelle des négociations commerciales.

1. L'Observatoire des prix et des marges des produits alimentaires

a) La création de l'Observatoire des prix et des marges par voie réglementaire en 2008

Dans un contexte de recherche de garantie de la transparence dans la formation des prix et des marges des produits alimentaires, l'Observatoire des prix et des marges a été mis en place le 21 mars 2008 par le ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, après l'adoption de la loi Chatel du 3 janvier 2008 et avant l'examen par le Parlement du projet de loi de modernisation de l'économie.

Il fait l'objet de publications mensuelles concernant l'évolution des prix des produits de grande consommation sur le site Internet de la direction générale de la concurrence (DGCCRF) ^{48 ( * )} . Les variations de prix y sont notamment décrites et analysées selon une grille détaillée par famille de produits et une distinction par catégorie de marques.

b) Extension aux prix des produits alimentaires

Il a été doté en décembre 2008 d'un comité de pilotage dédié aux filières alimentaires et regroupant l'ensemble des professionnels concernés, en vue de garantir la meilleure transparence possible sur les mécanismes de formation des prix et des marges au cours des transactions, coprésidé par les deux ministères de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche et de l'économie (par l'intermédiaire de la direction générale des politiques agricole, agroalimentaire et des territoires (DGPAAT) et de la DGCCRF.

Il réunit, outre des représentants de l'administration, de FranceAgriMer et de l'INSEE, les principaux représentants des professionnels du secteur agricole, des industriels, des distributeurs et des consommateurs.

Cet observatoire a été installé pour mener à bien des travaux concernant la formation et l'évolution des prix et des marges dans différentes filières, dont les résultats, mensuels et sans commentaires, sont publiés sur Internet.

LES INDICATEURS PRIS EN COMPTE PAR L'OBSERVATOIRE
DES PRIXET DES MARGES

Pour les produits de grande consommation, hors poisson frais, vendus par la grande distribution, deux types d'indicateurs fournis par des sociétés spécialisées sont pris en compte :

- l'évolution des prix réels payés (sortie de caisse) correspondant à la dépense effective des consommateurs : l'observation porte sur 100 000 références constantes observées dans 5700 grandes surfaces, avec une moyenne de 13000 références par magasin, soit environ 75 millions de prix par mois observés ;

- l'évolution des prix affichés, pour 200 000 références constantes observées dans 5 700 magasins, correspondant à la variation des étiquettes visible par le consommateur dans les rayons.

Concernant les prix du poisson frais, les observations portent à partir d'août 2008 sur différentes espèces de poisson de consommation courante. Les données considérées sont les prix moyens mensuels de chacune de ces espèces, relevés en grandes et moyennes surfaces (hypermarchés et supermarchés). La source de ces données est le Service des nouvelles des marchés (SNM).

Source : http://www.dgccrf.bercy.gouv.fr/concurrence/prix/observatoire_prix2008.htm

Les premiers travaux de l'observatoire ont ainsi permis de mettre au point des outils opérationnels de suivi des prix et des marges pour :

- la filière de la viande porcine (porc frais et jambon cuit) ;

- plusieurs produits laitiers (étude du 24 juillet 2009) ;

- une vingtaine de fruits et légumes.

Ses travaux se poursuivent en outre sur la viande bovine.

4. L'Observatoire économique des prix des produits agricoles et alimentaires

Il existe un autre observatoire, l'observatoire économique des prix des produits agricoles et alimentaires, qui figure aux articles D. 611-9 à D. 611-13 du code rural. Cet observatoire est en réalité une commission spécialisée du Conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire (CSO). Cette structure est restée partielle dans sa composition, contestée dans ses méthodes et ses résultats.

A titre d'exemple, lors des réunions portant sur la viande bovine dans le contexte post-crise de l'ESB, il n'avait pas été possible de faire émerger un consensus sur l'analyse de la hausse des prix de détail.

Faute de consensus entre les différentes familles professionnelles, il ne s'était plus réuni depuis 2006.

Avec la collaboration de chercheurs, l'observatoire économique avait notamment élaboré des modèles d'estimation des marges brutes en viande porcine et bovine. Il avait par ailleurs étudié les mécanismes de transmission des prix dans la filière fruits et légumes d'où il ressortait qu'au moins pour les quelques produits étudiés, une certaine constance des marges de la grande distribution, se traduisait par des prix au détail répercutant assez fidèlement les variations des prix à la production.

Mais ces compétences et ces différentes expériences ont pu être intégrées dans la nouvelle structure et cet observatoire est, par voie de conséquence, supprimé par le projet de loi, par un article de simplification dans le code rural.

II. Le dispositif du projet de loi

L'article 6 du projet de loi entend donner une base juridique à l'Observatoire des prix et des marges ainsi qu'à son comité de pilotage.

Dans cette optique, il souhaite à la fois asseoir la légitimité de l'observatoire en lui donnant une valeur législative et en associant le Parlement à la question de la transparence de la formation des prix alimentaires mais aussi garantir l'efficacité de l'action de l'observatoire en lui garantissant le concours de la statistique publique pour alimenter ses travaux.

Deux axes sont mis en oeuvre :

- l'article 6 du projet de loi modifie les articles L. 621-3 et L. 621-8 du code rural pour inclure dans les missions de FranceAgriMer la transmission des données et des informations statistiques nécessaires à l'observatoire et pour lui assurer le concours de la statistique publique ;

- un nouveau chapitre II est créé au titre IX du livre VI du code rural, doté d'un article unique L. 692-1 intitulé « Observatoire de la formation des prix et des marges des produits alimentaires » , entraînant, conséquemment, la disparition de l'Observatoire économique des produits agricoles et alimentaires évoqué plus haut.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur se réjouit de l'objectif clairement affiché par le projet de loi d'assurer la transparence de la formation des prix et des marges des produits alimentaires via l'instauration d'un véritable dialogue entre les différents acteurs de la filière pour construire des indicateurs pertinents permettant de diffuser régulièrement des données sur la formation des prix et des marges.

Au regard de l'importance capitale de l'outil que doit constituer l'Observatoire des prix et des marges pour instaurer le meilleur équilibre possible des relations commerciales dans le secteur agricole, votre commission a adopté, à l'initiative de votre rapporteur, trois amendements.

Le premier amendement vise à garantir, en contrepartie de la transmission des données économiques à l'Observatoire de la formation des prix et des marges des produits alimentaires de la part des acteurs des différentes filières, une mise à disposition des informations à tous les instituts, centres techniques et établissements publics relevant du domaine de l'agriculture, de la pêche et de l'aquaculture pour une transparence accrue.

Le deuxième amendement a un double objectif :

- consolider l'Observatoire par la désignation d'un président, ce qui permet de lui donner une assise plus forte ; les modalités de sa désignation, le fonctionnement de l'observatoire ainsi que sa composition sont fixés par un arrêté ;

- s'assurer que l'observatoire disposera des informations nécessaires sans faire peser une nouvelle obligation de transmission des données sur les entreprises agroalimentaires et sur les distributeurs.

La collaboration entre FranceAgriMer et le service de statistique public est renforcée : est prévue une obligation de transmission par l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) des données dont il dispose dans le cadre des enquêtes obligatoires qu'il réalise auprès des entreprises en vertu de la loi n° 51-711 du 7 juin 1951.

Enfin, le dernier amendement a pour objectif de « faire revivre » l'Observatoire des distorsions, prévu à l'article L. 691-1 du code rural, en lui attribuant une mission supplémentaire : à savoir évaluer, à la demande des organisations professionnelles des secteurs agricoles et agroalimentaires ou des organisations de consommateurs, l'impact des mesures législatives ou réglementaires affectant les modes de production agricole sur la base d'une analyse comparative entre la France, les États membres de l'Union européenne et les pays tiers.

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 7 (articles L. 631-1, L. 631-1-1 [nouveau], L. 631-1-2 [nouveau], L. 631-1-3 [nouveau], L. 631-2, L. 631-2-1 [nouveau], L. 632-3 à L. 632-4, L. 632-6, L 632-7, L. 632-9 et L. 681-7) - Adaptation des règles applicables aux organisations interprofessionnelles

Commentaire : cet article vise à clarifier les missions des interprofessions, en particulier en matière d'élaboration du cadre contractuel devant régir les relations entre les différents maillons de la chaîne et en matière d'élaboration d'indicateurs de tendance des prix. Ces adaptations visent à renforcer l'action des interprofessions afin d'organiser de manière plus solide les filières.

I - Le droit en vigueur

Instruments de l'organisation économique du secteur agricole, les interprofessions regroupent les organisations représentatives des producteurs, de la transformation, et parfois jusqu'à la distribution, par produits ou groupes de produits agricoles . On en dénombre actuellement 74. Elles constituent un lieu de concertation entre les différents acteurs d'une même filière, qui se matérialise par la conclusion d'accords interprofessionnels.

Les interprofessions sont des organismes de droit privé, le plus souvent sous statut associatif, créés sur une base purement volontaire par leurs membres. La loi du 10 juillet 1975 a défini leur cadre juridique, codifié aux articles L. 632-1 et suivants du code rural, qui se caractérise par une certaine souplesse au niveau des missions, de la composition et du fonctionnement des interprofessions.

1- Les missions des interprofessions

Pour pouvoir faire l'objet d'une reconnaissance, les interprofessions doivent se donner un socle commun d'objectifs visant par la conclusion d'accords interprofessionnels :

- à définir et favoriser des démarches contractuelles entre leurs membres ;

- à contribuer à la gestion des marchés , par une meilleure adaptation des produits aux plans quantitatif et qualitatif et par leur promotion ;

- à renforcer la sécurité alimentaire , en particulier par la traçabilité des produits, dans l'intérêt des utilisateurs et des consommateurs.

La loi prévoit des domaines complémentaires dans lesquels des accords interprofessionnels peuvent intervenir : le développement du potentiel économique du secteur, la valorisation non-alimentaire des produits ou encore la participation à des actions internationales de développement.

Mais la loi laisse de larges marges de manoeuvre aux acteurs des filières puisqu'il appartient à ceux-ci d'ajouter le cas échéant d'autres missions, qui leur paraissent utiles.

2- La composition des interprofessions

Là encore, le droit est très souple puisqu'il n'impose aucune contrainte d'organisation interne aux interprofessions, à l'exception de l'obligation de disposer d'une instance de conciliation des litiges, prévue par le paragraphe I. de l'article L. 632-2 du code rural.

Elles peuvent être organisées en familles ou en collèges . Certaines interprofessions sont courtes et regroupent uniquement les producteurs et les représentants des premiers metteurs en marché. D'autres, comme Interfel, l'interprofession des fruits et légumes, sont des interprofessions longues et incluent tous les acteurs de la chaîne, jusqu'aux distributeurs.

La loi impose simplement que les organisations professionnelles à l'origine du regroupement en interprofession soient « les plus représentatives », dans la mesure où il ne peut être reconnu qu'une seule organisation interprofessionnelle par produit ou groupe de produits.

C'est ainsi que les syndicats agricoles minoritaires ne font en général par partie des membres des interprofessions. Cette absence ne fait pas obstacle à la reconnaissance des interprofessions dès lors que les producteurs ont un poids économique et un nombre d'adhérents suffisants. Les interprofessions restant des organismes fondés sur une adhésion volontaire, la loi ne saurait au demeurant leur imposer de regrouper l'ensemble des producteurs.

