Projet de loi relatif à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social

Rapports législatifs

Rapport n° 757 (2011-2012), déposé le

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER MOBILISATION DU FONCIER PUBLIC EN FAVEUR DU LOGEMENT
Article 1er (Article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques)  Cession gratuite de terrains de l'État destinés à la construction de logements sociaux

Commentaire : cet article prévoit l'application d'une décote pouvant atteindre 100 % lors de la cession de terrains de l'État destinés à la construction de programmes de logement, pour la part destinée au logement social.

I. Le droit en vigueur

L'article 95 de la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale 51 ( * ) a introduit le principe d'une décote applicable en cas de vente de terrains de l'État . Cette disposition figure aujourd'hui à l' article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P).

Cet article dispose ainsi que l'État peut procéder à l'aliénation de terrains de son domaine privé à un prix inférieur à la valeur vénale lorsque ces terrains sont destinés à la réalisation de programmes de constructions comportant essentiellement des logements dont une partie au moins est réalisée en logement social (première phrase de l'alinéa 1).

La différence entre la valeur vénale et le prix de cession ne peut dépasser un plafond fixé par décret en Conseil d'État (seconde phrase de l'alinéa 1).

Cet article précise que, pour son application, sont assimilés à des logements sociaux (alinéas 3 à 6). :

- les structures d'hébergement temporaire ou d'urgence bénéficiant d'une aide de l'État ;

- les aires permanentes d'accueil des gens du voyage 52 ( * ) ;

- les logements neufs destinés à être affectés à l'habitation principale de personnes physiques, si ces personnes acquièrent le terrain de manière différée ou si elles bénéficient d'un prêt à remboursement différé - ces dispositifs n'existent plus aujourd'hui - ou si ces personnes sont titulaires de contrats de locations accession 53 ( * ) .

Les conditions d'application de l'article L. 3211-7 ont été précisées par décret, dont les dispositions sont aujourd'hui codifiées aux articles R. 3211-13 à R. 3211-17 du CG3P.

L' article R. 3211-14 dispose ainsi que :

- une décote peut être appliquée lorsqu'un terrain est aliéné en vue de recevoir au moins 75 % de surface de plancher affectée au logement et comportant des logements locatifs sociaux ;

- l'avantage financier résultant de la décote est exclusivement et en totalité répercuté dans le prix de revient des logements locatifs sociaux réalisés sur le terrain aliéné .

L' article R. 3211-15 indique que la décote ne peut excéder 25 %, ou 35 % dans les zones dites « tendues » , du produit de la valeur vénale du terrain pondérée par le rapport de la surface de plancher affectée au logement locatif social à la surface hors oeuvre nette (SHON) totale du programme immobilier.

L' article R. 3211-16 dispose que le préfet décide du principe d'une décote . Il adresse au directeur départemental des finances publiques (DDFP) un dossier comprenant le programme de logements locatifs sociaux à réaliser dans un délai de cinq ans à compter de l'aliénation et un document précisant les conditions financières de réalisation de ce programme, ainsi que l'impact attendu de la répercussion intégrale de la décote sur le prix de revient des logements locatifs sociaux bénéficiaires. Le montant de la décote est calculé à partir de ces éléments et fixé par le DDFP.

L' article R. 3211-17 précise notamment que :

- l'acte d'aliénation comporte la valeur vénale établie par le DDFP, le programme de logements locatifs sociaux devant être réalisé, les conditions de cette réalisation et le montant de la décote ;

- l'acte prévoit par ailleurs, en cas de non-réalisation du programme de logements locatifs sociaux dans le délai de cinq ans à compter de l'aliénation, au choix de l'État, soit la résolution de la vente sans indemnité pour l'acquéreur, soit le remboursement de la décote ainsi que le montant des indemnités applicables.

Votre rapporteur relève que le paragraphe I de l'article 67 de la loi de finances pour 2009 54 ( * ) a introduit un dispositif spécifique applicable aux emprises militaires situées dans le périmètre des opérations de restructuration de sites de défense .

LE DISPOSITIF APPLICABLE AUX EMPRISES MILITAIRES SITUÉES DANS LE PÉRIMÈTRE DES CONTRATS DE REDYNAMISATION DE SITES DE DÉFENSE

Le I de l'article 67 de la loi de finances pour 2009 dispose que les immeubles domaniaux reconnus inutiles par le ministre de la défense dans le cadre des opérations de restructuration de la défense réalisées entre le 1 er janvier 2009 et le 31 décembre 2014 peuvent faire l'objet de cessions à l'euro symbolique et avec complément de prix différé aux communes les plus fortement affectées par les restructurations et qui en font la demande . Un groupement de communes peut se substituer à la commune concernée, si cette dernière le demande.

Sont éligibles à ce dispositif les communes « sur lesquelles la restructuration a un effet majeur, en particulier au regard du nombre d'emplois supprimés rapporté aux emplois existants, qui connaissent une situation de grande fragilité économique, sociale et démographique et qui disposent de capacités propres de redynamisation limitées, notamment au regard des caractéristiques du tissu économique et de ses évolutions récentes ainsi que des perspectives de développement d'activités nouvelles sur le territoire concerné. » 55 ( * ) La liste de ces communes est fixée par décret en Conseil d'État 56 ( * ) .

Ces cessions sont autorisées par décret et doivent permettre la réalisation d'opérations ou d'actions d'aménagement.

Votre rapporteur note par ailleurs que, suite au Conseil interministériel de l'outre-mer (CIOM) de novembre 2009, un dispositif permettant la cession gratuite de terrains de l'État dans les outre-mer a été introduit par l'article 169 de la loi de finances pour 2011 57 ( * ) .

Ce dispositif concerne l'ensemble des outre-mer, à l'exception de la Guyane 58 ( * ) : il s'applique ainsi en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion 59 ( * ) , à Saint-Pierre-et-Miquelon 60 ( * ) , à Mayotte 61 ( * ) , à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin 62 ( * ) , en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna 63 ( * ) .

Ce dispositif est le suivant :

- dans ces collectivités, l'État peut procéder à l'aliénation de terrains de son domaine privé à un prix inférieur à la valeur vénale par application d'une décote de 100 %, si ces terrains sont destinés à la réalisation de programmes de construction comportant essentiellement des logements, dont 50 % au moins de logements sociaux ;

- l'avantage financier résultant de la décote est exclusivement et en totalité répercuté sur le prix de revient des logements locatifs sociaux réalisés sur le terrain ;

- l'État peut procéder de la même manière si les terrains sont destinés à l' aménagement d'équipements collectifs ;

- l'acte d'aliénation prévoit, en cas de non réalisation du programme de logements locatifs sociaux ou de l'aménagement d'équipements collectifs dans le délai de cinq ans, la résolution de la vente sans indemnité pour l'acquéreur ainsi que le montant des indemnités applicables.

Les modalités de ces cessions ont été précisées par un décret du 29 décembre 2011 64 ( * ) . Ce dernier précise notamment que, quand le projet d'aliénation porte sur des terrains destinés à la réalisation de programmes de construction, la décote est pondérée par le rapport de la surface de plancher affectée au logement locatif social à la surface de plancher totale du programme immobilier.

II. Le dispositif du projet de loi

Le présent article modifie profondément l'article L. 3211-7 du CG3P .

Son 1° a deux objectifs :

- il précise que la possibilité de décote s'applique aux terrains nus ou bâtis ;

- il substitue au renvoi à un décret en Conseil d'État s'agissant du plafond de la décote la précision que, pour la part du programme destinée aux logements sociaux, la décote consentie peut atteindre 100 % de la valeur vénale du terrain . Elle est fixée en fonction de la catégorie de ces logements sociaux et des circonstances locales liées à la situation du marché foncier et immobilier ainsi qu'aux conditions financières et techniques de l'opération.

Son 2° supprime les alinéas 2 à 6 de l'article L. 3211-7 précité et lui substitue dix-neuf nouveaux alinéas regroupés en quatre paragraphes .

Le nouveau II prévoit ainsi que la décote est de droit quand deux conditions sont remplies :

> d'une part, le terrain est cédé au profit de certaines institutions publiques ( a ) :

- une collectivité territoriale ;

- un EPCI à fiscalité propre ;

- un établissement public foncier ou d'aménagement de l'État ;

- un établissement public foncier local ;

- un organisme agréé exerçant des activités de maîtrise d'ouvrage d'opérations d'acquisition, de construction ou de réhabilitation de logements ou de structures d'hébergement en tant que propriétaire ou preneur de bail à construction, emphytéotique ou de bail à réhabilitation ;

- un organisme d'habitation à loyer modéré (HLM) ;

- une société d'économie mixte (SEM).

> d'autre part, le terrain figure sur une liste de parcelles établie par l'autorité administrative compétente de l'État ( b ). Cette liste peut être complétée, à la demande d'une des institutions publiques mentionnées précédemment, sur présentation d'un projet s'insérant dans une stratégie de mobilisation du foncier destinée à satisfaire des besoins locaux en matière de logement.

Les dispositions de ce II ne s'appliquent aux organismes agréés évoqués précédemment et aux SEM que pour les cessions de terrains en vue de la construction de logements locatifs conventionnés.

Le nouveau III porte sur la décote elle-même . Il dispose ainsi, reprenant certaines dispositions figurant aux articles R. 3211-13 à R. 3211-17 du CG3P, que :

- l'avantage financier résultant de la décote est exclusivement et en totalité répercuté dans le prix de revient des logements locatifs sociaux ;

- cette décote est également répercutée dans le prix de cession des logements en accession à la propriété destinés aux personnes et aux ressources modestes ;

- dans ce dernier cas, l'acquéreur accédant souhaitant revendre son logement dans les cinq ans doit informer l'autorité administrative compétente de l'État. Cette dernière informe les organismes HLM qui peuvent se porter acquéreur en priorité. L'acquéreur accédant est tenu de verser à l'État une somme égale à la différence entre le prix de vente et le prix d'acquisition. Cette somme ne peut excéder le montant de la décote ;

- quand l'acquéreur accédant loue son logement dans les cinq ans suivant l'acquisition, le niveau de loyer ne peut excéder certains plafonds fixés par l'autorité administrative compétente de l'État ;

- les contrats de vente comportent, sous peine de nullité, la mention des obligations, ainsi que le montant de la décote consentie.

Le nouveau IV prévoit la conclusion d'une convention entre l'autorité administrative compétente de l'État et l'acquéreur , jointe à l'acte d'aliénation, fixant les conditions d'utilisation du terrain cédé ainsi que le contenu du programme de logements à construire.

Il précise par ailleurs que :

- l'acte d'aliénation mentionne le montant de la décote ;

- il prévoit, en cas de non réalisation du programme de logements dans le délai de cinq ans , outre le montant des indemnités contractuelles applicables, au choix de l'État, soit la résolution de la vente sans indemnité pour l'acquéreur, soit le remboursement de la décote ;

- il prévoit par ailleurs, en cas de réalisation partielle du programme ou de réalisation dans des conditions différentes de celles prises en compte pour la fixation du prix de cession, le paiement d'un complément de prix correspondant à l'avantage financier indûment consenti.

Le nouveau V précise que, pour l'application de l'article L. 3211-7, outre les structures d'hébergement temporaire ou d'urgence bénéficiant d'une aide de l'État, les aires permanentes d'accueil des gens du voyage et les logements neufs destinés à être affectés à l'habitation principale de personnes physiques titulaires de contrats de location-accession, sont assimilés aux logements sociaux :

- les résidences sociales conventionnées et les places des centres d'hébergement et de réinsertion sociale ( CHRS ) ;

- les résidences de logement pour étudiants conventionnées.

Le nouveau VI indique qu'un décret en Conseil d'État précise les conditions d'application du présent article.

III. La position de votre commission

Le présent article vise à mettre en oeuvre un engagement fort du Président de la République au cours de la campagne électorale : la mise à disposition gratuite de terrains de l'État pour la construction de logements sociaux.

