EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi relatif à l'élection des représentants au Parlement européen, adopté par l'Assemblée nationale en première lecture le 5 avril 2011 et qui sera examiné en séance publique par notre Haute Assemblée le 12 mai prochain, poursuit un double objectif.
D'une part, à la suite de la réforme des modalités de répartition des sièges au Parlement européen entre les vingt-sept États-membres de l'Union européenne -qui a mené à la création de dix-huit nouveaux sièges-, et conformément aux dispositions du protocole européen du 23 juin 2010, ce texte vise à mettre en place un mécanisme permettant à notre pays de désigner les deux nouveaux représentants qui lui ont été attribués et qui siègeront au Parlement de Strasbourg jusqu'à la fin de la législature 2009-2014. Le traité de Lisbonne étant entré en vigueur le 1 er décembre 2009, c'est-à-dire près de six mois après les élections européennes de juin 2009, il est en effet apparu nécessaire à l'ensemble des États-membres de l'Union de permettre aux douze pays touchés par une augmentation du nombre de sièges dont ils disposent au Parlement européen de bénéficier d'une procédure transitoire et exceptionnelle afin que le renforcement de leur représentation ne soit pas repoussé à 2014 : dans cette optique, le gouvernement a souhaité que, par dérogation au principe posé par la loi du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen, les deux eurodéputés français supplémentaires soient désignés non pas au suffrage universel direct, mais au sein de l'Assemblée nationale et par les membres de cette Assemblée.
D'autre part, en divisant la France en huit circonscriptions interrégionales pour l'organisation des élections européennes, la réforme du mode de scrutin pour les élections européennes intervenue en 2003 a été la cause de nombreuses difficultés pour nos compatriotes établis hors de France, qui ont été privés de la possibilité de participer au scrutin dans les ambassades et les postes consulaires. En conséquence, une proportion importante des Français établis hors de France est de facto privée de tout moyen d'exprimer son choix lors des scrutins européens. Cette situation -qui est d'autant plus discutable et injuste que le Constituant a récemment souhaité permettre aux Français de l'étranger d'être mieux associés à la vie politique nationale les dotant d'une représentation spécifique à l'Assemblée nationale- est également prise en compte par le présent texte, qui prévoit de rétablir la possibilité, pour les Français établis hors de France, de voter dans les ambassades et les postes consulaires de leur pays de résidence ; dans ce cadre, les Français résidant hors de nos frontières seraient rattachés à la circonscription Île-de-France.
À une réforme conjoncturelle, découlant de la nécessité de mettre en place un régime transitoire de désignation des représentants de la France au Parlement européen et constituant la traduction directe des prescriptions d'un protocole communautaire, se superpose donc une réforme structurelle, qui vise à renforcer les droits des Français établis hors de France et à répondre à une situation interne à notre pays.
I. LA NÉCESSITÉ DE RÉFORMER LA REPRÉSENTATION DE LA FRANCE AU PARLEMENT EUROPÉEN
La représentation de la France au Parlement européen est touchée par deux défauts :
- le premier, de nature conjoncturelle, tient aux modifications de la répartition des sièges au Parlement européen issues du traité de Lisbonne et qui imposent à notre pays de désigner, selon une procédure exceptionnelle et à titre transitoire, deux représentants supplémentaires ;
- le second, de nature structurelle, est lié au manque d'accessibilité des élections européennes pour les Français établis à l'étranger qui, depuis la mise en place de circonscriptions interrégionales par la loi du 11 avril 2003 1 ( * ) , ne peuvent que difficilement participer au scrutin.
A. L'ATTRIBUTION DE DEUX NOUVEAUX SIÈGES À LA FRANCE AU SEIN DU PARLEMENT EUROPÉEN
À l'occasion du traité de Lisbonne, les États-membres ont souhaité modifier substantiellement la composition du Parlement européen. Ainsi, pour tenir compte des élargissements successifs de l'Union (qui ont conduit non seulement à l'augmentation du nombre d'États devant être représentés au sein du Parlement, mais aussi au renforcement des disparités entre les populations respectives de chaque État-membre), le nombre total de sièges à pourvoir a connu une nette augmentation et est passé de 736 à 754 pour la législature 2009-2014 , et 751 pour les législatures suivantes 2 ( * ) . On soulignera, à cet égard, que la répartition des sièges entre les États-membres demeure régie par le principe de « proportionnalité dégressive », en vertu duquel les pays les plus peuplés acceptent de n'être pas représentés au Parlement européen à due concurrence de leur poids démographique réel afin de permettre aux « petits » États de disposer d'un nombre significatif de représentants -si bien qu'un membre du Parlement européen représente un nombre d'électeurs d'autant plus grand que la population de l'État dont il ressort est importante 3 ( * ) .
