EXAMEN EN COMMISSION
Lors de sa réunion du 5 mai 2010, la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées du Sénat a entendu une communication de M. Josselin de Rohan, président , sur le service européen pour l'action extérieure.
A l'issue de l'exposé du rapporteur, un débat s'est engagé.
M. Robert del Picchia - J'approuve totalement votre proposition de résolution.
Comme on peut le constater lors des réunions interparlementaires, par exemple dans le cadre de l'assemblée parlementaire euro-méditerranéenne, il existe une tendance au sein du Parlement européen à vouloir se saisir de tous les sujets et d'exclure les parlementaires nationaux des questions européennes.
M. Daniel Reiner - J'ai écouté avec une grande attention votre communication tout à fait intéressante. Avant de nous prononcer sur le contenu de la proposition de résolution que vous nous présentez, nous souhaiterions toutefois disposer d'un délai afin d'étudier dans le détail les propositions qui nous sont soumises.
M. Josselin de Rohan, président - Conformément aux dispositions du règlement du Sénat, la commission aura à se prononcer lors d'une prochaine réunion sur les amendements éventuels qui pourront être présentés et sur le texte de la proposition de résolution.
M. Jean-Louis Carrère - Quel sera le délai-limite pour présenter des amendements ?
M. Josselin de Rohan, président - La commission se réunira mercredi 12 mai pour l'examen des amendements éventuels et du texte de la proposition de résolution. Le délai-limite pour le dépôt des amendements sera fixé au mardi 11 mai à midi.
M. Jean-Pierre Chevènement - Je suis partagé entre deux sentiments. D'un côté, on envisage la création d'un service pour se substituer à une véritable politique étrangère commune de l'Union européenne. A défaut d'une volonté, on crée un organisme. Les grands Etats membres de l'Union européenne n'ont pas la même politique étrangère. En ce qui concerne la défense, certains sont neutres, d'autres sont atlantistes et rares sont ceux qui affichent l'ambition d'une véritable défense européenne autonome.
Avec ce service européen pour l'action extérieure, on renouvelle l'erreur qui a été faite pour la monnaie unique et dont on voit aujourd'hui les effets. On ne peut que constater là encore un défaut de conception initiale.
En créant ce service, on ouvre, en effet, la boite de pandore.
Le Parlement européen cherche à s'approprier le contrôle de ce service et de la politique étrangère. Cela est inadmissible. La Cour constitutionnelle allemande de Karlsruhe a clairement rappelé, dans son arrêt du 30 juin 2009 sur la loi d'approbation du traité de Lisbonne, la nature du Parlement européen, qui « n'est pas un organe représentatif d'un peuple européen souverain ». Il est donc inenvisageable de confier au Parlement européen une compétence qu'il n'a pas. En ce sens, j'approuve votre proposition de résolution. Toutefois, je reste partagé car je suis très réservé sur la création du service européen pour l'action extérieure.
M. Josselin de Rohan, président - Le traité de Lisbonne vise précisément à renforcer la cohérence et l'efficacité de la politique étrangère de l'Union européenne. Le service européen pour l'action extérieure n'a pas vocation à remplacer les diplomaties nationales. Il s'agit de favoriser la coordination des politiques étrangères des Etats membres, afin que l'Union européenne parle davantage d'une seule voix. Il ne s'agit pas de construire une politique supranationale qui remplacerait les diplomaties nationales ou qui s'imposerait à elles. La politique étrangère commune ne sera suffisamment forte et crédible que si elle repose sur les politiques étrangères des Etats membres. C'est la raison pour laquelle il est indispensable que ce service entretienne des relations étroites avec les diplomaties nationales et que les diplomates des Etats membres soient suffisamment nombreux au sein de ce service.
M. Jacques Blanc - Nous avons été nombreux à regretter l'absence de visibilité de l'Union européenne à Haïti. Le traité de Lisbonne apporte des réponses à cet égard, avec la mise en place du service européen pour l'action extérieure.