Tous les secteurs agricoles peuvent avoir leurs interprofessions. Le code rural prévoit même la constitution d'interprofessions, dans les mêmes conditions que les interprofessions agricoles, dans le domaine de la pêche maritime et de l'aquaculture et dans celui de la forêt et des produits forestiers, dans ce dernier cas, avec des missions supplémentaires de certification forestière et en direction des produits dérivés du bois.

Si une seule organisation interprofessionnelle reconnue ne peut exister au niveau national par produit ou groupe de produits , avec le cas échéant des comités régionaux en leur sein, ce principe d'unicité de l'organisation interprofessionnelle connaît deux exceptions importantes : le secteur viticole et les produits sous signe de qualité :

- dans le secteur viticole, il est possible de reconnaître des organisations interprofessionnelles à vocation régionale , pour les vins de pays ou groupes de vins ;

- pour les productions sous signe de qualité, on peut compter une interprofession spécifique par produit ou groupe de produits sous appellation d'origine contrôlée, indication géographique protégée, label rouge ou même certification de qualité. Les productions issues de l'agriculture biologique ou bénéficiant de l'appellation montagne ne peuvent pas constituer des interprofessions mais des sections spécialisées au sein d'interprofessions généralistes.

3- L'action des interprofessions

Elle se matérialise par des accords interprofessionnels , conclus en général pour trois ans, engagements volontaires dont la portée peut être singulièrement renforcée en cas d'extension par les pouvoirs publics.

Les interprofessions doivent rechercher le consensus entre leurs membres, car les accords ne peuvent être étendus que s'ils ont été conclus de manière unanime.

L'engagement des membres de l'interprofession à organiser les filières se traduit concrètement :

- par des conventions de campagne qui règlent les relations entre les différents maillons de la filière et leur donnent une certaine visibilité ;

- par une action en direction du consommateur, à travers des efforts de promotion des produits ;

- par le financement de programmes de recherche ;

- par l'adoption de normes : conditionnement, transport, présentation des animaux à l'abattoir par exemple ;

- par l'élaboration de contrats-types qui doivent servir de cadre aux échanges entre les acteurs des filières.

Les actions décidées par les interprofessions sont menées essentiellement grâce au prélèvement de contributions volontaires .

L'extension des accords interprofessionnels par la puissance publique a pour effet d'étendre l'application des accords interprofessionnels à tous les acteurs des professions concernées, y compris ceux qui ne sont pas représentés dans l'interprofession, mais elle leur impose également le versement des cotisations servant à financer les actions interprofessionnelles, qui deviennent alors des cotisations volontaires obligatoires (CVO).

Les CVO représentent une part très substantielle du budget des interprofessions puisqu'en 2008, sur un budget global des interprofessions de 439 millions d'euros, elles s'élevaient à 317 millions d'euros soit 72 % de leurs recettes ^{49 ( * )} .

L'extension produit également des effets juridiques puissants puisque l'article L. 632-7 du code rural prévoit la nullité de tout contrat de fourniture de produit qui ne serait pas conforme à un accord interprofessionnel étendu ainsi que la possibilité de demander au juge des indemnités en cas de non respect de ces accords.

LES INTERPROFESSIONS ET LE DROIT COMMUNAUTAIRE

Le règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil, du 22 octobre 2007, portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur (règlement OCM unique), permet aux États membres de reconnaître des organisations interprofessionnelles dans tous les secteurs couverts par l'OCM unique.

Les objectifs que le droit européen permet de confier aux interprofessions sont comparables à ceux prévus par l'article L. 632-1 du code rural.

Les interprofessions constituent des outils d'organisation des marchés mais ne peuvent pas conduire à des ententes sur les prix ou à la constitution de cartels, qui seraient contraires au droit européen de la concurrence.

Reconnaissant en 2008 que les actions des interprofessions financées par CVO n'affectaient pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun au sein de l'Union européenne, la commission a estimé que, rendues obligatoires par extension des accords interprofessionnels, les CVO constituaient des taxes parafiscales soumises donc aux règles communautaires régissant les aides d'État.

Contestant cette interprétation, la France a introduit un recours début 2009, estimant que les CVO, qui bénéficient exclusivement aux redevables de ces cotisations et ne sont pas à disposition de la puissance publique, constituent des ressources privées.

II - Le dispositif du projet de loi

Cet article poursuit un triple objectif :

- renforcer les possibilités d'intervention des interprofessions en matière de relations contractuelles, afin de conforter la contractualisation au sein des filières prévue à l'article 3 ;

- donner aux interprofessions un rôle accru d'information des acteurs économiques en leur permettant d'élaborer des indicateurs de tendance de marché ;

- clarifier les règles applicables aux interprofessions, qui étaient devenues plus confuses au fil des modifications successives du code rural.

Il réécrit donc en ce sens les articles L. 632-1 et suivants du code rural.

L'article L. 632-1 du code rural dispose que les missions des interprofessions consistent à passer des accords interprofessionnels. La rédaction proposée précise le champ de ces accords, qui est sensiblement le même que celui prévu par l'article L. 632-3 actuellement en vigueur : adaptation de l'offre à la demande, développement de la démarche contractuelle, recherche, développement du potentiel économique de la filière, promotion des produits, gestion collective de gestion des risques, adoption de normes techniques. Les interprofessions sont encouragées à se tourner davantage vers l'extérieur, l'avant dernier alinéa de l'article prévoyant que les organisations représentatives des consommateurs et celles représentatives des salariés pourront siéger comme membres associés.

Le dernier alinéa maintient la possibilité de créer des sections spécialisées par produits au sein des interprofessions.

Les articles L. 632-1-1 et L. 632-1-2 sont créés pour fournir une base juridique propre aux interprofessions respectivement dans le secteur de la pêche maritime et de l'aquaculture et dans le secteur de la forêt et des produits forestiers.

L'article L. 632-1-3 maintient l'obligation de disposer d'une instance de conciliation des litiges pour être reconnu en qualité d'interprofession.

L'article L. 632-2 reprend les dispositions existantes du code rural concernant le périmètre géographique des interprofessions : celles-ci sont forcément nationales, sauf dans le secteur viticole où des interprofessions peuvent être reconnues par indication géographique. La modification apportée tire simplement les conséquences de la réforme européenne de la segmentation des vins qui a vu disparaître la notion de vins de pays au profit d'une segmentation entre vins avec indication géographique et vins sans indication géographique.

L' article L. 632-2-1 nouveau contient les deux apports principaux de la nouvelle rédaction :

1° Son deuxième alinéa tend à renforcer la politique contractuelle au sein des filières en permettant aux interprofessions :

- de passer des accords qui peuvent être étendus par l'autorité administrative, établissant des contrats-types intégrant des clauses-types touchant aux modalités de détermination des prix et de leur révision, aux calendriers de livraison, à la durée des contrats, au principe d'un prix-plancher et aux mesures de gestion des volumes afin d'adapter l'offre à la demande ;

- d'élaborer des guides de bonne pratique contractuelle, qui ne peuvent pour leur part être étendus.

2° Le troisième alinéa prévoit pour sa part que les interprofessions pourront établir et diffuser des indicateurs de tendance des marchés , sans que ces indicateurs puissent servir directement ou indirectement à la fixation des prix, même à titre indicatif ou de recommandation. Le texte proposé donne donc une possibilité aux interprofessions mais celle-ci est immédiatement bridée par des conditions très restrictives.

L' article L. 632-3 précise que les accords interprofessionnels peuvent être étendus par l'autorité administrative, sans changement par rapport au droit existant. L'autorité administrative dispose d'un délai de trois mois pour statuer.

L' article L. 632-4 assouplit l'actuel dispositif qui prévoit que des accords interprofessionnels ne concernant qu'une partie des professions peuvent être étendus à condition que les autres professions ne s'y opposent pas. La nouvelle rédaction propose que les statuts ou le règlement intérieur de l'interprofession prévoient à l'avance une liste d'activités pour lesquelles l'accord des professions non concernées par ces activités ne serait pas requis. Il vise ainsi à faciliter la conclusion d'accords au sein des interprofessions longues.

Le troisième alinéa de ce même article est modifié afin de permettre le prélèvement de cotisations par les interprofessions viticoles en dehors des zones de production intéressées. Cette disposition est en effet nécessaire pour prélever des cotisations sur les négociants dont le siège est situé en dehors de ces zones.

Après le troisième alinéa, une disposition nouvelle est insérée afin de soumettre les accords interprofessionnels contenant des contrats types avant leur extension à l'avis de l'Autorité de la concurrence, qui dispose d'un délai de deux mois pour statuer.

Les 7°, 8° et 9° de l'article 7 procèdent à des coordinations diverses.

III - La position de votre commission

Votre rapporteur salue l'effort de clarification des règles applicables aux interprofessions et le renforcement de leurs missions en matière de politique contractuelle et de transparence des marchés.

Organismes privés dont l'existence résulte d'abord de l'initiative des acteurs économiques des filières, les interprofessions ne sont pas des outils d'intervention de l'État dans le secteur agricole .

Le cadre juridique qui s'applique aux interprofessions doit donc rester souple et les missions qu'elles exercent sont d'abord celles qu'elles choisissent librement.

De même, votre rapporteur estime qu'il appartient aux interprofessions de décider elles-mêmes de leur organisation interne, pourvu que celle-ci leur garantisse d'une part une représentativité suffisante dans leur branche d'activité, condition de leur reconnaissance, et d'autre part l'efficacité de leur fonctionnement.

Ainsi, sauf à dénaturer les interprofessions, il n'est pas judicieux que l'État les contraigne à prévoir dans leur statut une représentation de l'ensemble des sensibilités syndicales représentant les producteurs. Cette question, importante, doit être tranchée par les professionnels eux-mêmes.

Onze amendements dont un de coordination ont été adoptés par la commission pour améliorer le cadre juridique applicable aux organisations interprofessionnelles.

Concernant les missions des interprofessions, quatre amendements ont été adoptés :

- à l'initiative du rapporteur, les interprofessions peuvent se voir confier la mission de suivi des comportements et besoins des consommateurs : en effet, il convient pour ces organisations d'être à l'écoute des clients et pas seulement dans une optique d'écoulement de la production ;

- sur proposition de M. Daniel Dubois, la compétence de médiation dans la conclusion de contrats de vente a été ajoutée aux missions possibles des interprofessions ;

- à la demande de Mme Odette Herviaux, le renforcement de la sécurité alimentaire et pas seulement de la sécurité sanitaire a été inscrit dans les attributions possibles des interprofessions ;

- enfin, sur proposition du rapporteur, les actions de promotion ont été étendues aux filières et pas seulement aux produits , afin de ne pas négliger dans la communication des interprofessions les différents maillons de la chaîne qui contribuent à la valorisation du produit.

Concernant l'organisation interne des interprofessions, la commission a adopté, sur proposition du rapporteur, un amendement précisant que celles-ci peuvent s'organiser en collèges, sans pour autant figer le périmètre de ces collèges. Il a également exclu la possibilité d'accords partiels ne concernant qu'une partie des membres de l'interprofession, dès lors que l'interprofession se serait mise à l'avance d'accord pour écarter la règle de l'unanimité. Lors des auditions, la crainte d'interprofessions à plusieurs vitesses a été exprimée par de nombreux interlocuteurs, justifiant un retour à la règle de la non opposition des membres non concernés par l'accord, comme actuellement.