Votre rapporteur relève que cette mesure intervient dans un contexte où la problématique du foncier est majeure pour la construction de logements . Toutes les personnes auditionnées par votre rapporteur ont souligné l'importance de cette problématique, au premier rang desquels les représentants des associations d'élus et les professionnels du secteur du logement.

Ainsi, dans les « zones tendues », le foncier est trop coûteux et insuffisant. Pour ce qui concerne le logement social, le coût d'acquisition du foncier représente entre 14 et 24 % du coût de revient d'une opération 65 ( * ) :

- il atteint ainsi 23 % en Île-de-France, 24 % en Languedoc-Roussillon et 26 % en Lorraine, contre seulement 14 % en Auvergne, en Bretagne et en région Centre 66 ( * ) ;

- il varie entre 16 % en zone C du « Robien » et 24 % en zone A 67 ( * ) .

Comme le souligne l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, « les coûts du foncier dans les zones tendues empêchent dans certains cas d'équilibrer financièrement les opérations de logement comportant du logement social » 68 ( * )

Dans ce contexte, le 28 mars 2008, le Comité interministériel pour le développement de l'offre de logements (CIDOL) a défini un premier programme de mobilisation du foncier de l'État et de ses établissements publics en faveur du logement pour la période 2008-2012. Ce programme portait sur la construction de 70 000 logements, dont 38,6 % de logements sociaux, se répartissant sur 514 sites d'une superficie cumulée de 1 140 hectares.

Les résultats obtenus à la fin de l'année 2011 sont relativement décevants : le taux de réalisation du programme n'a atteint que 70 %, avec 42 000 logements mis en chantier, dont 20 500 logements sociaux.

BILAN DU PREMIER PROGRAMME DE MOBILISATION  DU FONCIER DE L'ÉTAT ET DE SES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS EN FAVEUR DU LOGEMENT

Nombre de sites

Surface (hectares)

Nombre de logements

Nombre de logements sociaux

Bilan des mises en chantier

2008

106

96,2

10 412

5 180

2009

100

107

9 401

4 943

2010

185

179,9

13 258

5 140

2011

155

150,4

9 053

5 275

Total pour  la période 2008-2011

546

533,4

42 114

20 535

Source : « Bilan 2008-2011 et perspectives », Comité interministériel pour le développement de l'offre de logement, 15 mars 2012, p. 12.

Le taux de réalisation a atteint des niveaux très différents d'une région à l'autre , le potentiel de réalisation de logements sur du foncier public étant très hétérogène : la région Île-de-France concentrait ainsi près de 60 % des objectifs de réalisation de logements.

BILAN PAR RÉGION DU PREMIER PROGRAMME DE MOBILISATION  DU FONCIER DE L'ÉTAT ET DE SES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS EN FAVEUR DU LOGEMENT

Total de logements réalisés  (2008-2011)

Taux d'avancement

Logements

dont logements sociaux

Logements (en %)

Logements sociaux (en %)

Alsace

722

309

67

76

Aquitaine

1 740

1 390

43

107

Auvergne

4

0

3

0

Basse-Normandie

56

11

64

16

Bourgogne

617

346

103

105

Bretagne

1 173

496

55

62

Centre

1 834

487

119

85

Champagne-Ardenne

499

249

49

67

Corse

0

0

-

-

Franche-Comté

194

24

109

44

Haute-Normandie

32

32

14

25

Île-de-France

25 104

11 940

60

73

Languedoc-Roussillon

295

116

45

3

Limousin

131

88

25

126

Lorraine

578

200

48

109

Midi-Pyrénées

519

434

103

430

Nord-Pas-de-Calais

974

560

157

136

Pays-de-la-Loire

1 771

640

66

81

Picardie

553

201

45

34

Poitou-Charentes

92

72

54

52

Provence-Alpes-Côte-d'Azur

2 322

1 670

79

120

Rhône Alpes

2 934

1 270

45

56

Total

42 144

20 535

60

77

Source : « Bilan 2008-2011 et perspectives », Ibid., p. 13

Si le premier programme n'a pas obtenu les résultats escomptés, votre rapporteur souligne que la libération du foncier public est loin d'être anecdotique du point de vue du soutien à la construction de logements, notamment sociaux . D'après les données communiquées par le Gouvernement, sur la période 2008-2011, 3 % de l'ensemble des logements construits l'ont été sur du foncier public, ce taux atteignant 20 % en région Île-de-France 69 ( * ) .

Un deuxième programme de mobilisation du foncier public a été notifié aux préfets pour la période 2012-2016, portant sur 110 000 logements , dont la moitié en Île-de-France, à construire sur 930 sites représentants plus de 2 000 hectares. Ce programme correspond à un doublement du nombre annuel moyen de logements réalisés sur la période 2008-2011.

Votre rapporteur salue les objectifs ambitieux du Gouvernement en la matière. Ces 110 000 logements pourraient contribuer à hauteur de 4,5 % à l'objectif national de construction de 500 000 logements par an et jusqu'à 15 % à Paris.

L'article 1 er du présent projet de loi s'inscrit dans ce contexte. Il tend à aller plus loin que le dispositif actuel de décote prévu par l'article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P), en permettant la cession gratuite des terrains publics pour la construction de logement social .

Votre Haute assemblée s'est déjà prononcée à deux reprises, en février et en mars 2012 , sur le sujet en adoptant un dispositif de cession gratuite à l'occasion de la discussion sur le projet de loi relatif à la majoration des droits à construire.

La disposition figurant à l'article 1 er a été unanimement saluée par l'ensemble des personnes auditionnées par votre rapporteur.

Outre le fait que l'État se montre ainsi exemplaire et participe à la construction de logements sociaux, ce dispositif présente aux yeux de votre rapporteur de nombreux avantages :

- il permet d' accélérer le rythme de réalisation du programme de mobilisation du foncier public ;

- il permet de réduire le coût de revient des opérations de construction de logement social et ainsi d'améliorer l'équilibre financier des opérations concernées ;

- il permet, par voie de conséquence, d' augmenter la capacité de financement des organismes constructeurs de logement social, comme l'a confirmé à votre rapporteur l'Union sociale pour l'habitat (USH). D'après les données communiquées par le Gouvernement, « l'effort consenti sur le prix du foncier public pourrait (...) représenter jusqu'à 4 % d'augmentation de la capacité de financement annuelle des organismes constructeurs, soit environ 5 900 logements supplémentaires » 70 ( * ) ;

- son coût est relativement limité : d'après les données figurant dans l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, son coût atteindra au plus 370 millions d'euros sur 5 ans 71 ( * ) , soit environ 75 millions d'euros par an, dans l'hypothèse où est appliquée une décote de 100 % au profit du logement social et où les opérations réalisées comprennent 40 % de logements sociaux 72 ( * ) .

LA CONSTITUTIONNALITÉ DU DISPOSITIF DE L'ARTICLE 1 ER

Dans une décision du 26 juin 1986, le Conseil constitutionnel a indiqué que « la Constitution s'oppose à ce que des biens ou des entreprises faisant partie de patrimoines publics soient cédés à des personnes poursuivant des fins d'intérêt privé pour des prix inférieurs à leur valeur vénale » 73 ( * ) .

Le Conseil d'État a reconnu à plusieurs reprises 74 ( * ) la possibilité de cession d'un bien appartenant à une personne publique à un prix inférieur à l'évaluation des domaines dès lors que la cession est fondée sur un motif d'intérêt général et que l'accord conclu comporte des contreparties suffisantes.

Votre rapporteur souligne que l'article 1 er ne conduit en aucune façon à « brader » le patrimoine de l'État . Le dispositif est en effet très encadré :

- la décote ne s'applique qu'à la part du programme de construction destinée au logement social . Par ailleurs, l'avantage financier en résultant est exclusivement et en totalité répercuté dans le prix de revient des logements locatifs sociaux ou des logements en accession sociale à la propriété ;

- la liste des bénéficiaires de plein droit est fixée de manière limitative et la décote est conditionnée à une convention fixant les conditions d'utilisation du terrain cédé et déterminant le contenu du programme de logements à construire ;

- en cas de non réalisation ou de réalisation partielle du programme de logements au terme d'un délai de cinq ans, la vente est résolue ou l'acquéreur doit rembourser une somme équivalent au montant de la décote.

Votre rapporteur est très favorable à la mesure prévue par cet article : elle illustre la mobilisation de l'État face à la crise du logement et peut contribuer à atteindre les ambitieux objectifs fixés par le Président de la République en matière de construction de logements sociaux.

Il souligne que la mise à disposition gratuite constituera ainsi un nouvel outil pour la construction de logements sociaux , à côté du bail emphytéotique administratif (BEA) prévu par l'article 7 de la loi du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement public et privés 75 ( * ) , qui pourra lui-même être utilisé dans le cadre du programme de mobilisation du foncier public.

Votre commission a adopté trois amendements de votre rapporteur.

Le premier amendement vise à préciser que la décote est par principe fixée à 100 % pour la partie des programmes en logement social, sauf exceptions . Il s'agit d'inverser la logique du dispositif de l'article 1 er qui prévoit une décote pouvant atteindre 100 % de la valeur vénale du terrain, en fonction de la catégorie des logements sociaux et des circonstances locales.

L'expérience de la décote prévue actuellement par l'article L. 3211-7 du CG3P est en effet révélatrice : le Gouvernement n'a pas été en mesure de transmettre à votre rapporteur un bilan de ce dispositif. Tant les associations d'élus que l'Union sociale pour l'habitat (USH) ont souligné qu'il n'avait été que marginalement utilisé.

Votre rapporteur est désireux que l'engagement du Président de la République soit effectivement appliqué sur le terrain et que la décote de 100 % soit très majoritairement accordée pour la construction de logement social sur du foncier public .

Le deuxième amendement porte sur la liste des terrains à céder au profit des bénéficiaires de plein droit de la décote . Il est essentiel que la liste des terrains soit « coproduite » par les services de l'État et les élus locaux, qui sont les meilleurs connaisseurs de leur territoire. Cet amendement vise donc à ce que la liste soit établie après avis du Comité régional de l'habitat 76 ( * ) , instance regroupant l'ensemble des acteurs locaux, et mise à jour annuellement.

Le troisième amendement porte sur la durée de réalisation de l'opération de construction. La durée de cinq ans prévue par le IV de l'article L. 3211-7 tel que proposé par le présent article paraît, dans certaines conditions, insuffisante. Cet amendement vise donc à suspendre le délai en cas de recours ou de fouilles archéologiques.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 2 (Article L. 3211-13-1 [nouveau] du code général  de la propriété des personnes publiques)  Possibilité d'appliquer la décote lors de la cession de terrains  de certains établissements publics de l'État

Commentaire : cet article permet de rendre applicable par décret les dispositions relatives à la décote à la cession des terrains de certains établissements publics de l'État.

I. Le droit en vigueur

? L' article L. 2111-20 du code des transports dispose que les biens immobiliers utilisés pour la poursuite des missions de Réseau Ferré de France ( RFF ) peuvent être cédés à l'État ou à des collectivités territoriales pour des motifs d'utilité publique, moyennant le versement d'une indemnité égale à la valeur de reconstitution.

? L' article L. 2141-15 du même code dispose que les biens immobiliers utilisés par la Société nationale des chemins de fer français ( SNCF ) pour la poursuite de ses missions peuvent être repris par l'État ou cédés à des collectivités territoriales pour des motifs d'utilité publique, moyennant le versement d'une indemnité égale à la valeur de reconstitution.

L' article L. 2141-16 du code précité précise que les biens immobiliers détenus par la SNCF qui cessent d'être affectés à la poursuite de ses missions peuvent recevoir une autre affectation ou être aliénés par elle et à son profit. Dans le premier cas, l'État ou la collectivité territoriale lui verse une indemnité égale à la valeur vénale.