En outre, les règles de répartition des sièges entre les États-membres ont été, elles aussi, modifiées : alors que, sous l'empire du traité de Nice, le nombre de sièges attribué à chaque État-membre était compris entre 99 (pour l'Allemagne) et 5 (pour Malte), le traité de Lisbonne a prévu qu'aucun État-membre ne pourrait disposer de plus de 96 sièges ni de moins de 6 sièges.
Le cumul de ces deux innovations a conduit à créer dix-huit nouveaux sièges au sein du Parlement européen, parmi lesquels deux ont été attribués à la France (qui dispose donc désormais de 74 représentants au Parlement).
Répartition des sièges entre les États-membres au sein du Parlement européen
|
État |
Nombre de sièges au Parlement européen avant le traité de Lisbonne |
Nombre de sièges au Parlement européen à compter de 2014 |
|
Allemagne |
99 |
96 (- 3) |
|
France |
72 |
74 (+ 2) |
|
Royaume-Uni |
72 |
74 (+ 2) |
|
Italie |
72 |
73 (+ 1) |
|
Espagne |
50 |
54 (+ 4) |
|
Pologne |
50 |
51 (+ 1) |
|
Roumanie |
33 |
33 |
|
Pays-Bas |
25 |
26 (+ 1) |
|
Belgique |
22 |
22 |
|
Grèce |
22 |
22 |
|
Hongrie |
22 |
22 |
|
Portugal |
22 |
22 |
|
République tchèque |
22 |
22 |
|
Suède |
18 |
20 (+ 2) |
|
Autriche |
17 |
19 (+ 2) |
|
Bulgarie |
17 |
18 (+ 1) |
|
Danemark |
13 |
13 |
|
Finlande |
13 |
13 |
|
Slovaquie |
13 |
13 |
|
Lituanie |
12 |
12 |
|
Irlande |
12 |
12 |
|
Lettonie |
8 |
9 (+1) |
|
Slovénie |
7 |
8 (+ 1) |
|
Chypre |
6 |
6 |
|
Estonie |
6 |
6 |
|
Luxembourg |
6 |
6 |
|
Malte |
5 |
6 (+ 1) |
|
TOTAL |
736 |
751 |
Les règles issues du traité de Lisbonne n'ont toutefois pas pu être mises en oeuvre lors des dernières élections européennes : en effet, le traité est entré en vigueur le 1 er décembre 2009, c'est-à-dire près de six mois après les élections européennes de juin 2009. Dès lors, l'élection des représentants au Parlement européen de 2009 s'est déroulée selon les règles prévues par le traité de Nice, et les douze pays dont le nombre de sièges connaissait une augmentation 4 ( * ) n'ont pas pu élire les eurodéputés supplémentaires dont les dotait le traité de Lisbonne en même temps que leurs autres représentants.
Pour faire face à cette situation et pour permettre aux douze États concernés de bénéficier sans délai d'un renforcement de leur représentation au Parlement européen, et donc de mettre en place un régime transitoire pour la législature 2009-2014, un protocole fixant les modalités de désignation des personnes appelées à occuper les sièges supplémentaires créés par le traité de Lisbonne a été signé par les vingt-sept États membres de l'Union le 23 juin 2010 , à Bruxelles 5 ( * ) .
Ce protocole permet aux États de recourir à trois procédures pour désigner leurs représentants supplémentaires :
- une élection européenne « partielle », c'est-à-dire une élection ad hoc organisée seulement pour pourvoir les nouveaux sièges, qui se déroulerait selon les mêmes modalités que les élections européennes « générales » ;
- une désignation par référence aux résultats du scrutin de juin 2009, ce qui reviendrait à attribuer les sièges supplémentaires aux suivants de liste ;
- une désignation par le Parlement national, parmi ses membres élus au suffrage universel direct.
* 1 Loi n° 2003-327 du 11 avril 2003 relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques.
* 2 Cette dérogation pour la période 2009-2014 s'explique par la situation particulière de l'Allemagne qui, aux termes du traité de Lisbonne, perd trois sièges au Parlement européen (elle passe ainsi de 99 à 96 sièges, en raison de l'abaissement du nombre maximal de sièges pouvant être détenu par un seul État-membre) : ces dispositions étant entrées en vigueur après les élections de juin 2009, il n'a pas semblé souhaitable de priver trois eurodéputés nouvellement élus de leur siège, si bien qu'un régime transitoire a été mis en place.
* 3 Un membre du Parlement européen élu en Espagne représente plus de 900 000 habitants, contre 80 000 pour ceux élus à Malte.
* 4 À savoir : la Bulgarie, l'Espagne, la France, l'Italie, la Lettonie, Malte, les Pays-Bas, l'Autriche, la Pologne, la Slovénie, la Suède et le Royaume-Uni.
* 5 Il s'agit, plus précisément, du protocole modifiant le protocole sur les dispositions transitoires, annexé au traité sur l'Union européenne, au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique.