2. La proposition de résolution initiale
L'alinéa 16 de la proposition de résolution indique qu'il est « indispensable de conditionner l'ouverture complète à la concurrence du secteur ferroviaire, notamment pour le transport national de voyageurs, à l'exigence d'un même degré de séparation dans tous les États-membres entre le gestionnaire d'infrastructure et l'opérateur ferroviaire historique ».
La philosophie de cet alinéa s'éloigne sensiblement de l'alinéa 23 de la proposition de résolution de M. Roland Ries, qui réaffirme que « la séparation des fonctions de gestionnaire d'infrastructure et celles d'opérateur de transport peut se limiter aux aspects comptables, comme cela est explicitement prévu dans l'article 6 de la directive sur la refonte du premier paquet ferroviaire ». La proposition de résolution du groupe socialiste indique que « l'idée de maintenir les deux fonctions à l'intérieur d'une même structure juridique de holding paraît dès lors une hypothèse de synthèse permettant d'éviter une séparation qui présente, à l'expérience, plus d'inconvénients que d'avantages ». L'alinéa 24 de cette proposition de résolution précise qu'il conviendrait dans ce cas de « créer les conditions juridiques permettant de garantir l'affectation des éventuels résultats de la branche gestionnaire d'infrastructures aux seuls investissements dans les infrastructures ».
3. La position de votre commission
D'une manière générale, votre rapporteur ne peut que regretter la complexité du paysage institutionnel français dans le secteur ferroviaire. La législation française opère un mixte entre la séparation complète et la séparation fonctionnelle (voir tableau infra ). RFF a en théorie une existence juridique complètement séparée de la SNCF mais, dans les faits, elle délègue à l'entreprise historique sa mission essentielle de gestion du réseau. Pour reprendre les mots du Secrétaire d'État chargé des transports, M. Thierry Mariani, l'organisation française est « récente, complexe, à peine stabilisée et probablement perfectible », et elle a abouti à ce que « le rail français semble saisi par le doute » 8 ( * ) . Votre rapporteur rappelle que RFF n'est pas le seul gestionnaire du réseau ferroviaire français, certaines lignes échappant à sa compétence, de même que les voies dans les circonscriptions des grands ports maritimes, anciennement appelés ports autonomes. Les opérateurs de fret ferroviaire sont nombreux. Bientôt, des compagnies étrangères feront du cabotage pour certaines lignes internationales de voyageurs. L'ARAF est érigé au rang de juge de paix du secteur ferroviaire, tandis que l'établissement et le contrôle des règles de sécurité sont l'apanage de l'Établissement Public de Sécurité Ferroviaire (EPSF). Bref, on observe de plus en plus d'acteurs dans le monde ferroviaire si bien que les élus comme les usagers ne savent plus très bien identifier les responsabilités de chacun.
PANORAMA DES GESTIONNAIRES D'INFRASTRUCTURES
FERROVIAIRES
AU SEIN DES ÉTATS-MEMBRES DE L'UNION EUROPÉENNE
EN 2009
|
Catégorie |
États-membres |
|
Gestionnaires d'infrastructure, chargé de l'attribution des capacités, et ayant une totale indépendance juridique, organisationnelle, et institutionnelle. |
Grande-Bretagne, Finlande, Danemark, Pays-Bas, Norvège, Espagne, Suède, Portugal, Slovaquie, Lituanie, Roumanie, République Tchèque, Grèce, Bulgarie |
|
Gestionnaire d'infrastructures indépendant, chargé d'attribuer des capacités, mais ayant délégué certaines fonctions de gestion d'infrastructure (e.i. gestion du trafic, maintenance) à un des opérateurs ferroviaires/gestionnaire d'infrastructure intégré travaillant aux côté d'un corps indépendant chargé de gérer l'attribution des capacités. |
Estonie, France, Hongrie, Slovénie, Luxembourg, Lettonie |
|
Gestionnaire d'infrastructure indépendant légalement (mais non institutionnel) chargé de gérer les capacités, détenu par une holding qui détient également un des opérateurs. |
Autriche, Belgique, Allemagne, Italie, Pologne |
|
Infrastructure chargée d'attribuer les capacités et entreprise ferroviaire toujours intégrée . |
Irlande, Irlande du Nord |
Source : annexe au rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur le tableau de bord du développement du marché du rail, 18 décembre 2009.
