EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE IER - DISPOSITIONS ORGANISANT, À TITRE TRANSITOIRE, L'ÉLECTION EN FRANCE DE DEUX REPRÉSENTANTS SUPPLÉMENTAIRES AU PARLEMENT EUROPÉEN
Article premier - Désignation de deux députés européens au sein de l'Assemblée nationale
Cet article définit les modalités de désignation des deux représentants supplémentaires de la France au Parlement européen ; il consacre, par ailleurs, le caractère à la fois dérogatoire et transitoire de ce dispositif.
On rappellera, à cet égard, que le traité de Lisbonne a pour effet de doter la France de deux nouveaux sièges au Parlement européen, faisant passer le nombre de ses représentants de 72 à 74 ; cette modification n'a pas pu être prise en compte lors des élections européennes de 2009 , dans la mesure où le traité de Lisbonne est entré en vigueur le 1 er décembre 2009 (soit près de six mois après le scrutin). Les douze États-membres dont le nombre de sièges a été augmenté doivent donc, hors de la période « normale » des élections européennes, désigner un ou plusieurs représentants supplémentaires : cette situation a poussé le Conseil à mettre en place des modalités de désignation des eurodéputés dérogatoires à celles qui sont fixées par les traités.
Ces procédures dérogatoires figurent dans le protocole du 23 juin 2010 modifiant le protocole sur les dispositions transitoires, annexé au traité sur l'Union européenne, au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique 14 ( * ) .
Votre rapporteur souligne que la possibilité que le traité de Lisbonne entre en application après les élections européennes de juin 2009 avait été envisagée par le Conseil dès décembre 2008 15 ( * ) : celui-ci avait alors jugé que, dans cette hypothèse, il serait indispensable que « des mesures transitoires [soient] adoptées dès que possible, conformément aux procédures juridiques nécessaires, afin d'augmenter, jusqu'au terme de la législature 2009-2014 [...], le nombre de membres du Parlement européen des douze États-membres pour lesquels ce nombre devrait connaître une augmentation » 16 ( * ) .
Dans ce contexte, l'article 1 er du présent projet de loi rappelle le caractère exceptionnel de la désignation de deux eurodéputés hors du cadre normatif fixé par les traités : il précise ainsi que cette désignation a lieu « par dérogation » aux dispositions de la loi du 7 juillet 1977. Il indique également que les deux représentants de la France élus sur le fondement du présent texte ne siégeront au Parlement européen que pour la période allant de l'entrée en vigueur du protocole du 23 juin 2010 au renouvellement général du Parlement européen de 2014. Le choix de ne faire siéger les deux nouveaux eurodéputés de la France qu'à compter de l'entrée en vigueur du protocole (et non pas immédiatement après leur désignation, sous la forme d'« observateurs » dotés d'une voix consultative, comme cela avait été initialement envisagé) est d'ailleurs pleinement cohérent avec les souhaits exprimés par le Parlement européen dans son avis sur le protocole précité, et où il avait insisté « sur le fait que les dix-huit députés [devaient] commencer à siéger au Parlement en même temps afin de ne pas bouleverser l'équilibre des nationalités dans l'Assemblée ».
En second lieu, le présent article précise que les députés européens que la France doit désigner sur le fondement du traité de Lisbonne seront élus par les membres de l'Assemblée nationale et parmi les membres de cette même Assemblée.
Aux termes de l'article 1 er du protocole du 23 juin 2010, la France aurait pu recourir à deux autres procédures pour procéder à la désignation de ses représentants supplémentaires :
- elle pouvait procéder à une élection partielle ad ho c, répondant aux conditions fixées par la loi du 7 juillet 1977 ;
- elle pouvait désigner les deux eurodéputés supplémentaires par référence aux résultats des élections européennes de juin 2009.
Ces deux solutions n'ont toutefois pas été jugées satisfaisantes par le gouvernement.
D'une part, l'organisation d'une élection partielle a paru inadaptée aux enjeux de la création de deux nouveaux sièges : ainsi, non seulement cette solution n'aurait pas été conforme à l'esprit de l'Acte du 20 septembre 1976 (le recours au scrutin proportionnel ayant peu de portée lorsque deux sièges seulement sont à pourvoir), mais surtout, comme le rappelle le gouvernement dans l'étude d'impact jointe au présent projet de loi, une telle élection partielle aurait « [risqué] de générer une très faible participation pour des coûts d'organisation élevés ».