La commission a également adopté un amendement du rapporteur prévoyant que les accords interprofessionnels sur les contrats types peuvent fixer des modalités d'enregistrement ou de suivi des contrats entre opérateurs.

Concernant les indices de tendance, votre rapporteur a considéré que le texte proposé était trop restrictif, ne permettant pas en pratique l'utilisation de ces indices dans les contrats particuliers qui seront signés entre opérateurs du marché.

La restriction apportée par le texte initial avait pour objectif d'éviter que ces indicateurs ne deviennent des prix directeurs de marché auxquels l'ensemble des acteurs se conformeraient. Une telle situation en effet pourrait être considérée par les autorités de la concurrence comme une entente sur les prix, prohibée tant par le droit européen que par le droit national.

Or cette précaution est excessive : les indicateurs de tendance sont un outil de transparence des marchés , qui donnent ainsi de la visibilité aux producteurs comme aux acheteurs. Il est donc essentiel de pouvoir s'y référer. Tel que rédigé par le projet de loi, l'article L. 632-2-1 du code rural ne permettrait certainement pas de prévoir dans les contrats des clauses d'indexation de prix prenant ces indicateurs comme référence. C'est une restriction d'autant plus dommageable qu'avec des contrats longs prévus à l'article 3 du présent projet de loi, des clauses d'évolution de prix seront nécessaires. Utiliser un indicateur de tendance ne signifie au demeurant pas aligner tous les prix au même niveau, dans la mesure où chaque contrat particulier pourra faire varier le prix payé au producteur en fonction des qualités attendues ou encore d'autres clauses comme par exemple des clauses d'engagement sur les quantités.

La commission a donc adopté un amendement du rapporteur levant la restriction à cette utilisation des indicateurs de tendance, tout en précisant que les indicateurs ne sauraient avoir une force obligatoire en imposant ou conduisant tous les acteurs économiques à s'y conformer, ce qui serait constitutif d'une entente sur les prix.

En outre, un amendement a été adopté à l'initiative de votre rapporteur pour permettre la transmission des informations de FranceAgrimer aux fédérations d'interprofessions, celles-ci pouvant, comme le remarquait le rapport Despey sur les interprofessions viticoles, constituer une étape intermédiaire avant leur fusion.

Enfin, la conclusion d'accords interprofessionnels, ne pouvant être étendus, concernant l'étiquetage de l'origine des produits, un amendement a été proposé par votre rapporteur, pour compléter le dispositif sur l'étiquetage obligatoire de l'origine introduit à l'article 1 ^er bis .

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 7 bis (article L. 632-12 du code rural) - Avis de l'autorité de la concurrence pour les accords interprofessionnels sur les contrats cadres passés dans le cadre de l'interprofession laitière

Commentaire : cet article prévoit que les accords passés au sein de l'interprofession laitière, dont le fonctionnement est régi par des dispositions spécifiques du code rural, soient soumis comme les autres pour avis à l'Autorité de la concurrence.

L'interprofession du lait est soumise au droit commun des interprofessions, mais elle fait également l'objet d'un régime particulier prévu à la section II du chapitre II du titre III du livre VI du code rural.

Elle peut ainsi, au niveau national ou au niveau régional, en application de l'article L. 632-14 du code rural, voté dans le cadre de la loi de finances pour 2009, élaborer des indices de tendance auxquels les opérateurs de la filière ont la possibilité de se référer.

Ses accords sont également soumis à un régime particulier. L'article 7 du projet de loi prévoyant une saisine de l'Autorité de la concurrence sur les accords interprofessionnels portant sur des contrats-types, il aurait été dommage que les accords de même type dans le secteur laitier échappent à ce dispositif, dans la mesure où l'Autorité peut contribuer par ses observations à en sécuriser le cadre juridique.

Sur proposition de votre rapporteur, la commission a donc adopté un amendement qui, par coordination, a prévu la saisine de l'Autorité de la concurrence pour les accords portant sur des contrats-types dans le secteur du lait , dans les mêmes conditions que pour les autres secteurs. L'Autorité dispose de deux mois pour formuler son avis. A défaut d'avis, à l'expiration de ce délai, l'autorité administrative peut prendre la décision d'homologuer l'accord.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 8 (article L. 551-1 du code rural) - Subordination de la reconnaissance des organisations de producteurs non commerciales à un bilan avant 2013

Commentaire : cet article prévoit que le décret fixant pour chaque secteur les conditions de reconnaissance des organisations de producteurs, déterminent le caractère suffisant ou non de leur activité économique, condition de leur reconnaissance. En outre, ce décret pourra écarter la possibilité de reconnaître des organisations de producteurs dont les membres ne lui transfèrent pas la propriété des produits apportés, au regard d'un bilan, effectué avant 2013, de l'efficacité de ce mode de commercialisation.

I - Le droit en vigueur

Les organisations de producteurs (OP) assurent une mission de renforcement de l'offre à travers toute une palette d'outils tendant à promouvoir les produits, à garantir la qualité, à réguler l'offre, le cas échéant par des mesures de retrait ou de transformation, à organiser la commercialisation. Les OP constituent le réceptacle d'aides économiques nationales ou communautaires.

Elles répondent à la nécessité de structurer l'amont des filières agricoles pour peser face à un aval très concentré. Constituées par adhésion volontaire, les OP constituent une exception à l'interdiction des ententes, reconnue tant par le droit national que le droit européen.

Au niveau européen, l'OCM unique permet la reconnaissance d'organisations de producteurs dans tous les secteurs. Les OP du secteur des fruits et légumes disposent d'un encadrement juridique leur donnant plus de responsabilités.

Au niveau national, l'article L. 551-1 du code rural permet aux OP d'être constituées sous la forme de coopératives ^{50 ( * )} , de sociétés, y compris des sociétés d'intérêt collectif agricole (SICA) ^{51 ( * )} , de groupements d'intérêt économique (GIE) ou même simplement d'associations loi de 1901.

On recense environ un millier d'OP aujourd'hui. Si la forme juridique qu'elles peuvent prendre est très ouverte, les conditions de leur reconnaissance par l'autorité administrative sont renvoyées au décret mais supposent la réunion de quatre exigences :

- édicter pour leurs membres des règles fixant un cadre à la commercialisation des produits ;

- couvrir un secteur ou des secteurs complémentaires ;

- justifier d'une activité suffisante au regard de la concentration des acteurs du marché ;

- et enfin, que la production des membres soit cédée en tout ou partie à l'OP en vue de sa commercialisation. Cette dernière exigence, introduite par la loi d'orientation agricole n° 2006-11 du 5 janvier 2006, est cependant tempérée, afin de ne pas pénaliser le secteur de l'élevage où une large majorité des producteurs n'adhère pas à des OP commerciales (OPC). Selon l'avant-dernier alinéa de l'article L. 551-1 du code rural, des OP non commerciales (OPNC) peuvent en effet être reconnues et bénéficier d'aides si elles « mettent à la disposition de leurs membres les moyens humains, matériels ou techniques nécessaires à la commercialisation de la production ». Dans ce cas, la commercialisation repose sur un mandat de vente.

II - Le dispositif du projet de loi

De l'avis général, les OP existantes n'ont pas atteint la taille critique pour disposer d'un véritable pouvoir de marché. Cet article vise donc à enclencher une dynamique de renforcement des producteurs.

Le premier alinéa du I. complète l'article L. 551-1 du code rural pour préciser que le critère de l'activité suffisante, condition de reconnaissance des OP, devrait être déterminé par le décret fixant les conditions de reconnaissance desdites OP. En effet, les seuils actuels sont très bas. Ainsi, il suffit de 5 producteurs ayant un chiffre d'affaire cumulé de 1 million d'euros pour que l'activité soit suffisante dans le secteur des fruits et légumes. Cette modification législative donnera plus de marges de manoeuvre au pouvoir règlementaire pour relever les seuils de concentration de la production.

Le second alinéa du I. prévoit que le décret pourra également proscrire la reconnaissance d'OPNC au vu d'un bilan de l'organisation économique de la production et de l'efficacité relative de ce mode de commercialisation par rapport aux autres modes existants. Le II de l'article 8 indique que ce bilan devra être effectué avant le 1 ^er janvier 2013.

Une telle initiative sera toutefois soumise au Conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire (CSO).

Le projet présenté par le Gouvernement est particulièrement prudent. Il ne s'agit pas de faire disparaître immédiatement les OPNC. Comme le reconnaît l'étude l'impact, celles-ci ont pu contribuer à faire progresser le degré d'organisation des producteurs, à travers par exemple les associations d'éleveurs qui ont mis en place des foires et manifestations agricoles. Mais la loi fixe une clause de rendez-vous aux producteurs des différents secteurs d'activité, mettant les OPNC en demeure de faire la preuve de leur utilité.

Des dispositifs transitoires devront être prévus par le décret tant pour permettre aux OP dont la taille critique ne serait plus reconnue comme suffisante de s'adapter, que pour autoriser les OPNC dont le bilan de l'efficacité ne serait plus reconnue à changer leurs statuts pour devenir des OPC.

III - La position de votre commission

Votre rapporteur partage la préoccupation d'une meilleure organisation des producteurs dans le but d'instaurer un meilleur rapport de forces économiques avec l'aval des filières.

La méthode par étapes choisie pour, le cas échéant, généraliser le modèle des OPC, paraît plus appropriée qu'une brutale disparition des OPNC.

Votre rapporteur souligne toutefois que le pouvoir réglementaire pourrait déjà être plus sévère dans la fixation de critères de reconnaissance des OP. Cet article vise donc simplement à conforter ce dernier face aux contestations éventuelles des décrets devant la justice administrative.

A l'initiative du rapporteur, votre commission a adopté quatre amendements , dont l'un est purement rédactionnel.

Un autre prévoit que le décret fixant les conditions de reconnaissance des OP doit indiquer les critères selon lesquels il est possible de considérer leur activité comme suffisante.

Le troisième enrichit les critères selon lesquels le bilan des OPNC sera effectué :

- en précisant que l'efficacité économique serait analysée au regard de la contribution de chaque type d'organisation au revenu des producteurs ;

- en indiquant que le bilan serait également effectué au regard de la sécurité juridique des différents types d'organisation vis à vis du droit de la concurrence. En effet, la compatibilité des OPNC avec les règles interdisant les ententes reste contestée au niveau européen.

Enfin, le dernier amendement avance de 2013 à 2012 le bilan des OP, afin de prendre les décisions nécessaires avant l'échéance de la nouvelle PAC.

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 9 (titre VI du livre III du code rural) - Gestion des risques en agriculture

Commentaire : cet article réforme le dispositif de soutien à l'assurance-récolte et à l'indemnisation des calamités agricoles et crée un dispositif de gestion des aléas sanitaires, phytosanitaires et environnementaux.

I. Le droit en vigueur

Les articles L. 361-1 et suivants du code rural constituent le cadre juridique du développement de l'assurance récolte en France. À l'intérieur du livre III « Exploitation agricole » du code rural, ces articles constituent le chapitre I ^er « Organisation générale du régime de garantie » du titre VI « Calamités agricoles et assurance de la production agricole ». Un second chapitre du même titre comprend des dispositions particulières aux départements d'outre-mer, qui ne sont modifiées que de manière marginale par le présent projet de loi.