Votre commission souhaite aller plus loin que la commission des affaires européennes en exigeant une séparation totale (c'est-à-dire juridique, organisationnelle, décisionnelle et patrimoniale) dans tous les États-membres entre le gestionnaire et l'opérateur historique, avant d'envisager l'ouverture complète à la concurrence du secteur ferroviaire. Plutôt que de lancer de nouvelles étapes dans la libéralisation de ce secteur, il vaut mieux aller au terme des processus lancés il y a maintenant vingt ans. Cette position est d'ailleurs partagée par la SNCF, qui craint que le respect du premier paquet ferroviaire par certains États-membres vertueux n'aboutisse à donner un avantage indu à la Deutsche Bahn (DB) qui a mis en place un système juridique pour le moins original et critiqué par la Commission européenne. Par conséquent, il convient que l'ouverture à la concurrence des marchés domestiques se fasse avec des gestionnaires placés sur un pied d'égalité afin de ne pas créer des conditions inégales d'accès pour les nouveaux entrants.
|
TYPOLOGIE DES RELATIONS ENTRE LE GESTIONNAIRE D'INFRASTRUCTURE ET L'ENTREPRISE FERROVIAIRE HISTORIQUE Dans la lignée de l'avis de l'autorité de la concurrence du 4 novembre 2009 9 ( * ) , il convient de distinguer 5 cas de figure par ordre croissant, allant de la société intégrée au découplage total entre l'activité de gestion et celle d'exploitation du réseau : - la société intégrée : il s'agit du cas de la SNCF et de la majorité des autres États-membres avant la transposition de la directive 91/440/CEE du 29 juillet 1991. Les fonctions de gestionnaire et d'exploitation du réseau sont confondues ; - la séparation comptable entre ces deux fonctions au sein d'une même entreprise : c'est le degré le plus faible du découplage, imposé par la directive 91/440/CEE précitée ; - la séparation fonctionnelle , qui donne une autonomie d'organisation et de décision à l'entité choisie. Elle peut inclure de nombreuses garanties liées, par exemple, au rattachement des salariés ou à la circulation de l'information. C'est le choix retenu par le législateur pour la DCF, qui a suscité, on l'a vu, de nombreuses critiques de la Commission européenne ; - la séparation juridique , qui prend le plus souvent la forme de la filialisation. En Allemagne, le gestionnaire du réseau est une filiale à 100 % du groupe Deutsche Bahn ; - la séparation complète , ou découplage total : la séparation est juridique, organisationnelle, décisionnelle mais aussi patrimoniale. |
Votre rapporteur rappelle à cet égard que le Parlement européen souhaite également un découplage total entre le gestionnaire du réseau ferroviaire et l'opérateur historique. Au point 7 de la résolution précitée du 17 juin 2010, les députés européens ont réaffirmé que « l'indépendance du gestionnaire de l'infrastructure est une condition préalable pour permettre un traitement équitable, transparent et non discriminatoire de tous les opérateurs ». Dès lors, le Parlement souligne qu' « il est particulièrement inquiétant de constater que les garanties pratiques et juridiques visant à assurer l'indépendance des gestionnaires de l'infrastructure sont insuffisantes, surtout lorsqu'ils font partie de sociétés holding de chemin de fer exerçant également des activités de transport ferroviaire » . Mme Debora Serracchiani, rapporteure pour le Parlement européen sur la proposition de refonte du premier paquet ferroviaire, s'inscrit résolument dans la continuité de cette résolution. Dans son document de travail du 17 décembre 2010, elle regrette que la proposition de la Commission ne permette « aucune avancée en matière de dégroupage » et estime que « ne devraient être agréées que les gestionnaires de l'infrastructure pleinement indépendants des points de vue juridique, organisationnel et institutionnel » 10 ( * ) . La rapporteure a décidé de reporter la présentation de son projet de rapport, initialement prévue en mars, à la session du 23 au 25 mai 2011 de la Commission des transports.
Votre rapporteur exprime sa plus grande réserve sur l'idée de créer en France une holding dans le secteur ferroviaire en s'inspirant du modèle allemand. En effet, la Commission européenne a également introduit devant la CJUE un recours contre l'Allemagne le 26 novembre 2010, dans lequel elle estime que l'indépendance du gestionnaire d'infrastructure dans l'exercice de « fonctions essentielles » n'est pas garantie, étant donné que plusieurs de ces fonctions ont été confiées à une société qui est certes juridiquement indépendante, mais qui fait partie d'une société mère à laquelle appartiennent entre autres des entreprises fournissant des services de transport ferroviaire. Dès lors, les « mesures de sauvegarde » invoquées par l'Allemagne ne suffisent pas, selon la Commission européenne, à garantir « l'indépendance des fonctions essentielles » ni à éviter les « conflits d'intérêt » ou à faire échec au « contrôle par la société mère » de l'instance chargée des fonctions essentielles. C'est pourquoi il n'apparaît pas souhaitable à votre rapporteur de reprendre les préconisations des alinéas 23 et 24 de la proposition de résolution de M. Roland Ries. Plutôt que de rayer d'un trait de plume l'organisation ferroviaire mise en place en France depuis 1997, il est plus sage de réformer le système actuel de l'intérieur en conservant le découplage juridique entre le gestionnaire et les opérateurs ferroviaires. Il convient par ailleurs de rappeler que des recours en manquement ont également été introduits par la Commission européenne contre l'Italie et la Pologne, mais pas la Belgique, ces pays ayant mis en place une organisation ferroviaire similaire à celle observée en Allemagne.
|
LA DEUTSCHE BAHN, MODÈLE OU REPOUSSOIR POUR LA FRANCE ? Née en 1994 de la fusion entre les deux principaux opérateurs historiques publics qui existaient avant la réunification ( Deustche Bahn et Deutsche Reichsbahn ), la Deustche Bahn AG est une entreprise de droit privé, détenue à 100 % par l'État. Le Gouvernement allemand envisage d'ailleurs de faire entrer en Bourse le groupe. Formellement, la Deutsche Bahn est un konzern , c'est-à-dire une association d'entreprises qui associe concentration horizontale et verticale. Les activités de la DB sont actuellement réparties en 2 grands pôles. D'une part, la gestion des infrastructures est assurée par 3 entités : DB Netze Fahrweg (pour la gestion des sillons), DB Netze Personenbahnhöfe (pour la gestion des gares de voyageurs) et DB Netze Energie (pour la fourniture d'électricité notamment). Quant aux activités d'opérateur ferroviaire, regroupées sous la bannière DB Mobility Logistics Konzern , elle regroupe aujourd'hui 6 branches : - DB Bahn Verkehr , qui traite des services voyageurs pour les grandes lignes ; - DB Regio , compétente exclusivement pour les services voyageurs locaux et régionaux ; - DB Arriva gère la filiale britannique ; - DB Schenker Rail et DB Schenker Logistics s'occupent du fret ferroviaire ; - et DB Diensleistungen fournit des services aux entreprises ferroviaires. Beaucoup d'observateurs français mettent en avant les succès du groupe DB, en Allemagne comme à l'étranger, par contraste avec ses concurrents français, et en premier lieu la SNCF. La DB est la plus importante entreprise ferroviaire de l'Union européenne (239 000 employés), le montant de son chiffre d'affaires est fort enviable (29,43 milliards d'euros en 2009) et son résultat d'exploitation satisfaisant (1,7 milliard d'euros la même année). Il est indéniable que la DB a considérablement développé son activité fret et voyageurs en Allemagne depuis plus de dix ans et s'est lancée dans une ambitieuse politique d'acquisition en Europe. Mais il convient de rappeler que la politique d'expansion de la DB en Europe n'aurait pas été possible sans le choix du gouvernement fédéral de reprendre la dette colossale des deux opérateurs publics (33 milliards d'euros), ainsi que la gestion du personnel à statut par une structure de défaisance gérée par l'État fédéral (« Bundeseisenbahnvermögen » ou BEV). Cette dernière structure a bénéficié du transfert de biens immobiliers (6,5 milliards d'euros) pour assurer ses missions. En outre, au-delà de ce bilan flatteur, il convient de rappeler quelques faits moins connus, dont certains