Rapport n° 402 (2012-2013) de Mme Kalliopi ANGO ELA , fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, déposé le 27 février 2013
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INTRODUCTION
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TITRE PREMIER : LE CADRE DE L'ACTION
CULTURELLE EXTÉRIEURE DE LA FRANCE EST EN ÉVOLUTION
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I. UN
OPÉRATEUR SPÉCIALISÉ : L'INSTITUT
FRANÇAIS
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II. LA RESTRUCTURATION DU RÉSEAU : UNE
ACTION EN COURS D'ACHÈVEMENT
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III. L'ÉVOLUTION DU FINANCEMENT DE L'ACTION
CULTURELLE EXTÉRIEURE : LE DÉVELOPPEMENT DE RESSOURCES
PROPRES
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I. UN
OPÉRATEUR SPÉCIALISÉ : L'INSTITUT
FRANÇAIS
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TITRE 2 : UNE RELATION FORTE ENTRE LES DEUX
PAYS
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TITRE 3 : LES RELATIONS CULTURELLES
ENTRE LA FRANCE ET L'AZERBAÏDJAN
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TITRE 4 : L'ACCORD DU 9 DÉCEMBRE
2009 :
UN ACCORD DE CONSOLIDATION
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CONCLUSION
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EXAMEN EN COMMISSION
N° 402
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 27 février 2013 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation de l' accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République d' Azerbaïdjan relatif à la création et aux conditions d' activités des centres culturels ,
Par Mme Kalliopi ANGO ELA,
Sénatrice
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Louis Carrère , président ; MM. Christian Cambon, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Mme Josette Durrieu, MM. Jacques Gautier, Robert Hue, Jean-Claude Peyronnet, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Daniel Reiner , vice-présidents ; Mmes Leila Aïchi, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Gilbert Roger, André Trillard , secrétaires ; M. Pierre André, Mme Kalliopi Ango Ela, MM. Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Pierre Bernard-Reymond, Jacques Berthou, Jean Besson, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Luc Carvounas, Pierre Charon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Jean-Pierre Demerliat, Mme Michelle Demessine, MM. André Dulait, Hubert Falco, Jean-Paul Fournier, Pierre Frogier, Jacques Gillot, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Gournac, Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Gérard Larcher, Robert Laufoaulu, Jeanny Lorgeoux, Rachel Mazuir, Christian Namy, Alain Néri, Jean-Marc Pastor, Philippe Paul, Bernard Piras, Christian Poncelet, Roland Povinelli, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Claude Requier, Richard Tuheiava, André Vallini, Paul Vergès . |
Voir le(s) numéro(s) :
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Sénat : |
708 (2011-2012) et 403 (2012-2013) |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
La France entretient des relations suivies avec la République d'Azerbaïdjan depuis, la déclaration d'indépendance de ce pays le 30 août 1991 et sa sortie de l'Union soviétique dont elle constituait une république fédérée. La France fut l'un des premiers pays à établir des relations diplomatiques avec ce nouvel État le 31 décembre 1991.
Très vite, la coopération avec l'Azerbaïdjan s'est inscrite dans le cadre d'un Traité d'amitié, d'entente et de coopération signé le 20 décembre 1993 1 ( * ) et ratifié en 1998 par le Parlement. Les accords signés depuis lors dans les domaines les plus variés en constituent les nombreuses déclinaisons et traduisent une relation forte entre les deux pays.
Le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République d'Azerbaïdjan à la création et aux conditions d'activités des centres culturels s'inscrit dans le cadre du développement de ces échanges.
Après avoir rappelé le cadre général d'organisation de l'action culturelle extérieure de la France (Titre premier), le contexte et l'évolution des relations bilatérales (Titre 2), le développement des relations culturelles (Titre 3), le dispositif de l'accord sera présenté (Titre 4).