D'autre part, la désignation des deux eurodéputés supplémentaires par référence aux résultats du scrutin de juin 2009 aurait posé de lourds problèmes sur un plan tant juridique que pratique.
En premier lieu, cette solution aurait pu être interprétée comme contraire à la Constitution, car attentatoire à la loyauté du scrutin : en effet, les électeurs n'avaient pas été prévenus, en 2009, de l'existence de sièges supplémentaires à pourvoir ; or, cet élément fait partie de ceux qui doivent être portés à la connaissance des citoyens préalablement à l'élection pour garantir la sincérité du scrutin.
En second lieu, cette procédure aurait été très complexe à mettre en oeuvre , dans la mesure où l'évolution de la démographie des circonscriptions crée un doute sur la circonscription à laquelle les sièges doivent être attribués.
Ainsi, la principale difficulté résulte des variations de la répartition de la population entre les circonscriptions interrégionales. On rappellera à cet égard que, depuis la loi du 11 avril 2003, l'élection européenne se déroule non plus dans une circonscription unique, mais au sein de huit circonscriptions (Nord-Ouest, Ouest, Est, Sud-Ouest, Sud-Est, Massif central et Centre, Île-de-France et Outre-mer) ; le nombre de sièges attribué à chaque circonscription est déterminé en fonction de la population, par décret 17 ( * ) , préalablement à chaque élection européenne, la population prise en compte étant « le dernier chiffre de population municipale authentifié avant l'élection » 18 ( * ) .
Les caractéristiques des « euro-régions »
|
Nom de la circonscription |
Régions |
Nombre de sièges en 2004 |
Nombre de sièges en 2009 |
|
Nord-Ouest |
Basse Normandie, Haute Normandie, Nord-Pas-de-Calais, Picardie |
12 |
10 |
|
Ouest |
Bretagne, Pays de la Loire, Poitou-Charentes |
10 |
9 |
|
Est |
Alsace, Bourgogne, Champagne-Ardenne, Lorraine, Franche-Comté |
10 |
9 |
|
Sud-ouest |
Aquitaine, Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées |
10 |
10 |
|
Sud-est |
Corse, Provence-Alpes-Côte-D'azur, Rhône-Alpes |
13 |
13 |
|
Massif Central - Centre |
Auvergne, Limousin,
|
6 |
5 |
|
Île-de-France |
Île-de-France |
14 |
13 |
|
Outre-mer |
Saint-Pierre-et-Miquelon, Guadeloupe, Martinique, Guyane, Réunion, Mayotte, Nouvelle-Calédonie, Polynésie française, Wallis-Et-Futuna |
3 |
3 |
|
TOTAL |
78 |
72 |
|
Or, force est de constater que la désignation des deux nouveaux eurodéputés de la France par référence aux résultats du scrutin de 2009 aurait eu des conséquences très différentes selon la date retenue pour apprécier la population de chaque circonscription. Ainsi :
- si l'on tient compte des chiffres de population utilisés lors des élections européennes de 2009 (c'est-à-dire de la population authentifiée au 1 er janvier 2006), les représentants supplémentaires de la France auraient dû être attribués aux circonscriptions Nord-Ouest et Est, ce qui aurait donné lieu à la désignation de deux candidats issus des listes Europe-écologie ;
- à l'inverse, l'utilisation des statistiques de population les plus récentes (à savoir les chiffres de la population au 1 er janvier 2007 ou au 1 er janvier 2008) conduirait à attribuer un siège à la circonscription Nord-Ouest et un autre à la circonscription Ouest, et donc à la désignation d'un candidat de la liste Europe-écologie et d'un candidat de la liste Majorité présidentielle.
L'incertitude sur les chiffres de population à prendre en compte a donc conduit le gouvernement à ne pas opter pour une désignation des deux représentants supplémentaires de la France selon les résultats de l'élection de 2009.