sont mis en avant dans le recours en manquement introduit par la Commission européenne précité. Tout d'abord, l'Allemagne n'a toujours pas transposé certaines directives importantes, portant sur des sujets aussi variés que la sécurité ferroviaire, l'interopérabilité ferroviaire, ou encore la certification des conducteurs de train. Ensuite, l'Allemagne est mise en cause pour non-respect présumé de certaines directives européennes. Par exemple, la directive 2001/14/CE ne serait pas respectée, en particulier en matière de fixation des charges de péages et d'indépendance du gestionnaire d'infrastructure. Par ailleurs, la DB utiliserait les bénéfices issus des péages perçus pour l'utilisation du réseau dans l'expansion internationale de la DB. Enfin, la Commission européenne a fait procéder récemment à des perquisitions chez DB Energie , soupçonnée d'abus de position dominante. En Allemagne même, de nombreux défauts de fonctionnements ou pratiques discriminatoires ont été sanctionnés et condamnés. Ainsi, la Bundesnetzagentur ( BNetzA ), l'autorité de régulation commune aux industries de réseau outre-Rhin, a rejeté le 10 décembre 2009 la tarification d'accès aux gares proposée par la DB, cette dernière n'ayant pas réussi à prouver que la tarification était fondée sur ses coûts. La Cour administrative fédérale a quant à elle confirmé, le 8 mai 2010, l'interdiction faite à DB Netz de recourir aux juristes de la DB Holding pour tout conseil en matière de droits d'accès au réseau pour les concurrents et de tarification de l'infrastructure. Enfin, la BNetzA a imposé, le 1 er septembre dernier à DB Regio, de proposer à toutes les entreprises ferroviaires des conditions identiques d'accès à ses ateliers de maintenance. En définitive, ces difficultés expliquent peut-être pourquoi la DB est l'une des entreprises publiques les moins appréciées des Allemands. L'organisation du système ferroviaire français doit s'inspirer, au cas par cas, des bonnes pratiques de nos différents voisins européens, sans céder à la facilité de transposer tels quels des modèles dans notre pays, car tout modèle comporte des limites. |
Ce découplage total entre les missions de gestionnaire du réseau et d'exploitation signifie que le personnel de la DCF doit être transféré à RFF. Il est indispensable que les fonctions relatives à la gestion de l'infrastructure ferroviaire et à la répartition des sillons soient enfin assurées en totalité par un organisme unique, RFF, doté de moyens propres, sans délégation à une entreprise ferroviaire. Votre rapporteur est en effet convaincu que ce transfert est nécessaire pour trois raisons :
- du point de vue de la qualité des sillons, le système actuel est à bout de souffle . La dualité voire l'antagonisme entre les services de RFF et la DCF est désormais de notoriété publique, alors que la chaine des horairistes était intégrée avant 1997. L'ARAF, dans son avis du 2 février dernier, a estimé que « la répartition du processus, ainsi que celle des outils, entre RFF et la direction des circulations ferroviaires (DCF) constitue un handicap manifeste pour une allocation efficace des sillons » et qu'il est donc « nécessaire et urgent » d'assurer « le rapprochement physique et organisationnel des équipes de RFF et de la DCF ». M. Hubert du Mesnil, président de RFF, a rappelé, lors de son audition devant votre commission le 6 avril dernier, que « l'École Polytechnique de Lausanne avait précédemment mis en exergue trois faiblesses dans la gestion de nos sillons : le cadencement n'était pas suffisamment développé, l'organisation des travaux était défaillante, et le travail des horairistes, partagés entre la SNCF et RFF, était perfectible ». La qualité la gestion des sillons se détériore d'année en année, en raison d'une mauvaise coordination entre les horairistes de RFF en amont et de la DCF en aval, et de l'absence d'un outil informatique unifié. RFF et la SNCF ne sont pas parvenus ces dernières années à régler ce problème. Pire, la situation depuis le début de l'année 2011 est caractérisée par une explosion du nombre de sillons attribués en dernière minute (soit 7 jours avant la circulation du train). En effet, on estime que ce nombre est passé de 400 000 en 2006 à 900 000 pour les 3 premiers moins de l'année 2011, sur un total de 10 millions de sillons attribués par an ;
