Proposition de loi visant à autoriser le cumul de l'allocation de solidarité aux personnes âgées avec des revenus professionnels

Rapports législatifs

Rapport n° 181 (2012-2013), déposé le

Rapport n° 181 (2012-2013) de Mme Isabelle DEBRÉ , fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 5 décembre 2012

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N° 181

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 5 décembre 2012

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur la proposition de loi de Mme Isabelle Debré et plusieurs de ses collègues visant à autoriser le cumul de l' allocation de solidarité aux personnes âgées avec des revenus professionnels ,

Par Mme Isabelle DEBRÉ,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : Mme Annie David , présidente ; M. Yves Daudigny , rapporteur général ; M. Jacky Le Menn, Mme Catherine Génisson, MM. Jean-Pierre Godefroy, Claude Jeannerot, Alain Milon, Mme Isabelle Debré, MM. Jean-Louis Lorrain, Jean-Marie Vanlerenberghe, Gilbert Barbier , vice-présidents ; Mmes Claire-Lise Campion, Aline Archimbaud, Catherine Deroche, M. Marc Laménie, Mme Chantal Jouanno , secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, M. Jean-Paul Amoudry, Mmes Natacha Bouchart, Marie-Thérèse Bruguière, MM. Jean-Noël Cardoux, Mme Caroline Cayeux, M. Bernard Cazeau, Mmes Karine Claireaux, Laurence Cohen, Christiane Demontès, MM. Gérard Dériot, Jean Desessard, Mmes Muguette Dini, Odette Duriez, Anne Emery-Dumas, MM. Guy Fischer, Michel Fontaine, Mme Samia Ghali, M. Bruno Gilles, Mmes Colette Giudicelli, Christiane Hummel, M. Jean-François Husson, Mme Christiane Kammermann, MM. Ronan Kerdraon, Georges Labazée, Jean-Claude Leroy, Gérard Longuet, Hervé Marseille, Mmes Michelle Meunier, Isabelle Pasquet, M. Louis Pinton, Mmes Gisèle Printz, Catherine Procaccia, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roche, René-Paul Savary, Mme Patricia Schillinger, MM. René Teulade, François Vendasi, Michel Vergoz, Dominique Watrin .

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

555 (2011-2012) et 182 (2012-2013)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Créé en 1956, le minimum vieillesse est longtemps apparu comme un dispositif en voie d'extinction au regard de la baisse structurelle spectaculaire, en l'espace de cinq décennies, du nombre de titulaires de ce minimum social. Celui-ci a en effet été ramené de 2,5 millions en 1960 à moins de 600 000 au début des années 2000.

Cette évolution tendancielle est hélas arrivée à son terme et la décennie actuelle est davantage marquée par la stabilisation du nombre d'allocataires. L'inflexion intervenue témoigne du rôle cardinal que devrait continuer à jouer l'allocation de solidarité aux personnes âgées dans la couverture des personnes âgées les plus pauvres.

Les générations nombreuses de l'après-guerre arrivant à l'âge de la retraite après des parcours professionnels souvent moins favorables que les générations qui les ont précédées, il est même à craindre un accroissement du nombre de personnes âgées contraintes de recourir à l'aide de la solidarité nationale pour assurer leurs moyens d'existence.

Dans ces conditions, et alors que les marges de manoeuvre budgétaires sont particulièrement limitées, que le dispositif du cumul emploi-retraite a été intégralement libéralisé et que des mécanismes d'intéressement existent pour d'autres minima sociaux, il paraît aujourd'hui difficile d'admettre que les bénéficiaires du minimum vieillesse ne puissent, de fait, cumuler leur allocation avec des revenus d'activité.

En effet, le mode de calcul différentiel de cette allocation, qui réduit automatiquement le montant de la prestation servie à hauteur des revenus d'activité perçus, conduit à annuler le bénéfice financier d'une reprise d'activité professionnelle.

Cet état actuel du droit place les allocataires du minimum vieillesse dans une situation d'iniquité vis-à-vis des autres retraités éligibles, quant à eux, au cumul emploi-retraite.

Dans le cadre de ses tout premiers travaux, le Conseil d'orientation des retraites (Cor) faisait valoir que « le droit à la retraite ne prive pas les retraités d'un droit fondamental, le droit au travail » 1 ( * ) . En accord avec ce principe, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 a ouvert la possibilité d'un cumul emploi-retraite illimité lorsque les retraites ont été liquidées à taux plein, y compris à l'aide de périodes assimilées financées par la solidarité nationale. Selon les estimations les plus récentes 2 ( * ) , environ un demi-million de personnes y recourent à l'heure actuelle.

Face aux règles de calcul de l'Aspa que d'aucuns qualifient d'« aberration juridique », la présente proposition de loi entend introduire davantage d'équité. Elle ouvre la possibilité aux titulaires du minimum vieillesse, lorsqu'ils souhaitent travailler et qu'ils sont en capacité de le faire, de cumuler leur allocation avec les revenus professionnels perçus sans être pénalisés parce qu'ils s'engagent dans cette voie.

I. LE MINIMUM VIEILLESSE : UN DISPOSITIF ESSENTIEL RÉCEMMENT MODIFIÉ

A travers le minimum vieillesse, la solidarité nationale garantit un revenu minimal aux personnes âgées d'au moins soixante-cinq ans dont les ressources sont inférieures à certains seuils.

Sans aller jusqu'à remettre en cause le caractère différentiel de l'allocation, les améliorations apportées au dispositif dans la période récente ont porté à la fois sur son architecture, qui a été simplifiée, et sur son montant, qui a été revalorisé pour l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa) servie aux personnes seules.

Comme en témoigne la stabilisation du nombre d'allocataires depuis les années 2000, le minimum vieillesse continue aujourd'hui à jouer un rôle central dans la couverture vieillesse des personnes âgées. Ce rôle devrait même se renforcer à l'avenir avec l'arrivée à l'âge de la retraite des générations nombreuses de l'après-guerre, qui n'ont pas toujours eu des carrières aussi linéaires que les précédentes.

A. UN MINIMA SOCIAL DONT L'ARCHITECTURE A ÉTÉ SIMPLIFIÉE

1. Une prestation non contributive relevant de la solidarité nationale

Héritier de l'allocation aux vieux travailleurs salariés (AVTS) instituée en 1942, le dispositif du minimum vieillesse créé en 1956 3 ( * ) permet de garantir un niveau de ressources minimal aux personnes âgées de soixante-cinq ans ou plus n'ayant pas - ou n'ayant pas pu - suffisamment cotiser aux régimes de retraite au cours de leur carrière afin de bénéficier d'une pension de retraite supérieure à un certain seuil.

La condition d'âge est ramenée à l'âge légal de départ en retraite pour les personnes reconnues invalides ou inaptes au travail ainsi que pour d'autres catégories d'assurés mentionnées à l'article L. 351-8 du code de la sécurité sociale, en particulier certaines mères de famille ouvrières justifiant d'une durée minimum d'assurance et ayant élevé un nombre minimum d'enfants 4 ( * ) .

Le service de l'allocation est soumis à une condition de subsidiarité selon laquelle les intéressés doivent faire valoir en priorité l'ensemble de leurs droits en matière de pensions de retraite du ménage avant de pouvoir éventuellement bénéficier du minimum vieillesse.

Les bénéficiaires de l'Aspa sont, en outre, soumis à une condition de résidence stable et régulière en France qui s'entend comme le fait de séjourner en France pendant plus de six mois au cours de l'année de versement des prestations 5 ( * ) . Aucune condition de nationalité n'est requise.

Le minimum vieillesse est servi par les caisses de retraite lorsqu'il vient compléter un avantage vieillesse de base de droit direct ou indirect. Au 31 décembre 2011, environ 70 % des allocataires dépendaient de la Cnav ; ils représentent 3,2 % des retraités du régime général. Pour les bénéficiaires qui n'ont pas cotisé à un système de retraite, soit près de 12 % des allocataires, le versement de l'allocation relève du service de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Saspa) de la Caisse des dépôts et consignations.

Quant au financement du dispositif, il est assuré, s'agissant d'une prestation non contributive relevant de la solidarité nationale, par le fonds de solidarité vieillesse (FSV) dont il représentait en 2011 près de 13,6 % des dépenses, soit 3,031 milliards d'euros . Ce financement prend ainsi la forme d'un remboursement par le FSV aux vingt et un régimes de retraite concernés ou au Saspa des différentes allocations versées au titre du minimum vieillesse.

2. Un dispositif rendu plus lisible par la mise en place d'une prestation unique

Le dispositif du minimum vieillesse a fait l'objet d'une importante réforme visant à en simplifier l'architecture.

L'ordonnance n° 2004-605 du 24 juin 2004 simplifiant le minimum vieillesse a en effet remplacé les anciennes prestations constitutives du minimum vieillesse par l'allocation unique et différentielle que constitue l'Aspa.

L'ordonnance prévoyait une entrée en vigueur à compter du 1 er janvier 2006. Mais dans l'attente des décrets d'application du nouveau dispositif, les allocations du minimum vieillesse ont continué à être attribuées sous leur forme antérieure à l'ordonnance du 24 juin 2004 jusqu'au 31 décembre 2006.

Les dispositions réglementaires applicables à l'attribution de la nouvelle allocation ont été définies par les décrets n os 2007-56 et 2007-57 du 12 janvier 2007 simplifiant le minimum vieillesse et modifiant le code de la sécurité sociale.


Le minimum vieillesse avant 2007

Dans sa version antérieure à 2007, le minimum vieillesse résulte de la combinaison de plusieurs allocations articulées en deux niveaux.

Le premier niveau comporte des allocations qui visent à compléter la pension de retraite de base ou à compenser l'absence de pension de base jusqu'au montant de l'allocation aux vieux travailleurs salariés (276,39 euros par mois) et dans la limite d'un plafond de ressources totales égal au minimum vieillesse (777,16 euros par mois). Il s'agit de huit prestations différentes résultant d'une sédimentation historique :

- l'allocation aux vieux travailleurs salariés (AVTS) instituée en 1941, versée aux personnes âgées de soixante-cinq ans ou plus relevant d'un régime de base et prévue à l'ancien article L. 811-1 du code de la sécurité sociale ainsi que l'allocation aux vieux travailleurs non salariés (AVTNS) prévue à l'ancien article L. 812-1 du code de la sécurité sociale ;

- la majoration de pension de l'ancien article L. 814-2 du code de la sécurité sociale, créée en 1972 pour compléter une pension de droit direct ou de réversion d'un régime de base afin de le porter au niveau de l'AVTS ;

- l'allocation spéciale vieillesse également introduite en 1972 et prévue à l'ancien article L. 814-1 du code de la sécurité sociale ; elle est versée par la Caisse des dépôts et consignations aux personnes âgées de soixante-cinq ans et plus ne relevant d'aucun régime vieillesse de base ;

- le secours viager accordé au conjoint d'un assuré décédé ou disparu, bénéficiaire ou susceptible de bénéficier de l'AVTS (ancien article L. 811-11 du code de la sécurité sociale) ;

- l'allocation aux mères de famille , destinée aux femmes de salariés qui ont élevé au moins cinq enfants (ancien article L. 815-1 du code de la sécurité sociale) ;

- l'allocation de vieillesse agricole instituée par la loi n° 52-799 du 10 juillet 1952 ;

- et l'allocation viagère aux rapatriés âgés instituée en 1963.

Le second niveau correspond à l'allocation supplémentaire vieillesse (ASV) créée en 1956 et prévue à l'ancien article L. 815-2 du code de la sécurité sociale. Son objet est de compléter les allocations du premier niveau pour porter les ressources de l'allocataire au niveau du minimum vieillesse.

Qu'elles relèvent du premier ou du second niveau, ces allocations ne sont plus attribuées mais elles continuent d'être servies.

Fin 2006, le nombre de titulaires de l'ASV s'élevait à 598 000 pour un nombre d'allocataires du premier niveau de 491 000 personnes.

Ainsi depuis 2007, les bénéficiaires du minimum vieillesse regroupent les titulaires de l'une des deux allocations permettant d'atteindre le plafond du minimum vieillesse : soit l'ancienne ASV, soit la nouvelle Aspa. L'Aspa et les allocations de l'ancien dispositif du minimum vieillesse coexistent, la première ne se substituant aux secondes que pour les nouveaux bénéficiaires.

B. UNE ALLOCATION DE NATURE DIFFÉRENTIELLE PARTIELLEMENT REVALORISÉE

1. Une allocation différentielle qui prend en compte l'ensemble des ressources du foyer
a) L'appréciation des ressources

Le minimum vieillesse n'est attribué que lorsque les intéressés ne disposent pas de ressources supérieures à un plafond annuel fixé par décret. Ce plafond correspond également au montant maximum du minimum vieillesse.

En vertu de l'article L. 815-9 du code de la sécurité sociale, l'allocation revêt ainsi un caractère différentiel : lorsque le montant maximum de l'Aspa, additionné aux ressources personnelles du ou des demandeurs, dépasse le plafond fixé, le montant de l'allocation est réduit à hauteur du dépassement.

La réglementation en vigueur relative à l'appréciation des ressources des demandeurs prévoit la prise en compte non seulement de tous les avantages d'invalidité et de vieillesse dont bénéficient les intéressés mais aussi des revenus professionnels ainsi que des revenus des biens mobiliers et immobiliers et des biens dont ils ont fait donation au cours des dix années précédant la demande. En revanche, l'estimation des ressources exclut, en particulier, la valeur de la résidence principale, les prestations familiales et l'allocation de logement aux personnes âgées 6 ( * ) .

b) La prise en compte de la composition familiale

Conformément à l'article L. 815-4 du code de la sécurité sociale, le montant de l'Aspa varie selon que le foyer est composé d'une personne seule ou de conjoints, de concubins ou de partenaires liés par un pacte civil de solidarité. En tout état de cause, la détermination du montant de l'Aspa est effectuée au vu des ressources de l'ensemble du foyer, que celui-ci compte un seul ou deux allocataires.

Au 1 er avril 2012 7 ( * ) , le montant maximum servi au titre de l'Aspa est fixé à :

- 9 325,95 euros par an, soit 777,16 euros par mois , pour les personnes seules ou lorsque un seul des membres du couple en bénéficie (le second n'étant pas éligible ou n'en faisant pas la demande) ;

- et à 13 765,73 euros par an, soit 1 206,59 euros par mois lorsque les deux membres du couple sont allocataires .

Dans ce dernier cas, le montant de l'allocation est versé en parts égales aux deux bénéficiaires.

Fin 2010, selon les dernières données agrégées disponibles de la Drees, les bénéficiaires du minimum vieillesse touchaient en moyenne 287 euros mensuels au titre de l'ASV et 382 euros mensuels au titre de l'Aspa.

2. Les revalorisations exceptionnelles du minimum vieillesse pour les personnes seules

Compte tenu de l'écart important qui s'était creusé entre le montant du minimum vieillesse et le seuil de pauvreté, le précédent gouvernement a décidé, sur le fondement du « rendez-vous 2008 sur les retraites » du 28 avril 2008, d'accroître de 25 % le montant de l'Aspa pour les personnes isolées et des deux allocations du minimum vieillesse pour les personnes seules (allocation supplémentaire vieillesse de l'ancien article L. 815-2 et allocation viagère aux rapatriés âgés) par rapport à leur niveau de 2007.

Mis en oeuvre par l'article 73 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, cet engagement a pris la forme d'un plan pluriannuel de revalorisation ayant porté le minimum vieillesse de 621 euros en 2007 à plus de 777 euros en 2012. Les taux des revalorisations annuelles se sont établis à 6,9 % en 2009 et à 4,7 % les années suivantes.

A compter de 2013 et comme le prévoit la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites 8 ( * ) , la revalorisation du minimum vieillesse sera de nouveau alignée sur celle applicable aux pensions.

C. UN NOMBRE D'ALLOCATAIRES MARQUÉ PAR L'IMPORTANCE DES PERSONNES ISOLÉES ET QUI EST APPELÉ À S'ACCROÎTRE

1. Une stabilisation du nombre d'allocataires après une baisse structurelle

Si le nombre d'allocataires du minimum vieillesse a connu une baisse structurelle au cours des cinq dernières décennies, il se stabilise depuis le début des années 2000.

La montée en charge des régimes d'assurance vieillesse de base et complémentaires, la mise en place de minima de pensions dans les principaux régimes de retraite 9 ( * ) et la participation accrue des femmes au marché du travail au cours du temps sont autant de facteurs qui expliquent la baisse du nombre de titulaires du minimum vieillesse de 2,5 millions en 1960 à environ 576 000 en 2010 . Le tableau ci-après présente, pour chacune des allocations constitutives du minimum vieillesse (Aspa et anciennes allocations), les effectifs de bénéficiaires au 31 décembre 2010 d'après les dernières données connues agrégées par la direction de la recherche, de l'évaluation et des études statistiques (Drees).

Les allocations du minimum vieillesse au 31 décembre 2010 selon le régime

Sources : enquête sur les allocations du minimum vieillesse au 31 décembre 2010, Drees ; Caisse des dépôts et consignations ; Cnamts ; fonds de solidarité vieillesse

Parmi les 576 271 personnes percevant le minimum vieillesse au 31 décembre 2010, près des trois quarts (433 235) percevaient l'ASV, 143 036 étant titulaires de l'Aspa.

Bien que leur nombre soit plus élevé que les titulaires de l'Aspa, les allocataires de l'ancien minimum vieillesse sont en diminution régulière depuis 2007 puisqu'ils ne comptent plus de nouveaux attributaires. Le nombre d'allocataires du premier niveau a ainsi enregistré une baisse de 6 % en 2010 par rapport à 2009, après - 5,4 % en 2009 et - 6 % en 2008. Il en va de même des allocataires de l'ASV dont le nombre a diminué de - 8,4 % en 2010, après - 6,3 % en 2009 et - 8,9 % en 2008.

A contrario , le nombre de bénéficiaires de l'Aspa est passé de 32 000 en 2007 à 171 000 en 2011 , soit une progression de près de 20 % par rapport à 2010 (estimation du FSV au 31 décembre 2011).

S'agissant spécifiquement du régime général, celui-ci comptait 425 506 allocataires du minimum vieillesse au 31 décembre 2011. Ceux-ci représentaient 2,9 % des retraités du régime en France métropolitaine et 30,6 % des retraités relevant des caisses générales de sécurité sociale des départements d'outre-mer (CGSS) , selon les informations transmises par la Cnav.

2. Une forte proportion de femmes isolées

L'enquête de la Drees sur les allocations du minimum vieillesse fait état d'un âge moyen des allocataires de 74,8 ans au 31 décembre 2010 (72,4 ans pour les hommes et 76,7 ans pour les femmes). Il s'agit d'une moyenne légèrement supérieure à l'âge moyen de la population totale des personnes âgées de plus de soixante ans (72,1 ans).

Les allocataires âgés de soixante-cinq à soixante-quinze ans représentent environ un tiers de l'ensemble des titulaires .

Cette enquête renseigne également sur la proportion élevée de personnes isolées parmi les titulaires du minimum vieillesse (71 % contre 41 % parmi l'ensemble de la population âgée de soixante ans et plus).

Les femmes représentent plus des trois quarts de l'ensemble des allocataires isolés et 62 % des allocataires isolés âgés de soixante-cinq à soixante-dix ans. Au-delà d'une plus grande longévité, cette surreprésentation des femmes parmi les personnes seules résulte de la faiblesse des droits propres à pension de retraite que celles-ci ont pu acquérir au cours de la vie active. La mise en place de l'assurance vieillesse des parents au foyer, qui ne date que de 1972, ne concerne en outre qu'une partie d'entre elles.

La répartition par profil des titulaires du minimum est détaillée ci-dessous.

Répartition par sexe et « état matrimonial » des titulaires de l'ASV ou de l'Aspa

(en %)

Isolés

En couple *

Ensemble

Hommes

Femmes

Ensemble

Hommes

Femmes

Ensemble

Hommes

Femmes

Ensemble

60 à 64 ans

32,5

42,5

75,0

20,1

4,9

25,0

52,6

47,4

100,0

65 à 69  ans

24,8

40,6

65,4

28,8

5,9

34,7

53,5

46,5

100,0

70 à 74 ans

19,8

42,7

62,5

30,4

7,2

37,6

50,1

49,9

100,0

75 à 79 ans

17,4

48,9

66,3

26,2

7,5

33,7

43,6

56,4

100,0

80 à 84 ans

14,9

56,2

71,1

22,4

6,4

28,8

37,3

62,7

100,0

85 à 89 ans

12,1

67,6

79,7

16,0

4,4

20,4

28,1

71,9

100,0

90 ans ou plus

8,1

81,7

89,8

8,0

2,2

10,2

16,1

83,9

100,0

Ensemble

20,0

50,7

70,7

23,4

5,8

29,2

43,4

56,6

100,0

(Effectifs, enquête Drees)

115 042

291 545

406 587

134 483

33 580

168 063

249 525

325 125

574 650

Dont 65ans ou plus

17,6

52,4

70,0

24,1

6,0

30,1

41,6

58,4

100,0

* Pour les allocataires de l'ASV, le couple est défini au regard du statut matrimonial légal exclusivement, c'est-à-dire si les personnes sont mariées. Pour les allocataires de l'Aspa, la notion de couple est élargie aux couples pacsés ou vivant en concubinage.

Sources : enquête sur les allocations du minimum vieillesse au 31 décembre 2010, Drees ;
(le champ de l'enquête n'inclut pas l'ensemble des régimes de retraite)

3. Un nombre de personnes éligibles supérieur au nombre de demandeurs et qui pourrait s'accroître

Entre la fin 2007 et la fin 2011, la montée en charge de l'Aspa s'est traduite par une multiplication des effectifs d'allocataires par plus de 4,5 selon les données du FSV. La dépense globale du fonds au titre du minimum vieillesse s'élevait à plus de 3 milliards d'euros en 2011, en progression de 3,4 % par rapport à 2010, ce qui s'explique principalement par la poursuite du projet de revalorisation quinquennale des montants de l'Aspa et de l'allocation de l'ancien article L. 815-2 servies aux personnes isolées. On observe au total une hausse régulière des dépenses de minimum vieillesse depuis 2002-2003.

Compte tenu de l'arrivée à l'âge de la retraite des générations nombreuses du « baby-boom » , qui n'ont pas toujours bénéficié de carrières aussi linéaires et complètes que les précédentes, l'hypothèse d'une augmentation à venir du nombre d'allocataires et donc d'une hausse plus marquée des dépenses du minimum vieillesse ne peut être entièrement écartée .

Dans son rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale pour 2012, la Cour des comptes observe en effet une « dégradation récente des ressources moyennes des allocataires » qui « traduit une évolution préoccupante » .

Au cours de la dernière décennie, selon les calculs établis par la Cour, le montant du minimum vieillesse « par tête d'allocation servie » a augmenté de plus de 10 % entre 2000 et 2007 sans tenir compte des revalorisations annuelles de l'allocation . « Cette croissance correspond à un recul de plus de 5 % en euros constants du niveau moyen des ressources des allocataires, avant allocation » .

Effectifs et dépenses du minimum vieillesse en millions d'euros depuis 1994

Source : fonds de solidarité vieillesse (FSV), rapport d'activité pour 2011

En outre, dans son insertion relative à la « couverture vieillesse des personnes les plus pauvres », la Cour des comptes rappelle qu'en 2009 le minimum vieillesse ne couvrait que les trois quarts des personnes âgées vivant sous le seuil de pauvreté, le nombre de personnes éligibles à la prestation étant probablement inférieur au nombre d'allocataires ayant fait valoir leurs droits « en l'absence de dispositif d'information adapté » . Cette observation concorde parfaitement avec les témoignages recueillis par le rapporteur de la commission auprès des acteurs associatifs qui pointent l'importance du défaut d'information et le nombre non négligeable d'abandons de demandes en cours de procédure, malgré l'obligation d'information des assurés à laquelle sont soumises les caisses de retraite au moment de la liquidation de l'avantage de vieillesse, en vertu de l'article L. 815-6 du code de la sécurité sociale. Dans ces conditions, la mise en oeuvre des recommandations de la Cour quant au renforcement des dispositifs d'information et d'accompagnement engendrerait probablement un accroissement des bénéficiaires du minimum vieillesse.

En tout état de cause, l'ensemble de ces évolutions confirme le rôle central que continuera à jouer l'Aspa dans la couverture vieillesse des personnes âgées les plus pauvres.

II. LE CUMUL DU MINIMUM VIEILLESSE AVEC DES REVENUS D'ACTIVITÉ : UNE NOUVELLE MESURE D'ÉQUITÉ QUI S'IMPOSE

La proposition de loi « visant à autoriser le cumul de l'allocation de solidarité aux personnes âgées avec des revenus professionnels » part d'un constat simple : en l'état actuel du droit, lorsqu'ils perçoivent des revenus professionnels, les titulaires de l'Aspa sont particulièrement pénalisés : non seulement la sécurité sociale leur prélève des cotisations mais elle retire aussi, mécaniquement, du montant de la prestation, les revenus d'activité perçus, ce qui conduit à annuler le bénéfice financier de l'activité professionnelle.

Ce caractère différentiel du minimum vieillesse place les allocataires dans une situation d'iniquité vis-à-vis des autres retraités qui bénéficient du cumul emploi-retraite depuis 2003, sous une forme libéralisée depuis 2009. Elle est, en outre, contradictoire avec les mécanismes d'intéressement qui existent par ailleurs pour d'autres minima sociaux.

L'objet de la présente proposition est donc de permettre aux titulaires du minimum vieillesse de cumuler leur allocation avec des revenus d'activité dans la limite d'un plafond déterminé par la loi, s'agissant d'une prestation financée par la solidarité nationale.

A. LES ADAPTATIONS CONSENTIES DANS LE CADRE DU CUMUL EMPLOI-RETRAITE

1. Un dispositif intégralement libéralisé depuis 2009

Le dispositif du cumul emploi-retraite permet de percevoir simultanément une pension de retraite et des revenus d'activité. D'abord soumis à certaines conditions, notamment de plafonnement, le cumul a été intégralement libéralisé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 pour les assurés partis à taux plein à compter du 1 er janvier 2009.


Les nouvelles règles du cumul emploi-retraite
issues de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009

La loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites définit les règles relatives au cumul d'une pension de retraite avec des revenus d'activité dans le régime général et dans les régimes alignés. Sous l'empire de ces dispositions, les bénéficiaires d'une pension de droit direct ne pouvaient cumuler celle-ci avec des revenus professionnels qu'à une double condition cumulative :

- la reprise d'activité devait intervenir plus de six mois après la date d'effet de la pension ;

- le total des nouveaux revenus professionnels et des pensions de retraite de base et complémentaires au titre de salarié devait être inférieur à la moyenne de ses salaires bruts mensuels soumis à CSG au cours de ses trois derniers mois d'activité.

Ces règles ont été largement assouplies à compter du 1 er janvier 2009 .

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 introduit en effet la possibilité de cumuler intégralement une ou plusieurs pensions de retraite avec des revenus d'activité salariée .

Trois conditions doivent être remplies pour en bénéficier :

- avoir atteint l'âge légal de départ en retraite et liquider sa pension au taux plein au titre de la durée ou de l'âge ;

- avoir liquidé l'ensemble de ses retraites de base et complémentaires françaises et étrangères ;

- et, pour le salarié, avoir rompu son contrat de travail et signer un nouveau contrat.

Le cumul « libéralisé » est ouvert à tout retraité, quels que soient la date de liquidation de sa pension et son régime de retraite , sauf pour les exploitants agricoles qui demeurent soumis à des conditions d'éligibilité spécifiques.

Lorsque le retraité ne satisfait pas aux conditions du cumul libéralisé, il continue de bénéficier du cumul emploi-retraite plafonné conformément aux règles précédemment en vigueur : ses ressources totales ne peuvent excéder la moyenne de ses salaires bruts mensuels soumis à CSG au cours de ses trois derniers mois d'activité, ou, à défaut, à 1,6 fois le salaire minimum interprofessionnel de croissance.

2. Un nombre de bénéficiaires qui a beaucoup augmenté

Selon les dernières statistiques établies par la Drees, en 2010, 281 000 retraités de droit direct étaient concernés par le cumul emploi-retraite au régime général (soit 2,5 % des titulaires d'une pension de droit direct dans ce régime, hors nouveaux retraités de l'année). Ces retraités ne représenteraient qu'environ les deux tiers de l'ensemble des retraités bénéficiant du dispositif. Les résultats du dernier « échantillon inter-régimes » (EIR) indiquent qu'en 2008, 8,8 % des retraités de la génération 1942 et partis à la retraite à soixante-cinq ans ou avant ont cumulé emploi et retraite avant leurs soixante-six ans (tous régimes de retraite et tous types d'emploi confondus, pendant une année au moins entre celle qui suit la liquidation des droits et celle des soixante-six ans).

Dans son rapport relatif à l'évaluation du cumul emploi-retraite, l'Inspection générale des affaires sociales note un développement très important du recours à ce dispositif depuis l'assouplissement intervenu en 2009. Bien que soulignant les difficultés à disposer d'une connaissance exacte du nombre de bénéficiaires, qui nécessiterait de rapprocher les systèmes d'information de l'ensemble des régimes de retraite s'agissant du cumul entre différents régimes, l'Igas estime le nombre de retraités actifs à un demi-million de personnes en 2010 .

Cette évolution concerne tout particulièrement les retraités du régime social des indépendants dont le nombre d'assurés ayant liquidé leur retraite en reprenant une activité au sein de ce même régime a progressé de 23 % en 2011 après 38 % en 2010 et 48 % en 2009.

B. L'EXISTENCE DE MÉCANISMES D'INTÉRESSEMENT POUR D'AUTRES MINIMA SOCIAUX : L'EXEMPLE DU REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE

L'inclusion totale des revenus d'activité dans la réduction opérée sur le montant du minimum vieillesse servi aux allocataires en application du caractère différentiel de la prestation peut apparaître contradictoire avec les mécanismes d'intéressement mis en place pour d'autres minima sociaux comme par exemple le revenu de solidarité active (RSA).

Entré en vigueur le 1 er juin 2009 en France métropolitaine, le revenu de solidarité active s'est substitué au revenu minimum d'insertion (RMI) créé en 1988 ainsi qu'à l'allocation parent isolé (API). Il garantit à ses bénéficiaires un revenu minimum, qu'ils soient ou non en capacité de travailler. Fin mars 2012, il était versé à plus de deux millions d'allocataires par les caisses d'allocations familiales (Caf).

Le RMI constituait une allocation différentielle, égale à la différence entre, d'une part, le montant maximum du RMI calculé selon la composition du foyer, d'autre part, l'ensemble des ressources mensuelles de la famille. De ce fait, il était versé subsidiairement à d'autres revenus, toutes les ressources perçues au cours des trois mois précédant celui de la demande étant prises en compte, y compris les revenus d'activité. Cependant, étant conçu comme un dispositif de transition vers l'emploi, il pouvait être cumulé avec la totalité des revenus issus d'une activité professionnelle jusqu'à la première révision trimestrielle et faisait l'objet d'un abattement au-delà de cette période.

Le RSA constitue également à la fois un revenu minimum garanti pour les personnes qui ne travaillent pas (RSA socle) et un complément de ressources lorsque les revenus d'activité sont inférieurs à ce montant minimum garanti (RSA activité) .

Son caractère différentiel est toutefois atténué par rapport au RMI s'agissant de la prise en compte des revenus professionnels. Pour les personnes qui perçoivent des revenus professionnels, le revenu garanti est en effet calculé comme la somme d'un montant forfaitaire, dont le montant varie en fonction de la composition du foyer et du nombre d'enfants à charge, et d'une fraction des revenus professionnels des membres du foyer, selon un taux de cumul fixé par voie réglementaire (62 % actuellement).

C. L'INTRODUCTION DU CUMUL DE L'ALLOCATION DE SOLIDARITÉ AUX PERSONNES ÂGÉES AVEC DES REVENUS D'ACTIVITÉ: UN GAGE D'ÉQUITÉ

1. La possibilité de cumuler l'Aspa avec des revenus d'activité : une recommandation récente de l'Igas

La situation injuste à laquelle font face les allocataires du minimum vieillesse vis-à-vis des autres retraités éligibles au cumul emploi-retraite a été mise en évidence récemment par l'Inspection générale des affaires sociales. Dans son rapport relatif à l'évaluation du cumul emploi-retraite, publié en juin 2012 quelques semaines après le dépôt de la présente proposition de loi, l'Igas affirme en effet : « Un mécanisme d'intéressement pour le minimum vieillesse corrigerait un facteur d'inégalité dans l'accès au cumul emploi-retraite » , ajoutant que cette évolution « doit intervenir dans une logique d'intéressement comparable à celle qui existe déjà pour d'autres minimums sociaux » (recommandation n° 4).

La mission souligne « que cette proposition ne s'accompagnerait d'aucun surcoût pour les finances sociales puisque le minimum vieillesse aurait été payé de toute façon. Elle s'accompagnerait au contraire d'un gain financier pour le régime, lié au fait qu'une activité exercée complémentaire au minimum vieillesse donnerait lieu à des cotisations supplémentaires versées au régime, sans création de droits, comme pour le droit commun » .

2. La proposition de mettre en place un cumul plafonné à 1,2 Smic pour les personnes seules
a) Un assouplissement des règles de calcul de l'allocation pour les allocataires qui souhaitent compléter leurs ressources par des revenus professionnels

La présente proposition prévoit de modifier l'article L. 815-9 du code de la sécurité sociale, relatif à l'appréciation des ressources des demandeurs de l'Aspa, afin d'autoriser le cumul de l'allocation avec des revenus d'activité dans la limite de 1,2 Smic .

Elle est pleinement cohérente avec la recommandation émise par l'Igas.

La fixation d'un plafond de cumul paraît nécessaire compte tenu du fait qu'il s'agit d'une allocation qui relève de la solidarité nationale.

Compte tenu des niveaux d'allocation actuels, le plafond retenu dans la présente proposition de loi permettrait de compléter les ressources personnelles de l'intéressé de revenus d'activité à hauteur de 565 euros au total.

b) Une réaffirmation du rôle essentiel de l'allocation de solidarité aux personnes âgées dans la limitation de la pauvreté des personnes les plus modestes

A défaut de connaître le nombre exact de titulaires de l'Aspa percevant des revenus d'activité ou souhaitant en percevoir et face aux difficultés d'anticipation des changements de comportement induites par une modification des règles en vigueur, il demeure malaisé de savoir avec exactitude quel sera le nombre de personnes concernées par cette mesure.

A l'évidence, la mise en oeuvre de cette proposition ne pourra pas résorber l'ensemble des situations de pauvreté dans lesquelles se trouvaient, selon les dernières données de l'Insee, plus d'un million de personnes âgées de plus de soixante-quatre ans en 2010, soit plus de 10 % de cette classe d'âge .

En tout état de cause, elle ouvre simplement un droit aux personnes qui souhaitent travailler et qui sont en capacité de le faire, afin de compléter leurs revenus ou de garder un lien social. Dans les faits, elle concerne tout particulièrement les allocataires du minimum vieillesse les plus jeunes, âgés d'environ soixante-cinq à soixante-quinze ans. Ceux-ci représentent un tiers de l'ensemble des titulaires. Elle s'adresse également, de manière prioritaire, aux femmes qui représentent plus de 60 % des allocataires isolés âgés entre soixante-cinq et soixante-dix ans.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er (art. L. 815-9 du code de la sécurité sociale) - Cumul de l'allocation de solidarité aux personnes âgées avec des revenus professionnels

Objet : Cet article vise à autoriser le cumul de l'allocation de solidarité aux personnes âgées avec des revenus professionnels dans la limite de 1,2 Smic pour les personnes seules et de 1,8 Smic pour les couples dont les deux membres sont allocataires.

I - Le dispositif de la proposition de loi

Créée par l'ordonnance n° 2004-605 du 24 juin 2004 simplifiant le minimum vieillesse, l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa) garantit un niveau de ressources minimal aux personnes âgées de soixante-cinq ans ou plus (soixante ans en cas d'inaptitude au travail ou d'invalidité) et dont les ressources sont inférieures à certains seuils.

Le mode de calcul différentiel de l'allocation conduit à retirer du montant de la prestation servie les revenus d'activité éventuellement perçus par l'allocataire, ce qui remet en cause l'intérêt financier de toute reprise d'activité.

• Le caractère différentiel de l'allocation de solidarité aux personnes âgées

En vertu de l'article L. 815-9 du code de la sécurité sociale, le mode de calcul de l'allocation revêt un caractère différentiel. L'allocation n'est attribuée que lorsque le demandeur ne dispose pas de ressources supérieures à un plafond annuel fixé par décret. Ce plafond correspond au montant maximum d'allocation pouvant être servi. Lorsque la somme du montant maximum de l'Aspa et des ressources personnelles de l'intéressé dépasse le plafond fixé, le montant de l'allocation est réduit à hauteur du dépassement.


L'article L. 815-9 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction issue de l'ordonnance n° 2004-605 du 24 juin 2004 simplifiant le minimum vieillesse

« L'allocation de solidarité aux personnes âgées n'est due que si le total de cette allocation et des ressources personnelles de l'intéressé et du conjoint, du concubin ou du partenaire lié par un pacte civil de solidarité n'excède pas des plafonds fixés par décret. Lorsque le total de la ou des allocations de solidarité et des ressources personnelles de l'intéressé ou des époux, concubins ou partenaires liés par un pacte civil de solidarité dépasse ces plafonds, la ou les allocations sont réduites à due concurrence ».

• L'inclusion totale des revenus d'activité dans l'appréciation des ressources du demandeur

Les règles édictées en application de l'article L. 815-9 du code de la sécurité sociale prévoient la prise en compte de la totalité des revenus d'activité du demandeur dans l'appréciation des ressources de ce dernier.

Les revenus professionnels perçus par les titulaires de l'Aspa viennent ainsi mécaniquement en déduction du montant de la prestation servie, ce qui annule le bénéfice financier procuré par l'exercice d'une activité.

• Le dispositif proposé

Dans sa rédaction initiale, l'article 1 er de la proposition de loi vise à modifier la seconde phrase de l'article L. 815-9 du code de la sécurité sociale afin d'ouvrir aux bénéficiaires de l'Aspa la possibilité de cumuler leur allocation avec leurs ressources personnelles et des revenus d'activité dans la limite de 1,2 fois le Smic.

Au 1 er avril 2012, le montant maximum servi au titre de l'Aspa à une personne seule est fixé à 9 325,95 euros par an, soit 777,16 euros par mois. Le dispositif proposé permet ainsi de compléter les ressources de l'allocataire à hauteur d'environ 564 euros mensuels de revenus d'activité au total.