Ce cadre juridique repose sur l'institution du fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA), qui a deux missions définies par l'article L. 361-1 :

- financer les aides au développement de l'assurance récolte ;

- financer l'indemnisation des calamités agricoles .

La gestion du fonds est assurée par la Caisse centrale de réassurance ^{52 ( * )} .

Ce dispositif est complété par l'institution d'un Comité national de l'assurance en agriculture (CNAA) , organisme consultatif.

a) L'indemnisation des dommages matériels causés par les calamités agricoles

Les calamités agricoles sont définies par l'article L. 361-2 du code rural. Il s'agit de dommages d'importance exceptionnelle dus à des variations anormales d'intensité naturelle et répondant à deux conditions :

- ces dommages ne sont pas assurables , le FNGCA n'ayant pas vocation à intervenir lorsque le marché assurantiel peut assurer à lui seul l'indemnisation de l'agriculteur ;

- les moyens techniques de lutte préventive ou curative employés habituellement n'ont pas pu être utilisés ou se sont révélés insuffisants ou inopérants.

L'article D. 361-33 du code rural prévoit que les dommages considérés comme « assurables », et donc exclus de l'indemnisation au titre des calamités agricoles, sont définis par un arrêté interministériel ^{53 ( * )} .

Le caractère de calamité agricole est constaté par le ministre chargé de l'agriculture, sur proposition du préfet de département et après consultation du Comité national de l'assurance en agriculture (CNAA). La calamité agricole concerne une zone et une période déterminées.

Le fonds indemnise alors , dans la limite des ressources dont il dispose, les dommages matériels : sols, cultures, bâtiment, cheptel mort ou vif.

L'indemnité n'est toutefois octroyée qu'aux sinistrés qui ont assuré les éléments principaux de l'exploitation contre l'un au moins des risques « normalement assurables dans le cadre de la région ». La liste de ces risques est définie par arrêté ministériel ^{54 ( * )} : une assurance incendie est notamment nécessaire afin de bénéficier d'une indemnité de base.

Le montant de l'indemnité est limité à 75 % des dommages subis. Dans cette limite, le pourcentage de dommages couverts et les conditions générales d'indemnisation sont déterminés par arrêté des ministres chargés de l'économie, de l'agriculture et du budget, sur avis du CNAA. La répartition est effectuée par le ministre chargé de l'agriculture, après évaluation des dommages par des comités départementaux d'expertise du CNAA.

Les ressources du FNGCA affectées à ces indemnisations proviennent d'une part de contributions liées aux conventions d'assurance payées par les agriculteurs, d'autre part d'une subvention de l'État :

- une contribution additionnelle est instituée sur les primes et cotisations afférentes à certaines conventions d'assurance relatives aux exploitations agricoles : dommages aux bâtiments et au cheptel mort d'une part, dommages relatifs aux véhicules utilitaires d'autre part. Le taux de cette contribution est de 11 % ;

- les exploitations conchylicoles sont soumises à une contribution additionnelle particulière dont les modalités varient selon des critères géographiques ;

LA CONTRIBUTION ADDITIONNELLE PARTICULIÈRE APPLICABLE AUX EXPLOITATIONS CONCHYLICOLES

Les conventions d'assurance souscrites par les exploitations conchylicoles sont soumises à une contribution particulière au profit du FNGCA. Cette contribution est toutefois différenciée selon que l'exploitation est située au nord ou au sud de Saint-Nazaire :

- au nord de Saint-Nazaire, la contribution est égale à 100 % des primes ou cotisations afférences aux conventions d'assurance couvrant le risque incendie ^{55 ( * )} ;

- au sud de Saint-Nazaire, la contribution est égale à 30 % des primes ou cotisations afférentes aux conventions d'assurance couvrant le risque incendie et 30 % des primes ou cotisations afférentes aux conventions d'assurance couvrant les risques nautiques .

- l' État abonde le FNGCA au moyen d'une subvention au moins égale au produit des contributions précitées.

Enfin, les contestations relatives à l'attribution des indemnités relèvent, aux termes de l'article L. 361-17, de la compétence des tribunaux judiciaires .

b) Les aides au développement de l'assurance-récolte

Conformément à la volonté des pouvoirs publics de développer le marché de l'assurance-récolte, le fonds intervient désormais en amont des calamités agricoles. Afin d'accompagner la mise en place des produits d'assurance et de stimuler la demande, il prend en charge une part des primes ou cotisations d'assurance afférentes à ces risques (article L. 361-8 du code rural).

La loi encadre la participation du fonds , qui doit être dégressive, sans dépasser 50 % de la prime au cours de la première année. Le niveau exact est fixé chaque année par décret ^{56 ( * )} .

LA PRISE EN CHARGE DES PRIMES D'ASSURANCE-RÉCOLTE EN 2009 ET EN 2010

En 2009 , le FNGCA prend en charge :

- pour les contrats « par culture » (qui garantissent un certain niveau de production pour une seule nature de récolte) :

a) 25 % de la prime pour les contrats qui garantissent la production de céréales, d'oléagineux, de protéagineux et de plantes industrielles ;

b) 40 % de la prime pour les autres productions (notamment légumes, fruits, vigne et cultures florales) ;

- pour les contrats « par exploitation » (qui portent sur l'ensemble de l'exploitation et couvrent plusieurs natures de récoltes à la fois) : 25 % de la prime, portés à 40 % lorsque la part des cultures mentionnées au b) ci-dessus représente au moins un quart de la surface assurée.

En 2010 , les subventions sont financées par le Fonds européen agricole de garantie à hauteur de 75 % et par le FNGCA à hauteur de 25 %. Le montant total de ces subventions est plafonné à 133,33 millions d'euros et le taux de prise en charge est calculé en conséquence :

- pour les cultures considérées par arrêté ministériel comme non assurables , le taux de prise en charge est de 65 % de la prime ou cotisation ;

- pour les cultures considérées comme assurables , le taux de prise en charge est au maximum de 65 % mais peut être inférieur si l'application du taux de 65 % devait conduire à un montant total de subventions supérieur à 133,33 millions d'euros.

Enfin, la subvention est versée directement à l'agriculteur concerné, alors qu'elle revenait en 2009 aux entreprises d'assurance.

Cette participation est financée par une dotation provenant du budget de l'État et gérée dans une section particulière du fonds.

Les excédents éventuels des ressources affectées à l'indemnisation des dommages causés par les calamités agricoles (voir supra ) peuvent toutefois être reversés à la section dédiée au soutien à l'assurance-récolte.

c) Le Comité national de l'assurance en agriculture

L'article L. 361-19 du code rural institue un Comité national de l'assurance en agriculture (CNAA). Son champ de compétence correspond aux domaines d'intervention du FNGCA : calamités agricoles et gestion des risques agricoles prévus par l'article L. 361-8 du même code.

Cet organisme conseille le Gouvernement sur les textes d'application des dispositions du code rural relatives à la gestion des risques.

Il effectue également, à la demande des ministres concernés, une mission d'expertise sur la connaissance des risques autres qu'agricoles affectant les exploitations agricoles et aléas climatiques ou autres occasionnant des dommages à la forêt, ainsi que sur les instruments appropriés de gestion de ces risques et aléas.

Le Comité peut, de lui-même, appeler l'attention du Gouvernement sur des sujets relevant de ses domaines de compétence.

II. Le dispositif du projet de loi

Dans son I, l'article 9 du projet de loi modifie le titre VI « Calamités agricoles et assurance de la production agricole » du livre III « L'exploitation agricole » du code rural.

Il modifie son intitulé en « Gestion des risques en agriculture » et réécrit le chapitre Ier, qui décrit l'organisation générale du régime de garantie. Le chapitre II, qui contient des dispositions particulières aux départements d'outre-mer, n'est modifié qu'à la marge.

Les dispositions du chapitre I ^er , limitées actuellement aux domaines de l'assurance récolte et des calamités agricoles, sont étendues par le projet de loi aux autres risques agricoles.

À l' article L. 361-1 , le fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA) remplace le fonds national de gestion des calamités agricoles (FNGCA), avec une mission élargie puisqu'il participe au financement des dispositifs de gestion des aléas non seulement climatique , mais aussi sanitaire , phytosanitaire et environnemental dans le secteur agricole.

La gestion comptable et financière de ce fonds demeure assurée par la Caisse centrale de réassurance, conformément aux dispositions de l'article L. 431-11 du code des assurances.

L' article L. 361-2 détermine les ressources du fonds.

Ces ressources, comme dans l'état actuel du droit, relèvent de trois catégories : contribution additionnelle sur les conventions d'assurance, contribution particulière applicable aux exploitations conchylicoles et subvention de l'État. Toutefois :

- ces contributions alimentent l'ensemble du fond, alors qu'elles ne financent actuellement que la section « calamités agricoles » ;

- les modalités de fixation de la contribution particulière applicable aux exploitations conchylicoles sont harmonisées sur l'ensemble du territoire, conformément à une recommandation du rapport Bésème ^{57 ( * )} . Désormais cette contribution est égale à 100 % des primes ou cotisations afférentes aux conventions d'assurance couvrant l'incendie et de celles couvrant les risques nautiques. Elle est donc supérieure aux niveaux actuels et devrait, selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, dégager 750 000 euros de recettes annuelles supplémentaires.

L' article L. 361-3 décrit la première section du fonds, consacrée aux aléas sanitaires, phytosanitaires ou environnementaux .

Cette section contribue au financement des fonds de mutualisation agréés par l'autorité administrative. Elle intervient en complément des versements effectués par les exploitants agricoles et par l'Union européenne.

LES FONDS DE MUTUALISATION

Un fonds de mutualisation est, aux termes du règlement « Bilan de santé » ^{58 ( * )} , un système reconnu par l'État et permettant aux agriculteurs affiliés de s'assurer et de percevoir des indemnités en cas de pertes économiques liées à l'apparition d'un foyer de maladie animale ou végétale ou à un incident environnemental.

Le même règlement autorise un État membre à contribuer au financement de ces fonds, dans une limite de 65 %. Ces dépenses des États membres sont cofinancées par l'Union européenne dans le cadre de la « passerelle » entre le 1 ^er et le 2 ^nd piliers de la PAC instaurée par l'article 68 du même règlement.

L' article L. 361-4 est consacré à la deuxième section du fonds, qui reprend les attributions actuelles du FNGCA : soutien au développement de l'assurance-récolte et indemnisation des calamités agricoles.

Tout d'abord, le texte définit la notion de « risque assurable ». Sont assurables, pour la gestion du fonds national de gestion des risques en agriculture, les risques qui remplissent deux conditions :

- disponibilité de produits d'assurance ;

- reconnaissance par arrêté ministériel, se fondant notamment sur le taux de diffusion des produits d'assurance.

En fonction de la qualification d'un risque comme « assurable », ou « non assurable », la deuxième section du fonds peut intervenir de deux manières.

D'une part, cette section prend en charge une part des primes ou cotisations d'assurance afférentes à certains risques agricoles.