Le traité de Lisbonne ne modifie cependant pas la nature de la politique étrangère et de sécurité commune, qui reste une politique de nature intergouvernementale.
Le Parlement européen, qui a vu ses pouvoirs augmenter avec le traité de Lisbonne, cherche -de manière assez logique d'ailleurs- à grignoter d'autres pouvoirs et à étendre son champ d'action.
Toutefois, face à cette attitude, il est indispensable de rappeler le rôle des parlements nationaux, non pas pour freiner la construction européenne, mais au contraire, parce que je suis persuadé que c'est en associant davantage les parlements nationaux que l'on pourra réellement progresser sur ces sujets.
L'arrêt de la Cour de Karlsruhe sur la loi d'application du traité de Lisbonne a donné lieu à un débat et à un rapport au sein de la commission des affaires européennes.
Je considère d'ailleurs que, sur ces questions, les parlements nationaux devraient pouvoir débattre collectivement, que ce soit au niveau des commissions des affaires étrangères ou bien des commissions des affaires européennes.
Je souscris donc, pour ma part, à votre proposition de résolution.
Je suis attentif en particulier à la place qui sera réservée à la politique de voisinage au sein du futur service européen pour l'action extérieure, compte tenu du rôle croissant de cette politique, qu'il s'agisse de l'Union pour la Méditerranée, du partenariat oriental ou encore de la Synergie Mer Noire.
Enfin, il me paraît indispensable d'insister, comme vous le faites, sur la place de la langue française, compte tenu du recul de l'usage de notre langue au sein des institutions européennes au profit de l'anglais.
M. Christian Poncelet - Je m'interroge sur l'inclusion des aspects liés à l'élargissement au sein du service européen pour l'action extérieure. Est-ce que ce service aura son mot à dire à propos des négociations d'adhésion avec des pays candidats et est-ce qu'il pourra recommander l'ouverture ou la clôture de négociations ?
M. Josselin de Rohan, président - D'après le rapport de la présidence suédoise, les aspects relatifs à l'élargissement et aux négociations d'adhésion ne devraient pas relever du service européen pour l'action extérieure mais demeurer de la compétence de la Commission européenne car l'élargissement n'est pas considéré comme une politique externe de l'Union européenne.
En tout état de cause, le service européen pour l'action extérieure n'aura pas un rôle décisionnel, mais il sera uniquement chargé de préparer les décisions, qui resteront du ressort des institutions politiques, c'est-à-dire, selon les cas, de la Commission européenne, du Conseil des ministres ou bien du Conseil européen.
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Réunie à nouveau le 12 mai 2010, la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées a procédé à l'examen du présent rapport.
M. Josselin de Rohan, président - Je ne reviendrai pas sur le projet de création du service européen pour l'action extérieure, que je vous avais exposé en détail lors de notre précédente réunion du 5 mai dernier.
Lors de cette réunion, je vous avais présenté une proposition de résolution européenne, afin que le Sénat puisse prendre position sur les principaux enjeux soulevés par la création de ce service.
A l'issue du délai fixé pour le dépôt des amendements sur cette proposition de résolution, je constate qu'aucun amendement n'a été déposé sur ce texte.
Je vous proposerai donc de l'adopter sans modification.
M. Robert Badinter - La mise en place du service européen pour l'action extérieure constitue un sujet important qui soulève de réelles difficultés avec nos collègues députés membres du Parlement européen.
J'aurais d'ailleurs souhaité que ce sujet fasse l'objet d'une réunion commune avec les membres de la commission des affaires européennes, même si de nombreux membres de notre commission sont également membres de la commission des affaires européennes et s'il revient à la commission des affaires étrangères et de la défense de se prononcer en dernier ressort sur l'adoption de cette proposition de résolution.