- du point de vue des entreprises ferroviaires privées, il existera toujours un soupçon de partialité lors de l'attribution des sillons tant que la DCF dépendra de la SNCF. La tentation peut exister que des agents de la DCF avantagent l'entreprise historique au détriment de ses concurrents. Cette suspicion est inévitable. Toutefois, sur le fond, il est quasi certain que l'immense majorité des sillons est d'ores-et-déjà attribuée dans des conditions objectives et transparentes. En effet, lors de son audition devant votre rapporteur, M. Bertrand, directeur de la DCF, a indiqué que son service était « un livre ouvert » par rapport à RFF ;
- du point de vue de la Commission européenne , qui privilégie une approche formaliste en matière de concurrence, il sera nécessaire de clarifier les relations entre RFF et la DCF . M. Pierre Cardo, président de l'ARAF, a déclaré, lors de son audition devant votre commission le 29 mars dernier, que compte tenu des « orientations des directives et de la jurisprudence européennes, si nous devions faire face, un jour, à un contentieux, nous serions perdants. On ne manquera pas d'exiger une claire distinction des rôles. On fera valoir qu'il n'est pas normal que les horairistes soient rattachés à une entreprise concurrente ». En tout état de cause, il est étonnant que RFF n'exerce en propre que la moitié de ses « fonctions essentielles ». Il prépare et adopte les décisions concernant la « tarification de l'infrastructure », mais tous le volet « répartition des sillons » est sous-traité à la DCF.
Compte tenu des quelque 2000 salariés au sein de RFF, le transfert intégral des 14 000 cheminots de la DCF vers RFF pourrait se faire idéalement dans le cadre d'une filiale de RFF, afin de ne pas déstabiliser le mode de fonctionnement du gestionnaire d'infrastructure. Cette solution aurait sans doute l'accord de Bruxelles, même si votre rapporteur n'a pas eu officiellement l'occasion d'interroger la Commission sur ce point, car cette filiale serait rattachée au gestionnaire du réseau, lui-même radicalement séparé de l'entreprise ferroviaire historique, ce qui la distinguerait du cas allemand. Quant au volet social, les cheminots conserveraient leur statut au sein d'une filiale rattachée à RFF, qui est par nature un établissement public assurant des missions régaliennes, non soumis à concurrence. Certains syndicats de la SNCF, hostiles à la création de la DCF qui est selon un eux un « démantèlement » de l'entreprise historique, pourraient à terme prendre conscience de l'intérêt et de la pérennité de cette formule. Les salariés actuels de RFF, ainsi que les nouveaux embauchés, seraient soumis au statut privé. En définitive, l'existence de la DCF constitue une avancée par rapport à la situation antérieure mais elle ne peut être qu'une solution transitoire, justifiée lors de sa création par la nécessité de répondre aux injonctions de la Commission européenne tout en préservant la paix sociale. Le transfert intégral du personnel dans le cadre d'une filiale rattachée à RFF aurait le mérite de la simplicité et d'éviter de créer à nouveau des structures juridiques baroques qui satisfont sur le coup les acteurs concernés mais engendrent à terme inquiétude chez les cheminots et exaspération chez les opérateurs ferroviaires.
C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur, qui estime indispensable de « conditionner l'ouverture complète à la concurrence du secteur ferroviaire, notamment pour le transport national de voyageurs, à l'exigence d'une séparation totale dans tous les États-membres entre le gestionnaire d'infrastructure et l'opérateur ferroviaire historique ».
* 8 Cf . la tribune de M. Thierry Mariani, Secrétaire d'État chargé des transports, journal « Le Monde », jeudi 14 avril 2011.
* 9 Cf. l'avis n° 09-A-55 de l'autorité de la concurrence du 4 novembre 2009 sur le secteur du transport public terrestre de voyageurs, page 32 et suivantes.
* 10 Cf. le document de travail sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil établissant un espace ferroviaire unique européen (abrogeant les directives 91/440/CEE, 95/18/CE et 2001/14/CE), refonte, commission des transports et du tourisme du Parlement européen, 17 décembre 2010, p. 6.