Cette prise en charge complète la contribution de l'Union européenne, le total pouvant atteindre 65 % de la prime ou cotisation d'assurance conformément aux dispositions de l'article 70 du règlement « Bilan de santé ». Le montant de l'aide est dégressif à partir du moment où le risque est défini comme « assurable ». Les risques « non assurables », qui peuvent faire l'objet de contrats faisant l'objet d'une diffusion limitée, bénéficient également de l'aide.

D'autre part, pour les risques non assurables uniquement, cette section contribue à l'indemnisation des calamités agricoles . Celles-ci sont définies comme des dommages résultant de risques non assurables d'importance exceptionnelle, si les moyens techniques de lutte préventive ou curative n'ont pas permis d'éviter la survenance du dommage. Cette définition reprend la définition actuelle des calamités agricoles à l'article L. 361-2, moyennant une amélioration rédactionnelle et une précision : l'évaluation des moyens techniques de lutte employés habituellement dans l'agriculture doit être faite « compte tenu des modes de production considérés »

Cette architecture reprend l'articulation existante entre l'intervention du fonds au titre des calamités pour certains risques et au titre de l'aide au paiement de la prime pour les autres. Ainsi un arrêté organise-t-il d'ores et déjà, en fonction de l'état du marché des produits d'assurance, la sortie des risques « assurables » du régime d'indemnisation du FNGCA ^{59 ( * )} .

Deux textes réglementaires sont prévus concernant le fonds :

- un décret doit déterminer la liste des risques qui peuvent bénéficier d'une prise en charge partielle ou totale de la prime d'assurance ; le même décret précise les conditions dans lesquelles les calamités agricoles sont reconnues, évaluées et indemnisées ;

- un arrêté indiquera la liste des « risques assurables ».

Un certain nombre de dispositions de la partie législative du code, relatives au régime des calamités agricoles, ne sont pas reprises ici en raison de leur caractère réglementaire. C'est le cas des articles L. 361-3 (constatation du caractère de calamité publique), L. 361-6, L. 361-7 et L. 361-9 (conditions d'octroi de l'indemnité), L. 361-8 (notamment la période minimale de sept ans de subvention des primes par le fonds), L. 361-10 (évaluation des dommages), L. 361-11 (procédures et délais), L. 361-12 (conditions générales), L. 361-13 (conditions d'octroi d'un prêt aux victimes de calamités agricoles), L. 361-14 (subrogation de l'État en cas de responsabilité d'un tiers), L. 361-15 (cas du cumul d'un prêt et d'une indemnité) et L. 361-16 (appel à un décret).

L' article L. 361-5 précise la compétence de la juridiction judiciaire sur le contentieux de l'indemnisation .

L'article L. 361-17, dans sa rédaction actuelle, confie aux tribunaux judiciaires le traitement des contestations relatives aux conditions d'octroi de l'indemnité, à l'évaluation des dommages, à l'octroi de prêt aux victimes de calamités, à la subrogation de l'État en cas de responsabilité d'un tiers et au cas du cumul d'un prêt et d'une indemnité.

En revanche, les litiges relatifs à la constatation des calamités agricoles, qui relève du pouvoir réglementaire du ministre aux termes de l'article L. 361-3 du code rural, relèvent de la juridiction administrative.

Cette répartition des compétences , conforme à la distinction habituelle en France entre juridictions administrative et judiciaire, a été confirmée par le Conseil d'État , qui statue sur la décision de constatation des calamités agricoles mais s'estime incompétent sur les questions relatives à l'évaluation des dommages ou de l'indemnisation ^{60 ( * )} .

La présente disposition constitue une clarification de ce dispositif , faisant suite notamment au transfert vers le domaine réglementaire des articles de code auxquels fait référence l'actuel article L. 361-17 du code rural.

L' article L. 361-6 reprend des dispositions présentes actuellement aux articles L. 361-4 et L. 321-21 du même code : exclusion du bénéfice du fonds d'une part des dommages relevant du système des calamités publiques, d'autre part des collectivités publiques.

L' article L. 361-7 institue un Comité national de la gestion des risques en agriculture en remplacement du Comité national de l'assurance en agriculture (CNAA).

Ce comité reprend les attributions consultatives du CNAA sur les calamités agricoles et la gestion des risques, en y incluant les nouveaux domaines de compétences du Fonds : aléas sanitaires, phytosanitaires et environnementaux.

Sa consultation est obligatoire sur tous les textes d'application relatifs à la gestion des risques en agriculture. Un décret doit préciser les missions et les modalités de fonctionnement de ses comités départementaux.

Enfin, les alinéas 29 à 39 modifient certaines dispositions législatives afin de mettre à jour des références à des articles de code ou à des intitulés d'organismes modifiés par les dispositions précédentes :

- à l' article L. 362-26 du code rural ;

- dans le code des assurances ;

- dans le code de l'environnement .

III. La position de votre commission

Votre commission a approuvé la création d'une nouvelle section du fonds national de gestion des risques en agriculture consacrée au soutien aux fonds de mutualisation finançant l'indemnisation des pertes économiques liées à un événement sanitaire, phytosanitaire ou environnemental. Elle a précisé, sur la proposition de Mme Odette Herviaux et du groupe socialiste et apparentés, que l'État déterminerait par décret les règles relatives à ces fonds de mutualisation, s'agissant notamment de l'octroi des indemnités.

S'agissant toutefois de la deuxième section du fonds , votre commission a considéré que le texte du projet de loi ne distinguait pas assez clairement les deux fonctions du fonds que sont l'aide à l'assurance et l'indemnisation au titre des calamités agricoles . Elle a donc adopté un amendement conjoint de MM. Gérard César, rapporteur, et Daniel Soulage tendant à organiser le FNGRA en trois sections :

- la première section contribue au financement des fonds de mutualisation ;

- la deuxième section apporte une aide au développement de l'assurance contre les dommages ;

- la troisième section permet l'indemnisation des calamités agricoles.

Votre commission a également adopté un amendement de votre rapporteur précisant les missions du comité national de la gestion des risques en agriculture ainsi qu'un amendement corrigeant une erreur matérielle.

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 10 - Rapport sur l'assurance récolte

Commentaire : cet article prévoit la remise au Parlement par le Gouvernement d'un rapport sur les conditions de bon développement de l'assurance récolte et sur l'utilité de la réassurance privée et, le cas échéant, publique.

I. Le droit en vigueur

La progression de l'assurance-récolte est sensible, mais demeure insuffisante, comme le montrent les chiffres communiqués à votre rapporteur :

Le soutien public à l'assurance-récolte est pourtant en forte progression :

Année	2005	2006	2007	2008
Montant des subventions (M€)	17,3	21,1	24,4	32,0

De plus, l'assurance-récolte se heurte à deux obstacles.

D'une part, les fourrages ne font pas aujourd'hui l'objet d'une assurance, ce qui porte atteinte au secteur de l'élevage. Un assureur reçu par votre rapporteur indique avoir conçu un produit d'assurance, en cours d'expérimentation.

Le fourrage demeure toutefois une culture plus difficile à assurer que les autres : il est touché par des aléas systémiques tels que la sécheresse, qui concerne parfois de nombreuses régions en même temps et son étude technique suppose de connaître, région par région selon un maillage territorial fin, les variétés d'herbes adaptées à chaque type d'élevage.

D'autre part, toute extension de l'assurance-récolte, notamment à un nouveau secteur tel que les fourrages, suppose que les assureurs aient accès à une offre de réassurance . Il s'agit d'un point d'incertitude essentiel, les analyses divergeant sur ce sujet.

Ainsi, l'assureur Groupama, acteur majoritaire du marché, indique dans ses estimations communiquées à votre rapporteur que la capacité de réassurance privée n'excède pas 600 ou 700 millions d'euros et demeure volatile, alors que les besoins seraient de l'ordre de :

- plus de 1,2 milliard d'euros si les objectifs retenus dans le cadre du bilan de santé de la PAC étaient atteints, soit 45 % de couverture des surfaces en grandes cultures, 30 % en viticulture et 20 % en arboriculture, ainsi que 50 % en fourrages ;

- plus de 2,6 milliards d'euros dans l'hypothèse où l'ensemble des exploitations agricoles seraient assurées en France.

Ces chiffres tiennent compte des contraintes posées aux assureurs par les normes « Solvabilité II », qui les oblige à adapter leurs fonds propres aux risques qu'ils encourent dans leur activité.

Une réassurance publique, fonctionnant par l'octroi de la garantie de l'État à la Caisse centrale de réassurance, serait donc selon eux indispensable pour permettre le développement de l'assurance-récolte.

Un rapport des corps d'inspection de l'État de décembre 2009 ^{61 ( * )} considère pour sa part que les capacités de réassurance privée sont aujourd'hui suffisantes et souligne que la réassurance publique :

- limitée à des situations exceptionnelles telles que les catastrophes naturelles ou le risque de terrorisme ;

- doit éviter des effets pervers potentiels, notamment une éviction de la réassurance privée.

Le même rapport considère toutefois qu'il est nécessaire de « clarifier les enjeux sur les besoins de protection du bilan des assureurs à terme, en fonction de la diffusion de l'assurance et des capacités de réassurance privées sur le marché » : un bilan coûts / avantages des différentes solutions techniquement envisageables doit conduire à prendre une position dans un délai raisonnable afin de garantir la pérennité d'une assurance récolte largement diffusée et intégrant les fourrages.

L'EXEMPLE DU GAREAT POUR LE RISQUE DE TERRORISME

Le GAREAT (gestion de l'assurance et de la réassurance des risques attentats et actes de terrorisme), mis en place suite à la disparition des capacités de réassurance après les attentats du 11 septembre 2001 aux États-Unis, est un pool de réassurance auquel participent les grands acteurs du secteur.

La couverture est organisée en plusieurs piliers de partage de risque :

- de 0 à 400 millions d'euros, les pertes sont prises en charge par les assureurs (1 ^e tranche) ;

- de 400 à 2 000 millions d'euros, les réassureurs interviennent au côté des assureurs (2 ^e et 3 ^e tranches) ;

- au-delà de 2 000 millions d'euros, la Caisse centrale de réassurance apporte une réassurance complémentaire avec la garantie illimitée de l'État (4 ^e tranche).

Les primes collectées par les assureurs sont transférées au GAREAT et réparties entre les quatre tranches.

II. Le dispositif du projet de loi

Le projet de loi prévoit la remise au Parlement par le Gouvernement, dans les six mois qui suivent la promulgation de la loi, d'un rapport sur les conditions du bon développement de l'assurance récolte.

Ce rapport devra examiner notamment deux points particuliers :

- les possibilités d'extension de l'assurance récolte aux fourrages ;

- l'utilité, pour ce développement, de la réassurance privée et, le cas échéant, publique.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur est très favorable à la participation de la Caisse centrale de réassurance, avec la garantie de l'État , à la réassurance du système français d'assurance-récolte, le secteur privé ne semblant en effet pas en mesure, à lui seul, de « soutenir la charge » de la généralisation de l'assurance récolte qu'il estime très souhaitable. Plusieurs questions techniques doivent toutefois être résolues sur le seuil à partir duquel cette réassurance pourrait intervenir et les modalités de sa mise en place. La réassurance publique ne devrait en tout état de cause intervenir qu'une fois explorées toutes les possibilités de réassurance privée.

En outre, une telle disposition ne peut pas être introduite dans le présent projet de loi , car seule une loi de finances peut octroyer la garantie de l'État ^{62 ( * )} .

