2. Sur les orientations thématiques
a) Transports
Votre commission se félicite de l'impulsion donnée aux réseaux transeuropéens de transports et partage les objectifs énoncés par le « Mécanisme » en la matière. Ce tournant est une chance pour notre pays et votre commission est très favorable à l'adoption du budget 2014-2020 tel que proposé pour le MIE.
Les nouveaux taux de subventionnement, en particulier, faciliteront plusieurs projets d'infrastructures déjà bien avancés : la participation de l'Union à hauteur de 40% pour les tronçons transfrontaliers, par exemple, sera utile au Lyon-Turin, de même qu'un taux de cofinancement de 30% facilitera un projet comme le grand contournement de Strasbourg. Avec de tels taux, et une procédure aussi sélective, l'action européenne pourra trouver l'effet levier qui lui a fait défaut.
La portée des règlements « RTE-T » et « MIE » va cependant bien au-delà du financement des projets d'infrastructures que notre pays entend réaliser dans la décennie. Ces règlements, en effet, établissent des cartes assez précises des réseaux de transports, mais aussi des critères de sélection des projets et des « exigences » sur l'ensemble du réseau dit « global ». Si votre commission comprend l'intérêt pour l'Union de focaliser son intervention sur les projets les plus utiles d'un point de vue européen, elle considère également que les règles européennes ne doivent pas se traduire par des contraintes que la France aurait le plus grand mal à supporter, surtout quand les prescriptions européennes apparaissent peu adaptées au territoire national.
Les infrastructures de transport, on l'a vu, sont considérées lato sensu, conformément à l'objectif d'intégration modale de réseaux économes en énergie 44 ( * ) : l'action ne porte pas seulement sur les voies de transport, mais bien sur l'ensemble des équipements qui composent l'offre de transport, pour une efficacité d'ensemble des déplacements. Un problème se pose, cependant, avec les « exigences » posées par le règlement « RTE-T », qui ont une force obligatoire 45 ( * ) pour l'horizon 2050 sur le réseau global et 2030 sur le réseau central. Or, si la plupart de ces « exigences » ne font que reprendre des textes européens auxquels la France est partie prenante, certaines paraissent exagérément contraignantes ou peu adaptées à notre territoire .
Ainsi, l'ensemble du fret ferroviaire sur le réseau central devrait pouvoir rouler à une vitesse de croisière de 100 km/h et l'intégralité du réseau ferré du réseau global devrait être électrifié : ces deux exigences imposent des travaux importants que RFF ne saurait rentabiliser - le coût du millier kilomètres de voies ferrées à électrifier, par exemple, serait de 2 milliards, sans nécessité économique claire. De même pour l'exigence d'aires de repos sécurisées tous les 50 kilomètres sur les autoroutes et voies rapides : cette distance résulte d'un arbitrage quelque peu obscur et certainement abstrait, alors que la situation varie très fortement selon la densité de la population et l'intensité du trafic.
Dans ces conditions, votre commission a adopté un amendement demandant que la pertinence des « exigences » soit évaluée à la lumière des territoires pour, le cas échéant, les adapter aux différentes configurations territoriales. L'article 57 de la proposition de règlement RTE-T prévoit que la Commission effectue, pour le 31 décembre 2023 au plus tard, un examen de la mise en oeuvre du réseau central : cette échéance est tout à fait indiquée pour évaluer également la pertinence des « exigences » communautaires.
Sur la gouvernance même des projets d'intérêt commun, votre commission estime que le « Mécanisme » comporte des risques qu'il est encore temps de prévenir.
Ainsi, les articles 54 et 56 de la proposition de règlement sur les RTE-T autorisent la Commission européenne à réviser, par acte délégué, les listes des infrastructures composant le « réseau global », pour tenir compte des évolutions enregistrées par les statistiques européennes. Cette révision est bien sûr nécessaire, dès lors que des critères objectifs déterminent l'appartenance au réseau « global » : c'est le cas, par exemple, pour les ports intérieurs (la proposition de règlement fixe un seuil de 500 000 tonnes de fret annuel) ou pour les ports maritimes (au moins 0,1 % du trafic européen).
Cependant, il n'est pas souhaitable que cette liste soit modifiée en cours de programmation et sur la seule initiative de la Commission européenne. En effet, cette liste conditionne la possibilité de recevoir un soutien européen : les perspectives d'investissement seraient fragilisées pour les infrastructures (ports, aéroports...) proches des seuils. Les investissements étant réalisés sur un temps assez long, il paraît suffisant de réviser la liste tous les sept ans, avec la programmation financière.
En conséquence, votre commission a adopté un amendement demandant que la Commission ne puisse modifier la liste des projets d'intérêt commun, mais seulement proposer des modifications en fin de programmation financière pluriannuelle.
L'article 53 de la proposition de règlement RTE-transports décrit précisément le contenu des « plans de développement de corridor de réseau central », que les Etats définissent dans un délai de six mois à compter de l'adoption du règlement.