Concernant le texte même de la proposition de résolution européenne, je souhaiterais vous faire part de quelques observations formelles.
A l'alinéa 9, la phrase selon laquelle « le Parlement européen ne dispose d'aucune légitimité pour exercer un contrôle d'opportunité sur l'action du service européen pour l'action extérieure » pourrait être précisée, étant donné qu'elle se réfère à la notion délicate de « légitimité ». Je vous proposerai donc de la remplacer par la formulation suivante : « considérant que les traités ne confèrent pas de compétence spécifique au Parlement européen pour intervenir dans le fonctionnement du service européen pour l'action extérieure ».
Nous sommes à un moment charnière pour l'Union européenne et ses Etats membres. Si nous en étions restés au respect formel de l'intergouvernemental, les décisions qui ont été prises le week-end dernier pour défendre l'euro ne l'auraient pas été. Nous sommes dans une période de renforcement de l'Union.
Je pense également souhaitable, d'un point de vue grammatical, de remplacer dans cet alinéa la conjonction « et » par « ni ».
M. Josselin de Rohan, président - C'est une question très politique. Le Parlement européen désire accroître son pouvoir politique sur la décision et l'exécution de la politique étrangère commune à travers son pouvoir budgétaire en appuyant un rattachement à la Commission et en combattant l'idée d'un organisme sui generis. Il en va de même de son exigence d'auditionner les responsables des délégations avant leur nomination. Il souhaite enfin une prédominance des fonctionnaires de la Commission dans la composition du service, ce qui reviendrait - du fait de la part réservée aux diplomates d'origine des Etats membres - à limiter à la portion congrue la part des fonctionnaires issus du Conseil. Face à cela, il est important de réaffirmer que la politique étrangère commune ne pourra exister que s'il y a accord unanime des Etats.
J'en viens à présent à votre première observation. La création du service européen pour l'action extérieure est une question qui relève directement de notre commission et la procédure d'examen de cette proposition de résolution est conforme au règlement de notre assemblée.
A la demande du président de la commission des affaires européennes, notre collègue Jean Bizet, je présenterai la semaine prochaine une communication sur le projet de création du service européen pour l'action extérieure devant les membres de la commission des affaires européennes, notamment dans l'optique de la réunion conjointe avec les membres de la commission des affaires européennes de l'Assemblée nationale et les députés français au Parlement européen, qui aura lieu le 26 mai prochain et dont l'un des thèmes à l'ordre du jour porte précisément sur cette question.
Même si je regrette que vous n'ayez pas déposé d'amendement sur le texte de la proposition de résolution avant l'expiration du délai limite, je suis toutefois disposé à prendre en compte vos observations qui me paraissent fondées.
J'accepte donc volontiers de modifier le texte dans le sens de vos remarques, sous réserve de remplacer le terme de « fonctionnement » par celui d'« action », étant donné qu'il ne s'agit pas de remettre en cause le contrôle budgétaire du Parlement européen mais le contrôle politique qu'il souhaite se voir attribuer sur l'action du service européen pour l'action extérieure.
M. Robert Badinter - Je suis d'accord pour prendre en compte votre observation et modifier le texte de ma proposition d'amendement en conséquence.
Il ne s'agit pas en effet de remettre en cause le rôle du Parlement européen en matière budgétaire ni son droit d'être informé sur l'action du service européen pour l'action extérieure.
La récente crise de l'euro a démontré la nécessité de renforcer l'intégration européenne et de dépasser la coopération intergouvernementale.
Ainsi, il ne me paraît pas choquant que le Parlement européen puisse procéder à l'audition des candidats désignés pour être les chefs des délégations de l'Union européenne dans les pays tiers ou auprès des organisations internationales.