TITRE PREMIER : LE CADRE DE L'ACTION CULTURELLE EXTÉRIEURE DE LA FRANCE EST EN ÉVOLUTION
Pour mettre en oeuvre la politique culturelle et d'influence, le ministère des affaires étrangères s'appuie sur :
- un réseau d'établissements à autonomie financière pluridisciplinaires et récemment restructurés et fusionnés avec les services de coopération et d'action culturelle (sous la marque « institut français ») qui agissent sous l'autorité direct de l'ambassadeur ;
- des établissements à autonomie financière spécialisés qui sont des centres de recherche 2 ( * ) ;
- le réseau des alliances françaises, établissements de droit local 3 ( * ) , fédérés au niveau national par une fondation.
Il s'appuie également sur trois opérateurs spécialisés mis en place par la loi n°2010-873 du 27 juillet 2010: l'Institut Français, opérateur de l'action culturelle et Campus France, agence de promotion des formations et des échanges éducatifs et scientifiques et France expertise internationale, auxquels s'ajoute l'AEFE s'agissant du dispositif d'enseignement à programme français à l'étranger.
I. UN OPÉRATEUR SPÉCIALISÉ : L'INSTITUT FRANÇAIS
L'Institut Français créé par la loi du 27 juillet 2010 et constitué sous forme d'établissement public industriel et commercial est l'opérateur de cette politique.
Un contrat d'objectifs et de moyens a été signé avec l'État le 10 février 2012 qui définit quatre grands objectifs :
- inscrire l'action culturelle extérieure dans les objectifs de notre politique étrangère ;
- soutenir et développer l'action du réseau culturel dans le monde ;
- développer des partenariats au profit d'une action plus cohérente et efficace ;
- améliorer le pilotage et l'efficience de la gestion des ressources.
A ces objectifs sont associées des prévisions de ressources budgétaires et des outils d'évaluation.
Parallèlement à son activité classique de soutien au réseau dans ses différentes missions (diffusion et coopération artistique, promotion du livre et de la pensée, promotion du patrimoine cinématographique, accueil des cultures étrangères en France), l'Institut Français s'est attaché à renouveler les modalités d'action de notre diplomatie culturelle et à renforcer nos leviers d'influence et de dialogue avec les sociétés civiles et les nouvelles élites.
L'Institut Français a, dès sa création, intégré la dimension numérique dans ses missions par la diffusion culturelle à l'international à travers Internet, la production de nouvelles formes d'expression culturelle et la modernisation du réseau culturel à l'étranger. Ces outils numériques développés au profit du réseau sont des facteurs importants de mutualisation et d'économies d'échelles.
Il a créé la marque « Institut Français » étendue à l'ensemble du réseau public et diffusé sa charte graphique.
Il a également mis en place un programme de formation des agents du réseau dans ses deux composantes. En 2012, l'effort de formation devrait pouvoir bénéficier à 1 500 agents du réseau.
L'Institut Français a renouvelé sa politique de mécénat. Il a créé un pôle Europe afin de répondre à des appels à propositions et à des appels d'offres européens mais aussi informer le réseau sur les financements européens. Il a également développé des conventions avec les collectivités locales. 24 conventions ont été signées en 2011 qui ont permis des cofinancements à hauteur de 2 millions d'euros en 2012.
II. LA RESTRUCTURATION DU RÉSEAU : UNE ACTION EN COURS D'ACHÈVEMENT
La réforme du réseau culturel et de coopération, éclaté en de multiples institutions parfois concurrentes, avait trois objectifs :
- sa visibilité grâce à une marque « Institut Français », complémentaire de la marque « Alliance Française » ;
- sa lisibilité grâce à la fusion des dispositifs existants (SCAC- Établissement à autonomie financière, antennes) en un dispositif unique et cohérent, piloté par le conseiller de coopération et d'action culturelle (COCAC) également directeur de l'EAF, avec des règles de gouvernance communes et un périmètre commun à tous les pays : culture, langue française et attractivité ;
- sa souplesse qui repose sur le principe d'autonomie financière.
