Proposition de loi visant à actualiser l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 portant statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs

Rapport n° 532 (2010-2011) de M. Jean-Pierre VIAL , fait au nom de la commission des lois, déposé le 18 mai 2011

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N° 532

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 mai 2011

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi , MODIFIÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , visant à actualiser l' ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 portant statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs ,

Par M. Jean-Pierre VIAL,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest , président ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Patrice Gélard, Jean-René Lecerf, Jean-Claude Peyronnet, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, M. Yves Détraigne , vice-présidents ; MM. Laurent Béteille, Christian Cointat, Charles Gautier, Jacques Mahéas , secrétaires ; MM. Jean-Paul Amoudry, Alain Anziani, Mmes Éliane Assassi, Nicole Bonnefoy, Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Louis-Constant Fleming, Gaston Flosse, Christophe-André Frassa, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Mme Jacqueline Gourault, Mlle Sophie Joissains, Mme Virginie Klès, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, François Pillet, Hugues Portelli, André Reichardt, Bernard Saugey, Simon Sutour, Richard Tuheiava, Alex Türk, Jean-Pierre Vial, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung, François Zocchetto.

Voir le(s) numéro(s) :

Première lecture : 1 , 220 , 221 et T.A. 56 (2010-2011)

Deuxième lecture : 370 et 533 (2010-2011)
Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) :		Première lecture : 3118 , 3247 et T.A. 626

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

La commission des lois, réunie le mercredi 18 mai 2011 sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président , a examiné le rapport en deuxième lecture de M. Jean-Pierre Vial et établi le texte qu'elle propose pour la proposition de loi n° 370 (2010-2011), modifiée par l'Assemblée nationale, visant à actualiser l' ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 portant statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs.

Le rapporteur a indiqué que si seulement six des 19 articles adoptés par le Sénat, ont été votés dans les mêmes termes par l'Assemblée nationale, celle-ci a très largement souscrit à la logique retenue par la Haute-Assemblée en première lecture ; le texte voté par les députés ne comporte aucune disposition contraire à l'esprit qui l'avait animée en première lecture ou incompatible avec le dispositif arrêté par le Sénat :

- à l'article 9 , le congé lié aux charges parentales, s'il n'est pas mis en oeuvre, figure dans le statut des agents de la Polynésie française. C'est pourquoi, il semble préférable d'harmoniser les dispositions des statuts respectifs des fonctionnaires de la Collectivité et des agents communaux ;

- l' article 10 soumet l'assiette des cotisations sociales assises sur les rémunérations des fonctionnaires à la réglementation applicable localement ;

- l'alignement, proposé à l'article 11 , des cas de prolongation d'activité au-delà de la limite d'âge des non-titulaires sur ceux bénéficiant aux fonctionnaires, simplifie la gestion des agents travaillant dans une même collectivité sous des statuts différents ;

- en étendant aux présidents de groupement de communes, la faculté de recruter des collaborateurs de cabinet, l'article 12 uniformise ce dispositif sur la situation de métropole et des départements d'outre-mer ;

- à l'article 13 , la fixation à la date de promulgation de la présente proposition de loi de la prise en compte des effectifs en poste dans les collectivités qui auront vocation à intégrer la fonction publique communale, considère la situation des agents recrutés depuis 2005 compte tenu de l'incertitude du calendrier de publication du décret d'application de l'ordonnance.

En conséquence, sur la proposition de son rapporteur, la commission a adopté la proposition de loi sans modification.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Après son examen par l'Assemblée nationale le 23 mars 2011, le Sénat est saisi, en deuxième lecture, de la proposition de loi déposée par notre collègue Richard Tuheiava pour actualiser les dispositions du statut des fonctionnaires des 48 communes de Polynésie française.

Institué par une ordonnance du 4 janvier 2005, ce dispositif reste inappliqué à ce jour faute des textes réglementaires d'application.

Six seulement des 19 articles adoptés par le Sénat, ont été votés dans les mêmes termes par l'Assemblée nationale. Néanmoins, celle-ci, à l'exception de cinq dispositions, a très largement souscrit à la logique retenue par la Haute-Assemblée en première lecture, en ne lui apportant en conséquence que des modifications rédactionnelles.

Pour le reste, au terme de ce second examen, votre commission des lois a retenu l'ensemble des modifications votées par l'autre assemblée, qu'il s'agisse des articles additionnels introduits par celle-ci ou des amendements apportés au texte du Sénat.

La navette parlementaire devrait donc rapidement aboutir pour permettre, enfin, aux communes polynésiennes de disposer des administrations nécessaires à l'exercice de leurs compétences.

I. L'ACTUALISATION, PAR LE SÉNAT, DU STATUT ENCORE INAPPLIQUÉ DES FONCTIONNAIRES COMMUNAUX DE POLYNÉSIE FRANÇAISE

En première lecture, sur la proposition de votre commission des lois et de son rapporteur, le Sénat a poursuivi l'objectif de la proposition de loi : actualiser le statut de la fonction publique communale en tenant compte, d'une part, des évolutions du droit de la fonction publique et, d'autre part, des spécificités des communes polynésiennes marquées notamment par leur dispersion géographique qui complexifie la gestion des services publics.

Dans ce cadre, la Haute assemblée a rapproché l'accès aux cadres d'emplois du droit commun de la fonction publique :

- en préservant la compétence réglementaire du haut-commissaire de la République en matière de concours (article 6) ;

- en rétablissant la promotion au choix sous réserve d'une condition de valeur et d'expérience professionnelles (article 7) ;

- en autorisant le recrutement direct sur des emplois fonctionnels territoriaux déterminés (article 11 bis ) ;

- en adaptant les conditions de recours à des contractuels (article 1 ^er ).

Dans le même esprit, elle a limité les disparités dans le déroulement de la carrière :

- en simplifiant la procédure d'évaluation des fonctionnaires par l'institution d'une expérimentation de l'entretien annuel d'évaluation (article 8) ;

- en « normalisant » la fin d'un détachement (article 9 bis ) ;

- en révisant le principe de parité des régimes indemnitaires (article 10) ;

- en fixant les conditions de mise en place d'un service minimum en cas de grève (article 3).

Par ailleurs, le Sénat a ajusté les dispositions transitoires :

- en reportant la prise en compte des personnels en poste ayant vocation à intégrer la fonction publique, à la date de publication du décret d'application de l'ordonnance du 4 janvier 2005 (article 13) ;

- en harmonisant l'établissement des listes d'aptitude par la consultation d'une commission spéciale placée auprès du centre de gestion et de formation (article 14) ;

- en clarifiant le régime financier de l'intégration (article 16).

Enfin, adoptant un amendement présenté par notre collègue Richard Tuheiava en séance, le Sénat a élargi les cas de prolongation d'activité des fonctionnaires au-delà de la limite d'âge pour aligner leur régime sur celui des agents de la Polynésie française.

II. L'ADHÉSION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE À LA LOGIQUE PROPOSÉE

En adoptant le texte qui leur était soumis, les députés ont entendu l'appel du gouvernement pour qui, par la voix de la ministre chargée de l'outre-mer, Mme Marie-Luce Penchard, il « constitue une nouvelle étape » du « processus de modernisation du régime communal en Polynésie française », lancé par la loi statutaire du 27 février 2004, tout en constituant une avancée sociale pour les agents en poste. ^{1 ( * )}

Pour le député Didier Quentin, rapporteur de la commission des lois à l'Assemblée nationale, « la présente proposition de loi assure une adaptation équilibrée et cohérente du droit commun de la fonction publique tout en respectant les spécificités des communes de Polynésie française » ^{2 ( * )} , sous réserve des trois modifications qu'il lui est apparu nécessaire d'y porter.

Aussi, à son initiative, l'Assemblée nationale l'a amendée sur plusieurs points :

- alignement du régime des agents non titulaires sur les conditions sociales et familiales ouvrant droit, pour les fonctionnaires des communes et groupements de communes de Polynésie française, à une prolongation d'activité au-delà de la limite d'âge (dans la limite de cinq ans, d'une part de plein droit pour bénéficier d'une retraite à taux plein et d'autre part d'une année par enfant à charge) (article 11) : cette uniformisation vise, selon le rapporteur, à « ne pas créer de disparités inutiles et (de) simplifier la gestion des régimes » ;

- extension au président d'un groupement de communes de la faculté de recruter des collaborateurs de cabinet dans les conditions fixées par un arrêté du haut-commissaire de la République en Polynésie française (article 12) ;

- appréciation à la date de promulgation de la présente proposition de loi du critère d'ancienneté des agents en poste, en vue de leur intégration dans les futurs cadres d'emplois (article 13) « afin de ne pas reporter davantage la mise en place de la fonction publique des communes de la Polynésie française » ^{3 ( * )} .

Par ailleurs, elle a adopté quatre articles additionnels :

- les articles 3 bis et 3 ter destinés, à l'initiative de son rapporteur, à simplifier la rédaction des dispositions instituant respectivement le Conseil supérieur de la fonction publique des communes de la Polynésie française et le centre de gestion et de formation ;

- l'article 3 quater initié par les députés Bruno Sandras et Michel Buillard pour créer une commission d'équivalence des diplômes compétente pour évaluer la condition de diplôme requise par chacun des concours d'accès à la fonction publique ;

- l'article 17 de coordination avec l'article 3 bis .

En outre, en séance, l'Assemblée nationale, sur proposition de son rapporteur, a intégré dans l'assiette des cotisations sociales assises sur les rémunérations des fonctionnaires les indemnités perçues par ceux-ci et, par un amendement  du député Bruno Magras, elle a rétabli dans le régime des congés fixé par l'ordonnance du 4 janvier 2005 le congé lié aux charges parentales.

III. L'ADOPTION CONFORME PAR VOTRE COMMISSION DU TEXTE DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Suivant son rapporteur, votre commission des lois avait souhaité favoriser l'intégration dans les cadres d'emplois de la fonction publique communale des 4547 agents actuellement en poste afin de permettre aux communes de disposer d'administrations expérimentées et d'offrir à leurs employés des parcours professionnels valorisants. Ce faisant, elle répondait au voeu exprimé par les collectivités polynésiennes qui ont renouvelé leur souhait de voir rapidement mise en place la fonction publique communale.

