B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR VOTRE COMMISSION
1. La nécessaire cohérence des politiques communautaires
Votre rapporteur souligne que la conclusion d'accords commerciaux pouvant nuire à l'agriculture domienne illustre l'incohérence des politiques communautaires à l'égard des RUP . Au terme de ses auditions, il estime en effet que la politique commerciale de l'Union est déconnectée des autres politiques de l'Union.
D'une part, les accords commerciaux concernés semblent en contradiction avec la stratégie de l'UE à destination des RUP .
Comme votre rapporteur l'a indiqué précédemment, les spécificités des RUP ont été reconnues en 1999 par l'article 299 alinéa 2 du traité instituant la Communauté européenne.
Par la suite, la Commission européenne a défini en 2004, dans sa communication intitulée « un partenariat renforcé pour les régions ultrapériphériques », une stratégie à l'égard des RUP, reposant sur trois axes : l'accessibilité, la compétitivité et l'insertion régionale.
En 2008, la Commission a adopté une nouvelle approche à l'égard des RUP dans sa communication du 17 octobre 2008 intitulée « Les régions ultrapériphériques : un atout pour l'Europe ». La stratégie de l'UE repose désormais sur la valorisation des atouts de l'ultrapériphérie : la situation géographique des RUP qui en fait les avant-postes de l'UE dans le monde, leur biodiversité remarquable ou encore leurs produits agricoles de haute qualité. La Commission estime même nécessaire « lors de l'adoption de nouvelles législations communautaires, [de] renforcer l'analyse de leurs conséquences sur les RUP afin d'en assurer la cohérence ».
Au vu de cette stratégie, destinée à soutenir le développement des RUP, il paraît donc particulièrement incohérent que la politique commerciale de l'Union ne prenne aucunement en compte les spécificités de ces territoires et les prescriptions de la Commission en la matière.
D'autre part, la politique commerciale entre en contradiction avec d'autres politiques sectorielles, comme la politique agricole commune ou la politique de cohésion :
- s'agissant de la PAC , il est en effet clair que les accords commerciaux conclus par l'UE sont incohérents avec le dispositif POSEI mis en place au profit de l'agriculture des RUP.
Votre rapporteur rappelle par ailleurs que le « verdissement » de la PAC est aujourd'hui à l'ordre du jour. Or, comme l'a souligné le ministre de l'agriculture lors du débat du 11 janvier 2011, « il ne sert à rien de nous battre pour préserver un modèle agricole européen si, dans le même temps, nous ouvrons tout grand nos frontières à d'autres pays qui ne respectent pas les mêmes règles sanitaires ou environnementales que nous » ;
- s'agissant de la politique ce cohésion , votre rapporteur relève que les DOM figurent aujourd'hui en objectif 1 « convergence » : la politique de cohésion vise donc à promouvoir le développement de ces régions en retard de développement. Les DOM bénéficient ainsi de plus de 3 milliards d'euros de fonds communautaires au titre de la politique de cohésion sur la période 2007-2013 (ce qui représente près du quart de l'enveloppe totale destinée à la France).
Votre rapporteur partage donc le point de vue exprimé par les députés européens représentant les RUP : les accords commerciaux signés par l'UE sont « susceptibles de remettre en cause les dispositifs et les objectifs que l'Europe s'est assignée pour les RUP » 55 ( * ) .
En conséquence, à l'initiative de votre rapporteur, votre commission a précisé dans la proposition de résolution européenne que le Sénat demande à la Commission européenne de veiller à une meilleure articulation entre sa politique commerciale et ses autres politiques sectorielles. Le Sénat se rapproche ainsi de la position exprimée par nos collègues députés : une résolution de l'Assemblée nationale, relative aux accords de partenariat économique entre l'Union européenne et les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, devenue définitive le 28 avril 2010, indique ainsi que l'Assemblée nationale « invite l'Union européenne à réaliser une meilleure articulation entre sa politique commerciale et sa politique de développement » 56 ( * ) .
2. Des clauses de sauvegarde opérationnelles doivent être prévues par les accords négociés par la Commission européenne
La proposition de résolution européenne évoque la mise en place de mesures de compensation au bénéfice des agriculteurs ultramarins.
Votre rapporteur estime qu'il ne s'agit que d'un aspect de l'enjeu pour les RUP. Il convient également que des dispositifs de préservation de l'agriculture des RUP soient mis en place dans les accords négociés par la Commission européenne.
La position du Gouvernement, que soutient votre commission, est d'ailleurs conforme à cet objectif. Lors des questions cribles thématiques « Outre-mer et Europe » du 18 janvier dernier, la ministre de l'outre-mer a ainsi souligné que, dans le cadre des accords de partenariat économique avec les pays ACP, le Gouvernement a obtenu « le principe d'une clause de sauvegarde régionalisée permettant de restaurer les droits de douane antérieurs lorsque la preuve est apportée que le marché local d'une RUP a été perturbé ». Cette clause de sauvegarde permet de demander à la Commission, en cas de perturbation du marché local d'une ou plusieurs RUP, de rétablir les droits de douane sur certains produits pour une durée déterminée, afin de laisser le temps au territoire concerné de restructurer son marché.
D'après les informations obtenues lors de ses auditions par votre rapporteur, notamment auprès du ministère de l'agriculture, une clause de sauvegarde figurerait dans les accords commerciaux conclus par l'UE avec les pays andins et l'Amérique centrale .
Votre rapporteur souhaite cependant aller plus loin : si l'existence d'une clause de sauvegarde constitue un élément important, elle n'est pas suffisante. Les clauses de sauvegarde doivent être opérationnelles.
L'ensemble des interlocuteurs de votre rapporteur a en effet souligné que ces clauses sont particulièrement difficiles à mettre en oeuvre, notamment en raison de la complexité à mesurer un préjudice subi. Les députés européens représentant les RUP ont eux même jugé que « les garanties à même de protéger les économies locales obtenues par la Commission au moyen de mécanismes de sauvegarde ne sont pas assez réactives ni réellement dissuasives et les seuils de déclenchement transforment la clause de sauvegarde en un instrument hypothétique » 57 ( * ) . S'agissant des clauses de sauvegarde mises en place pour les pays ACP, nos collègues députés Hervé Gaymard et Jean-Claude Fruteau soulignent quant à eux que « ces clauses se révèlent peu adaptées et difficiles à mettre en oeuvre. Elles sont limitées dans le temps et il est exigé de prouver un préjudice grave ou une perturbation de marché » 58 ( * ) .
La délégation pour l'Union européenne du Sénat avait elle-même conclu aux limites des instruments de défense commerciale de l'UE et notamment à l'inapplicabilité des clauses de sauvegarde 59 ( * ) .
Lors des questions cribles thématiques « outre-mer et Europe » du 18 janvier 2011, la ministre de l'outre-mer l'a reconnu, à propos de la clause de sauvegarde figurant dans les accords de partenariat économique (APE) : « nous ne savons pas, aujourd'hui, déclencher ce mécanisme ».
La clause de sauvegarde figurant dans les accords de partenariat économique (APE) est en effet révélatrice de la complexité à déclencher ce type de mécanismes.