M. Josselin de Rohan, président - Je ne partage pas votre point de vue. La politique étrangère et de sécurité de l'Union européenne ne sera réellement crédible et efficace que si elle s'appuie sur les diplomaties des Etats membres. Si le service européen pour l'action extérieure apparaît comme un instrument aux mains d'une seule institution, il existe un risque sérieux que les diplomaties nationales ne s'impliquent pas dans ce service. Il est donc très important, à mes yeux, que le service européen pour l'action extérieure soit réellement un service sui generis, équidistant de la Commission européenne et du Conseil et qu'il coopère étroitement avec les Etats membres. Si le service européen pour l'action extérieure devait être intégré au sein de la Commission européenne, comme le réclame le Parlement européen, cela affaiblirait inévitablement le lien avec les Etats membres.
Le Parlement européen a réclamé de pouvoir être associé à la procédure de nomination des chefs de délégation ou des représentants spéciaux de l'Union européenne, en procédant à leur audition préalablement à leur désignation, sur le modèle du Sénat américain. Toutefois, cette demande a été unanimement rejetée par les Etats membres et par le Haut représentant. En effet, cela reviendrait à reconnaître au Parlement européen un droit de veto de nature politique dans le choix des chefs de délégation ou des représentants spéciaux. Or, le pouvoir de nomination doit appartenir au Haut représentant.
Par ailleurs, il est important de veiller à ce que les diplomates nationaux soient suffisamment représentés au sein de ce service, par rapport aux fonctionnaires issus de la Commission européenne.
M. Robert del Picchia - Certains de nos collègues députés européens, à l'image de M. Elmar Brok, ne cachent pas leur volonté de renforcer leurs prérogatives au détriment de celles des Parlements nationaux.
M. Jacques Blanc - Il me paraît important de rappeler les stipulations des traités, de souligner le rôle des Parlements nationaux, tout en évitant d'être désobligeant vis-à-vis du Parlement européen.
La formulation proposée par notre collègue M. Robert Badinter, telle que modifiée par le président de la commission, me semble donc préférable.
Après l'avis favorable du rapporteur, et sous réserve d'une modification, l'amendement présenté par M. Robert Badinter, est adopté par la commission.
A l'alinéa 12, la commission est saisie d'une demande de précision.
M. Didier Boulaud - Je m'interroge sur la rédaction de l'alinéa 12. Que faut-il entendre exactement par la phrase selon laquelle ce service devrait se voir reconnaître une « complète autonomie » en matière budgétaire et en termes de gestion des ressources humaines ? Est-ce que cela remet en cause le rôle du Parlement européen en matière budgétaire ?
M. Josselin de Rohan, président - Pour les Etats membres, et comme il est indiqué dans le texte de notre résolution, ce service doit être un service sui generis, équidistant de la Commission européenne et du Conseil. Pour ce faire, il doit disposer d'une autonomie en matière budgétaire et en termes de gestion des ressources humaines. Il devrait donc disposer d'un statut similaire à celui d'une institution et d'un budget autonome au sein du budget général de l'Union européenne. En effet, dans le cas contraire, le Parlement serait tenté d'utiliser l'arme du budget pour peser sur les orientations de la politique étrangère de l'Union européenne, alors même que les traités ne lui reconnaissent pas une telle compétence. Il est toutefois évident que cette autonomie ne signifie pas qu'il n'est soumis à aucun contrôle budgétaire. Celui-ci est exercé naturellement par le Parlement européen dans le cadre des dispositions prévues par les traités européens.
A l'alinéa 13, la commission est saisie de plusieurs observations.
Mme Catherine Tasca - Je m'interroge, pour ma part, sur la phrase figurant à l'alinéa 13 relative au périmètre du futur service européen pour l'action extérieure d'après laquelle « ce service doit se voir reconnaître, sous l'autorité du Haut représentant, un véritable rôle de chef de file dans l'élaboration des orientations stratégiques des instruments financiers extérieurs de l'Union européenne, et notamment de l'aide au développement ».
Je souhaiterais avoir des éclaircissements sur la nature exacte des attributions qui pourraient être confiées au service européen pour l'action extérieure dans ce domaine.