Saisie de l'examen de la proposition de loi en deuxième lecture, votre commission des lois a constaté que le texte voté par l'Assemblée nationale ne comportait aucune disposition contraire à l'esprit qui l'avait animée en première lecture ou incompatible avec le dispositif arrêté par le Sénat.

Outre les modifications rédactionnelles aux articles 1 ^er , 2, 5, 8, 11 bis A, 11 bis , 14 et 16, sur la proposition de son rapporteur, elle a donc adopté conformes les articles 9, 10, 11, 12 et 13 :

- à l'article 9 , rappelons que le Sénat, suivant la commission des lois, avait adopté la proposition de notre collègue Richard Tuheiava de supprimer le congé lié aux charges parentales " pour aligner le régime des congés des fonctionnaires communaux sur celui en vigueur dans le secteur privé et pour les agents de la collectivité de Polynésie française ". Le ministère de l'outre-mer -interrogé sur ce point- avait confirmé l'inexistence, sur le territoire, de ce dispositif.

Cependant, s'il n'est pas mis en oeuvre, il figure dans le statut des agents de la Polynésie française. C'est pourquoi, votre rapporteur a jugé préférable d'harmoniser les dispositions des statuts respectifs des fonctionnaires de la Collectivité et des agents communaux ;

- les députés ont justement complété l' article 10 pour soumettre l'assiette des cotisations sociales assises sur les rémunérations des fonctionnaires à la réglementation applicable localement : la caisse locale de prévoyance sociale ne distingue pas, en effet, le traitement des rémunérations accessoires et inclut dans l'assiette le revenu brut global ;

- l'alignement, proposé à l'article 11 , des cas de prolongation d'activité au-delà de la limite d'âge des non-titulaires sur ceux bénéficiant aux fonctionnaires, unifiera, sur ce point, les règles applicables aux agents travaillant dans une même collectivité sous des statuts différents ;

- en étendant aux présidents de groupement de communes, la faculté de recruter des collaborateurs de cabinet, l'article 12 résultant des travaux de l'Assemblée nationale uniformise ce dispositif sur la situation de métropole et des départements d'outre-mer ;

- à l'article 13 , compte tenu de la date prévisible de publication du décret d'application de l'ordonnance -au plus tôt au second semestre 2011-, votre commission s'en est tenue au texte adopté par l'Assemblée nationale pour tenir compte du souci des communes polynésiennes de mettre en place au plus vite la fonction publique communale pour régulariser la situation des agents recrutés depuis 2005.

Votre rapporteur s'associe avec force à cet objectif que l'avènement de l'autonomie communale rend également impératif. Devenues en 2004 des collectivités territoriales de la République, les communes polynésiennes doivent pouvoir prendre en charge leurs compétences propres, sauf à nier le principe de libre administration ; il leur faut donc disposer des moyens humains nécessaires au sein de services structurés.

C'est pourquoi il appelle instamment le Gouvernement à accélérer la publication des mesures réglementaires requises par le statut.

*

* *

Sous réserve de ces observations, la commission des lois soumet au Sénat le texte qu'elle a élaboré.

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier (art. 8 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005) Recrutement de non titulaires

Cet article propose d'élargir le recrutement d'agents non titulaires dans certaines communes en raison de leur spécificité géographique.

• En première lecture , le Sénat, sur proposition de votre commission des lois, a adhéré à l' assouplissement proposé par notre collègue Richard Tuheiava : le recrutement des contractuels pour une durée maximale de 12 mois renouvelables une fois, afin de répondre à des besoins occasionnels dans les communes isolées de Polynésie française dont la liste serait arrêtée par le haut-commissaire. Il permettra à ces communes de pallier la défaillance des entreprises privées en réalisant des travaux en régie.

La commission des lois, suivie par la Haute assemblée, avait, par ailleurs, actualisé les cas de recours aux non titulaires pour les aligner sur le régime de droit commun des fonctionnaires territoriaux en les ouvrant :

- au remplacement d'un fonctionnaire autorisé à exercer ses fonctions à temps partiel, d'une part, et accomplissant un service civil, d'autre part ;

- aux emplois permanents d'encadrement lorsque le recrutement est justifié par la nature des fonctions.

• L'Assemblée nationale a adopté l'article premier sous réserve d'un amendement rédactionnel de son rapporteur.

Aussi, la commission des lois a adopté l' article premier sans modification .

Article 2 (art. 9, 57, 80 et 80-1 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005) Détachement ou mise à disposition des fonctionnaires d'Etat, territoriaux ou hospitaliers sur des emplois permanents

L'article 2 soumet les emplois permanents de la fonction publique communale de Polynésie française au principe de la mobilité :

- en ouvrant ses emplois aux fonctionnaires d'Etat, territoriaux et hospitaliers par la voie du détachement ou de la mise à disposition pour une durée de 3 ans, renouvelable une fois ;

- en supprimant les limites encadrant le détachement des fonctionnaires communaux qui, aux termes de l'ordonnance du 4 janvier 2005, ne pourrait bénéficier qu'à la Polynésie française ou aux communes et établissements publics, administratifs et groupements de communes dans la collectivité d'outre-mer.

• En première lecture , sur proposition de la commission des lois, le Sénat a retenu ce dispositif réclamé par les communes polynésiennes pour professionnaliser leur administration.