? L' article L. 4316-1 du code précité dispose que les ressources de Voies navigables de France ( VNF ) comprennent notamment :

- le produit de l'aliénation des biens meubles dont il est propriétaire et des biens immeubles dont la gestion lui est confiée (3°) ;

- les indemnités versées par l'État en cas d'affectation à son domaine privé d'immeubles utilisés par VNF (4°).

L' article L. 4316-2 précise que lorsque des éléments du domaine public fluvial dont la gestion est confiée à VNF sont vendus, le produit de leur vente est acquis à l'établissement.

II. Le dispositif du projet de loi

Le présent article insère un nouvel article L.  3211-13-1 au sein du CG3P .

Le I de cet article dispose que, nonobstant les dispositions législatives applicables aux établissements publics de l'État, les dispositions de l'article L. 3211-7 peuvent être rendues applicables dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État à :

- l'aliénation de terrains appartenant au domaine privé des établissements publics de l'État ;

- l'aliénation de terrains dont la gestion a été confiée par la loi à ces établissements .

La liste des établissements publics concernés est établie par décret.

Le II précise que les décrets en Conseil d'État mentionnés au I peuvent adapter les modalités de détermination du prix de cession afin de tenir compte de la situation de chaque établissement et du volume des cessions envisagées. Ces décrets déterminent par ailleurs les cas dans lesquels l'établissement public est substitué à l'État pour l'application de cet article.

III. La position de votre commission

Le présent article a le même objectif que l'article 1 er du projet de loi : la mobilisation du foncier public en faveur du logement, conformément à l'engagement pris par le Président de la République.

L'article 2 vise à étendre la décote de 100 % pour les terrains appartenant aux établissements publics de l'État, ou dont la gestion leur a été confiée par la loi .

Votre rapporteur relève que trois des principaux établissements publics concernés par ce dispositif et évoqués par l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, à savoir Réseau ferré de France (RFF), la SNCF et Voies navigables de France (VNF) 77 ( * ) , dont il a entendu les représentants, ont développé une politique de cession de leurs terrains depuis plusieurs années.

Pour autant, comme l'ont souligné tant les bailleurs sociaux que les associations d'élus entendus par votre rapporteur, qui a été lui-même confronté à cette problématique en tant qu'élu local, la cession des terrains de ces établissements publics est particulièrement complexe , le prix exigé étant souvent incompatible avec l'opération envisagée.

UN EXEMPLE D'OPÉRATION BLOQUÉE

« L'exemple d'un terrain de RFF de 4 000 m2 situé sur le site de la gare RER A de Champigny-Saint-Maur, à Saint-Maur des Fossés (94) illustre ce type de difficultés. Un volume important de logements sociaux nécessite d'être construit sur cette commune carencée en logements aidés. Alors que la ville estime que le prix du terrain permettant l'équilibre de l'opération s'établirait à 2 M€ (500 euros de charges foncière sociale x 4 000 m2 de plancher), RFF demande un prix compris entre 4,4 et 5,4 M€ et le mécanisme de décote actuel conduit France Domaine à proposer une valeur intermédiaire comprise entre 3,7 et 4,2 M€, soit un niveau encore trop élevé pour assurer l'équilibre de l'opération ».

Source : Étude d'impact annexée au présent projet de loi, p. 19.

Cette situation est d'autant plus dommageable que les terrains des établissements publics de l'État présentent , du point de vue de la politique du logement, un intérêt aussi grand que ceux de l'État . D'après les données fournies par le Gouvernement, près de 36 000 logements pourraient être réalisées sur la période 2012-2016 sur les terrains de RFF et de la SNCF 78 ( * ) .

L'article 2 est donc aussi essentiel que l'article 1 er : en prévoyant l'application d'une décote pouvant aller jusqu'à 100 % de la valeur vénale du terrain pour la partie du programme de construction destinée au logement social, il peut contribuer à accélérer la cession des terrains inutilisés des établissements publics de l'État .

Votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur ayant trois objectifs :

- clarifier la rédaction de cet article ;

- préciser que la décote s'applique, comme pour l'État, à l'aliénation des terrains nus ou bâtis ;

- mentionner directement dans la loi trois des principaux établissements publics de l'État concernés par le dispositif, à savoir RFF, la SNCF et VNF , tout en renvoyant à un décret le soin de déterminer les autres établissements publics de l'État pris en compte.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 3 (Article L. 240-3 du code de l'urbanisme)  Possibilité d'appliquer la décote lors de l'exercice du droit de priorité à l'occasion de la cession de parcelles appartenant à certains établissements publics de l'État

Commentaire : cet article permet d'appliquer la décote lors de l'exercice du droit de priorité par les collectivités territoriales à l'occasion de la cession de parcelles appartenant à certains établissements publics de l'État.

I. Le droit en vigueur

L' article L. 240-1 du code de l'urbanisme consacre en faveur des communes et des EPCI titulaires du droit de préemption urbain un droit de priorité sur tout projet de cession d'un immeuble ou de droits sociaux donnant vocation à l'attribution en propriété ou en jouissance d'un immeuble (ou d'une partie d'immeuble) situé sur leur territoire et appartenant à l'État, à des sociétés dont il détient la majorité du capital, à Réseau ferré de France (RFF), à la SNCF , à Voies navigables de France (VNF), à l'Assistance publique-hôpitaux de Paris (AP-HP ) ou à des établissements publics dont la liste est fixée par décret , ceci en vue de réaliser, dans l'intérêt général, des actions ou des opérations d'aménagement « [ayant pour objet] de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels » 79 ( * ) ou de constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation de telles actions ou opérations.

L' article L. 240-3 du même code dispose que l'État, les sociétés et établissements publics mentionnés à l'article L. 240-1 notifient à la commune ou à l'EPCI compétent leur intention d'aliéner leurs biens et droits immobiliers et en indiquent le prix de vente (tel qu'estimé par le directeur départemental des finances publiques). La commune ou l'EPCI peut , dans un délai de deux mois, décider d'acquérir les biens et droits immobiliers au prix déclaré ou proposer , en application de l'article L. 3211-7 du CG3P, de les acquérir, pour ce qui concerne les terrains de l'État, à un prix inférieur .

A défaut d'accord sur le prix , la commune ou l'EPCI peut , dans le même délai ou dans un délai de quinze jours à compter de la notification de la réponse de l'État à sa demande d'une diminution du prix de vente, saisir le juge de l'expropriation en vue de fixer le prix de l'immeuble et en informe le vendeur. Le prix est fixé comme en matière d'expropriation et est exclusif de toute indemnité accessoire.

La commune ou l'EPCI dispose d'un délai de deux mois pour décider d'acquérir les biens et droits immobiliers au prix fixé par le juge . A moins que le bien ne soit retiré de la vente, la commune ou l'EPCI en règle le prix six mois au plus tard après sa décision d'acquérir.

En cas de refus d'acquérir au prix estimé par le directeur départemental des finances publiques (DDFP), d'absence de saisine du juge de l'expropriation, de refus d'acquérir au prix fixé par ce dernier ou à défaut de réponse dans le délai de deux mois suivant la décision juridictionnelle, la procédure d'aliénation des biens peut se poursuivre.

Si l'État, les sociétés et les établissements publics mentionnés à l'article L. 240-1 décident d'aliéner les biens et droits immobiliers à un prix inférieur à celui initialement proposé par le DDFP ou fixé par le juge de l'expropriation, ils en proposent l'acquisition à la commune ou à l'EPCI qui dispose d'un délai de deux mois pour répondre.

Si les biens et droits immobiliers n'ont pas été aliénés dans un délai de trois ans à compter de la notification de la déclaration d'intention d'aliéner ou de la décision devenue définitive du juge de l'expropriation, la commune ou l'EPCI recouvre son droit de propriété.

II. Le dispositif du projet de loi

Le présent article vise à modifier l'article L. 240-3 afin de tenir compte des dispositions introduites par l'article 2 du présent projet de loi .

Il tend ainsi à adapter les modalités de l'exercice du droit de priorité par les communes et les EPCI à l'occasion de la cession de parcelles appartenant à certains établissements publics.

Son 1° précise ainsi que la commune ou l'EPCI peut proposer , en application de l'article L. 3211-13-1 du CG3P, d'acquérir les biens et droits immobiliers des établissements publics figurant sur la liste établie par le décret mentionné à ce même article à un prix inférieur au prix de vente estimé par le DDFP.

Son 2° prévoit en conséquence que la commune ou l'EPCI peut saisir le juge de l'expropriation en cas de désaccord sur le prix avec les sociétés et établissements publics visés à la fois à l'article L. 240-1 et à l'article L. 3211-13-1 du CG3P précité.

III. La position de votre commission

Le présent article constitue une disposition de conséquence de l'article 2 du présent projet de loi .

Votre commission y est donc favorable.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TITRE II  RENFORCEMENT DES OBLIGATIONS DE PRODUCTION DE LOGEMENT SOCIAL
CHAPITRE IER  Dispositions permanentes
Article 4 (Article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation)  Relèvement à 25 % du seuil minimal de logements sociaux dans certaines communes soumises à l'article 55 de la « loi SRU »

Commentaire : cet article relève à 25 % le seuil minimal de logements sociaux dans les communes soumises à l'article 55 de la « loi SRU » situées en zone dite « tendue ».

I. Le droit en vigueur

Les dispositions issues de l'article 55 de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite « loi SRU » 80 ( * ) , sont codifiées au sein de la section 2 du chapitre II du titre préliminaire du livre III du code de la construction et de l'habitation (CCH), c'est-à-dire aux articles L. 302-5 à L. 302-9-2 de ce code.

L' article L. 302-5 porte sur le champ d'application des dispositions de cette section.

D'un point de vue géographique , ces dispositions s'appliquent :

- aux communes de plus de 3 500 habitants (1 500 habitants en région d'Île-de-France) qui sont comprises dans une agglomération de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus 15 000 habitants , et dans lesquelles le nombre de logements locatifs sociaux représente moins de 20 % des résidences principales (première phrase de l'alinéa 1 er ) ;

- depuis 2008 81 ( * ) , aux communes de plus de 3 500 habitants (1 500 habitants en région d'Île-de-France) membres d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants et dans lesquelles le nombre de logements locatifs sociaux représente moins de 20 % des résidences principales. Les dispositions relatives au prélèvement - figurant à l'article L. 302-7 et qui seront évoquées dans le commentaire de l'article 6 - ne leur sont applicables qu'à compter de 2014 (alinéa 2).

Ces dispositions ne s'appliquent cependant pas :

- aux communes comprises dans une agglomération dont le nombre d'habitants a décru entre les deux derniers recensements et qui appartiennent à une communauté urbaine, une métropole, une communauté d'agglomération ou une communauté de communes compétente en matière de programme local de l'habitat (PLH), dès lors que ce dernier a été adopté (deuxième phrase de l'alinéa 1 er ) ;

- aux communes dont plus de la moitié du territoire urbanisé est soumis à une inconstructibilité résultant d'une zone A, B ou C d'un plan d'exposition au bruit approuvé ou d'une servitude de protection instituée en application du code de l'environnement 82 ( * ) (alinéa 3).

Ce même article L. 302-5 précise ensuite les logements locatifs sociaux retenus pour le décompte des 20 % . Il s'agit des logements suivants :

- les logements locatifs sociaux conventionnés (1° et 2°) ;

- les logements appartenant aux sociétés d'économie mixte (SEM) des départements d'outre-mer (DOM), à l'Entreprise minière et chimique et aux sociétés à participation majoritaire de cette entreprise, aux houillères de bassin, aux sociétés à participation majoritaire de ces dernières ainsi qu'aux sociétés à participation majoritaire des Charbonnages de France et à l'établissement public de gestion immobilière du Nord-Pas-de-Calais (EPINORPA - 3°) ;

- les logements ou les lits des logements-foyers de personnes âgées, de personnes handicapées, de jeunes travailleurs, de travailleurs migrants et des résidences sociales conventionnées ainsi que les places des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) (4°) ;

- pour une période de cinq ans, les logements locatifs dont la convention est venue à expiration (alinéa 9) 83 ( * ) ;

- les logements financés par l'État ou les collectivités locales occupés à titre gratuit, à l'exception des logements de fonction, ou donnés à leur occupant ou acquis par d'anciens supplétifs de l'armée française ou assimilés, grâce à une subvention accordée par l'État au titre des lois d'indemnisation les concernant (alinéa 10) 84 ( * ) .

Le septième alinéa de l'article L. 443-15-7 du CCH, introduit par l'article 30 de la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement 85 ( * ) , dite « loi ENL », prévoit que les logements sociaux vendus à leurs locataires sont également retenus, pendant une durée de cinq ans .

II. Le dispositif du projet de loi

Le présent article modifie profondément l'article L. 302-5 précité.

Son 1° en modifie le premier alinéa :

- le a procède à une modification rédactionnelle, en intégrant au sein de cet alinéa les communes entrant dans le champ de l'article 55 au titre de l'appartenance à un EPCI ;

- son b relève de 20 à 25 % le taux obligatoire de logements sociaux dans les communes soumises aux dispositions de l'article 55 ;

- son c procède à des modifications rédactionnelles ;

- son d supprime la seconde phrase, c'est-à-dire l'exemption des communes comprises dans une agglomération en déclin démographique.

Son 2° insère cinq alinéas après le premier alinéa , qui disposent que :

- le taux obligatoire de 20 % de logements sociaux est maintenu pour les communes appartenant à une agglomération ou à un EPCI dont la situation du parc de logement existant ne justifie pas un effort de production supplémentaire pour répondre à la demande et aux difficultés d'accès au logement des personnes à revenus modestes et des personnes défavorisées ;

- un décret fixe la liste des agglomérations ou des EPCI concernés , déterminée en fonction de trois critères :

> la part de bénéficiaires de l'allocation logement dont le taux d'effort est supérieur à 30 % ;

> le taux de vacance, hors vacance technique, constatée dans le parc locatif social ;

> le nombre de demandes de logements sociaux par rapport au nombre d'emménagements annuels dans le parc locatif social, hors mutations internes ;

- les communes appartenant à un EPCI à fiscalité propre ou à une agglomération en décroissance démographique , constatée dans des conditions fixées par décret, sont exemptées , à condition qu'elles appartiennent à un EPCI à fiscalité propre doté d'un PLH exécutoire. Il s'agit de rétablir la disposition figurant actuellement à la deuxième phrase du premier alinéa et de l'étendre aux EPCI à fiscalité propre en décroissance démographique.

Son 3° supprime le deuxième alinéa, dont la première phrase a été fusionnée par le a du 1° avec la première phrase du premier alinéa et concernait les EPCI à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants. Elle supprime la seconde phrase qui est renvoyée à l'article 14 du présent projet de loi.

Son 4° exclut , au huitième alinéa de l'article L. 302-5, les places des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) du décompte des logements sociaux .

III. La position de votre commission

Les articles 4 à 9 du présent projet de loi modifient les dispositions issues de l'article 55 de la « loi SRU ».

Votre rapporteur souligne que l'article 55 constitue un dispositif majeur de la politique du logement dans notre pays : il est en effet un élément essentiel du soutien à la construction de logements sociaux et à la mixité sociale.

Il rappelle que l'adoption de cette disposition avait donné lieu, en 2000, à de très vives discussions , notamment au sein de notre Haute assemblée.

EXTRAITS DES DÉBATS EN SÉANCE AU SÉNAT SUR LE PROJET DE LOI RELATIF À LA SOLIDARITÉ ET AU RENOUVELLEMENT URBAINS (SRU) (26, 27 AVRIL ET 4 MAI 2000)

« Une démarche « recentralisatrice » » (M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales) ;

« Votre dispositif instaure (...) un assistanat généralisé et procède à un nivellement par le bas » (M. Patrick Lassourd) ;

« Que l'État fixe des objectifs, il est dans son rôle, mais qu'il pratique a priori la punition collective c'est une pédagogie qui a depuis longtemps été rejetée dans les salles de classe » (M. Denis Badré) ;

« (...) mécanisme technocratique, autoritaire et profondément attentatoire à l'autonomie des communes » (M. Dominique Braye) ;

« Ce texte SRU (...) qui, tel qu'il nous revient de l'Assemblée nationale, devrait signifier « socialisme et rabaissement urbains » » (M. Dominique Braye) ;

« Cet article [55] bafoue la liberté des communes de s'administrer librement » (M. Robert Calméjane) ;

« L'article [55] (...) exprime, s'il en était d'ailleurs encore besoin, tout ce qui peut séparer la gauche plurielle de l'opposition nationale, les jacobins des girondins, les partisans aveugles d'un centralisme autoritaire des partisans d'une démocratie locale vivante, proche des citoyens. (...) Le Gouvernement s'est efforcé d'enrober du miel de la mixité et de la promotion du logement social la pilule amère de l'autoritarisme et de la recentralisation » (M. Christian Demuynck) ;

« Avec la fin des pouvoirs du maire en matière d'urbanisme, pourra-t-on encore parler de démocratie locale dès lors que le suffrage universel ne permettra plus d'élire un maire responsable ni de choisir une politique du logement ? » (M. Christian Demuynck) ;

« Je considère que la disposition qui nous est soumise me paraît dépassée, d'un autre temps. Notre collègue M. Carrez, à l'Assemblée nationale, parlait de retour du Gosplan . Il est à craindre qu'il n'ait été dans le vrai ! » (M. Bernard Fournier) ;

« On ne décrète pas la solidarité à coup de quotas » (M. Alain Gournac) ;

« Ce projet de loi (...) a un caractère tellement administratif, contraignant et idéologique, il me semble tellement relever plus d'une obédience marxiste que d'une obédience libérale » (M. Alain Vasselle) ;

« Un texte d'origine communiste qui fait en sorte de démanteler le logement social pour les classes moyennes et, par conséquent, de nuire à la présence de celles-ci au sein des agglomérations, au coeur des villes, selon les meilleures traditions du marxisme militant » (M. Michel Caldaguès).

Plus de douze ans après son adoption, l'article 55 constitue une disposition beaucoup moins clivante . Votre rapporteur relève qu'aucune des personnes rencontrées au cours de ses travaux n'a remis en cause l'existence de l'article 55, nombre des instances auditionnées soulignant même le bilan très positif de cette disposition.

Votre rapporteur rappelle par ailleurs qu'en 2008 , à l'occasion des débats sur le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, le Sénat a démontré son attachement à l'équilibre de l'article 55 . Notre Haute assemblée a ainsi supprimé, à une très large majorité de 314 voix contre 21, une disposition du texte prévoyant l'intégration dans le décompte des logements sociaux pris en compte pour l'application de l'article 55, pendant une durée de cinq ans, les logements financés au moyen d'un prêt social de location accession ou du Pass-Foncier. Cinq amendements identiques de suppression avaient été déposés 86 ( * ) , dont l'un par notre ancien collègue Dominique Braye, rapporteur du texte au nom de votre commission. Ce dernier soulignait ainsi « la contribution importante apportée par ce dispositif à la politique du logement social » 87 ( * ) et estimait que « l'intégration dans le calcul du quota de 20 % de logements en accession sociale à la propriété constitue, sinon une dénaturation, à tout le moins un changement préjudiciable à la logique du dispositif » 88 ( * ) .

Votre rapporteur rappelle également les propos tenus en 2011 par le ministre du logement , Benoist Apparu, illustrant le consensus relatif existant sur l'article 55. A l'occasion du congrès de l'Union sociale pour l'habitat (USH), il a ainsi déclaré le 29 septembre 2011 : « Cette « loi SRU » est une bonne loi, qui a produit de bons résultats et qui produit de bons résultats . J'en veux pour preuve les chiffres : entre 2000 et 2010, l'obligation qui était faite aux communes qui ont moins de 20 % de logements sociaux était de produire 200 000 logements. La réalité c'est que 306 000 logements sociaux ont été construits pendant cette période dans ces villes (...). L'objectif est atteint, il est pleinement atteint. » Le ministre avait par la suite confirmé ces propos lors de son audition par la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire le 2 novembre 2011.

Votre rapporteur estime lui aussi que le bilan de l'article 55 de la « loi SRU » est très positif , comme l'illustrent les données figurant dans l'étude d'impact annexée au présent projet de loi 89 ( * ) :

- la part de communes réalisant leurs objectifs de rattrapage de construction de logements locatifs sociaux n'a cessé de croître depuis 2002, passant de 49 % pour la première période triennale (2002-2004) à 63 % pour la dernière (2008-2010) ;

- depuis 2002, plus de 310 000 logements ont pu être réalisés sur les communes soumises à l'article 55 , alors que les objectifs étaient d'environ 200 000 ;

- le montant du prélèvement net n'a cessé de diminuer , passant de plus de 40 millions d'euros en 2002 à 29 millions d'euros en 2011.

Source : Étude d'impact annexée au présent projet de loi, p. 39.

Ainsi, « la loi a (...) globalement joué son rôle d'inciter les communes à engager des actions en faveur de la mixité » 90 ( * ) , même s'il est indéniable que son application reste hétérogène. Votre rapporteur relève ainsi que, sur la dernière période triennale, 364 communes n'ont pas respecté leurs engagements et plus de la moitié n'ont pas réalisé la moitié de leur objectif de rattrapage.

S'appuyant sur ce bilan, les articles 4 à 9 du présent projet de loi visent à renforcer le dispositif de l'article 55 de la « loi SRU » , conformément aux engagements pris par le Président de la République au cours de sa campagne, confirmés par le Premier ministre à l'occasion de sa déclaration de politique générale.

L'article 4 vise ainsi à mettre en oeuvre un engagement fort du Président de la République : relever de 20 à 25 % le taux obligatoire de logements sociaux. Il prévoit cependant le maintien du taux de 20 % sur les territoires ne nécessitant pas un effort de production supplémentaire.

Ce relèvement devrait conduire, d'après les informations communiquées par le Gouvernement, 106 communes à entrer dans le dispositif de l'article 55 91 ( * ) .

Votre rapporteur se réjouit de l'équilibre du présent article :

- le relèvement à 25 % du taux obligatoire de logements sociaux dans les « zones tendues » est en effet une nécessité . Cette disposition soutiendra la construction de logements sociaux dans ces zones marquées par de forts besoins : d'après les estimations du Gouvernement, les objectifs de construction dans les communes soumises à l'article 55 seront relevés pour la période triennale 2014-2016 de 66 000 à 187 000 logements 92 ( * ) ;

- le maintien du taux de 20 % dans les « zones non tendues » permet d'affiner le dispositif de l'article 55 en le territorialisant . Il aurait été inopportun de fixer un taux obligatoire de 25 % de logements sociaux sur l'ensemble des communes soumises à l'article 55.

Pour autant, votre commission a adopté , outre un amendement de coordination , deux amendements de votre rapporteur .

Le premier vise à rétablir le terme « locatifs » supprimé par le c du 1° du présent article. La suppression de ce terme ouvrirait la voie à une dénaturation du dispositif de l'article 55, en laissant à penser que pourraient être intégrés dans le décompte des logements sociaux d'autres types de logements que les logements locatifs sociaux.

Le second vise à rétablir la prise en compte des places en centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) au sein du décompte des logements sociaux au titre de l'article 55. Votre rapporteur comprend l'esprit de la disposition figurant au 4° du présent article : éviter le double décompte des places en CHRS, décomptée par ailleurs au titre de l'article L. 312-5-3 du code de l'action sociale et des familles (CASF). Pour autant, retirer les places en CHRS du décompte au titre de l'article 55 conduirait à désinciter les communes à accueillir de tels centres . Votre rapporteur invite en effet le Gouvernement à faire le bilan du dispositif figurant à l'article L. 312-5-3 précité et d'en étudier l'efficacité : si ce dispositif prévoit bien un prélèvement sur les ressources fiscales des communes dans lesquelles le nombre de places d'hébergement est inférieur à leurs obligations, il ne comprend pas, contrairement à l'article 55 de la loi SRU, de véritables sanctions en cas de non respect de ces obligations.