Votre commission a adopté un amendement du rapporteur , complété sur proposition du Gouvernement , qui précise le champ du rapport :

- en prévoyant la prise en compte de l'impact des seuils de franchise et de perte sur l'attractivité de l'assurance-récolte ;

- en indiquant que devraient être considérées les modalités envisageables pour la mise en place , en réponse à des circonstances exceptionnelles, d'un mécanisme de réassurance publique ;

- en l'étendant aux perspectives d'un dispositif assurantiel global , afin d'étudier si un mécanisme d'assurance-chiffre d'affaires ou d'assurance-marge permettrait d'offrir une réponse aux agriculteurs face à l'importance des chocs extérieurs que représentent les aléas économiques : variations de prix et fluctuations des marchés mondiaux.

Le texte résultant marque donc la volonté de la commission d'aller vers un mécanisme de réassurance publique, en complément à la réassurance privée. Votre commission attend toutefois du Gouvernement un engagement plus ferme en ce sens afin que le développement de l'assurance-récolte ne puisse être limité par une défaillance du marché de la réassurance.

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 11 - Habilitation à créer par ordonnance un statut d'agriculteur-entrepreneur

Commentaire : cet article a pour objet d'habiliter le Gouvernement à définir par ordonnance les conditions d'accès au statut d'agriculteur-entrepreneur ainsi que les avantages fiscaux et aides publiques qui seraient réservés à cette nouvelle catégorie.

I - Le droit en vigueur

a) L'absence de définition unique du statut de l'agriculteur

Il n'existe pas de définition unique de l'agriculteur mais plusieurs approches concurrentes : civile, sociale, fiscale et européenne.

- L'article L. 311-1 du code rural définit l'activité agricole comme celles « correspondant à la maîtrise et à l'exploitation d'un cycle biologique de caractère végétal ou animal constituant une ou plusieurs étapes nécessaires au déroulement de ce cycle ainsi que les activités exercées par un exploitant agricole qui sont dans le prolongement de l'acte de production ou qui ont pour support l'exploitation », ainsi que les activités d'élevage de chevaux. Cette activité a un caractère civil.

- Au plan social , pour la détermination des règles d'affiliation aux régimes de protection sociale agricoles, l'activité agricole est définie de manière un peu différente aux articles L. 722-1 et L. 722-20 du code rural qui concernent respectivement les non-salariés et les salariés. Ainsi, les salariés des organismes professionnels agricoles sont affiliés à la Mutualité sociale agricole (MSA) alors qu'ils ne participent pas directement à la production.

- Au plan fiscal , l'article 63 du code général des impôts précise que le bénéfice agricole (BA) pris en compte au titre de l'impôt sur le revenu est constitué des revenus des ventes de produits agricoles par l'exploitant ou des fermages encaissés. Sont assimilés aux bénéfices agricoles les revenus de la production forestière, de l'aquaculture, des obtenteurs de nouvelles variétés végétales, de la garde et de l'entraînement de chevaux, de la vente d'énergie et de biomasse lorsqu'elles proviennent majoritairement de l'exploitation. En outre, les aides directes communautaires sont comptabilisées dans le bénéfice agricole. Enfin, les articles 75 et 75A du code général des impôts permettent d'assimiler à des revenus agricoles ceux provenant d'activités accessoires, commerciales ou non, et d'activités de production d'énergie d'origine éolienne ou photovoltaïque, dans certaines limites.

- Au plan européen , il existe une définition spécifique liée au régime des aides de la PAC. Il s'agit de « la production, l'élevage ou la culture de produits agricoles, y compris la récolte, la traite, l'élevage et la détention d'animaux à des fins agricoles, ou le maintien des terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales » ^{63 ( * )} . L'approche européenne retient une conception large de l'acte de production puisque le simple entretien des terres constitue une activité agricole. A l'inverse, les activités menées dans le prolongement de l'acte de production ou qui ont pour support l'exploitation ne sont pas qualifiées d'agricoles.

A la pluralité des définitions de l'agriculteur, civile, sociale, fiscale et européenne, s'ajoute une grande diversité des formes de l'exploitation agricole.

L'exploitation individuelle traditionnelle, à laquelle peuvent participer les membres de la famille en tant qu'aidants familiaux, reste la forme la plus répandue. Elle regroupe 59 % des exploitations professionnelle, essentiellement de petite taille puisque la superficie moyenne de ces exploitations est de 57 hectares ^{64 ( * )} .

Les formes sociétaires cependant n'ont cessé de se développer et représentent 57 % des surfaces exploitées. Les formes civiles de l'exploitation sociétaire prédominent à travers les exploitations agricoles à responsabilité limitée (EARL), créées en 1985, qui peuvent être unipersonnelles ou pluripersonnelles, les groupements agricoles d'exploitation en commun (GAEC) et les sociétés civiles d'exploitation agricole (SCEA). Les formes commerciales d'exploitation sociétaire, comme les sociétés anonymes (SA) et sociétés anonymes à responsabilité limitée (SARL), représentent une part marginale, de seulement 3 % des exploitations agricoles.

A la grande diversité des territoires agricoles de la France répond donc une grande diversité des conditions d'exploitation.

b) De multiples régimes de soutien à l'activité agricole

Les régimes de soutien aux exploitations agricoles répondent chacun à des conditions particulières.

Les aides communautaires versées dans le cadre du premier pilier répondent déjà à des exigences de respect des principes d'une agriculture durable, fixées au niveau communautaire. La France dispose de marges de manoeuvre pour imposer des conditions supplémentaires aux aides spécifiques du premier pilier mises en place dans le cadre du bilan de santé de la PAC et aux aides du deuxième pilier. Toutefois, il est nécessaire d'en notifier les termes à la commission européenne. Enfin, la France peut, dans le respect des dispositions communautaires, instaurer des aides nationales, prenant la forme de subventions, strictement encadrées, ou d'avantages fiscaux. A l'exception de la dotation pour aléas (DPA), qui ne peut être constituée que par des exploitants ayant souscrit une assurance climatique, aucun dispositif fiscal n'est aujourd'hui conditionné à l'engagement des bénéficiaires dans une démarche de gestion des risques sur leur exploitation .

II - Le dispositif du projet de loi

Cet article propose donc de créer un statut d'agriculteur-entrepreneur qui bénéficierait aux personnes exerçant une activité agricole au sens de l'article L. 311-1 du code rural et répondant à deux conditions :

- conduire leur exploitation dans le respect d'une agriculture durable ;

- prendre des dispositions requises pour limiter les risques inhérents à l'activité agricole. Ces dispositions pourraient consister en l'adoption de techniques de culture, mais aussi de mesures économiques comme l'assurance récolte, la participation à des fonds de mutualisation, la contractualisation des débouchés, ou encore la diversification de l'activité.

Ce statut entrerait en application au 1 ^er janvier 2013, concomitamment au basculement dans la nouvelle PAC. Tout ou partie des avantages fiscaux et des aides économiques à l'agriculture seraient réservés aux agriculteurs-entrepreneurs.

La définition de ce statut ainsi que le régime fiscal et d'aide économique qui s'y attache sont renvoyés à une ordonnance, que le Gouvernement devra prendre dans un délai d'un an à compter de la publication de la loi ; le Gouvernement ayant ensuite trois mois pour déposer devant le Parlement un projet de loi de ratification de cette ordonnance.

III - La position de votre commission

Votre rapporteur partage la préoccupation du Gouvernement, exprimée dans le projet de loi, d'orienter les entreprises agricoles vers une démarche de gestion des risques, permettant de limiter les conséquences économiques de la survenance d'aléas.

On ne peut qu'approuver un fléchage des soutiens publics à l'agriculture, qui sont loin d'être inépuisables, sur les exploitations gérées dans le respect d'un tel principe prudentiel. Les exigences qui s'attachent au bon usage des deniers publics dont de ce principe de responsabilité des agriculteurs la contrepartie légitime des aides.

En outre, il paraît préférable de s'engager dans une démarche d'ensemble mettant toutes les aides en cohérence avec l'objectif de meilleure gestion des risques que de modifier de manière progressive et partielle les dispositifs existants.

Toutefois, votre rapporteur considère que le renvoi à une ordonnance de la définition du statut d'agriculteur-entrepreneur et des conséquences qu'il entraîne n'est pas possible.

ARTICLE 38 DE LA CONSTITUTION, 1 ^ER ALINÉA

« Le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. »

La procédure de délégation du pouvoir législatif prévue à l'article 38 de la Constitution est fréquente. Elle n'est cependant valide au regard du contrôle de constitutionnalité qu'à certaines conditions.

En particulier , le Gouvernement doit indiquer avec précision au Parlement, lors du dépôt d'un projet de loi d'habilitation quelle est la finalité des mesures qu'il se propose de prendre ^{65 ( * )} .

Or, si la finalité est indiquée, l'objet de l'habilitation est imprécis. L'article 11 vise à permettre au Gouvernement d'adapter par ordonnance « tout ou partie des avantages fiscaux » en faveur de l'agriculture et « certaines aides de nature économique ». Votre rapporteur note que les dispositifs fiscaux concernant l'agriculture sont très nombreux. Rien n'indique quels seront ceux qui devront être modifiés. Le Gouvernement envisage-t-il par exemple de subordonner le bénéfice du régime agricole réel ou simplifié aux agriculteurs qui disposent d'une assurance couvrant les aléas climatiques ?

L'étude d'impact, très complète par ailleurs, est muette sur ce point, bien que l'article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution exige qu'elle expose avec précision « les modalités d'application dans le temps des dispositions envisagées, les textes législatifs et réglementaires à abroger et les mesures transitoires ».

Il ne paraît pas souhaitable de dessaisir le Parlement du soin de modifier par lui-même les dispositifs fiscaux concernant l'agriculture. Par ailleurs, la méthode pour définir ce statut de l'agriculteur-entrepreneur suscite de très nombreuses réticences dans le milieu agricole , comme votre rapporteur a pu le constater lors des nombreuses auditions qu'il a menées.

Une rédaction alternative de l'article 11 a été envisagée durant les débats en commission afin de conserver la notion d'agriculteur-entrepreneur, et poser simplement le principe de subordination du bénéfice de certaines aides au fait de respecter des normes environnementales et de prendre des dispositions de gestion des risques sur les exploitations.

Mais la portée d'une telle disposition n'a pas paru suffisamment opérationnelle pour être retenue. Les aides du premier pilier sont en effet déterminées intégralement au niveau européen. Pour les aides du 2 ^ème pilier et les aides nationales, il n'est absolument pas nécessaire de passer par la loi pour introduire un tel conditionnement, leur régime étant défini par le pouvoir réglementaire. Enfin, les dispositifs fiscaux relèvent du législateur et pourront être modifiées au cas par cas en loi de finances.

Sur proposition conjointe de votre rapporteur, de MM. Gérard Le Cam, Daniel Soulage et de Mme Odette Herviaux, la commission a donc supprimé cet article.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 11 bis (nouveau) (Article 64 du code général des impôts) - Prise en compte de la qualification du vin vendu pour la détermination du bénéfice forfaitaire agricole

Commentaire : cet article additionnel a pour but de calculer le bénéfice forfaitaire agricole non pas sur la base de la qualification du vin estimée a priori, mais en prenant en compte la qualification sous laquelle le vin est effectivement vendu.