• L'Assemblée nationale a emprunté la même voie sous réserve d'une précision rédactionnelle opportune.

La commission des lois a adopté, en conséquence, l' article 2 sans modification.

Article 3 bis (nouveau) (art. 25 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005) Conseil supérieur de la fonction publique des communes de la Polynésie française

A l'initiative de son rapporteur, le député Didier Quentin, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel 3 bis destiné à simplifier la rédaction de l'article 25 de l'ordonnance du 4 janvier 2005 instituant le Conseil supérieur de la fonction publique des communes de la Polynésie française.

La commission des lois a adopté l' article 3 bis ( nouveau ) sans modification.

Article 3 ter (nouveau) (art. 30 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005) Centre de gestion et de formation

Inséré dans les mêmes conditions que l'article 3 bis , l'article 3 ter poursuit le même objectif de simplification rédactionnelle appliqué, cette fois, à l'article 30 de l'ordonnance du 4 janvier 2005 créant le centre de gestion et de formation.

La commission des lois a adopté l'article 3 ter ( nouveau ) sans modification.

Article 3 quater (nouveau) (art. 31 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005) Commission d'équivalence des diplômes

Cet article résulte de l'adoption, en séance, d'un amendement présenté par les députés de Polynésie française, MM. Bruno Sandras et Michel Buillard, avec l'avis favorable de la commission des lois et du Gouvernement.

Il propose de créer, dans les conditions arrêtées par le haut-commissaire, une commission d'équivalence des diplômes auprès du centre de gestion et de formation qui en assurerait le fonctionnement.

M. Bruno Sandras a justifié son amendement par la candidature aux futurs concours de la fonction publique communale de jeunes qui, fréquemment, étudient « en Australie, en Nouvelle-Zélande ou aux Etats-Unis, et en reviennent avec des diplômes, un bachelor, un master, que notre système ne sait pas trop comment évaluer . » ^{4 ( * )}

La commission permettra d'évaluer la condition de diplôme requise pour chacun des concours.

Ce système s'inspire, en l'unifiant, de celui en vigueur dans la fonction publique territoriale pour les concours conditionnant les candidatures à l'acquisition de diplômes spécifiques.

La commission des lois a adopté l' article 3 quater ( nouveau ) sans modification .

Article 5 (art. 35 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005) Régime des actes du centre de gestion et de formation

Conformément à l'extension aux collectivités polynésiennes des dispositions correspondantes du code général des collectivités territoriales par l'effet de l'ordonnance n° 2007-1434 du 5 octobre 2007, l'article 5 soumet au contrôle de légalité a posteriori les actes du centre de gestion et de formation, qui relèvent du contrôle a priori aux termes de l'article 35 de l'ordonnance du 4 janvier 2005, lequel leur a appliqué le dispositif en vigueur lors de sa publication.

L'Assemblée nationale a retenu la mise à jour sous réserve d'un amendement rédactionnel .

Aussi, la commission des lois a adopté l'article 5 sans modification .

Article 8 (art. 48-1 [nouveau] de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005) Entretien professionnel

Cet article résulte du texte adopté par le Sénat à l'initiative de sa commission des lois.

Suivant son rapporteur, celle-ci a simplifié le dispositif originel de la proposition de loi qui prévoyait d'assortir d'un entretien professionnel annuel le système traditionnel d'évaluation de la valeur professionnelle des fonctionnaires : la note chiffrée combinée à une appréciation générale.

Votre commission des lois, pour respecter la logique des deux systèmes -entretien d'évaluation et notation- a proposé, sur le modèle de l'expérimentation introduite dans la fonction publique territoriale par la loi du 3 août 2009, d'expérimenter l'entretien annuel, sur la décision de l'autorité de nomination, au titre des cinq années suivant la publication de chaque statut particulier.

L'Assemblée nationale , à l'initiative de sa commission des lois, a approuvé l'harmonisation votée par le Sénat sous réserve de précisions rédactionnelles.

Aussi, votre commission des lois a adopté l'article 8 sans modification .

Article 9 (art. 54 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005) Régime des congés

Cet article actualise le régime de congés des fonctionnaires communaux :

- d'une part, en instaurant le congé pour validation des acquis de l'expérience introduit par la loi du 19 février 2007 pour les fonctionnaires territoriaux ;

- d'autre part, en supprimant le congé lié aux charges parentales pour l'aligner sur celui en vigueur dans le secteur privé et pour les agents de la Collectivité de Polynésie française.

• Le Sénat, suivant sa commission, avait approuvé cette dernière suppression proposée par notre collègue Richard Tuheiava au motif que « ce congé n'existe ni pour le secteur privé, ni pour la fonction publique de la collectivité d'outre-mer ». Cette situation avait été confirmée par le ministère de l'outre-mer à votre rapporteur qui l'avait interrogé sur la mise en oeuvre de l'article 27 du statut général de la fonction publique de la Polynésie française, lequel prévoit ce congé lié aux charges parentales.

• A l'Assemblée nationale , la commission a approuvé ces modifications sous réserve d'une précision rédactionnelle.

Mais en séance, le député Bruno Magras a présenté un amendement pour rétablir le congé lié aux charges parentales. Celui-ci fut adopté avec l'avis favorable du rapporteur et du Gouvernement.

• Au terme d'un nouvel examen, votre rapporteur a jugé préférable d'en conserver l'inscription au titre des dispositions statutaires applicables aux fonctionnaires communaux afin, comme l'a précisé le rapporteur de l'Assemblée nationale, « d'éviter toute distorsion majeure entre les fonctionnaires des communes polynésiennes et les fonctionnaires de la Polynésie française ». En effet, si ce congé n'est pas mis en place, il figure expressément dans le statut des agents de la Polynésie française.

C'est pourquoi, sur sa proposition, la commission des lois a adopté l' article 9 sans modification.

Article 10 (art. 62 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2010) Régime d'encadrement indemnitaire

Initialement, cet article avait pour objet de supprimer l'encadrement des indemnités fixées par l'organe délibérant de la collectivité locale ou de l'établissement public.

• En première lecture , suivant sa commission des lois, le Sénat a maintenu le principe de parité régissant le régime indemnitaire des fonctionnaires communaux fixé par l'article 62 de l'ordonnance mais sur une base différente : il a substitué la référence des emplois comparables de l'Etat à ceux de la collectivité de Polynésie française retenus par l'ordonnance.

• L'Assemblée nationale a complété l'article 10 par l'adoption en séance d'un amendement présenté par son rapporteur pour préciser l'assiette des cotisations et la réglementation applicable : les cotisations sociales seraient assises sur le traitement et les indemnités perçues, comme le prévoit la réglementation de la caisse locale de prévoyance sociale. Contrairement au système retenu en métropole qui assoit les cotisations sociales sur le seul traitement indiciaire, le régime local ne distingue pas le traitement des rémunérations accessoires et prend en compte le revenu brut global.

Rappelons que les fonctionnaires communaux seront affiliés au régime de protection sociale géré par la caisse de prévoyance sociale applicable aux salariés de la Polynésie française ( cf. article 62 de l'ordonnance du 4 janvier 2005).

Il importe donc de soumettre les agents des communes aux modalités en vigueur dans la Collectivité : l'inclusion dans l'assiette des cotisations sociales de l'ensemble des rémunérations perçues en contrepartie du travail effectué.

En conséquence, sur la proposition de son rapporteur, votre commission des lois a adopté l' article 10 sans modification.

Article 11 (art. 67 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005) Limite d'âge des non-titulaires

A l'origine, l'article 11 prétendait harmoniser la limite d'âge des contractuels avec celle des fonctionnaires.

• Favorable à ce principe, votre commission des lois , à l'initiative de son rapporteur, avait retenu le principe de l'inscription dans l'ordonnance de 2005 de la fixation d'une limite d'âge pour les agents non titulaires. Pour mieux assurer la clarté du statut des fonctionnaires communaux, elle avait disjoint la disposition proposée dans un article distinct.

• L'Assemblée nationale a modifié le texte adopté par le Sénat dans la rédaction de votre commission des lois.

Sur la proposition de son rapporteur en commission, elle a maintenu le principe de fixation d'une limite d'âge distincte pour les contractuels ; mais elle leur a étendu les facultés de prolongation d'activité prévues pour les fonctionnaires pour des conditions sociales et familiales, sur demande du contractuel, dans la limite de cinq ans ( cf. infra article 11 bis A) :

- de plein droit, pour bénéficier d'une retraite à taux plein ;

- d'une année par enfant à charge.

Ce faisant, l'Assemblée a souhaité éviter des « disparités et (des) complexités inutiles et (de) simplifier la gestion des régimes » ^{5 ( * )} .

Précisons que, dans tous les cas, comme pour les fonctionnaires, la demande de prolongation doit être introduite au moins trois mois avant la limite d'âge à peine d'irrecevabilité.

• La position de votre commission des lois

En s'en tenant au seul cas de prolongation d'une année par enfant à charge dans la limite de trois ans, le Sénat, suivant votre rapporteur, avait retenu la logique du statut général qui, à ce jour, n'aligne pas le statut des contractuels sur celui des fonctionnaires.

Votre rapporteur entend cependant l'argument de simplification avancé à l'Assemblée nationale.

Aussi, sur sa proposition, votre commission des lois a adopté l'article 11 sans modification .

Article 11 bis A (art. 67 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005) Report de la limite d'âge des fonctionnaires

Cet article résulte de l'adoption par le Sénat d'un amendement de notre collègue Richard Tuheiava présenté en séance.

Il prévoit d'élargir les cas de prolongation d'activité des fonctionnaires au-delà de la limite d'âge. Rappelons que celle-ci est fixée par arrêté du haut-commissaire, aux termes de l'article 67 de l'ordonnance du 4 janvier 2005, lequel prévoit déjà son recul d'une année par enfant à charge dans la limite de trois ans.