LE DISPOSITIF DE L'ARTICLE L. 312-5-3 DU CODE DE L'ACTION SOCIALE ET DES FAMILLES

Le II de cet article dispose que la capacité à atteindre est d'une place d'hébergement par tranche de 2 000 habitants pour les communes membres d'un EPCI à fiscalité propre dont la population est supérieure à 50 000 habitants, ainsi que pour les communes dont la population est au moins égale à 3 500 habitants comprises dans une agglomération de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants. La capacité à atteindre est portée à une place par tranche de 1 000 habitants dans ce type de communes, quand elles sont comprises dans une agglomération de plus de 100 000 habitants.

Le III précise les places d'hébergement retenues :

- les places des établissements, comportant ou non un hébergement, assurant l'accueil, le soutien ou l'accompagnement social, l'adaptation ou la vie active ou l'insertion sociale et professionnelle des personnes ou des familles en difficulté ou en situation de détresse ;

- les places des centres de demandeurs d'asile ;

- les places des structures d'hébergement destinées aux personnes sans domicile fixe faisant l'objet d'une convention avec l'État ou une collectivité territoriale ;

- les logements des résidences hôtelières à vocations sociale ;

- les logements loués par des organismes publics ou privés en vue de leur sous-location à des personnes éprouvant des difficultés particulières.

Le VI prévoit un prélèvement annuel sur les ressources fiscales des communes dans lesquelles le nombre de places d'hébergement est inférieur aux obligations mentionnées au II.

Ce prélèvement est égal à deux fois le potentiel fiscal par habitant multiplié par le nombre de places d'hébergement manquantes par rapport aux obligations mentionnées au II, sans pouvoir excéder 5 % du montant des dépenses réelles du fonctionnement de la commune. Le produit du prélèvement est reversé dans les mêmes conditions que celles du prélèvement prévu par l'article 55 de la « loi SRU »

Le IV exempte du prélèvement :

- les communes bénéficiant de la dotation de solidarité urbaine (DSU) ;

- les communes membres d'un EPCI compétent en matière de PLH quand la somme des places d'hébergement situées sur le territoire de l'EPCI est égale ou supérieure à la somme des capacités à atteindre de ces communes ;

- les communes non membres d'un EPCI compétent en matière de PLH quand elles appartiennent à une agglomération et décident, par convention et en cohérence avec le plan d'accueil, d'hébergement et d'insertion des personnes sans domicile, de se regrouper lorsque la somme des places d'hébergement situées sur leur territoire est égale ou supérieure à la somme des capacités à atteindre de ces communes.

Votre rapporteur note enfin que le présent article renvoie à un décret pour définir la notion de décroissance démographique . Il invite donc le Gouvernement à publier au plus vite ce texte d'application, sous peine de voir des communes en situation de décroissance démographique soumises aux dispositions de l'article 55.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 5 (Article L. 302-6 du code de la construction et de l'habitation)  Extension de l'obligation d'inventaire du parc locatif social  aux EPCI mentionnés à l'article L. 302-5 du CCH

Commentaire : cet article étend aux propriétaires ou gestionnaires de logements sociaux des communes situées dans des EPCI mentionnés par l'article L. 302-5 du CCH l'obligation d'inventaire par commune de leurs logements sociaux.

I. Le droit en vigueur

L' article L. 302-6 du CCH porte sur l'inventaire des logements sociaux pris en compte au titre de l'article L. 302-5 . Il dispose que :

- dans les communes des agglomérations visées par l'article L. 302-5, les personnes morales, propriétaires ou gestionnaires de logements sociaux, fournissent chaque année , avant le 1 er juillet, au préfet un inventaire par commune des logements sociaux dont elles sont propriétaires ou gestionnaires au 1 er janvier de l'année (alinéa 1 er ) ;

- le défaut de production de l'inventaire ou la production d'un inventaire manifestement erroné donne lieu à l'application d'une amende de 1 500 euros (alinéa 2) ;

- le préfet communique chaque année à chaque commune susceptible d'entrer dans le champ de l'article L. 302-5, avant le 1 er septembre, les inventaires la concernant assortis du nombre de logements sociaux décomptés sur son territoire au 1 er janvier de l'année en cours, lorsque le taux de logements sociaux est inférieur à 20 %. La commune peut présenter des observations pendant un délai de deux mois (alinéa 3) ;

- après examen de ces observations, le préfet notifie , avant le 31 décembre, le nombre de logements sociaux retenus pour l'application de l'article L. 302-5 (alinéa 4).

II. Le dispositif du projet de loi

Le présent article modifie l'article L. 302-6 du CCH.

Son 1° étend aux propriétaires ou gestionnaires de logements sociaux présents sur le territoire des EPCI à fiscalité propre mentionnés à l'article L. 302-5 l'obligation de transmission d'un inventaire par commune de leurs logements sociaux.

Son 2° procède, au troisième alinéa, à une modification de coordination avec l'article 4 du présent projet de loi.

III. La position de votre commission

Le présent article comprend des dispositions de conséquence liées aux modifications de l'article 55 de la loi « SRU » introduites par la du 5 mars 2007 dite « loi DALO » (1°) et par l'article 4 du présent projet de loi (2°).

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 6 (Article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation)  Modification de l'affectation du prélèvement  prévu par l'article 55 de la « loi SRU »

Commentaire : cet article modifie l'affectation du prélèvement opéré sur les ressources fiscales des communes soumises à l'article 55 de la « loi SRU ».

I. Le droit en vigueur

L' article L. 302-7 du CCH porte sur le prélèvement opéré sur les communes visées à l'article L. 302-5 précité . Il dispose ainsi que :

- un prélèvement sur les ressources fiscales des communes visées à l'article L. 302-5 est effectué chaque année. Ne sont pas concernées les communes bénéficiant de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) disposant de plus de 15 % de logements sociaux (alinéa 1 er ) ;

- ce prélèvement est fixé à 20 % du potentiel fiscal par habitant multipliés par la différence entre 20 % des résidences principales et le nombre de logements sociaux existant dans la commune l'année précédente . Il ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune (alinéa 2) ;

- ce prélèvement n'est pas effectué s'il est inférieur à 3 811,23 euros (alinéa 3) ;

- il est diminué du montant des dépenses de la commune , pendant l'avant-dernier exercice, au titre des subventions foncières , des travaux de viabilisation des terrains ou biens immobiliers mis ensuite à disposition pour la réalisation de logements sociaux , des moins values correspondant à la différence entre le prix de cession de terrains ou de biens immobiliers donnant lieu à la réalisation de logements sociaux et leur valeur vénale estimée par le service des domaines et de la création d'emplacements d'aires permanentes d'accueil des gens du voyage . Le montant pris en compte dans le cadre de la mise à disposition par bail emphytéotique, bail à construction ou bail à réhabilitation de terrains ou d'immeubles à un maître d'ouvrage pour la réalisation de logements locatifs sociaux, est égal à la différence entre les montants capitalisés du loyer pratiqué pour le terrain ou l'immeuble et ceux du loyer estimé par le service des domaines (alinéa 4) ;

- si le montant des dépenses et moins-values de cession évoquées précédemment est supérieur au prélèvement d'une année, le surplus peut être déduit du prélèvement de l'année suivante (alinéa 5).

Ce même article L. 302-7 précise l'affectation du montant du prélèvement :

- quand la commune concernée appartient à un EPCI à fiscalité propre compétent pour effectuer des réserves foncières pour la réalisation de logements sociaux et quand cet EPCI est doté d'un programme local de l'habitat (PLH), cette somme correspondante au prélèvement est versée à l'EPCI. Elle est utilisée pour financer des acquisitions foncières et immobilières en vue de la réalisation de logements locatifs sociaux (alinéa 7) ;

- à défaut, hors de la région d'Île-de-France, si la commune appartient à un établissement public foncier (EPF) local , la somme correspondant au prélèvement est versée à cet établissement (alinéa 8) ;

- à défaut enfin, elle est versée à un fonds d'aménagement urbain (FAU), institué dans chaque région, destiné aux communes et aux EPCI pour des actions foncières et immobilières en faveur du logement social. Dans les départements d'outre-mer, elle est versée aux fonds régionaux d'aménagement foncier et urbain (FRAFU) (alinéa 9).

II. Le dispositif du projet de loi

Le présent article modifie sensiblement l'article L. 302-7 du CCH.

Son 1° ajuste la rédaction du premier alinéa, afin de tenir compte des modifications introduites par l'article 4 du présent projet de loi, s'agissant du seuil de logements sociaux à atteindre.

Son 2° relève, au troisième alinéa, de 3 811,23 euros à 4 000 euros le montant à partir duquel le prélèvement est prélevé.

Son 3° ajoute, au quatrième alinéa, les travaux de dépollution des terrains ou biens immobiliers mis ensuite à disposition pour la réalisation de logements sociaux parmi les dépenses dont le montant peut être déduit du prélèvement .

Ses 4° et 5° modifient l'affectation du prélèvement prévue aux alinéas 7 et 8 :

- le prélèvement sera désormais versé à l' EPCI délégataire des aides à la pierre si la commune est membre d'un tel EPCI ( a du 4° ) ;

- à défaut, il restera versé, hors région d'Île-de-France, à l' établissement public foncier local , si la commune est membre d'un tel établissement ;

- à défaut, il sera désormais versé à l' établissement public foncier d'État si la commune est membre d'un tel établissement (5°) ;

- à défaut enfin, il demeurera versé à un FAU ou, dans les DOM, aux FRAFU .

Son 6° complète cet article par un alinéa prévoyant que les établissements publics fonciers et les EPCI concernés transmettent annuellement à l'autorité administrative compétente un rapport sur l'utilisation des sommes qui leur ont été reversées ainsi que sur les perspectives d'utilisation des sommes non utilisées.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur note qu'en 2012, sur 927 communes hexagonales soumises à l'article 55 de la loi « SRU », 699 ont été soumises au prélèvement et 354 ont été effectivement prélevées .

273 communes soumises à l'article 55 n'ont pas été prélevées, notamment car elles ont réalisé des dépenses en faveur du logement social dont le montant a couvert le montant du prélèvement.

Le montant du prélèvement net a , quant à lui, atteint 23,6 millions d'euros en 2012 , en diminution de près de 23 % par rapport à 2010. Cette somme a été très majoritairement - à hauteur de 73 % - reversée aux EPCI à fiscalité propre dotés d'un programme local de l'habitat (PLH) et compétents pour effectuer des réserves foncières.

Source : Étude d'impact annexée au présent projet de loi, p. 35

Le présent article conduit à modifier les bénéficiaires du prélèvement opéré sur les ressources fiscales des communes soumises à l'article 55.

MODIFICATION DE L'ORDRE DES BÉNÉFICIAIRES  DU PRÉLÈVEMENT SUR LES RESSOURCES FISCALES DES COMMUNES SOUMISES À L'ARTICLE 55

Ordre actuel des bénéficiaires

Ordre des bénéficiaires prévu  par l'article 6 du présent projet de loi

EPCI à fiscalité propre doté d'un PLH et compétent pour effectuer des réserves foncières en vue de la réalisation de logements sociaux

EPCI à fiscalité propre délégataire des aides à la pierre

Établissement public foncier local  (hors Île-de-France)

Établissement public foncier local  (hors Île-de-France)

Établissement public foncier d'État

Fonds d'aménagement urbain (FAU) ou, dans les départements d'outre-mer, Fonds régionaux d'aménagement foncier et urbain (FRAFU)

Fonds d'aménagement urbain (FAU) ou, dans les départements d'outre-mer, Fonds régionaux d'aménagement foncier et urbain (FRAFU)

Votre rapporteur prend acte de la modification de la liste des bénéficiaires du prélèvement et de l'intégration des établissements publics fonciers d'État dont les moyens d'action pourront ainsi être renforcés. Il se réjouit par ailleurs que, dans un souci de transparence, les bénéficiaires du prélèvement doivent à l'avenir rendre compte de l'utilisation des sommes qui leur sont reversées.