A. LA FUSION SCAC-EAF
La généralisation de la fusion des services de coopération culturelle et des EAF dans 93 pays a été achevée à la fin de l'année 2012. Dans les cinq derniers pays (Argentine, Brésil, Colombie, États-Unis et Japon), elle sera conduite en 2013. La réforme a eu un impact particulier dans les pays où existaient plusieurs EAF en raison du principe de ne laisser subsister qu'un établissement par pays.
Parallèlement dans 12 pays est conduite une expérimentation du rattachement du réseau culturel à l'Institut Français, conformément à la loi du 27 juillet 2010. Après une première année consacrée notamment aux études juridiques, le rattachement effectif a eu lieu au 1 er janvier 2012. Un bilan doit être tiré en 2013 (deuxième rapport en mars 2013, rapport final avant le 31 octobre 2013) et une décision définitive sera prise sur l'opportunité et les modalités d'un éventuel rattachement. Ces postes constituent les services déconcentrés à l'étranger de l'établissement public. Les compétences et les crédits de ces postes correspondant aux missions culturelles, linguistiques et audiovisuelles ainsi qu'aux missions de coopération universitaire et scientifique ont été transférés à l'opérateur 4 ( * ) .
Enfin dans le cadre des objectifs fixés pour le budget triennal 2013-2015, le ministère poursuivra l'adaptation de son réseau, en lien avec celles des réseaux diplomatiques et consulaires pour lesquelles deux missions sont en cours.
B. UNE MODIFICATION DE LA GESTION
Cette réforme a permis une mutualisation des moyens qui a été bénéfique en termes de programmation, de gestion et de gouvernance. Les établissements sont devenus plus professionnels dans leur gestion et dans l'adaptation de leurs offres de prestation.
La double fonction désormais exercée par le COCAC assure un pilotage unifié. De nouveaux organigrammes, des comités d'orientation stratégique présidés par l'ambassadeur et associant l'ensemble des acteurs de la politique de coopération, et de nouveaux projets d'établissement formalisant les objectifs stratégiques et refondant l'ensemble de leurs actions, ont été mis en place.
L'élaboration d'un budget unique, l'harmonisation des procédures de suivi, l'apport de ressources propres des établissements et leurs capacités de cofinancements et les économies d'échelles réalisées ont permis de renforcer les actions, notamment en direction des secteurs de coopération linguistique et universitaire.
Cette réforme permet enfin de renforcer l'identité, la visibilité et la communication par la mise en place ou la déclinaison du label « Institut Français ».
III. L'ÉVOLUTION DU FINANCEMENT DE L'ACTION CULTURELLE EXTÉRIEURE : LE DÉVELOPPEMENT DE RESSOURCES PROPRES
Qu'il s'agisse des dotations au fonctionnement des EAF culturels (désormais « instituts français »), ou de l'opérateur, la tendance observée est une diminution des dotations de fonctionnement et le développement de ressources propres
A. LE FINANCEMENT DU RÉSEAU DES « INSTITUTS FRANÇAIS »
1. Des dotations budgétaires en diminution
La rubrique consacrée aux dotations en fonctionnement des EAF culturels, qui figure dans l'action 1 « animation du réseau », est dotée en 2013 de 36,96 millions d'euros, soit une hausse de 7 % par rapport à 2012, mais qui tient compte des transferts résultant du changement de périmètre. A périmètre constant, les crédits baissent de 4 % ce qui correspond à une diminution de 7 % sur le fonctionnement et de 2,5 % sur la masse salariale.
Pour le budget triennal 2013-2015, il est prévu la poursuite de la diminution des dotations de fonctionnement.
Les autres rubriques de cette action dédiées à l'animation du réseau et au fonctionnement des services centraux (3,87 millions d'euros) connaissent une baisse de 7 % par rapport à 2012.