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LE MÉCANISME DE SAUVEGARDE PRÉVU DANS LE CADRE DES APE Ce mécanisme est décrit par le règlement (CE) n° 1528/2007 du Conseil du 20 décembre 2007 appliquant aux produits originaires de certains États appartenant au groupe des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) les régimes prévues dans les accords établissant ou conduisant à établir des accords de partenariats économiques. En s'appuyant sur l'article 299, paragraphe 2 du TCE, ce règlement indique qu'il est nécessaire « de prendre tout particulièrement en considération la sensibilité des produits agricoles (...) ainsi que la vulnérabilité et les intérêts spécifiques des régions ultrapériphériques de la Communauté lors de l'établissement des règles de sauvegarde bilatérales de façon efficace » . Les différents éléments de ce mécanisme sont les suivants : - une mesure de sauvegarde peut être imposée si certains produits sont importés dans la Communauté en quantité tellement accrue qu'ils causent ou menacent de causer « un préjudice grave à l'économie communautaire » ou des perturbations dans un secteur de l'économie. Le 2 de l'article 12 du règlement prévoit une mesure de sauvegarde spécifique pour les RUP ; - en cas de situation pouvant justifier à leurs yeux la mise en oeuvre du mécanisme de sauvegarde, un État membre en informe la Commission qui communique cette information à l'ensemble des États membres dans un délai de trois jours ; - une procédure de consultation est ouverte dans les huit jours par la Commission. Au terme de la consultation, si des éléments suffisants justifient l'ouverture d'une procédure, la Commission publie un avis au Journal officiel de l'Union européenne ; - la Commission commence alors une enquête, conclue entre 6 et 9 mois suivant son ouverture ; - des mesures de sauvegarde provisoires peuvent être appliquées sous certaines conditions. Elles ne peuvent être appliquées plus de 180 jours (200 jours pour les RUP) ; - au terme de son enquête, la Commission demande l'ouverture de consultations avec l'État concerné en vue de parvenir à une solution mutuellement acceptable ; - au terme d'un délai de trente jours, la Commission peut prendre la décision d'instituer des mesures de sauvegarde (suspension de la réduction du taux de droit à l'importation, augmentation du droit de douane ou contingent tarifaire) ; - la mesure de sauvegarde ne peut être mise en place pour une durée supérieure à quatre ans (mesure de sauvegarde provisoire comprise), cette durée étant portée à huit ans pour les RUP. |
En conséquence, votre commission a introduit dans la proposition de résolution, à l'initiative de votre rapporteur, une invitation au Gouvernement à intervenir pour que des clauses de sauvegarde réellement et rapidement opérationnelles soient prévues dans les accords commerciaux.
3. L'évaluation de l'impact des accords commerciaux sur les RUP ne doit pas seulement s'effectuer a priori
Votre commission a jugé très utile la mise en place d'études préalables à la conclusion d'accords commerciaux par l'UE, relatives à leur l'impact sur l'économie des RUP.
Pour autant, pourquoi se limiter à une évaluation préalable ?
L'accord de Genève et les accords commerciaux évoqués précédemment comportent des dispositions évolutives. L'accord avec les pays Andins prévoit, par exemple, une évolution des contingents à droits nuls pour le sucre et le rhum ainsi qu'en matière d'élevage.
Il serait donc utile que l'étude d'impact soit actualisée périodiquement : l'impact des accords commerciaux pourrait ainsi être mesuré avant la conclusion des accords et actualisée à certaines étapes de leur mise en oeuvre. Votre commission a adopté un amendement de précision de votre rapporteur en ce sens.
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Au cours de sa réunion du mercredi 16 février 2011, sous la présidence de M. Jean-Paul Emorine, président, la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, a examiné le rapport de M. Daniel Marsin, sur la proposition de résolution européenne n° 226 (2010-2011), adoptée avec modifications par la commission des affaires européennes, tendant à obtenir compensation des effets, sur l'agriculture des départements d'outre-mer, des accords commerciaux conclus par l'Union européenne. Elle a adopté, à l'unanimité, une nouvelle rédaction de la proposition de résolution européenne, dont le texte figure ci-après. |
* 55 Plate-forme commune de la Conférence des députés des RUP, 6 juillet 2010, p. 2.
* 56 Proposition de résolution n° 2136 (XIII ème législature) de MM. Hervé Gaymard et Jean-Claude Fruteau sur les accords de partenariat économique entre l'Union européenne et les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, devenue résolution de l'Assemblée nationale le 28 avril 2010.
* 57 Plate-forme commune de la Conférence des députés des RUP, 6 juillet 2010, p. 3.
* 58 « Reconstruire une relation de confiance entre l'Union européenne et les pays ACP », Rapport d'information n° 2133 (XIIIème législature) sur les accords de partenariat économique entre l'Union européenne et les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, MM. Hervé Gaymard et Jean-Claude Fruteau, p. 109.
* 59 Cf. « Les instruments de défense commerciale de l'Europe », Rapport d'information n° 272 (2006-2007) au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, MM. Jean Bizet, Robert Bret, Hubert Haenal et Roland Ries.