Il estime que les établissements publics fonciers locaux , qui figurent parmi les bénéficiaires potentiels du prélèvement, jouent un rôle essentiel en matière de politique foncière 93 ( * ) .

Votre rapporteur appelle donc le Gouvernement à réfléchir aux modalités d'une couverture de l'ensemble du territoire par ce type d'établissements de proximité . Cette préoccupation rejoint celle exprimée par nos collègues du groupe communiste dans leur proposition de loi pour une stratégie foncière publique en faveur du logement 94 ( * ) : les articles 7 à 14 de ce texte prévoient en effet la création dans chaque région de France d'un établissement public foncier régional unique. Votre rapporteur s'interroge néanmoins quant à la pertinence de l'échelon régional proposé pour assurer l'efficacité du dispositif.

Le relèvement à 25 % du taux obligatoire de logements sociaux devrait automatiquement conduire à une augmentation du montant du prélèvement qui, d'après les estimations communiquées par le Gouvernement, devrait plus que doubler en 2014 et être reversé très majoritairement aux EPCI délégataires des aides à la pierre et aux établissements publics fonciers d'État.

Source : Étude d'impact annexée au présent projet de loi, p. 54.

Votre rapporteur estime pour autant que cette augmentation du prélèvement net pourrait être réduite par l'augmentation probable des dépenses déductibles effectuées par les communes soumises à l'article 55.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 7 (Article L. 302-8 du code de la construction et de l'habitation)  Fixation à 2025 de l'échéance pour atteindre le taux obligatoire de logements sociaux ; précision sur la typologie des logements dans l'objectif de réalisation de logements sociaux

Commentaire : cet article fixe à 2025 l'échéance pour atteindre le taux obligatoire de logements sociaux et prévoit que la typologie des logements à financer est précisée par l'objectif de réalisation de logements sociaux.

I. Le droit en vigueur

L' article L. 302-8 du CCH porte sur les objectifs de réalisation de logements sociaux mis en place dans les communes ne disposant pas de 20 % de logements sociaux . Il dispose que :

- le conseil municipal définit un objectif de réalisation de logements sociaux qui ne peut être inférieur au nombre de logements nécessaires pour atteindre le seuil de 20 % (alinéa 1 er ) ;

- quand la commune appartient à un EPCI à fiscalité propre compétent en matière de PLH, c'est l'EPCI qui fixe , afin d'assurer la mixité sociale en assurant entre les communes qui le composent une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements, l'objectif sur le territoire de la commune , de manière à accroître la part des logements sociaux. L'objectif pour l'ensemble des communes de l'EPCI ne peut être inférieur au nombre total de logements sociaux dont la réalisation serait nécessaire pour que le seuil de 20 % soit atteint dans les communes soumises au prélèvement. Ces dernières doivent se rapprocher de ce taux, tandis que les communes non soumises au prélèvement ne peuvent se voir imposer la construction de logements sociaux (alinéa 2) ;

- à Paris, Lyon et Marseille, le PLH fixe l'objectif de réalisation par arrondissement, ceci afin de favoriser la mixité sociale en assurant entre les arrondissements une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements (alinéa 3) ;

- les PLH précisent l'échéancier annuel et les conditions de réalisation des logements sociaux , par des constructions neuves ou par l'acquisition de bâtiments existants, par période triennale . Ils définissent également un plan de revalorisation de l'habitat locatif social. A défaut de PLH adopté, la commune prend, sur son territoire, les dispositions nécessaires pour permettre la réalisation de logements locatifs sociaux afin d'atteindre le seuil de 20 %. Les périodes triennales débutent le 1 er janvier 2002 (alinéa 4) ;

- l'accroissement net du nombre de logements locatifs sociaux pour chaque période triennale ne peut être inférieur à 15 % de la différence entre le nombre de logements sociaux correspondant à l'objectif de 20 % (ou, le cas échéant, à l'objectif fixé par l'EPCI) et le nombre de logements sociaux existants . Dans ces communes ou dans les EPCI dotés d'un PLH, le nombre de logements locatifs sociaux mis en chantier pour chaque période triennale ne peut être inférieur à 30 % de la totalité des logements commencés au cours de la période triennale écoulée (alinéa 5).

II. Le dispositif du projet de loi

Le présent article modifie sensiblement l'article L. 302-8 précité.

Son 1° propose une nouvelle rédaction du 1 er alinéa qui prévoit que le conseil municipal définit un objectif de réalisation de logements sociaux par période triennale qui ne peut être inférieur au nombre de logements locatifs sociaux nécessaires pour atteindre au plus tard à la fin de l'année 2025 le taux obligatoire de logements sociaux applicable à la commune conformément à l'article L. 302-5.

Son 2° modifie le deuxième alinéa par coordination avec les modifications introduites par l'article 4 du présent projet de loi à l'article L. 302-5.

Son 3° introduit un nouvel alinéa après le deuxième alinéa de l'article L. 302-8, qui dispose que :

- l'objectif de rattrapage précise la typologie des logements à financer, à savoir la répartition entre les logements locatifs sociaux (prêts locatifs sociaux et prêts locatifs à usage social), les logements locatifs très sociaux (prêts locatifs aidés d'intégration) et les logements privés conventionnés de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) ;

- si la commune n'est pas couverte par un PLH, la part de logements financés en prêts locatifs sociaux (PLS) ne peut être supérieure à 50 % des logements locatifs sociaux à produire.

Son 4° substitue, au cinquième alinéa de l'article L. 302-8, à l'obligation d'accroître le nombre de logements sociaux d'au moins 15 % du nombre de logements manquants par période triennale des objectifs minimaux de réalisation . L'objectif de réalisation ne pourra, au terme de la cinquième période triennale (soit 2014-2016) être inférieur à 25 % des logements sociaux à réaliser pour atteindre le taux fixé en 2025, 33 % pour la sixième période (2017-2019), 50 % pour la septième (2020-2022) et elle devra atteindre 100 % au terme de la huitième (2023-2025).

III. La position de votre commission

Votre rapporteur souligne que si la date ne figure dans aucun texte législatif, le législateur avait fait, en l'an 2000, de l'année 2020 l'échéance pour atteindre le taux de 20 % de logements sociaux dans l'ensemble des communes soumises à l'article 55. Il se réjouit que la date de 2025, date à la fois ambitieuse et réaliste, soit fixée par le présent article pour atteindre les objectifs du Titre II du présent projet de loi. De même, il salue la fixation, par le 4° du présent article d'objectifs de rattrapage précis pour chacune des périodes triennales à venir.

Prévoir que l'objectif de réalisation de logements locatifs sociaux précisera désormais la typologie des logements à financer constitue également une avancée : il est en effet essentiel que les communes soumises à l'article 55 construisent des logements sociaux et très sociaux et ne concentrent pas leur effort sur une gamme de logements sociaux en particulier. Le plafonnement du nombre de PLS pris en compte dans l'objectif de réalisation des communes non couvertes par un programme local de l'habitat relève du même objectif.

Votre commission a adopté trois amendements rédactionnels de votre rapporteur.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 8 (Article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation)  Possibilité pour le préfet de multiplier par cinq le prélèvement  sur les ressources fiscales des communes en état de carence

Commentaire : cet article permet notamment au préfet de multiplier par cinq le prélèvement sur les ressources fiscales des communes faisant l'objet d'un arrêté de carence.

I. Le droit en vigueur

L' article L. 302-9-1 du CCH , introduit par l'article 65 de la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement précitée, porte sur la procédure du constat de carence .

Quand les engagements en termes de construction de logements locatifs sociaux ne sont pas respectés par les communes soumises aux dispositions de l'article 55 de la « loi SRU » au terme de la période triennale , le préfet informe le maire de la commune concernée de son intention d'engager la procédure de constat de carence . Le maire est invité à présenter ses observations dans un délai de deux mois (alinéa 1 er ).

Le préfet peut prononcer , par arrêté pris après avis du comité régional de l'habitat, la carence de la commune , en tenant compte de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations, du respect de l'obligation de mettre en chantier au moins 30 % de logements locatifs sociaux par rapport au nombre total de logements commencés, des difficultés rencontrées par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation (première phrase de l'alinéa 2)

Par cet arrêté, le préfet fixe la majoration du prélèvement, valable pour une durée maximale de trois ans . Son taux ne peut être supérieur au rapport entre le nombre de logements réalisés et l'objectif total de logements. Le prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune (suite de l'alinéa 2).

Lorsqu'il a constaté la carence d'une commune, le préfet peut conclure une convention avec un organisme en vue de la construction ou l'acquisition des logements sociaux nécessaires à la réalisation des objectifs de construction (alinéa 4).

La commune contribue alors au financement de l'opération pour un montant égal à la subvention foncière versée par l'État, cette contribution ne pouvant être supérieure à 13 000 euros par logement construit ou acquis en région d'Île-de-France et 5 000 euros par logement sur le reste du territoire (alinéa 5).

SCHÉMA DE LA PROCÉDURE DE L'ÉTAT DE CARENCE

Source : Étude d'impact du présent projet de loi, p. 37

II. Le dispositif du projet de loi

Le présent article modifie en profondeur l'article L. 302-9-1 précité.

Son 1° modifie le deuxième alinéa :

- il prévoit que le préfet prononce la carence de la commune en prenant également en compte le respect de la typologie prévue par l'objectif de réalisation de logements locatifs sociaux ( a ) ;

- il précise que la décision de majoration est prise en fonction des mêmes critères que l'arrêté de carence ( b ) ;

- il dispose que le préfet fixe la majoration du prélèvement après avis de la commission départementale mentionnée à l'article L. 302-9-1-1 - qui sera évoquée dans le commentaire de l'article 9 du présent projet de loi ( c ) ;

- il supprime le plafonnement de la majoration au niveau du rapport entre le nombre de logements sociaux non réalisés et l'objectif total de logements pour indiquer que le prélèvement majoré peut atteindre cinq fois le prélèvement ( d ) ;

- il renforce le montant potentiel du prélèvement majoré en prévoyant qu'il peut atteindre 10 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 150 % du potentiel fiscal par habitant médian sur l'ensemble des communes soumises au prélèvement ( e ).

Son 2° insère deux alinéas supplémentaires après le deuxième alinéa, qui disposent que :

- les dépenses déductibles du prélèvement qui n'auraient pas été déduites de ce dernier sont déduites de la majoration du prélèvement ;

- la majoration du prélèvement est versée au Fonds national créé par l'article 10 du présent projet de loi.

Son 3° substitue au dernier alinéa les dispositions suivantes :

- dans le cas de la substitution du préfet au maire pour la réalisation des objectifs de construction, la commune contribue au financement de l'opération pour un montant qui ne peut être supérieur à 13 000 euros par logement construit ou acquis en région d'Île-de-France et 5 000 euros par logement sur le reste du territoire ;

- ce montant ne peut être inférieur à la subvention foncière versée, le cas échéant, par l'État. Cette dernière subvention ne conditionne donc plus la contribution de la commune.

III. La position de votre commission

Comme l'indique l'étude d'impact du présent projet de loi, sur la période triennale 2008-2010, 364 communes n'ont pas respecté leur objectif de rattrapage . Parmi elles, plus de la moitié n'ont pas réalisé la moitié de leur objectif de rattrapage 95 ( * ) .