L'assouplissement proposé vise à aligner le régime des fonctionnaires communaux sur celui des fonctionnaires de la Collectivité d'outre-mer afin d'« éviter les distorsions » entre ces agents « soumis au même régime de cotisations et dépendant de la même caisse de retraite ». ^{6 ( * )}

En conséquence, la limite d'âge des agents des communes pourra être reculée :

- de plein droit pour bénéficier d'une retraite à taux plein dans la limite de cinq années ;

- d'une année par enfant à charge comme le prévoit déjà le statut actuel mais la prolongation d'activité pourra se poursuivre jusqu'à cinq ans au lieu de trois ;

- à la demande de l'autorité compétente mais après avis de la commission administrative paritaire et accord du fonctionnaire lorsque celui-ci « occupe des fonctions nécessitant un haut niveau de technicité ou difficiles à pourvoir du fait de la situation géographique de leur lieu d'exercice ». Le report peut alors s'établir jusqu'à huit ans mais, après soixante cinq ans, la prolongation est accordée pour un an renouvelable sous réserve de la constatation médicale de l'aptitude de l'agent à exercer ses fonctions.

• L'Assemblée nationale a adopté le dispositif proposé sous réserve de modifications rédactionnelles.

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission des lois a adopté l'article 11 bis A sans modification .

Article 11 bis (art. 72-3, 72-4 et 75-5 [nouveaux] de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005) Emplois fonctionnels

L'article 11 bis , initié par votre commission des lois en première lecture, étend aux collectivités polynésiennes le régime prévu pour la fonction publique territoriale.

Il ouvre aux collectivités locales la faculté, d'une part, de créer des emplois fonctionnels et, d'autre part, de recruter directement sur certains postes de direction limitativement énumérés par dérogation au principe du recrutement par concours.

Il règle, par ailleurs, le sort des fonctionnaires communaux détachés sur un emploi fonctionnel.

• L'Assemblée nationale a voté ces nouvelles dispositions assorties de deux modifications rédactionnelles.

Aussi, sur la proposition de son rapporteur, votre commission des lois a adopté l' article 11 bis sans modification.

Article 12 (art. 72-6 [nouveau] de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005) Collaborateurs de cabinet

L'article 12 prévoit d'instituer un statut pour les collaborateurs directs du maire sur le modèle de l'article 110 de la loi du 26 janvier 1984 qui régit les emplois des cabinets des exécutifs locaux.

Il confie au haut commissaire le soin de déterminer leurs modalités de rémunération et leur effectif maximal en fonction de la taille de la commune.

• Le Sénat l'a adopté sous réserve d'une précision rédactionnelle proposée par votre rapporteur.

• L' Assemblée nationale a étendu le champ de l'article 12 au président d'un groupement de communes , c'est-à-dire à l'exécutif d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou d'un syndicat de communes.

• Cet alignement sur le régime de métropole est apparu opportun à votre rapporteur. Il rappelle que pour votre commission des lois, le développement de l'intercommunalité « apparaît comme un objectif pertinent et souhaitable ». A cette fin, la commission vient d'ailleurs d'adopter un amendement, présenté par notre collègue Christian Cointat, sur le projet de loi organique relatif au fonctionnement des institutions de la Polynésie française, pour permettre à l'assemblée de la Polynésie française d'instituer des impôts et taxes spécifiques pour les établissements publics de coopération intercommunale. Les intercommunalités disposeraient ainsi de ressources propres dont l'absence aujourd'hui entrave leur développement. ^{7 ( * )}

L'article 12 s'inscrit donc aussi dans ce souci de conforter les moyens d'exercice des groupements de communes.

C'est pourquoi votre commission des lois a adopté l' article 12 sans modification.

Article 13 (art. 73 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005) Intégration des agents en poste

Tenant compte du retard apporté à la publication des textes réglementaires requis par l'ordonnance du 4 janvier 2005 et donc à la mise en place de la fonction publique communale de Polynésie française, l'article 13 reporte la période de prise en compte des agents en poste dans les communes, susceptibles d'intégrer la nouvelle fonction publique communale pour ne pas léser les derniers entrants :

- l'ordonnance avait fixé la date d'appréciation de la situation des agents à sa date de publication, c'est-à-dire le 7 janvier 2005 ;

- dans sa proposition de loi, notre collègue, Richard Tuheiava l'avait reportée au 1er janvier 2011 ;

- le Sénat, suivant votre commission des lois, a jugé plus juste de la repousser à la date de publication des dispositions réglementaires d'application de l'ordonnance ;

- en revanche, sur la proposition de son rapporteur en commission, l'Assemblée nationale l'a fixée à la date de promulgation de la présente proposition de loi.

Le député Didier Quentin a motivé cette modification par le souci « de ne pas reporter davantage la mise en place de la fonction publique des communes de la Polynésie française ». Par ailleurs, il « note qu'une publication du décret, en Conseil d'Etat, avant la promulgation de la présente loi, compliquerait encore plus la mise en place de la fonction publique, car les prochaines étapes devraient être alors lancées en application du texte de l'ordonnance actuellement en vigueur » ^{8 ( * )} .

Il convient de rappeler qu'au 1er novembre 2010, 1.329 agents avaient été recrutés depuis la publication de l'ordonnance : ils représentent 29 % des effectifs.

En première lecture, votre commission avait souhaité ne pas léser les derniers recrutés en leur permettant d'intégrer la fonction publique communale : elle avait donc repoussé la date de prise en compte des agents à celle de publication des dispositions réglementaires d'application du statut qui en conditionne la mise en place.