II - La position de la commission

La commission reconnaît l'intérêt de cette mesure qui garantit davantage d'équité juridique en faveur des titulaires de l'Aspa au regard de la situation des autres retraités qui bénéficient du cumul emploi-retraite.

Ce dispositif existe sous une forme entièrement libéralisée depuis 2009 pour les retraités qui ont liquidé une pension à taux plein, y compris à l'aide de périodes assimilées financées par la solidarité nationale.

La commission admet en outre la nécessité d'un cumul plafonné, s'agissant de revenus d'activité qui viennent compléter une prestation de nature non contributive financée par la solidarité nationale.

Pour renforcer la cohérence du dispositif proposé et à l'initiative de son rapporteur, la commission a néanmoins adopté un amendement dont l'objet, au-delà d'ajustements d'ordre rédactionnel, est double.

D'une part, contrairement au dispositif prévu par le texte initial, cet amendement prévoit le maintien dans son état actuel de la seconde phrase de l'article L. 815-9 du code de la sécurité sociale qui définit le mode de calcul différentiel de l'Aspa. Le maintien de cette disposition est nécessaire car elle détermine la base de ressources de laquelle dépend le montant de l'allocation versée.

D'autre part, cet amendement prévoit l'introduction d'un second plafond de cumul, défini à 1,8 fois le Smic, qui s'applique à la prestation servie aux couples dont les deux membres sont allocataires.

Le montant de l'Aspa varie en effet selon qu'elle est versée à une personne seule ou aux deux membres allocataires d'un couple, si bien que l'application d'un plafond unique aurait conduit à désavantager les seconds.

Le niveau de plafond retenu pour les couples représente une fois et demie le plafond de cumul pour une personne seule. Il s'agit d'un lien de proportion similaire à celui qui existe entre l'Aspa pour couple et l'Aspa pour personne seule.

Il permettrait aux couples allocataires de bénéficier de revenus d'activité d'environ 806 euros mensuels au total, le montant maximal de l'Aspa versée aux couples dont les deux membres sont allocataires s'élevant à 1 206,59 euros par mois (13 765,73 euros par an) au 1 er avril 2012.

La commission a adopté cet article ainsi modifié .

Article additionnel après l'article 1er (art. L. 815-9 du code de la sécurité sociale) - Extension du cumul aux titulaires des allocataires de l'ancien minimum vieillesse

A l'initiative de son rapporteur, la commission a adopté un amendement portant article additionnel qui étend le bénéfice de la mesure prévue par la présente proposition de loi aux bénéficiaires du minimum vieillesse dans sa version antérieure à 2007.

• La réforme du minimum vieillesse mise en oeuvre à compter de 2007

L'ordonnance n° 2004-605 du 24 juin 2004 simplifiant le minimum vieillesse a substitué l'Aspa aux anciennes prestations constitutives du minimum vieillesse énumérées à l'article 2 de cette ordonnance.

Ces anciennes allocations se répartissaient en deux niveaux, le second niveau, constitué de l'allocation supplémentaire vieillesse (ASV) permettant de compléter les allocations de premier niveau pour porter les ressources de l'allocataire au niveau du minimum vieillesse.

Elles ne sont plus attribuées mais continuent d'être servies.

Aujourd'hui, les bénéficiaires du minimum vieillesse regroupent ainsi les titulaires de l'une des deux allocations permettant d'atteindre le plafond du minimum vieillesse : soit l'ancienne ASV, soit la nouvelle Aspa. Cette dernière ne se substitue aux anciennes allocations que pour les nouveaux bénéficiaires.

Depuis sa mise en place en 2007, l'Aspa ne concerne encore qu'une minorité de titulaires du minimum vieillesse. Selon les dernières données disponibles agrégées par la Drees, fin 2010, si 143 000 personnes percevaient l'Aspa, 434 000 étaient titulaires de l'ASV dont 390 000 bénéficiaient d'une allocation de premier niveau.

• Le dispositif proposé

Par souci d'équité vis-à-vis des allocataires de l'ancien minimum vieillesse, le présent article additionnel prévoit de leur étendre la possibilité du cumul plafonné de cette prestation avec des revenus d'activité. Il complète à cet effet l'article L. 815-9 du code de la sécurité sociale par un renvoi à l'article 2 de l'ordonnance n° 2004-605 du 24 juin 2004 simplifiant le minimum vieillesse.

La commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 2 - Gage

Objet : Cet article a pour objet de gager les charges pouvant résulter de la proposition de la loi.

I - Le dispositif proposé

Cet article propose comme gage la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

II - La position de la commission

La commission est favorable à cet article qui prévoit une compensation des conséquences financières que pourrait avoir la mise en oeuvre de la présente proposition de loi sur les organismes de sécurité sociale mais souhaite insister sur leur caractère très hypothétique.

La commission a adopté cet article sans modification.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 5 décembre 2012 , sous la présidence de Mme Annie David, présidente, la commission procède à l' examen du rapport de Mme Isabelle Debré sur la proposition de loi n° 555 (2011-2012) visant à autoriser le cumul de l'allocation de solidarité aux personnes âgées avec des revenus professionnels .

Mme Isabelle Debré, rapporteur . - La proposition de loi, que j'ai déposée le 24 mai dernier, répare l'injustice faite aux titulaires de l'allocation de solidarité aux personnes âgées, l'Aspa. Leurs revenus d'activité sont soumis à cotisation et retranchés du montant de la prestation quand les autres retraités bénéficient, depuis 2003, du cumul emploi-retraite libéralisé, depuis 2009. Donnons-leur aussi ce droit.

Le minimum vieillesse, premier minimum social créé en 1956, constitue une prestation subsidiaire versée aux personnes âgées de soixante-cinq ans (soixante ans en cas d'inaptitude au travail ou d'invalidité) afin de compléter leurs faibles ressources. Près des trois quarts des allocataires dépendent de la Caisse nationale d'assurance vieillesse ; les autres dépendent des différents régimes et, s'ils n'ont pas cotisé à un système de retraite, du service de l'allocation de solidarité aux personnes âgées de la Caisse des dépôts et consignations. Le financement de la prestation revient au fonds de solidarité vieillesse : 3 milliards d'euros en 2011, soit près de 15 % de ses dépenses.

La revalorisation exceptionnelle du minimum vieillesse de 25 % en cinq ans pour les personnes isolées, décidée par l'ancien gouvernement, a été précédée de la simplification du dispositif par l'ordonnance du 24 juin 2004. Depuis 2007, le minimum vieillesse regroupe les bénéficiaires de l'ancienne allocation supplémentaire vieillesse (ASV) et de la nouvelle Aspa.

Son calcul revêt un caractère différentiel : en application de l'article L. 815-9 du code de la sécurité sociale, le montant de la prestation servie est égal à la différence entre le montant du minimum de ressources garanties aux personnes âgées et le montant des ressources du foyer. Au 1 er avril 2012, le minimum vieillesse complète les ressources du bénéficiaire jusqu'à 777,16 euros par mois pour une personne seule et 1 206,39 euros pour un couple. Fin 2010, les bénéficiaires touchaient en moyenne 287 euros mensuels au titre de l'ASV et 382 euros mensuels au titre de l'Aspa.

Au cours des cinq dernières décennies, le nombre d'allocataires du minimum vieillesse a diminué du fait de la montée en charge des régimes d'assurance vieillesse de base et complémentaires, de la création de minima de pensions dans les principaux régimes de retraite et de la participation accrue des femmes au marché du travail. Entre 1960 et 2010, il est passé de 2,5 millions à 576 000. Il s'est stabilisé depuis le début des années 2000. Pour autant, la Cour des comptes, dans son dernier rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, a souligné le rôle essentiel de cette prestation dans la couverture vieillesse des personnes pauvres. Les effectifs d'allocataires, probablement inférieurs au nombre de personnes éligibles, risquent fort d'augmenter avec l'arrivée à l'âge de la retraite de générations ayant eu des carrières incomplètes - et je pense, en particulier, aux femmes.

