B. LES INSUFFISANCES DE L'ACTUELLE PCP
1. La pêche européenne face à des difficultés structurelles
a) Un bilan négatif de l'actuelle PCP
La conciliation des objectifs environnementaux et économiques était au coeur des objectifs de la réforme de la PCP en 2002. Les axes de la PCP étaient alors :
- l'adoption d'une approche à plus long terme de gestion des pêches, avec les plans pluriannuels de reconstitution ou de gestion ;
- la participation accrue des parties prenantes à l'élaboration de la stratégie de gestion des pêches, à travers les conseils consultatifs régionaux ;
- une plus grande souplesse dans l'approche des réductions de capacité des flottes ;
- l'introduction de la notion de limitation des efforts de pêche, en plus des quotas ;
- la fin des aides publiques à la construction de navires et la réorientation des soutiens financiers ;
- le développement d'accords de pêche bilatéraux avec les pays tiers.
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Les conseils consultatifs régionaux (CCR) Les CCR ont pour mission d'adresser des avis à la Commission et aux États membres sur la gestion des pêcheries. Ils ne font pas partie du processus formel de décision de l'Union européenne mais, en pratique, leur consultation est devenue quasi-systématique. Les CCR rassemblent les différentes parties prenantes (pêcheurs, industriels, organisations de protection de l'environnement, consommateurs) des États membres partageant une même zone de pêche. Au total, il existe 7 CCR 10 ( * ) reconnus dans le cadre de la PCP, qui sont des instances permanentes de discussion entre tous les acteurs de la pêche. |
De l'aveu même de la Commission, qui figure dans le Livre vert, « dans l'ensemble, les objectifs arrêtés en 2002 pour garantir la viabilité des pêcheries n'ont pas été atteints » :
- la PCP ne semble tout d'abord pas capable de préserver efficacement les stocks halieutiques : la Commission indique que 88 % des stocks communautaires sont exploités au-delà de la production maximale équilibrée (PME) 11 ( * ) . Parmi eux, 30 % se trouveraient en deçà des limites biologiques de sécurité ;
- la PCP ensuite n'est pas une réussite économique : le Livre vert souligne que la plupart des flottes de pêche européennes affichent des bénéfices très faibles, voire des bilans déficitaires. La faiblesse chronique de la rentabilité de la pêche en Europe constitue un handicap majeur.
Les deux phénomènes s'entretiennent dans un cercle vicieux : la raréfaction du poisson pousse les pêcheurs à accentuer leurs efforts de pêche pour maintenir leur chiffre d'affaires, déprimant encore plus les stocks halieutiques.
b) Les cinq problèmes structurels de la PCP
Il existe un certain consensus en Europe sur les cinq problèmes structurels de la PCP identifiés par le Livre vert :
- le premier problème structurel est celui de la surcapacité des flottes par rapport aux stocks disponibles. Si la Commission en fait le point central de son analyse, les organisations professionnelles et de nombreux États membres considèrent qu'il existe une grande variété des situations selon les pêcheries, justifiant une approche de la réduction de capacité des flottes différenciée ;
- ensuite, les objectifs de la PCP sont considérés comme flous : une PCP plus efficace supposerait donc de mieux définir ses priorités ;
- par ailleurs, la gouvernance de la PCP n'est pas satisfaisante : le Livre vert propose donc de recentrer le cadre décisionnel sur des principes fondamentaux à long terme. La Commission envisage donc une gouvernance plus décentralisée ;
- la Commission considère également que les acteurs de la pêche sont insuffisamment responsabilisés par rapport aux objectifs de la PCP ;
- enfin, s'appuyant sur un rapport de la Cour des comptes européenne de novembre 2007, la Commission estime que le respect des règles est insuffisant , empêchant la PCP de produire ses pleins effets.