Toutefois, au vu des nouveaux éléments recueillis, votre commission estime plus sage de s'en tenir au texte adopté par l'Assemblée nationale. En premier lieu, les communes polynésiennes souhaitent une mise en place rapide de la fonction publique communale afin de « régulariser » la situation des personnels qu'elles ont recrutés depuis 2005. Certains contrats à durée déterminée -signés sur la base de l'article 8-II de l'ordonnance du 4 janvier 2005- ^{9 ( * )} ne pourront pas être renouvelés à leur terme et leurs titulaires ne seront pas intégrables si la date d' « arrêté des comptes » est postérieure à la cessation de leurs fonctions. Parallèlement, une incertitude pèse sur le calendrier de publication du décret d'application de l'ordonnance : le ministère de l'outre-mer a indiqué à votre rapporteur que le décret « devrait (...) être publié au début du second semestre » de cette année.

C'est pourquoi, sur la proposition de son rapporteur, votre commission des lois a adopté l' article 13 sans modification.

Article 14 (art. 74 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005) Intégration

L'article 14 modifie le dispositif d'établissement des listes d'aptitude donnant vocation à l'intégration dans la fonction publique.

Si la proposition de loi initiale transférait cette attribution de l'autorité de nomination au centre de gestion et de formation sur la base de la décision de celle-ci, le Sénat, à l'initiative de votre commission des lois, a retenu un système intermédiaire : il a maintenu la compétence de l'autorité de nomination telle que fixée par l'ordonnance du 4 janvier 2005 mais en l'assortissant de l'avis d'une commission spéciale placée auprès du centre de gestion et de formation ; cet organe serait paritairement composé de représentants de la collectivité ou de l'établissement et de représentants élus du personnel.

L'Assemblée nationale a adopté ce dispositif assorti d'une amélioration rédactionnelle.

En conséquence, votre commission des lois a adopté l' article 14 sans modification.

Article 16 (art. 76 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005) - Conditions d'intégration

L'article 16 précise les conditions financières de l'intégration dans un emploi de la fonction publique communale :

- le texte proposé par notre collègue Richard Tuheiava prévoyait d'incorporer au salaire de référence pris en compte pour déterminer l'échelon de classement de l'agent intégré, les primes et compléments sans équivalent par nature dans les statuts particuliers ;

- il réorganise le droit aux avantages acquis individuellement ou collectivement en ne maintenant que les compléments de rémunération s'ils correspondent à une disposition statutaire de nature équivalente. Une indemnité différentielle serait, le cas échéant, versée à l'intéressé.

Le Sénat, suivant sa commission et son rapporteur, a simplifié le dispositif en fusionnant les deux indemnités différentielles prévues :

- la première, par l'ordonnance de 2005 pour compenser la perte de rémunération pouvant résulter du classement à l'échelon terminal d'un grade ;

-la seconde, instaurée par la proposition de loi pour les différences de compléments de rémunération.

Le texte résultant des travaux du Sénat prévoit une indemnité compensatrice unique.

L'Assemblée nationale l'a adopté sous réserve de deux modifications rédactionnelles.

Aussi, votre commission des lois a adopté l'article 16 sans modification .

Article 17 (nouveau) (art. 80-2 et 80-3 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005) Coordination

En séance, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par son rapporteur, le député Didier Quentin, pour tenir compte de la fusion des deux premiers alinéas de l'article 25 de l'ordonnance par l'article 3 bis de la présente proposition de loi.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a retenu ces coordinations de décompte d'alinéas.

Aussi, elle a adopté l'article 17 ( nouveau ) sans modification.

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 18 MAI 2011

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M. Jean-Jacques Hyest , président . - Nous en venons à la proposition de loi tendant à actualiser l'ordonnance du 4 janvier 2005 portant statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs. Ce texte nous revient en deuxième lecture.

M. Jean-Pierre Vial , rapporteur . - Après son examen par l'Assemblée nationale le 23 mars 2011, nous examinons à nouveau la proposition de loi de M. Tuheiava sur le statut des fonctionnaires des 48 communes de Polynésie française.

Six seulement des dix-neuf articles adoptés par le Sénat ont été votés dans les mêmes termes par les députés, qui ont néanmoins largement souscrit à la logique que nous avions retenue.

En première lecture, le Sénat a entendu actualiser le statut de la fonction publique communale en fonction des évolutions du droit de la fonction publique et des spécificités des communes polynésiennes. La Haute Assemblée a rapproché l'accès aux cadres d'emplois locaux du droit commun de la fonction publique , en préservant la compétence réglementaire du haut commissaire de la République en matière de concours, en rétablissant, sous condition, la promotion au choix, en autorisant le recrutement direct sur certains emplois fonctionnels territoriaux et en adaptant les conditions de recours à des contractuels. Dans le même esprit, nous avons simplifié la procédure d'évaluation des fonctionnaires, normalisé la fin du détachement, révisé le principe de parité des régimes indemnitaires, fixé les conditions d'un service minimum en cas de grève.

Par ailleurs, le Sénat a ajusté les dispositions transitoires, en reportant la prise en compte des personnels en poste ayant vocation à intégrer la fonction publique, à la date de publication du décret d'application de l'ordonnance du 4 janvier 2005. C'est le principal point sur lequel l'Assemblée nationale a apporté des modifications et il nous faudra y revenir afin de trouver un accord qui satisfasse tous les élus.