Il est prévu dans le réseau culturel, pour la période 2013-2015, une réduction de 100 ETP, pour l'essentiel de contractuels expatriés, sur les 869 ETP du programme 185, soit une baisse de 3,8 % par an.
Les crédits pour opérations baissent de 7 % quant à eux : 12,77 millions d'euros pour 2013 (13,60 millions d'euros en 2012 en loi de finances initiale). Ils regroupent des rubriques en provenance de différentes actions et sous-actions correspondant aux missions des EAF (coopération culturelle et promotion de la langue, attractivité et enseignement supérieur...).
2. Il est attendu du réseau qu'il compense cette perte de ressources publiques par son dynamisme, qu'il s'agisse d'autofinancement ou de projets cofinancés.
Le ministère des affaires étrangères met en avant l'importance des ressources propres et l'accroissement du taux d'autofinancement qui a atteint en moyenne 62,3 % en 2012, tout en soulignant que ce ratio varie selon les pays. En règle générale, les ressources propres issues des cours de langue, des certifications ou des procédures CEF équilibrent les dépenses concourant à ses activités et contribuent également au financement du fonctionnement des établissements. Le montant des recettes propres sur l'ensemble du réseau s'élève à 89 millions d'euros en 2011.
S'agissant des cofinancements, le produit de ces ressources est extrêmement variable d'un exercice à l'autre. Lors de son audition devant la commission pour la présentation des crédits du programme 185, M. Jean-Baptiste Mattei, directeur général de la mondialisation, du développement et des partenariats, a fait état d'un montant de 174 millions d'euros collectés en 2011, mais d'une prévision de 145 millions d'euros en 2012. De fait, ces ressources sont de nature très diverses et il faudrait distinguer celles qui sont attachées à des activités récurrentes dont elles constituent le socle du financement, de celles plus occasionnelles, levées à l'occasion de l'organisation d'une saison ou d'un évènement culturel.
B. LE FINANCEMENT DE L'OPÉRATEUR « L'INSTITUT FRANÇAIS »
Pour 2013, le montant des ressources apportées par l'État à l'Institut Français s'élèvera à 43,38 millions d'euros en 2013 contre 48,18 millions d'euros en 2012, soit une attrition de 10 %.
Cette situation est jugée préoccupante par les rapporteurs pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat 5 ( * ) , « car elle est le premier volet de la mise en oeuvre du triennum 2013-2015 qui prévoit une réduction de 4 % par an sur les exercices 2014 et 2015 . Elle est inquiétante compte tenu de la structure des ressources de l'opérateur, les dotations budgétaires représentant les trois quarts de ses produits ».
Pour compenser cette perte de ressources de 5,2 millions d'euros, il faudrait que l'Institut français soit en mesure de faire progresser ses ressources propres (15,5 millions d'euros en 2012) de près d'un tiers. Or plus de la moitié de ses ressources sont dégagées par les postes expérimentateurs (7,9 millions d'euros) au titre notamment des cours de langue et l'autre partie correspond à des recettes de partenariat. L'ensemble de ces ressources sont donc la contrepartie de prestations de services et donc de charges pour les réaliser. Les recettes de mécénat ne dépasseront pas 1,4 million d'euros en 2012 pour une prévision de 2,7 millions d'euros en raison du contexte économiquement peu favorable pour les entreprises. En outre, la baisse des activités et de la programmation risque d'avoir un effet négatif sur ses ressources propres.
TITRE 2 : UNE RELATION FORTE ENTRE LES DEUX PAYS
Situé dans le Caucase, riverain de la Mer Caspienne et frontalier de la Russie, de l'Arménie, de la Géorgie, de la Turquie et de l'Iran, l'Azerbaïdjan s'étend sur une superficie de 86.600 km².
