II. LE POSEI, UN DISPOSITIF EFFICACE DE SOUTIEN À L'AGRICULTURE ULTRAMARINE
A. UN DISPOSITIF SPÉCIFIQUE AUX RÉGIONS ULTRAPÉRIPHÉRIQUES
1. Le POSEI23 ( * ) s'inscrit dans l'esprit de l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne
La spécificité des régions ultrapériphériques (RUP) , dont les départements d'outre-mer français, est reconnue depuis 1999 par les traités européens . Cette reconnaissance s'est concrétisée par le paragraphe 2 de l'article 299 du traité instituant la Communauté européenne (TCE), devenu l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).
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L'ARTICLE 349 DU TRAITÉ SUR LE FONCTIONNEMENT DE L'UNION EUROPÉENNE (TFUE) « Compte tenu de la situation économique et sociale structurelle de la Guadeloupe, de la Guyane française, de la Martinique, de la Réunion, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin, des Açores, de Madère et des îles Canaries , qui est aggravée par leur éloignement, l'insularité, leur faible superficie, le relief et le climat difficiles, leur dépendance économique vis-à-vis d'un petit nombre de produits, facteurs dont la permanence et la combinaison nuisent gravement à leur développement, le Conseil , sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, arrête des mesures spécifiques visant, en particulier, à fixer les conditions de l'application des traités à ces régions, y compris les politiques communes. Lorsque les mesures spécifiques en question sont adoptées par le Conseil conformément à une procédure législative spéciale, il statue également sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen. Les mesures visées au premier alinéa portent notamment sur les politiques douanières et commerciales, la politique fiscale, les zones franches, les politiques dans les domaines de l'agriculture et de la pêche, les conditions d'approvisionnement en matières premières et en biens de consommation de première nécessité, les aides de l'État, et les conditions d'accès aux fonds structurels et aux programmes horizontaux de l'Union. Le Conseil arrête les mesures visées au premier alinéa en tenant compte des caractéristiques et contraintes particulières des régions ultrapériphériques sans nuire à l'intégrité et à la cohérence de l'ordre juridique de l'Union, y compris le marché intérieur et les politiques communes ». |
L'article 349 justifie que des mesures spécifiques soient prises , notamment en matière de politique agricole, en faveur des neuf RUP 24 ( * ) , ceci afin de tenir compte de leurs handicaps (éloignement, insularité, faible superficie, relief, climat, dépendance vis-à-vis d'un petit nombre de produits).
Un régime spécifique a ainsi été mis en place au profit des RUP en matière agricole : le Programme d'option spécifique à l'éloignement et à l'insularité (POSEI) . Le règlement de 2006 25 ( * ) qui organise ce dispositif s'appuie d'ailleurs explicitement sur l'article 299, paragraphe 2 du TCE.
2. Le régime POSEI a été réformé à plusieurs reprises depuis sa création
Comme l'indique le mémorandum conjoint des RUP de 2009, le POSEI a constitué « la première manifestation d'un traitement global et spécifique » 26 ( * ) des RUP .
Dès le début des années 1990, des mesures spécifiques aux RUP ont été introduites en matière agricole :
- en 1991 pour les DOM avec le POSEIDOM ;
- en 1992 pour les Canaries (POSEICAN) et pour Madère et les Açores (POSEIMA).
Le régime POSEI comporte deux volets :
- des régimes spécifiques d'approvisionnement (RSA) : il s'agit d'alléger les coûts relatifs à l'approvisionnement en produits utilisés dans la consommation courante ou pour la fabrication de certaines denrées alimentaires de base. Concrètement, le RSA correspond à des exemptions de droits d'importation (pour les pays tiers) ou à des aides (pour les produits provenant du reste de l'Union européenne) ;
- des mesures d'aide à la production locale : il s'agit d'aides à la production, à la transformation et/ou à la commercialisation de productions locales, ceci afin de maintenir ou d'assurer le développement de certains produits.