M. Josselin de Rohan, président - Ce sujet a fait l'objet de difficiles négociations entre les Etats membres et la Commission européenne.
En effet, les Etats membres, à l'image de la France, souhaitent que le service européen pour l'action extérieure joue le rôle de chef de file dans l'élaboration des grandes orientations stratégiques des différents instruments financiers de l'Union européenne, comme le fonds européen de développement par exemple, même si leur gestion annuelle et leur mise en oeuvre devraient continuer de relever de la Commission.
La Commission européenne s'est toutefois montrée réticente à l'idée de confier ce rôle de chef de file au service européen pour l'action extérieure. Elle a plaidé pour que le travail de ce service soit réalisé sous le contrôle et la supervision des Commissaires européens compétents, à l'image du Commissaire européen chargé de l'aide au développement.
En définitive, le compromis trouvé lors du Conseil du 26 avril prévoit que le service européen pour l'action extérieure aura la responsabilité d'établir, en coopération avec les services compétents de la Commission, les propositions relatives à la programmation stratégique des instruments financiers, sous l'autorité du Haut représentant. En ce qui concerne le fonds européen de développement, l'instrument de financement de la coopération au développement et l'instrument européen de voisinage, ce travail sera opéré également sous la supervision et le contrôle des Commissaires européens compétents.
Ce rôle de chef de file conféré au service européen pour l'action extérieure pour la programmation pluriannuelle des instruments financiers permettra de renforcer la cohérence entre les priorités politiques de l'Union européenne et la définition des orientations de son aide financière.
M. Robert Badinter - L'adjectif « véritable » me paraît superflu.
M. Jacques Blanc - Ne serait-il pas souhaitable de préciser que ce rôle de chef de file ne joue que pour la phase de préparation des orientations stratégiques et que la définition de ces orientations reste du ressort des instances politiques ?
Après l'avis favorable du rapporteur, la commission adopte l'amendement présenté par M. Robert Badinter et celui présenté par M. Jacques Blanc.
M. Michel Billout - Je voudrais rendre compte de la position des sénateurs membres du groupe Communiste, Républicain et Citoyen sur votre proposition de résolution.
Je rappelle que les membres de notre groupe s'étaient prononcés contre la ratification du traité de Lisbonne, que vous avez soutenu.
Nous partageons un certain nombre de préoccupations que vous avez exprimé dans votre proposition de résolution, telles que la nécessité pour ce service de disposer d'une complète autonomie en matière budgétaire et de gestion des ressources humaines, le rappel que la politique étrangère et de sécurité commune reste de nature intergouvernementale et qu'à ce titre il ne doit pas y avoir de contrôle d'opportunité du Parlement européen sur l'action du service européen pour l'action extérieure, ainsi que la nécessité d'établir des contacts étroits entre ce service et les Parlements nationaux, afin que ceux-ci soient informés de la politique étrangère de l'Union.
Toutefois, notre divergence, et elle est fondamentale, porte sur l'opportunité même de créer ce service européen pour l'action extérieure.
Comme on peut le voir à propos de la crise économique ou de la crise de l'euro, les institutions européennes ne fonctionnent pas de manière efficace.
Par ailleurs, les Etats membres ne sont pas prêts à renoncer à leur politique étrangère au profit d'une politique étrangère de l'Union européenne ni à se mettre d'accord sur des positions communes.
Enfin, dans le contexte budgétaire actuel, on peut s'interroger sur l'opportunité de mettre en place un nouvel organisme, comptant entre 4 000 et 8 000 agents.
Pour ces raisons, les membres du groupe Communiste, Républicain et Citoyen voteront contre l'adoption de la proposition de résolution.
A l'issue de ce débat, la commission adopte le texte de la proposition de résolution ainsi modifié, les membres du Groupe socialiste ne prenant pas part au vote et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen votant contre.