I. L'AZERBAIDJAN : UN ETAT GÉOSTRATÉGIQUEMENT IMPORTANT
Forte de ses ressources en hydrocarbures, mais aussi de sa situation géographique, l'Azerbaïdjan, malgré une population relativement peu nombreuse est un État stratégiquement important.
A. ASPECTS DÉMOGRAPHIQUES ET ÉCONOMIQUES
1. Sur le plan démographique : un pays jeune
Sa population de 9,168 millions d'habitants 6 ( * ) est jeune avec 33 % de moins de 15 ans et seulement 9 % de plus de 60 ans. Son taux de croissance est de 0,9% par an. Elle a crû constamment depuis l'indépendance (7 200 000 en 1991), malgré une forte réduction du taux de natalité (16,1 en 2004). Le taux de fécondité est très légèrement supérieur à 2 enfants par femme.
Le système éducatif hérité de la période soviétique continue avec de bons résultats et avec un taux d'inscription scolaire primaire de 96% 7 ( * ) .
94% de la population est de confession musulmane (70% de chiites et 30% de sunnites), elle comprend des minorités orthodoxes russe et arménienne.
2. Sur le plan économique : un pays riche en ressources
L'Azerbaïdjan a connu un développement soutenu par l'exploitation de ses gisements de pétrole et de gaz. Il dispose de 0,5% environ des réserves pétrolières mondiales. En outre, l'Azerbaïdjan constitue une voie possible d'exportation des hydrocarbures d'Asie centrale, notamment du Turkménistan.
Il s'agit d'une économie en transition où l'État continue à jouer un rôle important.
Avec l'aide du FMI, l'Azerbaïdjan a mis en oeuvre un programme de stabilisation économique depuis la fin des années 1990, qui a entraîné un taux de croissance très élevé du PIB, jusqu'à 35% en 2006. Depuis il s'est essoufflé du fait de la crise économique mondiale, devenant négatif en 2011 (-1 ,1%), avant de redevenir positif en 2012. La Banque mondiale prévoit une croissance de 3,1% pour 2012, 3,5% pour 2013 et 4.5% pour 2014.
Le taux de chômage est stable autour de 6% de la population active. Le taux d'inflation est de 5,5%. Le PIB s'élève à 63,4 Mds de dollars en 2011 8 ( * ) . Le revenu national brut par habitant est 5290 dollars 9 ( * ) .
Le pays a fait baisser le niveau élevé de pauvreté de sa population qui atteint environ 15,8% en 2008, contre 49% en 2001 10 ( * ) .
Les secteurs économiques principaux sont l'exportation de pétrole, le secteur bancaire, le bâtiment et les biens immobiliers. Pour de nombreux observateurs, le principal enjeu économique pour l'Azerbaïdjan est de diminuer la trop grande dépendance de son économie vis-à-vis du secteur pétrolier 11 ( * ) et d'assainir son mode de fonctionnement, en raison d'un niveau encore élevé de corruption 12 ( * ) .
B. SITUATION INTÉRIEURE
La constitution confie l'essentiel des pouvoirs au Président, élu au suffrage universel direct, qui dispose pour l'exercer d'une administration propre. Le gouvernement est dirigé par un Premier ministre aux pouvoirs limités. Le parti présidentiel, le YAP (« Nouveau parti d'Azerbaïdjan »), dispose d'une très large majorité au Parlement, la « Milli Majlis », depuis les élections législatives de novembre 2005. L'opposition, en proie à des dissensions internes, peine à se faire entendre d'une population largement dépolitisée. La réélection du Président Ilham Aliev en octobre 2008 avec près de 90% des suffrages, le référendum constitutionnel de mars 2009 qui a mis fin à la limitation du nombre de mandats présidentiels et entériné des dispositions critiquées par les observateurs internationaux lors des précédents scrutins, et les élections législatives du 7 novembre 2010 qui ont permis au YAP d'accroître sa majorité au Parlement 13 ( * ) ont confirmé cette concentration du pouvoir.