Dès lors que ces plans auront des conséquences importantes en matière d'aménagement du territoire , il est très important d'y associer le Parlement : ce sera un gage de mobilisation pour leur bonne application dans les territoires.
En conséquence, et à titre d'appel, votre commission a adopté un amendement pour que la proposition de règlement mentionne, à l'article 53, l'utilité qu'il y aurait à faire viser les plans de développement de corridor par les Parlements nationaux.
b) Énergie
Votre commission a approuvé le volet « énergie » de la proposition de résolution adoptée par la commission des affaires européenne.
En premier lieu , s'il est nécessaire de poursuivre le développement de l'interconnexion des réseaux de transport d'électricité, il est tout aussi important que chaque État soit capable , dans la mesure du possible, de produire l'électricité qu'il consomme . La production locale permet de réduire les besoins en aménagements de réseaux de transport et renforce la sécurité d'approvisionnement des États membres.
Votre rapporteur fait d'ailleurs observer que le texte présenté par la Commission européenne, pas plus que le document de travail qui l'accompagne, n'explique avec précision comment sont pris en compte les nécessaires efforts d'efficacité énergétique. Il serait utile de mieux comprendre comment les mécanismes proposés s'articulent avec les résultats attendus de la future directive sur l'efficacité énergétique, dont la Commission a présenté le projet en parallèle 46 ( * ) .
En second lieu , les procédures proposées par la Commission , si elles poursuivent un objectif louable de réduction des délais de mise en oeuvre des projets, ne répondent pas réellement à l'enjeu essentiel de l'acceptabilité des projets par les populations . Il est permis de craindre que la définition d'un label de « projets d'intérêt commun », attribué au niveau européen, ne suffise pas à garantir l'appropriation, par les riverains, de projets dont ils mettent souvent en cause les qualités esthétiques et paysagères (ouvrages extérieurs) ou les risques éventuels (exposition aux ondes électromagnétiques). Une forte implication des pouvoirs publics nationaux et locaux, mettant l'accent sur la pédagogie et la concertation avec les populations, demeurera cruciale pour atteindre les objectifs de délai posés par la proposition de règlement.
Enfin, votre commission partage l'intérêt de la commission des affaires européennes pour une approche alternative , selon laquelle les financements seraient soumis au respect d'un calendrier précis d'autorisation et de mise en oeuvre. Avec une telle mesure, qui aurait un caractère incitatif réel, l'Union européenne apparaîtrait comme un facilitateur de projets, et non comme un niveau supplémentaire de décision se superposant aux autorités nationales et locales.
En complément aux recommandations faites par la commission des affaires européennes, votre commission constate que le réseau d'« autoroutes de l'électricité » proposé par cette proposition de règlement, sélectionné au niveau européen et bénéficiant d'un régime spécifique, revient en quelque sorte à créer un troisième réseau électrique , qui connecterait entre eux les réseaux de transport d'électricité nationaux, ceux-ci reliant les réseaux de distribution 47 ( * ) .
Il lui paraît donc indispensable de veiller à la cohérence entre le développement de ce « super-réseau » et celui des réseaux de transport, voire de distribution d'électricité , réalisés au niveau national et local :
- d'une part, la création d'interconnexions transfrontalières risque de créer des congestions si le réseau national n'est pas adapté en conséquence. Le réseau transfrontalier ne devrait donc pas concentrer l'ensemble des financements ;
- d'autre part, la sécurité des réseaux exige le respect de la règle dite « N-1 », c'est-à-dire que le maillage du réseau doit lui permettre de continuer à acheminer l'électricité même lorsqu'une branche est rompue. La construction de branches très performantes, telles que les interconnexions visées par la proposition de règlement, doit donc prévoir une certaine redondance ou s'accompagner de renforcements des réseaux de transports d'électricité, afin de garantir la résistance du réseau à la perte ponctuelle d'un ouvrage de transport d'électricité.
En particulier, la désignation d'une autorité nationale compétente pour superviser la procédure d'octroi des autorisations aux projets d'intérêt commun aura certainement un effet positif pour accélérer et rationaliser la réalisation de ces projets, mais elle ne devrait pas avoir lieu au détriment des ressources administratives allouées aux projets de création ou de renforcement des réseaux nationaux, afin d'éviter les incohérences au niveau du développement du réseau électrique.
En conséquence, votre commission a adopté un amendement pour que soient pris en compte, lors de la définition des projets d'intérêt commun, les besoins nationaux de création ou de renforcement des réseaux d'électricité, ainsi que l'impact, sur ces réseaux, de la réalisation des projets d'intérêt commun. Ce même amendement précise que la priorité donnée à ces projets ne doit pas réduire les financements, ni les ressources administratives, alloués aux projets de réseau d'électricité au niveau national.
c) Télécommunications
Restant à un niveau de généralités très élevé , le volet « numérique » du MIE paraît, d'un point de vue global, très en-deçà des deux autres volets .