Le régime du POSEI a été modifié à plusieurs reprises :
- en 2001 , une nouvelle méthode de calcul a été introduite pour l'aide RSA, fondée sur les surcoûts liés à l'éloignement, à l'insularité et à la faible superficie des RUP. Certaines mesures d'aide à la production locale ont été modifiées et de nouvelles ont été introduites ;
- en 2006 , une nouvelle réforme a eu lieu, dans la droite ligne de la réforme de la politique agricole commune (PAC) opérée en 2003 et de la stratégie élaborée par la Commission européenne pour les RUP en 2004. Le règlement de 2006 n'a pas modifié les principaux objectifs et instruments du POSEI. Il comporte cependant une grande innovation : une approche programmatique a été adoptée et la responsabilité de conception, de modification, de gestion et de suivi des programmes a été transférée aux États membres . Cette innovation avait pour objectif de rendre le régime plus flexible ;
- le POSEI a enfin été modifié en 2006 afin de tenir compte des réformes opérées dans les secteurs de la banane et du sucre 27 ( * ) .
Suite à la réforme de 2006, la France a donc élaboré un POSEI spécifique dont l'objectif est de promouvoir une agriculture durable dans les DOM . Comme l'indique le rapport d'exécution publié par les ministères de l'agriculture et de l'outre-mer, « les mesures proposées doivent permettre d'assurer d'une part le maintien des productions traditionnelles (banane et canne à sucre) qui jouent un rôle central dans l'emploi et la structuration du milieu rural insulaire et, d'autre part, le développement des productions de diversification dans les filières animales et végétales afin de couvrir les besoins de la consommation locale et de percer des niches à l'export pour les produits tropicaux » 28 ( * ) .
Quatre priorités de développement ont été définies par la France :
- l'amélioration de la compétitivité de l'agriculture et des industries agro-alimentaires ultramarines ;
- la consolidation d'une « agriculture de proximité » ;
- l'élaboration de nouvelles perspectives de diversification, de valeur ajoutée et d'exportation pour l'ensemble des filières ;
- la poursuite d'un aménagement équilibré et durable du territoire rural en s'appuyant sur la multifonctionnalité de l'agriculture des DOM.
Les DOM ont ainsi bénéficié à hauteur de 273 millions d'euros du régime POSEI en 2009 (sur 628,6 millions d'euros pour l'ensemble des RUP). En 2010, ils devraient bénéficier de 278,4 millions d'euros (sur 653 millions d'euros).
SYNTHÈSE DES AIDES POSEI POUR L'ENSEMBLE DES DOM PAR MESURE EN 2009
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Fiche financière (en €) |
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Mesure Régime Spécifique d'Approvisionnement |
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RSA |
20 160 000 |
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Mesures en faveur des productions agricoles locales |
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Mesure primes animales |
13 530 000 |
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Mesure structuration de l'élevage |
20 141 000 |
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Mesure importation d'animaux vivants |
720 000 |
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Mesure diversification des productions végétales |
13 200 000 |
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Mesure canne-sucre-rhum |
74 850 000 |
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Mesure en faveur de la filière banane |
129 100 000 |
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Réseaux de référence |
859 000 |
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Assistance technique |
440 000 |
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Total mesures en faveur des productions agricoles locales |
252 840 000 |
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POSEI France |
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Total du programme |
273 000 000 |
Source : ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche et ministère de l'outre-mer, Ibid., p.21.
EXÉCUTION FINANCIÈRE DES AIDES POSEI FRANCE EN 2009 PAR DOM
Source : ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche et ministère de l'outre-mer, Ibid., p.22.
* 23 POSEI = Programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité.
* 24 A compter du 1 er janvier 2012, Saint-Barthélemy changera de statut et deviendra pays et territoire d'outre-mer (PTOM).
* 25 Règlement (CE) n° 247/2006 du Conseil du 30 janvier 2006 portant mesures spécifiques dans le domaine de l'agriculture en faveur des régions ultrapériphériques de l'Union.
* 26 Mémorandum conjoint des régions ultrapériphériques, « Les RUP à l'horizon 2020 », Ibid., p. 5.
* 27 Le règlement (CE) n° 2013/2006 du Conseil du 19 décembre 2006 modifiant les règlements (CEE) n° 404/93, (CE) n° 1782/2003 et (CE) n° 247/2006 en ce qui concerne le secteur de la banane inclut ainsi la filière banane dans le POSEI.
* 28 Cf. Ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche et ministère de l'outre-mer, Ibid., p. 4.
* 29 Les données figurant dans ce tableau diffèrent de celles figurant dans le tableau précédant, car il s'agit ici de l'exécution financière des aides POSEI et non pas des fiches financières. Par ailleurs, ne sont pas intégrées dans ces données les mesures « primes animales », « réseaux de référence » et « assistance technique ».
* 30 Le faible niveau des aides pour la Guyane s'explique par la faible structuration des filières agricoles dans ce département.