Le dernier rapport conjoint de la Commission européenne et de la Haute représentante pour la politique étrangère et de sécurité sur la mise en oeuvre du plan d'action dans la cadre de la politique de voisinage 14 ( * ) comme le dernier rapport de suivi de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe 15 ( * ) ont souligné les attentes en matière de développement de la démocratie et des libertés publiques.
C. ASPECTS GÉOPOLITIQUES
La politique étrangère de l'Azerbaïdjan est fortement marquée par la persistance d'un conflit ouvert avec la république voisine d'Arménie sur la région du Haut-Karabagh. Elle s'efforce par ailleurs de maintenir un équilibre entre les principales puissances régionales.
1. Un conflit à la résolution duquel la France s'est attachée
De 1991 à 1994, le conflit du Haut-Karabagh , territoire enclavé, majoritairement peuplé d'Arméniens, mais faisant juridiquement partie de l'Azerbaïdjan a entraîné une guerre qui a fait plusieurs dizaines de milliers de victimes, plus d'un million de réfugiés, majoritairement azerbaïdjanais et l'occupation depuis lors d'une partie de son territoire.
Aujourd'hui, ce conflit n'est toujours pas réglé, malgré une médiation assurée depuis 1997 par la coprésidence tripartite du « Groupe de Minsk » de l'OSCE (France, États-Unis, Russie). Sous leur médiation, les présidents arménien et azerbaïdjanais se sont rencontrés à plusieurs reprises pour chercher un accord sur les principes de base à appliquer à la résolution du conflit, résumés en 6 propositions dans la déclaration des Présidents Obama, Medvedev et Sarkozy à Muskoka en juillet 2010 : le retour sous contrôle azerbaïdjanais des territoires entourant le Haut-Karabagh ; un statut intérimaire pour le Haut-Karabagh prévoyant des garanties en matière de sécurité et d'administration autonome ; un corridor reliant l'Arménie au Haut-Karabagh ; la définition future du statut juridique final du Haut-Karabagh dans le cadre d'un processus d'expression de la volonté juridiquement contraignant ; le droit de toutes les personnes déplacées et des réfugiés à retourner dans leurs anciens lieux de résidence ; des garanties de sécurité internationales qui incluraient une opération de maintien de la paix.
2. Une politique d'équilibre entre les puissances régionales
Les relations entre l'Azerbaïdjan et la Russie restent marquées par une certaine réserve du côté azerbaïdjanais, soucieux de maintenir son indépendance, notamment pour la vente des hydrocarbures. Les nombreuses rencontres à haut niveau, même si elles sont autant d'occasions de réaffirmer les relations de bon voisinage, d'amitié et de partenariat stratégique entre les deux pays, peinent parfois à aller au-delà de l'affichage de bonnes dispositions.
Avec l'Iran , les relations demeurent complexes en raison de la présence dans ce pays d'une importante minorité azérie (estimée de 18 à 30 millions de personnes) et d'un désaccord sur la définition des eaux territoriales de la mer Caspienne. L'arrivée au pouvoir du Président Ilham Aliev en 2003 avait néanmoins permis une amélioration significative des relations bilatérales, mais, depuis 2011, celles-ci se sont de nouveau dégradées. Les relations azerbaïdjanaises avec Israël (achat d'armements et exportations d'hydrocarbures) sont une cause de tension comme l'attachement de l'Azerbaïdjan à la préservation de son modèle séculier national.
La Géorgie et la Turquie offrent à l'Azerbaïdjan ses principaux débouchés vers l'Occident. Du fait des affinités existant entre les deux pays (proximité linguistique et culturelle symbolisée par la devise « Deux États, une nation »), les relations avec la Turquie sont très bonnes. Les contacts politiques au plus haut niveau sont fréquents. La Géorgie reste un partenaire essentiel de l'Azerbaïdjan dans la région, qui lui apporte un soutien discret. Celle-ci constitue, quant à elle, un allié dans les enceintes internationales pour soutenir son intégrité territoriale.