Dans ces conditions, on comprendrait mal que les allocataires du minimum vieillesse ne puissent pas, eux aussi, bénéficier du cumul de leur allocation avec les revenus d'activité, en particulier lorsque ceux-ci sont modestes. Un constat largement partagé : un syndicat auditionné qualifie même les règles actuelles « d'aberration juridique » en soulignant que la majorité des allocataires de l'Aspa, malgré les récentes revalorisations, se situe sous le seuil de pauvreté, soit 964 euros mensuels en 2010. Le Conseil d'orientation des retraites, le COR, rappelle que « le droit à la retraite ne prive pas les retraités d'un droit fondamental, le droit au travail ». Quant à l'Igas, elle invite, dans un rapport publié peu après le dépôt de cette proposition de loi, à la création « d'un mécanisme d'intéressement pour le minimum vieillesse » afin de corriger « un facteur d'inégalité dans l'accès au cumul emploi-retraite ». De fait, ce cumul, qui s'est fortement développé depuis 2004, bénéficie aujourd'hui à un demi-million de personnes.

Ma proposition de loi est en pleine cohérence avec la recommandation de l'Igas en modifiant l'article L. 815-9 du code de la sécurité sociale pour autoriser le cumul de l'Aspa avec des revenus d'activité dans la limite de 1,2 Smic. La fixation d'un plafond, nécessaire parce que la l'allocation relève de la solidarité nationale, comporte forcément une part de subjectivité. Nous pourrons en discuter. Quoi qu'il en soit, 1,2 Smic me semble cohérent : l'intéressé pourrait ainsi compléter ses ressources par 565 euros de revenus d'activité.

Ce texte ne prétend évidemment pas résorber la pauvreté qui touche un million de personnes âgées en 2010, soit 10 % de cette classe d'âge, selon les données de l'Insee. Ce nombre est d'ailleurs certainement encore plus élevé d'après les témoignages des associations. Le but est simplement d'ouvrir aux personnes qui souhaitent travailler et sont en capacité de le faire, le droit de compléter leurs revenus et de garder un lien social. Les représentants du régime social des indépendants ont insisté sur l'utilité de la mesure : buralistes et restaurateurs ont souvent besoin de l'aide ponctuelle des anciens.

S'il est difficile d'évaluer précisément le nombre de personnes concernées par la mesure, elle s'adresse d'abord aux allocataires âgés de soixante-cinq à soixante-quinze ans environ, soit un tiers des titulaires, et surtout aux femmes qui représentent 62 % des allocataires isolés entre soixante-cinq et soixante-dix ans.

Afin de renforcer la cohérence du texte, je propose, à l'article 1er, de maintenir le mode de calcul différentiel de l'allocation, car cela est indispensable pour apprécier les ressources sur lesquelles se fonde le montant de la prestation servie. Pour éviter de désavantager les couples en fixant un plafond unique, prévoyons pour eux un second plafond de 1,8 Smic, soit la possibilité d'un complément de revenus d'activité de 807 euros environ au total. Par souci d'équité, un article additionnel étendra le dispositif aux titulaires des anciennes allocations du minimum vieillesse.

En conclusion, ce texte, qui sera examiné en séance le 12 décembre prochain, apporte une réponse pragmatique et de bon sens aux allocataires du minimum vieillesse désireux de compléter leurs ressources par des revenus d'activité.

Mme Catherine Deroche . - Je félicite Mme Debré pour cette proposition de loi cosignée, comme moi, par de nombreux sénateurs UMP. Voilà un rapport précis sur des points parfois techniques. Nous corrigerons une injustice en autorisant les titulaires du minimum vieillesse à compléter leurs ressources par des revenus d'activité et, par la même occasion, à maintenir un lien social. Le texte renforce indéniablement la valeur sociale des personnes âgées ; je le voterai avec conviction en espérant que la commission fera de même.

M. Dominique Watrin . - Ce texte n'améliore le pouvoir d'achat des titulaires de l'Aspa qu'en apparence. La reprise de l'activité professionnelle serait la solution pour résorber la pauvreté des personnes âgées ? Ce raisonnement, simpliste, méconnaît la situation des bénéficiaires : beaucoup ne peuvent plus travailler et, quand ils le veulent, ils sont rejetés du marché du travail. Le taux d'activité des seniors est particulièrement bas en France. Un chiffre devrait retenir votre attention : 23 % des ruptures conventionnelles concernent les plus de cinquante-huit ans. D'après un récent article du Figaro, la grande majorité des seniors sont venus, crise oblige, gonfler les rangs des demandeurs d'emploi ; entre 2008 et 2011, le taux des seniors pointant à Pôle emploi a augmenté de 41 %.

Plutôt que de revaloriser les allocations, on fait croire que chacun est libre de reprendre une activité, que chacun est responsable pour soi-même. Le groupe CRC, qui a toujours combattu cette idéologie, votera contre.

M. Jean-Noël Cardoux . - Je ne pourrai pas citer L'Humanité...

Mme Annie David, présidente . - Vous ratez quelque chose !

M. Jean-Noël Cardoux . - Evidemment, certains invoqueront, pour s'opposer au texte, une discrimination envers les titulaires du minimum vieillesse qui ne pourront pas travailler. Ce texte ne change pourtant rien à la situation actuelle : il y aura toujours des personnes handicapées ou invalides... Ensuite, la proposition vise des emplois supplétifs, et non les emplois à temps plein qu'occupent parfois des personnes parties en retraite anticipée. Pour ma part, je crois que le travail apporte du travail, que la richesse crée de la richesse. Un senior en semi-activité apporte beaucoup à la société, nous le voyons dans nos campagnes. Des femmes de soixante-cinq ans travaillent un ou deux jours dans une association, ou pour tenir un petit commerce qui, sans cela, devrait fermer. Parfois, elles travaillent pour une association dans le secteur des emplois à domicile. En plus, le cumul est plafonné et les cotisations sur les revenus d'activité iront aux caisses de sécurité sociale. Nous avons tout à y gagner.

M. René-Paul Savary . - Je voterai ce texte d'autant plus volontiers que je l'ai cosigné. Laissons aux personnes qui le veulent la liberté d'être actives ! Et puis, remettre le pied à l'étrier prévient les troubles cognitifs chez les personnes âgées...

Mme Gisèle Printz . - C'est un médicament ?

M. René-Paul Savary . - De la prévention !

Les autres retraités ont droit au cumul, pourquoi pas les titulaires de l'Aspa ? Je suis d'accord avec M. Cardoux : le travail crée l'emploi. Ce texte n'a rien d'aberrant. Quelques questions, madame Debré : le cumul du RSA et de l'Aspa est-il possible ?

Mme Isabelle Debré, rapporteur . - Non, les bénéficiaires basculent automatiquement du premier au second à l'âge de soixante-cinq ans.

M. René-Paul Savary . - Combien coûterait la mesure ?

Mme Isabelle Debré, rapporteur . - Elle ne coûtera rien puisqu'elle se traduit, non par une dépense, mais par une moindre recette. Cela dit, elle apportera un surcroît de cotisations à la sécurité sociale.

M. Jacky Le Menn . - Certains éléments du texte ne sont pas inintéressants. Il en va ainsi de l'alignement des titulaires du minimum vieillesse sur les autres retraités. Le groupe socialiste s'abstiendra. Nous développerons plus longuement notre position en séance publique.

M. Dominique Watrin . - D'après les études officielles, dont je n'ai pas les chiffres exacts en tête, les emplois à domicile sont majoritairement occupés par des personnes entre trente et quarante ans. Ce sont des métiers très pénibles, la plupart des gens arrêtent au bout de quinze ans.