2. Les pistes du Livre vert pour réformer la PCP
Le Livre vert propose donc une série de solutions, soumises à la concertation, pour réformer la PCP à l'horizon 2012. Les neuf propositions sont les suivantes :
- instaurer un régime de gestion différencié pour les flottes côtières artisanales et pour la pêche industrielle, compte tenu du rôle important dans le tissu social des régions côtières que joue la pêche artisanale ;
- améliorer les outils de gestion de la pêche (TAC, quotas, efforts de pêche), dans le souci de mieux faire correspondre la règlementation et la pratique. Dans ce cadre, la Commission souhaite que les rejets soient limités au maximum, et que soit étudiée la création de quotas individuels transférables (QIT), qui remplaceraient les quotas collectifs répartis par les États membres ;
- assouplir le principe de stabilité relative et l'accès à la zone des 12 milles ;
- renforcer le rôle des OP dans le cadre de l'OCM pêche ;
- intégrer la PCP dans le contexte global de la politique marine ;
- améliorer les connaissances scientifiques disponibles à l'appui des décisions politiques ;
- poursuivre le soutien financier public au secteur de la pêche ;
- développer le volet extérieur de la PCP et défendre les objectifs de gestion durable de la PCP dans le cadre des accords internationaux ;
- permettre à l'aquaculture européenne de progresser.
Ces pistes ont été soumises à la concertation et correspondent aux préoccupations des parties prenantes, le débat essentiel tournant autour de la gouvernance, des quotas individuels transférables et du traitement spécifique de la pêche artisanale.
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Les limites de la gestion par quota : non-respect des quotas et rejets Les quotas sont l'instrument central de limitation de la pression mise par la pêche sur les espèces sensibles. En toute logique, le respect des quotas, lorsque ceux-ci sont fixés de manière compatible avec l'objectif de RMD, devrait permettre de restaurer les stocks halieutiques à un niveau satisfaisant au bout de quelques années. Or, deux phénomènes conduisent à ce que ce schéma ne corresponde pas à la réalité : le non respect des quotas et les rejets : La pêche illégale ou hors quota : L'Union européenne mène une lutte sévère contre la pêche illégale, sans autorisation ou en dépassement de quotas, à travers un contrôle de la commercialisation des produits de la pêche, mais aussi, pour la flotte européenne, par la mise en oeuvre de livres de bord électroniques à partir de 2010. Par ailleurs, l'activité de pêche des navires européens est l'une des activités économiques les plus contrôlées d'Europe. Il n'en reste pas moins que certains professionnels dénoncent régulièrement les carences de certains États membres dans le contrôle de leurs flottes (les contrôleurs européens se contentant de contrôler les contrôleurs nationaux). Les rejets : Les rejets constituent un second défi pour la fiabilité des quotas. Ils peuvent représenter de 10 à 60 % des prises selon les pêcheries 12 ( * ) . Il s'agit là d'un gaspillage de ressources scandaleux, car les poissons rejetés sont pour la plupart morts et perdus pour tout le monde, mais qui s'explique par plusieurs facteurs : - certaines techniques de pêche rendent inévitables les prises accessoires dans des zones de pêches partagées par plusieurs espèces ; - certains rejets relèvent d'une stratégie de recherche de valeur ajoutée de la part des pêcheurs : les poissons ayant une moindre valeur marchande sont rejetés pour exploiter au mieux le quota (pratique de l'écrémage). Dans le cadre de la réforme de la PCP, la lutte contre les rejets constitue un axe prioritaire, auquel plusieurs mesures peuvent contribuer 13 ( * ) . |
* 10 CCR Mer du Nord, CCR stocks pélagiques, CCR Eaux occidentales septentrionales, CCR Mer Baltique, CCR Flotte de pêche en Haute mer, CCR Eaux occidentales australes et CCR Mer méditerranée.
* 11 La production maximale équilibrée (PME) se définit comme les captures annuelles maximales dont un stock peut faire l'objet sans que sa productivité ne soit compromise. Ce concept est très proche de celui de rendement maximal durable (RMD).
* 12 La FAO estime que les rejets dans le monde représentent de l'ordre de 8 % des prises annuelles.
* 13 Une des pistes pour lutter contre les rejets, expérimentée au Danemark, consiste à s'assurer que tout le poisson pêché reste sur le navire, à travers une surveillance par caméras, en échange d'une attribution de quotas plus généreuse.