I. Le bénéfice forfaitaire agricole

Près de la moitié des agriculteurs sont soumis au régime forfaitaire agricole. Il s'agit essentiellement des exploitations non professionnelles, et de petites exploitations professionnelles, qui ne représentent au total qu'environ 1/7 ^ème du potentiel économique de l'agriculture ^{66 ( * )} .

Le régime forfaitaire s'applique jusqu'à un plafond de 76 300 euros de recettes par an, calculées sur une moyenne de deux ans. Les agriculteurs peuvent opter pour le régime réel s'ils se situent en dessous de ce plafond, et basculent automatiquement dans celui-ci lorsqu'ils le dépassent.

Le bénéfice forfaitaire est calculé selon un barème défini dans chaque département , pour chaque type de culture, par une commission présidée par un magistrat au sein de laquelle siègent à parité administration et agriculteurs.

Après établissement de ce barème, les exploitations font l'objet d'un classement, sur la base essentiellement du revenu cadastral. Ce classement permet de calculer le revenu théorique de l'exploitation, et donc l'assiette de l'impôt dû.

En viticulture, le bénéfice forfaitaire est établi à partir de la déclaration de récolte prévisionnelle. Il varie selon le classement des vins produits. La révision de ce classement n'intervient que si le déclassement est prononcé par l'Institut national de l'origine et de la qualité (INAO).

Or, les caves coopératives pratiquent couramment des déclassements volontaires de tout ou partie du stock, pour des raisons commerciales, en particulier pour faire face à la forte concurrence, notamment étrangère.

Ces replis commerciaux ont pour effet de minorer la rémunération effective du viticulteur, qui peut être inférieure à celle évaluée dans le cadre du bénéfice agricole.

II. La position de votre commission

Sur proposition de M. Roland Courteau, la commission a donc adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel et modifiant l'article 64 du code général des impôts, afin de prévoir la prise en compte de la qualification de vente du vin dans la détermination du bénéfice agricole. Cette prise en compte pourrait prendre la forme d'une déclaration de fin de campagne.

L'aménagement du régime forfaitaire paraît en effet plus adapté que le basculement dans le régime réel, qui peut être opéré volontairement même en dessous du plafond des 76 300 euros. Passer au réel entraîne divers frais comme le recours à un expert comptable, et ne convient pas pour des petits exploitants.

Les conséquences de cette adaptation du régime du forfait agricole devraient être extrêmement modestes sur le budget de l'État.

La prise en compte de la qualification de vente des vins suite à un déclassement volontaire répond à un souci de justice et fait à ce titre partie des propositions retenues par le médiateur de la République dans son programme pour l'année 2010.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 11 ter (nouveau) (Article 72 D bis du code général des impôts) - Assouplissement des conditions de constitution et d'utilisation de la déduction pour aléas

Commentaire : cet article additionnel vise à faciliter la constitution de dossiers de déduction pour aléa et la réintégration des sommes épargnées sur l'exercice de survenance de l'aléa.

I. La déduction pour aléas : une épargne de précaution défiscalisée indispensable pour faire face aux risques sur l'exploitation

Mise en place en, 2003, la déduction pour aléas (DPA) permet, dans la limite de 23 000 euros par an, la constitution d'une provision défiscalisée. En effet, les sommes inscrites au titre de la DPA sont sorties de la base imposable. Elles peuvent être réintégrées dans un délai de dix ans dans les comptes de l'exploitation en cas de survenance d'un aléa. Si elles ne sont pas réintégrées, elles sont rapportées au bout de dix ans dans les comptes de l'exploitation et viennent en majorer le résultat.

Les sommes inscrites dans la dotation pour aléas sont placées sur un compte d'affectation ouvert auprès d'un établissement de crédit.

Jusqu'à présent, la DPA a rencontré peu de succès , du fait notamment d'autres dispositifs fiscaux permettant de minorer l'imposition comme la déduction pour investissement (DPI). Ainsi, dans le projet annuel de performances de la mission Agriculture du budget de l'État pour 2010, la DPI représente 235 millions de dépenses fiscales prévues en 2009, contre 1 million seulement pour la DPA.

Or la DPA constitue le premier étage d'un système plus global de gestion des risques économiques sur l'exploitation, dont l'assurance prévue à l'article 9 constitue le deuxième étage. Cette philosophie de la DPA a été confortée par l'assouplissement de ses conditions d'utilisation par la loi de finances pour 2010. Il est désormais possible d'utiliser la DPA non seulement en cas de pertes dues à un aléa climatique, mais également en cas de survenance d'un aléa économique faisant baisser les revenus de l'exploitation de 10 % ou plus.

II. La position de votre commission

Votre rapporteur considère que la DPA doit être encouragée et a proposé à votre commission d'en faciliter les conditions de constitution et d'utilisation. A cet effet, et sur sa proposition, la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel qui procède à une double amélioration :

- sur le délai de constitution de la DPA , l'article 72 D bis du code général des impôts, dans sa rédaction actuelle, ne permet de placer les sommes concernées que dans les trois mois qui suivent la clôture de l'exercice. Or, les exploitants sont parfois dans l'incapacité d'évaluer avec précision les revenus dégagés dans ce délai. Les établissements bancaires ont confirmé à votre rapporteur ce blocage pratique. C'est pourquoi l'amendement étend de trois à six mois le délai pour placer les sommes sur le compte de la DPA. ;

- sur les conditions de réintégration des sommes , le nouveau texte permettant l'utilisation de la DPA en cas d'aléa économique est peu opérationnel dans la mesure où, pour calculer la différence de revenus de plus de 10 % avec les exercices précédents, il est nécessaire d'avoir clôturé l'exercice de survenance de l'aléa économique. Aucune réintégration de DPA ne peut plus être donc réalisée, alors que c'est précisément sur l'exercice de survenance de cet aléa qu'il est nécessaire d'agir, pour lisser les résultats de l'entreprise. L'amendement prévoit, en conséquence, la possibilité de réintégrer les sommes prélevées sur le compte de la DPA, dans un délai de six mois à compter de la clôture de l'exercice au cours duquel est survenu l'aléa.

L'objectif de ces deux mesures consiste à renforcer le caractère opérationnel de la DPA.

Votre commission s'est interrogée sur l'intérêt qu'il y aurait à faciliter la DPA en supprimant la disposition subordonnant le droit de constituer une DPA à la souscription d'une assurance incendie ou une assurance récolte. En effet, dès lors que l'assurance récolte n'est pas encore très répandue, cette condition est un frein à l'utilisation de la DPA.

Toutefois, le projet de loi ayant précisément l'objectif de renforcer le taux de pénétration de l'assurance contre les aléas climatiques, une telle déliaison aurait un caractère paradoxal. C'est pourquoi elle n'a pas été retenue.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 11 quater (nouveau) (Article 75 du code général des impôts) - Calcul sur une moyenne triennale des seuils de rattachement des activités accessoires aux bénéfices agricoles

Commentaire : cet article additionnel a pour objet de calculer le seuil de rattachement des activités accessoires aux bénéfices agricoles sur une moyenne de trois ans et non plus d'une année.

I. Les activités accessoires, résultat de la diversification des activités des exploitations agricoles

La pluriactivité n'est pas nouvelle en agriculture. Elle se pratique depuis des siècles pour occuper les périodes où l'activité aux champs est réduite, en particulier l'hiver. La diversification a changé de visage pour s'orienter vers du tourisme rural (agrotourisme), des activités de restauration (les fermes-auberges), de la vente directe, des activités de travaux, de transformation ou encore, plus rarement, du travail à façon.

Bien qu'en régression, la pluriactivité concernait un quart des exploitations en 2000 ^{67 ( * )} . Elle peut générer des compléments utiles de revenus aux producteurs, ou leur permettre d'optimiser l'exploitation de ses terres. La mise en place d'outils de transformation permet également de ne pas dépendre trop de l'aval de la filière et de conserver une part de la valorisation de la production sur l'exploitation.

Les activités accessoires relèvent en principe des bénéfices industriels et commerciaux (BIC) ou des bénéfices non commerciaux (BNC), au titre de l'impôt sur le revenu. Mais l'article 75 du code général des impôts permet le rattachement des produits de ces activités accessoires aux bénéfices agricoles, dès lors qu'ils restent modestes. Ils ne doivent pas représenter plus de 30 % des produits de l'activité agricole proprement dite, dans la limite de 50 000 euros.

Par ailleurs, l'article 75 A du même code permet depuis 2007 de rattacher aux bénéfices agricoles, dans certaines limites également, les recettes des activités de production éolienne ou photovoltaïque sur l'exploitation.

II. La position de votre commission

Votre rapporteur ne souhaite pas encourager les phénomènes de concurrence déloyale entre le secteur agricole et les autres secteurs, qui dans le monde rural, peuvent également être en difficulté, qu'il s'agisse du commerce, de l'artisanat ou des petites entreprises de travaux. C'est pourquoi il ne propose pas de modifier le niveau des seuils de rattachement des recettes d'activités accessoires aux bénéfices agricoles.

En revanche, il est nécessaire de prendre en compte la grande variabilité d'une année sur l'autre des résultats des exploitations agricoles, soumises à de plus en plus fortes fluctuations des prix de vente de leurs productions. En période de crise, les revenus accessoires peuvent même constituer la seule alternative à la cessation d'activité .

La commission a donc adopté un amendement de votre rapporteur tendant à insérer un article additionnel qui prévoit que les revenus accessoires ne soient pas calculés sur une année mais sur une moyenne de trois ans , et comparés à cette même moyenne pour les activités proprement agricoles.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 11 quinquies (nouveau) (Articles L. 731-22 [nouveau] du code rural et article 72 F [nouveau) du code général des impôts) - Minoration du revenu imposable pour paiement par avance des charges sociales

Commentaire : cet article additionnel a pour but de permettre aux agriculteurs imposés au régime réel de minorer leur impôt de l'année pour paiement d'une avance de cotisations sociales à la mutualité sociale agricole.

I. Le droit existant

Les cotisations sociales des non salariés agricoles dues au titre d'une année sont calculées à partir de la moyenne des revenus professionnels des trois années précédentes ou sur la base des revenus de l'année précédente, au choix des agriculteurs. Ceux-ci sont placés dans une situation bien différente des commerçants et indépendants, pour qui les cotisations sont calculées sur l'année en cours.

Dès lors, un exploitant qui a réalisé de bons résultats les années précédentes sera amené à payer des cotisations élevées sur un exercice dont les résultats pourraient être faibles.

De nombreux professionnels réclament le retour à un mode de calcul des cotisations sur l'année en cours, comme cela existait avant 2000, afin de gommer cet effet de ciseaux. Mais un tel basculement pose de grandes difficultés techniques et paraît difficilement praticable.

II. La position de votre commission

Sur proposition de votre rapporteur, la commission a adopté un amendement portant article additionnel destiné à parvenir au même résultat mais par un mécanisme de provisionnement des cotisations à venir.

Accessible à tous les agriculteurs imposés au régime réel, qu'ils soient à la moyenne triennale ou aient opté pour un calcul des cotisations sur l'année précédente, le nouveau dispositif prévoit la possibilité de verser par avance à la MSA, jusqu'à concurrence de 50 % du montant des cotisations sociales dues au cours de l'année en cours.