M. Jean-Noël Cardoux . - Je vous parle, moi, du terrain.

Mme Annie David, présidente . - Le travail qui crée de l'emploi ? Hier, chacun s'accordait en séance publique pour donner priorité à l'emploi des jeunes, et maintenant des personnes âgées de plus de soixante-cinq ans ou invalides devraient reprendre un emploi ? Peut-être faudrait-il approfondir le sujet...

M. Jean-Noël Cardoux . - Dans mon département du Loiret, des femmes de soixante-cinq ans, bien solides pour avoir travaillé toute leur vie dans une exploitation agricole, exercent un emploi à temps partiel pour des associations d'aide à domicile. Prenons un exemple concret : un coup de main d'une personne âgée un ou deux jours par semaine afin d'assurer l'ouverture d'un petit commerce dans une ville moyenne pérennise l'activité et, à terme, peut créer de l'emploi. Un jeune ne voudra pas de ce qui n'est pas assez rémunéré.

Mme Isabelle Debré, rapporteur . - Mon texte ne remet en cause aucun droit acquis.

Monsieur Watrin, au nom de quoi refuser à des personnes qui disposent de 777 euros d'arrondir leurs fins de mois quand des retraités dont la pension s'élève à 4 000 euros ont droit au cumul ? Cette question d'équité ne devrait pas faire l'objet de polémique ou de clivage entre la droite et la gauche. On ne peut pas être contre, les partenaires sociaux l'ont tous dit. La CGT demande également une hausse des minima sociaux, une décision qui appartient au seul Gouvernement et que l'ancienne majorité avait prise. Modeste parlementaire, il me reste la solution de créer un droit nouveau. Je ne prétends pas résoudre la pauvreté, je ne veux pas non plus remettre les personnes âgées au travail, mais autoriser celles qui le veulent à travailler quelques heures. Elles seront utiles pour garder les enfants, préparer les repas dans une famille où la maman travaille beaucoup, ou encore servir les clients d'une boulangerie aux heures de pointe. Sincèrement, je ne peux pas comprendre un vote négatif.

Madame la présidente, pourquoi des personnes invalides à 50 % ne pourraient-elles pas travailler trois ou quatre heures ? Actuellement, certaines le font : non seulement on prélève des cotisations sociales sur les quelques sous qu'elles ont gagnés, mais en plus on les retire du montant de leur allocation ! Le Sénat s'honorerait en adoptant un tel texte. Les jeunes ? Ils ne remplissent pas, par exemple, les conditions d'agrément imposées pour exploiter un débit de tabac alors qu'un ancien de la profession pourrait être appelé à remplacer ponctuellement un buraliste contraint de s'absenter temporairement.

Les revenus d'activité complémentaires, avec le plafond, représenteraient un montant modeste mais utile. Le COR l'a bien dit, les titulaires du minimum vieillesse ont droit au travail. Oui, sauf que l'Etat leur prend tout ce qu'ils gagnent. Est-ce équitable ?

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 1 er

Mme Isabelle Debré, rapporteur . - J'ai exposé l'amendement n° 1 en présentant le rapport. Il prévoit l'introduction d'un second plafond applicable aux couples dont les deux membres sont bénéficiaires de l'ASP et fixé à 1,8 Smic. L'application d'un plafond unique aurait conduit à les désavantager.

L'amendement n° 1 est adopté.

L'article 1 er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article additionnel après l'article 1 er

Mme Isabelle Debré, rapporteur . - L'amendement n° 2 prévoit une mesure d'équité : il élargit le dispositif aux titulaires de l'ancien minimum vieillesse.

L'amendement n° 2 est adopté, puis l'article 2.

La commission adopte la proposition de loi dans la rédaction issue de ses travaux.

Article 1 er
Cumul de l'allocation de solidarité aux personnes âgées
avec des revenus professionnels

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

Mme DEBRÉ, rapporteur

1

Plafond de cumul applicable aux couples allocataires

Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article 1 er

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

Mme DEBRÉ, rapporteur

2

Extension de la possibilité de cumul aux allocataires de l'ancien minimum social

Adopté

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

• M. Fabrice Lenglart, directeur des statistiques démographiques et sociales, de l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee)

• Mme Magda Tomasini, sous-directrice, et M. Laurent Lequien , chef du bureau retraites, observatoire de la solidarité, de la Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees)

• M. Didier Gelot, secrétaire général de l'Observatoire national de la pauvreté et des exclusions sociales (Onpes)

• Mme Marie Daude, sous-directrice des retraites et des institutions de la protection sociale complémentaire, et M. Renaud Villard, chef du bureau régimes de retraite de base, de la Direction de la sécurité sociale (DSS)

• Mme Armelle de Guibert, directrice de la fraternité Paris-Saint-Maur, de l'association Les petits frères des pauvres

• M. Paul Charvet, directeur France-Europe, Action et Plaidoyer, du Secours catholique/Réseau mondial Caritas

• M. Paul Derveaux, secrétaire général de l'association Les Restos du coeur

• M. François Bellanger, président de la Confédération française des retraités (CFR)

• MM. Pierre Mayeur, directeur, Vincent Poubelle, directeur statistiques, prospective et recherche, et David Clair, directeur juridique et réglementation internationale, de la Caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav)

• M. Gérard Quevillon, président, Mmes Micheline Lemignon, directrice de cabinet de la présidence, et Stéphanie Deschaume, directrice du cabinet de la direction générale, du Régime social des indépendants (RSI)

• M. Denis Nunez, directeur de la protection sociale de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA)

• M. Patrick Poizat, secrétaire général adjoint de la Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC)

• M. Alain Giffard, délégué à la protection sociale, de la Confédération française de l'encadrement - Confédération générale des cadres (CFE-CGC)

• Mmes François Vagner, secrétaire générale, et Mijo Isabey , conseillère confédérale retraites, de l'Union confédération des retraités - Confédération générale du travail (UCR-CGT)

• Mmes Valérie Corman, directrice de la protection sociale, Emilie Comellas , chargée de mission seniors, et Laurence Durand-Mille , chargée de mission affaires publiques, du Mouvement des entreprises de France (Medef)

* 1 Premier rapport du Conseil d'orientation des retraites, « Retraites : renouveler le contrat social entre les générations », 6 décembre 2001.

* 2 Inspection générale des affaires sociales, « Evaluation du cumul emploi-retraite », juin 2012.

* 3 Loi n° 56-639 du 30 juin 1956 portant institution d'un fonds national de solidarité

* 4 Sont également visés à cet article les anciens combattants, les anciens déportés ou internés et les anciens prisonniers de guerre.

* 5 Pour les ressortissants communautaires ou assimilés, le bénéficiaire doit remplir les conditions exigées pour bénéficier d'un droit de séjour (c'est-à-dire disposer pour lui-même et pour les membres de sa famille d'une couverture maladie-maternité et de ressources suffisantes afin de ne pas devenir une charge pour l'assistance sociale de l'Etat d'accueil au cours du séjour). Il doit également avoir résidé en France pendant les trois mois précédant la demande. Pour bénéficier de l'Aspa, les étrangers non communautaires (à l'exception des réfugiés, des apatrides, des bénéficiaires de la protection subsidiaire et des anciens combattants) doivent, en application de l'article 94 de la loi n° 2011-1906 du 21 décembre 2011 de financement de la sécurité sociale pour 2012, être titulaires depuis au moins dix ans d'un titre de séjour les autorisant à travailler.

* 6 Les dispositions réglementaires relatives à l'appréciation des ressources relèvent des articles R. 815-18 à R. 815-29 du code de la sécurité sociale.

* 7 Décret n° 2009-473 du 28 avril 2009.

* 8 Avant l'entrée en vigueur de la loi du 21 août 2003, la revalorisation du minimum vieillesse était fixée de manière discrétionnaire par décret au 1 er janvier de chaque année.

* 9 Minimum contributif au régime général et dans les régimes alignés, pension minimum de référence dans le régime des non salariés agricoles et minimum garanti dans la fonction publique.

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