Ainsi que l'indique la proposition de résolution européenne présentée au nom de la commission des affaires européennes, le texte de la commission « est beaucoup moins précis. Il n'en ressort pas la même impression de vision stratégique ». Quant à la gouvernance, elle apparaît « très légère » , car la Commission européenne « ne prescrit pas aux États membres d'adopter des procédures plus efficaces et planifiées ».
Les responsables de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) auditionnés par votre rapporteur ont confirmé ce constat. La « moindre précision » du volet numérique, par rapport aux volets « énergie » et « transports », s'explique pour l'Autorité par la « quasi-absence de politique communautaire antérieure comparable ». Il en résulte logiquement que les projets soutenus sont « moins clairement définis ». Ces textes - la proposition de règlement sur le MIE, mais aussi celle portant spécifiquement sur les réseaux de télécommunications - restent donc largement à préciser lors des négociations à venir au niveau européen.
Par ailleurs, et toujours à un niveau d'approche très général, l'opportunité d'un programme de développement des réseaux transeuropéens en matière de communications électroniques pose question, dans la mesure où l'interconnexion ne constitue pas un réel enjeu en ce domaine. Contrairement à ceux ayant trait à l'énergie ou aux transports, cette interface est en effet déjà réalisée : il n'y a pas de restrictions aux frontières quant aux volumes de données échangées, et le marché du transit existe et fonctionne correctement . En outre, les interactions entre les trois secteurs - énergie, transports, numérique -, évoquées par la Commission, n'existent que de façon limitée et indirecte pour ce qui est des communications électroniques. Et ce qu'il s'agisse par exemple de leur rôle dans le développement de réseaux électriques intelligents, de leur apport à l'organisation des transports ou de leur contribution à la préservation des ressources environnementales.
Sur le fond, la pertinence des projets financés peut prêter , pour certains d'entre eux, à discussion . S'il est intéressant de soutenir financièrement la cartographie des réseaux pour la planification des déploiements à venir, au vu de l'hétérogénéité des données disponibles dans les États membres, cette mesure interviendra trop tard pour notre pays : une nouvelle rédaction du décret permettant aux collectivités territoriales de connaitre précisément les réseaux télécoms présents sur leur territoire, dont la première version, prise en application de la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie, dite « LME », avait été annulée par le Conseil d'État, devrait être publiée très prochainement par le Gouvernement.
Le soutien des infrastructures, quant à lui, est porteur de risques de double financement , et ce en particulier pour ce qui est de l'appui aux projets situés dans les zones rurales. En effet, tant des mécanismes européens (fonds régionaux et fonds structurels) que nationaux (le volet B du PNTHD) permettent déjà de soutenir de tels projets, et ce même si la proposition de règlement rappelle le principe de non cumul des différents types d'aides.
Afin de bien différencier l'apport spécifique du MIE , il pourrait être préférable de financer la modernisation d'infrastructures constituant un réel enjeu pour chacun des États membres et qui ne font pas encore l'objet d'interventions publiques. Ce serait par exemple le cas des réseaux de collecte établis au niveau régional pour la desserte de territoires locaux. Leur équipement en fibre optique est la condition indispensable à la transition vers le très haut débit par le déploiement des boucles locales. Or, ces travaux représentent un investissement de l'ordre de 800 millions à un milliard d'euros dans un pays comme la France, et leur soutien n'entraîne pas de distorsions sur le marché de détail.
En conséquence, votre commission a adopté trois amendements , par lesquels le Sénat :
- appelle à ce que soient précisés de façon plus détaillée les projets qu'il est proposé de soutenir ;
- demande à que soient prioritairement appuyés les projets ayant une réelle dimension transeuropéenne et ne faisant pas déjà l'objet de financements au moyen d'autres instruments communautaires ;
- propose que soient par exemple rendus éligibles les réseaux de collecte établis au niveau régional pour la desserte de territoires locaux en très haut débit.
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Au cours de sa réunion du mardi 28 février 2012, présidée par M. Daniel Raoul, président, la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire a examiné le rapport de M. Roland Ries sur la proposition n°347 (2011-2012) relative au Mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE). Elle a adopté une nouvelle rédaction de la proposition de résolution européenne, dont le texte figure ci-après. |
* 44 Cf. supra p. 19
* 45 Cf. supra p. 20 et 21.
* 46 Voir à cet égard la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil , en cours d'examen au niveau de l'Union, relative à l'efficacité énergétique (COM (2011) 0370), et la résolution du Sénat n° 13 (2011-2012) , prise sur le rapport n° 91 (2011-2012) de M. Ladislas Poniatowski, déposé le 9 novembre 2011 au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire.
* 47 En France, le réseau de transport d'électricité comprend les lignes à haute et très haute tension (à partir de 63 000 volts), qui appartiennent à RTE. Le réseau de distribution, qui dessert les particuliers et la plupart des entreprises, comprend des lignes à basse et moyenne tension (jusqu'à 20 000 volts), appartenant aux communes et gérées par ERDF ou des entreprises locales de distribution.