Nous avons également harmonisé l'établissement des listes d'aptitude en prévoyant la consultation d'une commission spéciale placée auprès du centre de gestion et de formation. Nous avons clarifié le régime financier de l'intégration. Enfin, adoptant en séance un amendement présenté par notre collègue M. Tuheiava, le Sénat a élargi les cas de prolongation d'activité des fonctionnaires au-delà de la limite d'âge pour aligner le régime des fonctionnaires des communes sur celui des agents de la Polynésie française.

L'Assemblée nationale a adhéré à la logique de la proposition de loi. Son rapporteur, M. Quentin, a estimé que « la présente proposition de loi assure une adaptation équilibrée et cohérente du droit commun de la fonction publique tout en respectant les spécificités des communes de Polynésie française » sous réserve de trois principales modifications.

L'Assemblée a aligné le régime des agents non titulaires sur celui des fonctionnaires des communes et groupements de communes, concernant la prolongation d'activité au-delà de la limite d'âge, dans la limite de cinq ans, pour bénéficier d'une retraite à taux plein et d'une année de majoration par enfant à charge. Elle a étendu au président d'un groupement de communes la faculté de recruter des collaborateurs de cabinet. Elle a prévu une appréciation à la date de promulgation de la présente proposition de loi des agents en poste ayant vocation à intégrer les cadres d'emplois afin de ne pas reporter davantage la mise en place de la fonction publique des communes de la Polynésie française. Enfin, elle a rétabli le congé lié aux charges parentales.

L'Assemblée nationale a adopté quatre articles additionnels. Outre les dispositions de coordination en découlant, il s'agit de simplifier la rédaction des textes instituant le Conseil supérieur de la fonction publique des communes de la Polynésie française et le centre de gestion et de formation ; de créer une commission d'équivalence des diplômes pour évaluer la condition de diplôme requise pour chacun des concours ; d'intégrer dans l'assiette des cotisations sociales les indemnités.

Nous avons voulu favoriser l'intégration des 4.547 agents en poste afin que les communes disposent d'administrations expérimentées et offrent à leurs employés des parcours professionnels valorisants. Saisis de la proposition de loi en deuxième lecture, nous pouvons constater que le texte voté par l'Assemblée nationale ne comporte aucune disposition contraire à l'esprit qui nous animait en première lecture. Je vous proposerai donc d'adopter le texte conforme.

A l'article 9, le Sénat avait suivi M. Tuheiava et supprimé le congé lié aux charges parentales pour aligner le régime des congés des fonctionnaires communaux sur celui du secteur privé et celui des agents de la collectivité de Polynésie française. Le ministère de l'outre-mer avait confirmé l'inexistence dans la pratique de cette disposition. Elle figure malgré tout dans le statut des agents de la Polynésie française et il est souhaitable d'harmoniser les deux statuts.

Les députés ont à raison complété l'article 10 pour soumettre les cotisations sociales à la réglementation applicable localement : la caisse locale de prévoyance sociale ne distingue pas le traitement des rémunérations accessoires mais prend en compte le revenu brut global.

La prolongation d'activité au-delà de la limite d'âge correspond aussi à une unification des règles applicables aux agents travaillant dans une même collectivité. L'article 12, en étendant aux présidents de groupement de communes la faculté de recruter des directeurs de cabinet, uniformise la situation locale avec celle de la métropole et des départements d'outre-mer. Quant à l'article 13, je souligne que le décret d'application de l'ordonnance sera publié au plus tôt au second semestre 2011...

Je vous proposerai donc de nous en tenir au texte adopté par l'Assemblée nationale : les communes polynésiennes souhaitent une mise en place rapide de la fonction publique communale. La presse aujourd'hui souligne que les agents suivront avec une grande attention les décisions du Sénat. Il nous faut régler le plus rapidement possible la situation des agents recrutés depuis le 4 janvier 2005 - et ils sont 1.329, soit 29 % de l'effectif total-. Titulaires d'un CDD de deux ans renouvelables une fois, comme l'a confirmé la jurisprudence du tribunal administratif de Papeete, certains d'entre eux ne pourront pas intégrer la fonction publique communale si la date d'appréciation des effectifs intégrables est trop lointaine. Il convient donc d'adopter conforme le texte issu de l'Assemblée nationale, en espérant que les textes réglementaires seront rapidement publiés.

La proposition de loi est adoptée sans modification.

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* ¹ Cf débats Assemblée nationale, 1 ^ère séance du 23 mars 2011.

* ² Cf. rapport n° 3247 (AN, XII ^ème législature) de M. Didier Quentin.

* ³ Cf. rapport n° 3247 AN préc.

* ⁴ Cf. débats AN, 1 ^ère séance du 23 mars 2011.

* ⁵ Cf. exposé sommaire de l'amendement CL8 du rapporteur.

* ⁶ Cf. débats Sénat, séance du 27 janvier 2011.

* ⁷ Cf article 5E (nouveau) du texte élaboré par la commission.

* ⁸ Cf. rapport n° 3247 (AN).

* ⁹ Contrats d'une durée maximale de 2 ans renouvelables une seule fois, pour occuper des emplois permanents en l'absence de cadre d'emplois susceptible d'assurer les fonctions correspondantes (ce qui est aujourd'hui le cas en l'absence de fonction publique communale).