Sur ces 364 communes, 197 ont fait l'objet d'un constat de carence 96 ( * ) :

- 137 arrêtés ont fixé le taux de majoration maximal ;

- 33 ont fixé un taux de majoration réduit ;

- 18 n'ont fixé aucune majoration 97 ( * ) ;

- enfin, 9 arrêtés ont fixé un taux de majoration doublé par les commissions départementales.

Il apparaît clairement aujourd'hui que les sanctions appliquées aux communes ne faisant aucun effort de construction de logements sociaux sont trop faibles . Elles sont insuffisamment dissuasives.

Le présent article vise donc à mettre en oeuvre un engagement fort du Président de la République : la multiplication par cinq des sanctions contre les communes qui ne respectent pas leurs engagements de construction de logements sociaux.

Il prévoit que le préfet pourra désormais majorer le prélèvement opéré sur les ressources fiscales d'une commune en état de carence en le multipliant par cinq . Conformément à la décision du Conseil constitutionnel de 2000 sur la « loi SRU », il ne s'agit que d'une faculté du préfet, la majoration étant décidée après prise en compte de la situation locale (importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations, difficultés rencontrées, projets en cours de réalisation...).

L'APPRÉCIATION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL SUR L'ARTICLE 55 DE LA « LOI SRU » (Décision n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000)

Saisi par soixante sénateurs et soixante députés dans les conditions prévues par l'article 61 de la Constitution, le Conseil constitutionnel a examiné en décembre 2000 la constitutionnalité de l'article 55 de la « loi SRU », notamment au regard du principe de libre administration des collectivités territoriales.

Le Conseil a estimé que l'article 55 était globalement conforme à la Constitution.

Il a cependant censuré une disposition qui permettait le doublement automatique du prélèvement sur les ressources fiscales des communes faisant l'objet d'un arrêté de carence, estimant qu'« en attachant de telles conséquences à tout retard mis par une commune pour atteindre l'objectif triennal, sans distinguer selon la nature ou la valeur des raisons à l'origine de ce retard, le législateur a institué une sanction incompatible avec l'article 72 de la Constitution ».

Votre rapporteur appelle le Gouvernement à donner des instructions strictes aux préfets afin que la disposition du présent article soit effectivement appliquée . Il relève que les arrêtés de carence ont, jusqu'à présent, loin d'avoir été pris systématiquement par les préfets. L'étude d'impact souligne ainsi que « le transfert systématique de l'exercice du droit de préemption au préfet de département pour les communes carencées a également pu être un frein à la prononciation de l'état de carence » 98 ( * ) .

Il se réjouit par ailleurs que le plafond du prélèvement en pourcentage des dépenses réelles de fonctionnement soit doublé pour les communes les plus aisées parmi celles soumises à l'article 55 99 ( * ) . Il sera ainsi beaucoup plus coûteux à certaines communes de mauvaise volonté de s'exonérer de leurs obligations en matière de logement social.

Votre commission a adopté deux amendements rédactionnels de votre rapporteur.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 9 (Article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation)  Suppression de la possibilité pour la commission départementale de doubler la majoration prévue par l'arrêté de carence

Commentaire : cet article supprime la possibilité, pour la commission départementale, de doubler la majoration prévue par l'arrêté de carence du préfet.

I. Le droit en vigueur

L' article L. 302-9-1-1 du CCH 100 ( * ) porte sur la procédure applicable aux communes n'ayant pas respecté leurs objectifs triennaux .

Son I prévoit que, pour ces communes :

- le préfet réunit une commission, qu'il préside , composée du maire de la commune, le cas échéant, du président de l'EPCI compétent en matière d'habitat, des représentants des bailleurs sociaux présents sur le territoire de cette commune, et des représentants des associations et organisations oeuvrant dans le département dans le domaine de l'insertion ou du logement des personnes défavorisées (alinéa 1 er ) ;

- cette commission examine les difficultés rencontrées par la commune, analyse les possibilités et les projets de réalisation de logements sociaux sur son territoire et définit des solutions permettant d'atteindre ces objectifs (alinéa 2) ;

- si elle parvient à déterminer des possibilités de réalisation de logements sociaux, elle peut recommander l'élaboration, pour la période triennale suivante, d'un échéancier permettant de rattraper le retard accumulé au cours de la période échue. En cas d'arrêté de carence, la commission peut doubler la majoration prévue (alinéa 3) ;

- si elle conclut à l'impossibilité objective pour la commune de respecter son obligation triennale, elle saisit, avec l'accord du maire, une commission nationale placée auprès du ministre chargé du logement (alinéa 4)

Son II porte sur cette commission nationale :

- présidée par un membre du Conseil d'État, elle est composée de deux députés, deux sénateurs 101 ( * ) , un membre de la Cour des Comptes, un membre du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGDD), des représentants des associations nationales représentatives des élus locaux, de l'Union nationale des fédérations d'organisations d'habitations à loyer modéré 102 ( * ) et du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées (HCPLD), ainsi que de représentants des associations et organisations oeuvrant dans le domaine du logement des personnes défavorisées désignés par le Conseil national de l'habitat (CNH) (alinéa 1 er ) ;

- une fois saisie, cette commission entend le maire de la commune concernée ainsi que le préfet du département de cette commune (alinéa 2) ;

- si elle conclut que la commune ne pouvait pas objectivement respecter son obligation triennale, elle peut recommander au ministre du logement un aménagement de ses obligations ( alinéa 3 ) ;

- si elle parvient à déterminer des possibilités de réalisation de logements sociaux correspondant à l'objectif triennal passé, elle recommande l'élaboration, pour la période triennale suivante, d'un échéancier de réalisations de logements sociaux permettant de rattraper le retard accumulé au cours de la période triennale échue (alinéa 4).

II. Le dispositif du projet de loi

Le présent article supprime , au troisième alinéa du I de l'article L. 302-9-1-1, la possibilité pour la commission départementale de doubler la majoration prévue par l'arrêté de carence .

III. La position de votre commission

Votre rapporteur note que, au titre de la période 2008-2010, seuls 9 arrêtés de carence ont fixé un taux de majoration doublé par les commissions départementales 103 ( * ) .

Le c du 1° de l'article 8 du présent projet de loi précise que la majoration du prélèvement - qui peut conduire à le multiplier par cinq - est fixée par le préfet après avis de la commission départementale .

Dans ces conditions, votre rapporteur estime logique de supprimer la possibilité pour la commission départementale de doubler la majoration prévue par le préfet.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 10 (Articles L. 302-9-3 et L. 302-9-4 [nouveaux] du code  de la construction et de l'habitation)  Institution d'un fonds national de développement d'une offre de logements locatifs sociaux à destination des ménages modestes

Commentaire : cet article institue un fonds national de développement d'une offre de logements locatifs sociaux à destination des ménages modestes.

I. Le dispositif du projet de loi

Le présent article complète la section 2 du chapitre II du titre préliminaire du CCH par deux nouveaux articles.

Le nouvel article L. 302-9-3 institue un fond national de développement d'une offre de logements locatifs sociaux à destination des ménages « éprouvant des difficultés particulières » 104 ( * ) .

Le nouvel article L. 302-9-4 porte sur les modalités d'administration et de gestion de ce fonds :

- il est administré par un comité de gestion qui fixe les orientations d'utilisation et répartit les crédits de ce fonds. Sa composition et les modes de désignation des membres sont définis par décret ;

- la gestion du fonds est assurée par la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) , qui adresse un rapport annuel au ministre chargé du logement faisant le bilan des actions financées par le fonds, au regard des moyens financiers engagés et des objectifs poursuivis.

II. La position de votre commission

Le troisième alinéa du 2° de l'article 8 du présent projet de loi prévoit que la majoration du prélèvement opéré sur les ressources fiscales des communes faisant l'objet d'un constat de carence , c'est-à-dire la différence entre le prélèvement majoré et le prélèvement initial, est versée au Fonds national créé par le présent article .

Ce fonds qui, d'après les estimations communiquées par le Gouvernement pourrait être doté de 4 millions d'euros en 2013, 8,6 millions en 2014 et 15,7 millions en 2015 105 ( * ) , permettra d'« accorder des suppléments de financement dès lors que les logements concernés sont réservés à des ménages dont la situation justifie un accompagnement social ou une minoration de loyer » 106 ( * ) .

Votre rapporteur estime que ce fonds permettra d'opérer une forme de péréquation au niveau national et de soutenir la production de logement très social . Il pourrait permettre d'accorder des suppléments de financement pour augmenter annuellement d'environ 5 000 logements l'offre réservée à des ménages défavorisés 107 ( * ) .

Pour autant, votre rapporteur sera très attentif à ce que les moyens de ce fonds soient effectivement affectés à ces objectifs et à ce que sa création n'entraîne pas une diminution corrélative du montant des « aides à la pierre » arrêté chaque année en loi de finances.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 11 (Article L. 210-1 du code de l'urbanisme)  Délégation du droit de préemption par l'État  dans les communes faisant l'objet d'un constat de carence

Commentaire : cet article permet la délégation du droit de préemption exercé par l'État dans les communes faisant l'objet d'un constat de carence aux EPCI délégataires des aides à la pierre et aux établissements publics fonciers locaux.

I. Le droit en vigueur

L' article L. 210-1 du code de l'urbanisme porte sur les droits de préemption.

Son deuxième alinéa dispose que pendant la durée d'application d'un arrêté de carence, le droit de préemption est exercé par le préfet lorsque l'aliénation porte sur un terrain , bâti ou non bâti, affecté au logement ou destiné à être affecté à une opération ayant fait l'objet de la convention établie, conformément à l'article L. 302-9-1, entre le préfet et un organisme.

Le préfet peut déléguer ce droit à :

- un établissement public foncier de l'État ;

- une société d'économie mixte (SEM) ;

- un organisme HLM.

Les biens acquis par exercice du droit de préemption doivent alors être utilisés en vue de la réalisation d'opérations d'aménagement ou de construction permettant la réalisation des objectifs de construction de logements sociaux fixés en application des dispositions de l'article 55 de la « loi SRU ».

II. Le dispositif du projet de loi

Le présent article modifie l'article L. 210-1 précité : il étend la possibilité de délégation du droit de préemption, dans les communes faisant l'objet d'un arrêté de carence, à :

- un EPCI à fiscalité propre délégataire des aides à la pierre (1°) ;

- un établissement public foncier local (2°).

III. La position de votre commission

Votre rapporteur estime que le présent article constitue une nouvelle avancée du présent projet de loi.

En permettant la délégation par le préfet aux établissements publics fonciers et aux EPCI délégataires des aides à la pierre du droit de préemption qu'il exerce sur le territoire des communes faisant l'objet d'un constat de carence, il renforce la cohérence du dispositif issu de l'article 55 de la « loi SRU » et rend plus opérationnel l'exercice du droit de préemption sur le territoire des communes carencées .

Il constitue par ailleurs une reconnaissance du rôle essentiel joué par les établissements publics fonciers locaux en matière de politique foncière.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE II Dispositions finales et transitoires
Article 12 (Article 1609 nonies C du code général des impôts)  Suppression du reversement aux communes soumises à l'article 55  d'une partie du prélèvement perçu par l'EPCI

Commentaire : cet article supprime la disposition du code général des impôts permettant le reversement aux communes soumises à l'article 55 d'une partie des sommes issues du prélèvement perçues par l'EPCI.

I. Le droit en vigueur

L' article L. 1609 nonies C du code général des impôts (CGI) porte sur les impositions perçues par les EPCI à fiscalité propre, substitués aux communes pour l'application des dispositions relatives notamment à la cotisation foncière des entreprises et à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ( I ) ou à la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties (2 du I bis ).

Le II du même article dispose que le conseil de ces EPCI vote les taux de la taxe d'habitation, de la taxe foncière sur les propriétés bâties et de la taxe foncière sur les propriétés non bâties.

Le III porte sur les modalités de fixation, par le conseil de ces EPCI du taux de la cotisation foncière des entreprises.