Ce montant sera déduit de celui du à la MSA l'année suivante. Dans le même temps, le revenu imposable de l'année sera minoré du montant de cette avance.

Un tel système permet de lisser les hausses de cotisations sociales et d'étaler les charges entre bons et mauvais exercices. En effet, en réglant par avance des cotisations sociales, l'exploitant minore ses charges fiscales et évite ainsi de remonter dans les tranches d'imposition, alors que les bonnes années ont en général cet effet.

Par ailleurs, l'année suivante, l'à-valoir versé l'année précédente à la MSA minore les charges à payer, allégeant d'autant la trésorerie de l'exploitation. Le montant total de cotisation due au titre d'une année n'est pas changé, une hausse de revenu entraînera toujours une hausse des cotisations dues, mais le paiement ayant été en partie anticipé, l'effort financier qu'il représente en sera atténué.

Cette proposition avait été annoncée dans son principe par le Président de la République ^{68 ( * )} pour répondre aux tensions nées des fluctuations de plus en plus importantes des revenus agricoles. La commission l'a donc reprise à son compte et intégrée au texte du projet de loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 11 sexies (nouveau) - Étalement de charge fiscale

Commentaire : cet article additionnel a pour but de permettre aux agriculteurs imposés à la moyenne triennale d'étaler leur charge fiscale de 2010 à 2011.

I. Des agriculteurs en difficulté qui supportent encore sur leur imposition le poids des bonnes années

La plupart des exploitations agricoles spécialisées dans les grandes cultures, en particulier les cultures de céréales, ont connu des hausses de revenus considérables en 2007, du fait de cours exceptionnellement hauts. Or, les cours se sont totalement retournés depuis. La tonne de blé qui se vendait 120 euros à la mi-2006 a grimpé à plus de 250 euros de la mi-2007 à début 2008 avant de redescendre à 110 euros aujourd'hui, proche des niveaux d'intervention européens aux alentours de 100 euros, qui sont considérés pourtant comme extrêmement faibles ^{69 ( * )} .

Il en résulte des variations de revenus imposables considérables. Les agriculteurs assujettis au régime réel ayant choisi une imposition à la moyenne triennale supportent aujourd'hui encore les effets de la hausse des cours de 2007-2008, alors que leurs revenus sont très déprimés .

Le plan de soutien exceptionnel à l'agriculture (PSEA) de la fin 2009 a prévu la mobilisation de prêts de trésorerie et prêts de consolidation pour faire face aux difficultés de financement des exploitations. Par ailleurs, des mesures de restructuration sont financées par les fonds Agridiff et des prises en charges partielles d'intérêts de prêts bancaires et de cotisations sociales ont été prévues dans le cadre du dispositif dit « DACS-AGRI ».

Sur le plan fiscal, le plan de soutien s'est traduit par un allègement de taxe foncière, mais aucun dispositif d'étalement de charge fiscale - en dehors des procédures d'étalement de paiement mises en oeuvre par les services fiscaux en cas de difficultés des contribuables à payer leurs impôts - n'avait été mis en place.

II. La position de votre commission

Votre rapporteur considère que, s'il est nécessaire de travailler sur les causes structurelles de la crise agricole et d'agir sur les leviers de compétitivité à long terme, il est également indispensable de donner un bol d'air à ceux qui traversent un moment difficile, en particulier dans les grandes cultures.

Sur sa proposition, la commission a adopté un amendement portant article additionnel et tendant à étaler la charge fiscale des agriculteurs sur une année supplémentaire, afin d'alléger l'impôt acquitté en 2010 . Un sixième du bénéfice 2007 serait retiré de l'assiette de l'impôt sur le revenu dû en 2010 et calculé sur la moyenne triennale de 2007 à 2009.

En 2011, un sixième de l'assiette 2007 serait réintégré à la base de calcul de l'impôt dû au titre de 2010.

Le bénéfice de cette mesure se ferait sur option de l'agriculteur.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 11 septies (nouveau) (article L. 526-6 du code de commerce) - Possibilité de maintien des terres en dehors du patrimoine d'affectation des exploitations en EIRL

Commentaire : cet article additionnel vise à permettre aux agriculteurs qui ont choisi le statut d'entrepreneur individuel à responsabilité limitée, de maintenir leurs terres dans leur patrimoine personnel.

I. Le droit existant

L'article L. 526-6 du code de commerce résultant de la loi relative à l'entrepreneur individuel à responsabilité limitée (EIRL) donne aux entrepreneurs individuels (y compris les exploitants agricoles) la possibilité d'affecter à leur entreprise un patrimoine séparé du patrimoine personnel, sans avoir besoin de créer une personne morale distincte.

Les règles d'affection précisent que le patrimoine affecté comprend obligatoirement les biens, droits, obligations et sûretés nécessaires à l'exercice de l'activité professionnelle. Il peut comprendre également des éléments qui ne sont pas professionnels par nature, mais que l'entrepreneur utilise pour les besoins de son activité professionnelle et qu'il décide d'y affecter.

Cette définition du patrimoine d'affectation génère un inconvénient grave pour les agriculteurs qui souhaiteraient opter pour le statut d'EIRL. En effet, les exploitants agricoles peuvent, s'ils le souhaitent, conserver les terres dont ils sont propriétaires dans leur patrimoine privé, à condition d'exercer une option expresse en ce sens, laquelle concerne alors l'ensemble des terres dont ils sont propriétaires ^{70 ( * )} .

Il s'agit là d'une règle dérogatoire au principe d'inscription des immobilisations à l'actif du bilan de l'exploitation. Cette possibilité de ne pas inscrire les terres dans le patrimoine professionnel présente un intérêt fiscal, notamment, une déduction de charges ou une exonération de plus-values, dans certaines conditions.

Il résulte de la législation sur l'EIRL qu'un agriculteur optant pour le statut d'EIRL devrait transférer ses terres du patrimoine privé au patrimoine professionnel et subirait par là-même une hausse de ses prélèvements obligatoires. D'où l'intérêt de créer un régime dérogatoire pour les agriculteurs les autorisant à ne pas affecter leurs terres bien que ces terres soient nécessaires à l'activité.

II. La position de votre commission

Ce sujet avait été abordé lors de l'examen en séance plénière du projet de loi relatif à l'EIRL, à travers un amendement défendu par M. Gérard Cornu proposant de créer cette exception pour les agriculteurs.

Le rapporteur et le ministre lui avaient cependant demandé de retirer son amendement pour des raisons de forme, car il créait un régime dérogatoire à l'EIRL au moment même où ce nouveau statut était mis en place, contribuant ainsi à le rendre moins lisible. Tout le monde avait reconnu que, sur le fond, l'amendement était intéressant et le ministre avait même indiqué que cet amendement recevrait un accueil très favorable s'il était représenté lors de l'examen de la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche.

Sur proposition de M. Rémy Pointereau, votre commission a donc adopté, à travers un article additionnel , cette modification opportune aux règles d'affectation du patrimoine

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

* ⁴¹ Déclaration du ministre Bruno Le Maire lors du Congrès de la Fédération nationale des producteurs de lait (FNPL), à Lille, le 16 avril 2010.

* ⁴² Plusieurs opérateurs importants des marchés, comme le groupe Métro ou MacDonalds France, ont fait part du fonctionnement jugé satisfaisant de la contractualisation au sein des filières d'approvisionnement qu'ils ont mis en place.

* ⁴³ Sénat, question écrite n° 38467 du 14.02.2002.

* ⁴⁴ « Les modalités de formation des prix alimentaires : du producteur au consommateur », rapport du CESE, présenté par Mme Christiane Lambert.

* ⁴⁵ « Restaurer la concurrence par les prix - Les produits de grande consommation et les relations entre industrie et commerce », rapport de M. Guy Canivet, octobre 2004.

* ⁴⁶ Les amendements de MM. Rémy Pointereau et Charles Revet ont été rendus identiques à celui du rapporteur et adoptés en conséquence.

* ⁴⁷ Réponses au questionnaire soumis par votre rapporteur au ministère de l'agriculture, de l'alimentation et de la pêche.

* ⁴⁸ http://www.dgccrf.bercy.gouv.fr/concurrence/prix/observatoire_prix2008.htm

* ⁴⁹ Rapport public annuel 2010 de la Cour des comptes, réponse du ministre du budget.

* ⁵⁰ Le statut des coopératives est défini au titre II du livre IV du code rural.

* ⁵¹ Le statut des SICA est défini au titre III du livre IV du code rural.

* ⁵² Article L. 431-11 du code des assurances .

* ⁵³ Voir l' article D. 361-33 du code rural et l' arrêté du 31 mars 2009 fixant la liste des risques assurables exclus du régime d'indemnisation du Fonds national de garantie des calamités agricoles.

* ⁵⁴ Arrêté du 28 mars 1975 , modifié par un arrêté du 19 mai 1998 .

* ⁵⁵ Il s'agit des conventions d'assurance contre l'incendie couvrant, à titre exclusif ou principal, les bâtiments d'exploitation, les ateliers de triage et d'expédition, le matériel et les stocks.

* ⁵⁶ Pour 2010, il s'agit du décret n° 2010-91 du 22 janvier 2010 .

* ⁵⁷ Jean-Louis Besème, Dominique Defrance, Henri Legendre, Jean-Michel Suche, Procédures de couverture des risques conchylicoles , rapport CGAAER n° 1830 (Conseil général de l'agriculture, de l'alimentation et des espaces ruraux, Conseil général de l'environnement et du développement durable, Inspection générale des affaires maritimes), juillet 2009.

* ⁵⁸ Règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil du 19 janvier 2009 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs, modifiant les règlements (CE) n° 1290/2005, (CE) n° 247/2006 et (CE) n° 378/2007, et abrogeant le règlement (CE) n° 1782/2003.

* ⁵⁹ Article D. 361-33 du code rural, arrêté du 31 mars 2009 fixant la liste des risques assurables exclus du régime d'indemnisation du Fonds national de garantie des calamités agricoles.

* ⁶⁰ Voir notamment les décisions n° 25887 du 3 novembre 1982 et n° 200388 du 8 juin 2001 du Conseil d'État.

* ⁶¹ Mission relative à l'amélioration de la gestion des aléas économiques en agriculture - Synthèse des analyses et des conclusions du groupe de travail animé par la mission, IGF/CGAAER (décembre 2009).

* ⁶² Loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), article 34.

* ⁶³ Article 2 du Règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil du 19 janvier 2009 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs.

* ⁶⁴ Source : Agreste GraphAgri 2009.

* ⁶⁵ Décision n° 76-72 DC du 12 janvier 1977.

* ⁶⁶ Rapport du Gouvernement au Parlement sur l'évolution de la fiscalité agricole, établi en application de l'article 138 de la loi de finances pour 2009.

* ⁶⁷ Rapport sur la diversification et la valorisation des activités agricoles au travers des services participant au développement rural, présenté par Frédéric NIHOUS - Juin 2008.

* ⁶⁸ Interview accordée par Nicolas Sarkozy à la France Agricole et Agra-Presse, le 26 avril 2010.

* ⁶⁹ Source : Association générales des producteurs de blé (AGPB).

* ⁷⁰ Article 38 sexdecies D du code général des impôts, annexe 3.