À cet égard, votre rapporteur observe que cette solution a été choisie par onze des douze États-membres qui connaissent, à la suite du traité de Lisbonne, une augmentation de leur nombre de sièges au Parlement européen ; toutefois, ces États sont dans une situation radicalement différente de celle de la France, dans la mesure où huit d'entre eux disposent d'une circonscription unique et que les trois autres (à savoir la Pologne, l'Italie et le Royaume-Uni) ne sont pas confrontés aux problèmes de répartition des nouveaux sièges entre circonscriptions qui existent en France.
Dès lors, la France a choisi d'utiliser la troisième option prévue par le protocole du 23 juin 2010, à savoir la désignation par le Parlement national de deux de ses membres. Les termes du protocole (dont l'article 1 er dispose que les députés européens désignés à titre transitoire doivent avoir été élus au suffrage universel direct ), ainsi que la volonté de respecter l'autonomie des Assemblées 19 ( * ) , ont poussé le gouvernement à prévoir une élection des deux représentants supplémentaires de la France au sein de l'Assemblée nationale et par les seuls députés.
Estimant que les modalités de désignation des deux eurodéputés supplémentaires de la France prévues par le présent article étaient à la fois simples, lisibles et légitimes, votre commission a adopté l'article 1 er sans modification .
Article 2 - Mode de scrutin
Cet article précise le mode de scrutin applicable à l'élection, au sein de l'Assemblée nationale et par les membres de cette dernière, des deux représentants supplémentaires de la France au Parlement européen.
Le mode de scrutin prévu par le présent article serait très largement identique à celui qui est prévu par la loi du 7 juillet 1977. Ainsi :
- l'élection se déroulerait au scrutin de liste, sans panachage ni vote préférentiel ( paragraphe I ) ;
- le nombre de candidats par liste serait égal au double du nombre de sièges à pourvoir, soit quatre candidats par liste ( paragraphe II ) ;
- le mode de scrutin serait celui de la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne ( paragraphe IV ) ;
- les sièges seraient attribués en fonction de l'ordre de présentation des candidats sur chaque liste ( paragraphe IV ) ;
- les listes seraient composées alternativement d'un candidat de sexe masculin et d'une candidate de sexe féminin ( paragraphe II ). Cette disposition n'aura, en elle-même, que peu d'effets positifs sur la parité, dans la mesure où le mode de scrutin retenu par le gouvernement risque de conduire à l'élection d'un candidat de la liste du groupe majoritaire et d'un candidat du principal groupe d'opposition de l'Assemblée nationale, c'est-à-dire des deux candidats placés en tête de liste : seule la bonne volonté des groupes politiques de l'Assemblée nationale pourra donc conduire à l'élection d'un candidat de chaque sexe.
Les spécificités d'une élection au sein de l'Assemblée nationale ont toutefois conduit le gouvernement à prévoir deux aménagements des règles de la loi de 1977 : l'élection comportera deux tours au lieu d'un ( paragraphe III ) et les recours contre elle seront traités non pas par le Conseil d'État (qui est compétent en premier et dernier ressort pour le contentieux des élections au Parlement européen, selon l'article 25 de la loi de 1977) mais, dans le silence du texte, par le Bureau de l'Assemblée nationale 20 ( * ) .
Votre commission a adopté l'article 2 sans modification .
Article 3 - Régime électoral des deux eurodéputés désignés sur le fondement du présent texte
Le présent article définit le régime électoral applicable aux deux représentants de la France élus en application du présent texte.
Il prévoit ainsi que les deux membres de l'Assemblée nationale qui seront désignés pour siéger au Parlement européen perdront, de ce fait, leur mandat de député. Cette disposition est la reprise de l'article L.O. 137-1 du code électoral , qui rend le mandat parlementaire national incompatible avec le mandat parlementaire européen.
La vacance de sièges ainsi créée pourra avoir deux conséquences :
- si elle intervient plus de douze mois avant les prochaines élections législatives (c'est-à-dire avant le 19 juin 2011), elle entraînera l'organisation de deux élections partielles dans un délai de trois mois ;
- si elle intervient moins de douze mois avant cette échéance, les deux sièges demeureront vacants jusqu'aux élections législatives de 2012 21 ( * ) . Cette seconde option est d'ailleurs la plus probable, dans la mesure où il semble peu vraisemblable que le protocole du 23 juin 2010 soit ratifié par les huit pays qui n'ont pas encore procédé à cette ratification (et dont la France fait d'ailleurs partie) avant juin 2011.