Le IV prévoit la mise en place entre l'EPCI à fiscalité propre et les communes membres d'une commission locale chargée d'évaluer les transferts de charges . Il précise la composition et le fonctionnement de cette commission, ainsi que les modalités d'évaluation des transferts de charges.

Le V dispose que l'EPCI verse à chaque commune une attribution de compensation ( 1° ), dont le montant et les conditions de révision peuvent être fixés librement par le conseil communautaire sur la base du rapport de la commission locale d'évaluation des transferts de charges (1° bis ) ou dans les conditions précisées aux 2°, 4 ° et 5° de ce V.

Le septième alinéa du 2° de ce V 108 ( * ) indique que l'attribution de compensation est majorée d'une fraction de la contribution d'une commune soumise à l'article 55 de la « loi SRU » , à condition que l'EPCI ait perçu le prélèvement et que cette somme soit affectée à la réalisation d'opérations de logements locatifs sociaux. Cette fraction est égale à la part du potentiel fiscal de la cotisation foncière des entreprises dans le potentiel fiscal de la commune.

II. Le dispositif du projet de loi

Le présent article supprime le septième alinéa du 2° du V de l'article 1609 nonies précité.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur estime que la disposition figurant au 7 ème alinéa du 2° du V de l'article 1 609 nonies C est aberrante : elle revient à vider de leur substance les dispositions de l'article 55 de la « loi SRU ».

Comme l'indique la Cour des Comptes, l'efficacité du prélèvement sur les ressources fiscales des communes soumises à l'article 55 « est (...) limitée par le mécanisme même retenu pour sa mise en oeuvre » puisque « du fait de l'application de l'article 1 609 nonies C du code général des impôts son caractère dissuasif est limité et prive les délégataires d'un outil utile » 109 ( * ) .

Ce mécanisme conduit en effet certaines intercommunalités à reverser aux communes jusqu'à 80 % du prélèvement 110 ( * ) . La Cour des Comptes a relevé plusieurs exemples illustrant l'absurdité du dispositif.

QUELQUES EXEMPLES DE L'APPLICATION  DU 7 ÈME ALINÉA DU 2° DU V DE L'ARTICLE 1 609 NONIES C  DU CODE GÉNÉRAL DES IMPÔTS

« (...) Dans le cas de la Communauté d'agglomération du pays d'Aix, les communes n'atteignant pas le taux de 20 % de logements locatifs sociaux sont au nombre de dix. Le prélèvement prévu a été opéré sur neuf communes pour 731 337 € mais fait l'objet d'un reversement sous forme de majoration de l'attribution de compensation de ces mêmes communes à hauteur de 56,36 % (soit 412 185 €).

(...) Pour la communauté d'agglomération de Saint-Brieuc, les communes de Langueux et Yffiniac qui ne disposaient pas de 20 % de logements sociaux, ont été soumises à prélèvement au profit de la communauté d'agglomération pour 71 972 € en 2005 et 61 561 € en 2006. Plus de la moitié de ces sommes (77 948 €) a été reversée aux communes concernées dans le cadre de l'attribution de compensation. Le processus paraît d'autant moins efficient, s'agissant de l'incitation à construire des logements sociaux, qu'aucune disposition ne prévoit un suivi de l'affectation de ces sommes »

Source : « Les aides à la pierre. L'expérience des délégations de l'État aux intercommunalités et aux départements », Cour des Comptes, p. 59-60.

En conséquence, la Cour des Comptes recommande de « retirer de l'assiette du calcul de la dotation de compensation le prélèvement sur les ressources fiscales des communes qui ne remplissent pas l'objectif de 20 % de logements sociaux » 111 ( * ) .

Votre rapporteur se réjouit donc de la suppression proposée par le présent article, essentielle pour assurer une réelle efficacité des dispositions issues de l'article 55 de la « loi SRU » .

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 13  Début du prélèvement sur les ressources fiscales des communes soumises à l'article 55 au titre de leur appartenance à un EPCI à fiscalité propre

Commentaire : cet article maintient au 1 er janvier 2014 le début du prélèvement sur les ressources fiscales des communes soumises à l'article 55 au titre de leur appartenance à un EPCI à fiscalité propre.

Cet article indique que le prélèvement est effectué à partir du 1 er janvier 2014 pour ce qui concerne les communes soumises à l'article 55 au titre de leur appartenance à un EPCI à fiscalité propre .

Il reprend une disposition figurant aujourd'hui à l'article L. 302-5 du CCH et supprimée par le 3° de l'article 4 du présent projet de loi dans un souci de clarification du droit : la présence de cette disposition au sein du CCH ne se justifiera en effet plus à partir de 2014.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 14  Date d'application du prélèvement résultant du relèvement à 25 % du taux obligatoire de logements sociaux pour certaines communes

Commentaire : cet article fixe au 1 er janvier 2014 le début du prélèvement résultant du relèvement de 20 à 25 % du taux obligatoire de logements sociaux pour certaines communes soumises à l'article 55 de la « loi SRU ».

Le présent article prévoit que le prélèvement correspondant à la différence entre les taux de 20 à 25 % est effectué à partir du 1 er janvier 2014.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TITRE III MODIFICATION DE LA LOI N° 2010-597 DU 3 JUIN 2010 RELATIVE AU GRAND PARIS
Article 15 (Article 21 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris)  Modification des règles relatives à l'élaboration  des contrats de développement territorial (CDT)

Commentaire : cet article reporte le délai prévu pour soumettre les contrats de développement territorial (CDT) à enquête publique ; il permet à la région d'Île-de-France et aux départements franciliens d'être signataires des CDT, qui devront être compatibles avec le schéma directeur de la région Île-de-France (SDRIF).

Cet article fait l'objet d'un examen par délégation de la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement, et de l'aménagement du territoire.

* 51 Loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale.

* 52 L'extension du dispositif aux structures d'hébergement temporaires ou d'urgence et aux aires permanentes d'accueil des gens du voyage a été effectuée par le IV de l'article 1 er de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, dite « loi ENL ».

* 53 L'extension du dispositif à ces logements neufs a été prévue par le V de l'article 52 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, dite « loi MOLLE ».

* 54 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

* 55 Deuxième alinéa du I de l'article 67 précité.

* 56 Le décret n° 2009-829 du 3 juillet 2009 pris pour l'application de l'article 67 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 et fixant la liste des communes éligibles au dispositif de cession à l'euro symbolique comprend 111 communes situées dans 24 départements et une collectivité d'outre-mer.

* 57 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

* 58 Dans ce département, un dispositif de cession gratuite, codifié à l'article L. 5142-1 du CG3P, existe depuis 1971.

* 59 Le dispositif applicable à ces trois départements est codifié à l'article L. 5151-1 du CG3P.

* 60 Le dispositif applicable à cette collectivité est codifié à l'article L. 5241-6 du même code.

* 61 Le dispositif applicable à ce département est codifié à l'article L. 5342-13 du même code.

* 62 II de l'article 169 de la loi n° 2010-1657 précitée.

* 63 III de l'article 169 précité.

* 64 Décret n° 2011-2076 du 29 décembre 2011 pris pour l'application des articles L. 5151-1, L. 5241-6 et L. 5342-13 du code général de la propriété des personnes publiques et du IV de l'article 169 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

* 65 Étude d'impact annexée au présent projet de loi, p. 12.

* 66 Ibid., p. 13.

* 67 Ibid., p. 13.

* 68 Ibid., p. 13.

* 69 Étude d'impact annexée au présent projet de loi, p. 18.

* 70 Étude d'impact annexée au présent projet de loi, p. 23.

* 71 Ibid., p. 26.

* 72 Sur la période 2008-2011, les opérations n'ont compris que 30 % de logements sociaux.

* 73 Décision DC n° 86-207 du 26 juin 1986 relative à la loi autorisant le Gouvernement à prendre diverses mesures d'ordre économique et social.

* 74 Arrêts du 3 novembre 1997 (Commune de Fougerolles) et du 25 novembre 2009 (Commune de Mer).

* 75 Loi n° 2009-179 du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés.

* 76 La composition du comité régional de l'habitat figure à l'article R. 362-3 du code de la construction et de l'habitation (CCH). Ce comité comprend trois collèges : le premier comprend les représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements ; le deuxième comprend les professionnels intervenant dans les domaines du logement, de l'immobilier et de la construction ; le troisième comprend les représentants d'organisations d'usagers, de bailleurs privés, d'associations d'insertion et de défense des personnes en situation d'exclusion et des partenaires sociaux associés à la gestion de la participation des employeurs à l'effort de construction et de personnalités qualifiées.

* 77 D'autres établissements publics de l'État pourraient être concernés par le présent article, tels que la RATP ou les grands ports maritimes.

* 78 Étude d'impact annexée au présent projet de loi, p. 26.

* 79 Premier alinéa de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme.

* 80 Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

* 81 Cette disposition a été introduite par l'article 11 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.

* 82 Il s'agit des servitudes d'utilité publiques existant aux alentours d'installations soumises au régime d'autorisation qui présentent des risques importants, telles que les sites « SEVESO » ou les stockages d'hydrocarbures.

* 83 Cet alinéa a été inséré par l'article 64 de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement.

* 84 Cet alinéa a été inséré par l'article 8 de la loi n° 2005-158 du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés.

* 85 Loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 précitée.

* 86 Outre l'amendement de Dominique Braye, rapporteur au nom de la commission des affaires économiques, le groupe socialiste, le groupe Communiste, républicain et citoyen (CRC), le groupe Union centriste (UC) et notre collègue Pierre Jarlier et plusieurs de ses collègues avaient déposé des amendements de suppression.

* 87 Rapport n° 8 (2008-2009) fait au nom de la commission des affaires économiques sur le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, M. Dominique Braye, p. 159.

* 88 Ibid, p. 160.

* 89 Étude d'impact annexée au présent projet de loi, p. 38-41.

* 90 Ibid., p. 39.

* 91 Ibid., p. 48.

* 92 Ibid., p. 48.

* 93 D'après l'Association des établissements publics fonciers locaux, on compte aujourd'hui 21 établissements de ce type.

* 94 Proposition de loi n° 725 (2011-2012) précitée.

* 95 Étude d'impact annexé au présent projet de loi, p. 39.

* 96 Ibid., p. 41.

* 97 Pour 8 de ces communes, le taux de réalisation de l'objectif a dépassé 80 %.

* 98 Étude d'impact annexée au présent projet de loi, p. 41

* 99 D'après l'étude d'impact annexée au présent projet de loi (p. 52), 13 communes seraient cependant concernées par un prélèvement brut supérieur à 5 % de leurs dépenses réelles de fonctionnement, soit 6,5 % des communes en état ce carence.

* 100 Cet article a été créé par l'article 65 de la loi portant engagement national pour le logement.

* 101 Notre collègue Daniel Dubois siège au sein de cette commission. Notre ancien collègue Thierry Repentin y siégeait jusqu'à sa nomination comme membre du Gouvernement.

* 102 C'est-à-dire l'Union sociale pour l'habitat (USH).

* 103 Étude d'impact annexée au présent projet de loi, p. 41.

* 104 II de l'article L. 301-1 du CCH.

* 105 Étude d'impact annexée au présent projet de loi, p. 54.

* 106 Ibid., p. 45.

* 107 Ibid., p. 55.

* 108 Cet alinéa est issu de l'article 57 de la « loi SRU », issu lui-même d'un amendement de notre ancien collègue Yves Fréville.

* 109 « Les aides à la pierre. L'expérience des délégations de l'État aux intercommunalités et aux départements », Cour des Comptes, rapport public thématique, mai 2011, p. 59.

* 110 Cf. étude d'impact annexée au présent projet de loi, p. 45.

* 111 Recommandation n° 6 in : « Les aides à la pierre. L'expérience des délégations de l'État aux intercommunalités et aux départements », Ibid., p. 107.

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