Lors de leur audition par votre rapporteur, les services du ministère de l'Intérieur ont indiqué que le calendrier d'achèvement des diverses procédures parlementaires engagées au niveau des États-membres en cause demeurait incertain , notamment au Royaume-Uni, où la ratification du protocole est subordonnée à l'adoption d'une loi sur le transfert de nouvelles compétences à l'Union européenne.
|
État-membre |
Procédure parlementaire |
Date de notification |
|
Allemagne |
En cours |
- |
|
Autriche |
Achevée |
16 mars 2011 |
|
Belgique |
En cours au niveau régional |
- |
|
Bulgarie |
Achevée |
9 novembre 2011 |
|
Chypre |
Achevée |
En attente |
|
Danemark |
Achevée |
25 novembre 2010 |
|
Espagne |
Achevée |
18 février 2011 |
|
Estonie |
Achevée |
29 novembre 2010 |
|
Finlande |
Achevée |
5 novembre 2010 |
|
Grèce |
En cours |
- |
|
Hongrie |
Achevée |
20 décembre 2010 |
|
Irlande |
Achevée (Procédure infra-législative) |
23 novembre 2010 |
|
Italie |
Achevée |
28 février 2011 |
|
Lettonie |
Achevée |
24 novembre 2010 |
|
Lituanie |
En cours |
- |
|
Luxembourg |
Achevée |
18 janvier 2011 |
|
Malte |
Achevée |
15 octobre 2010 |
|
Pays-Bas |
En cours |
- |
|
Pologne |
Achevée |
En attente |
|
Portugal |
Achevée |
En attente |
|
République tchèque |
Achevée |
24 novembre 2010 |
|
Roumanie |
En cours |
- |
|
Royaume-Uni |
En cours |
- |
|
Slovaquie |
Achevée |
25 novembre 2010 |
|
Slovénie |
Achevée |
29 décembre 2010 |
|
Suède |
Achevée |
25 novembre 2010 |
Source : Ministère de l'Intérieur
En outre, le présent article rend certaines dispositions relatives au régime électoral des députés européens applicables aux futurs représentants de la France au Parlement européen.
Plus précisément, ces dispositions concernent :
- le régime d'incompatibilités applicable aux membres du Parlement européen (articles 6 à 6-6 de la loi du 7 juillet 1977), et qui ont trait tant à l'incompatibilité de leur mandat avec certaines fonctions professionnelles qu'à la limitation du cumul des mandats ;
- les règles relatives au remplacement des représentants dont le siège est laissé vacant (article 24 de la loi de 1977 précitée), et qui prévoient, quelle que soit la cause de la vacance, un remplacement par le suivant de liste.
Votre commission a adopté l'article 3 sans modification .
Article 4 - Entrée en vigueur
Cet article subordonne l'entrée en vigueur des dispositions du présent chapitre à la ratification du protocole du 23 juin 2010 par les vingt-sept États membres de l'Union européenne : les deux représentants supplémentaires de la France ne pourront donc être élus, conformément à l'article 2 du protocole, qu'à compter du premier jour du mois suivant le dépôt de l'instrument de ratification par l'État-membre qui aura été le dernier à y procéder.
Votre commission a adopté l'article 4 sans modification .
* 14 La ratification de ce protocole fait également l'objet d'un projet de loi renvoyé à la commission des Affaires étrangères et qui sera examiné en séance publique en même temps que le présent texte.
* 15 Conseil européen de Bruxelles des 11 et 12 décembre 2008.
* 16 Conclusions de la présidence à l'issue du Conseil européen de décembre 2008 précité.
* 17 Article 4 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen.
* 18 Article R. 25-1 du code électoral.
* 19 Comme le rappelle M. Jean Tibéri dans son rapport précité, « la participation des sénateurs à une élection au sein de l'Assemblée nationale serait manifestement contraire au principe d'autonomie des Assemblées ».
* 20 Aux termes de l'article 14 du Règlement de l'Assemblée nationale, le Bureau a en effet « tous pouvoirs pour régler les délibérations » de celle-ci.
* 21 Article L.O. 178 du code électoral.