II. LE DÉVELOPPEMENT DE RELATIONS FORTES AVEC L'UNION EUROPÉENNE ET AVEC LA FRANCE CONSTITUE UN ÉLÉMENT DE CETTE POLITIQUE D'ÉQUILIBRE
L'Azerbaïdjan est membre depuis 2001 du Conseil de l'Europe. Il a ratifié la Convention européenne des droits de l'homme le 15 avril 2002.
Les relations de l'Union européenne avec l'Azerbaïdjan sont régies par un accord de partenariat et de coopération signé en 1996 et entré en vigueur en 1999. A la suite de son élargissement, l'Union a lancé une politique européenne de voisinage (PEV) dont bénéficie l'Azerbaïdjan depuis 2004.
A. L'AZERBAÏDJAN FAIT L'OBJET D'UN PROGRAMME DE LA POLITIQUE EUROPÉENNE DE VOISINAGE
Le document de stratégie pour 2007-2013, adopté par la Commission européenne en mars 2007, donne un aperçu des priorités de l'assistance communautaire : soutien au développement démocratique et à la bonne Gouvernance, appui à la réforme socio-économique (en mettant l'accent sur l'alignement sur l'acquis communautaire), lutte contre la pauvreté et renforcement des capacités administratives, appui aux réformes économiques et législatives dans les secteurs des transports, de l'énergie et de l'environnement.
Le dernier rapport d'étape 16 ( * ) dresse un bilan mitigé des progrès réalisés depuis l'ouverture de négociations en juillet 2010 à Bakou. Celui-ci souligne la volonté d'avancer vers la conclusion d'un accord de libre-échange mais aussi l'absence de progrès dans la négociation d'accès de l'Azerbaïdjan à l'OMC qui le conditionne. Il relève des progrès tangibles dans le domaine de la stabilité économique pour atteindre les équilibres socio-économiques ainsi que des efforts en matière de lutte contre la pauvreté. Mais il note le besoin d'efforts significatifs pour atteindre les objectifs en matière de démocratie, qu'il s'agisse des processus électoraux, de la protection des droits de l'homme et des libertés fondamentales ou de l'indépendance de la justice. Il constate le lancement d'une campagne anti-corruption en 2011, des progrès en matière de lutte contre la criminalité, en matière d'égalité des genres et de lutte contre les violences domestiques.
Sur le plan économique, l'Azerbaïdjan a moins souffert que d'autres États de la région de la crise économique. Pour autant, peu a été réalisé pour achever les transformations structurelles. Le principal défi reste la diversification de l'économie et l'ouverture à la concurrence en sortant d'un système de monopoles. La coopération dans le domaine de l'énergie s'est accrue avec la conclusion, en janvier 2011, d'une déclaration commune sur le Corridor Sud pour l'approvisionnement gazier de l'Europe (via la Turquie) et le lancement de négociations entre l'Azerbaïdjan et le Turkménistan en vue de la construction d'un système de gazoducs transcaspien.
B. UNE RELATION BILATÉRALE DE HAUT NIVEAU
1. De fréquentes visites présidentielles et ministérielles
Depuis la reconnaissance de l'indépendance de l'Azerbaïdjan, à la fois en raison de l'implication de la France dans la recherche d'une solution au conflit de Haut-Karabagh, mais aussi par le développement des relations bilatérales, les visites au niveau présidentiel et ministériel ont été particulièrement nombreuses.
De 1993 à 2012, 15 rencontres au niveau présidentiel ont été organisées. S'y ajoutent 32 rencontres au niveau ministériel dont 15 au niveau des ministres ou secrétaires d'État en charge des affaires étrangères, auxquelles s'ajoutent les contacts bilatéraux établis en marge de réunions internationales.
Cette fréquence traduit l'intensité des relations entre les deux parties et l'importance qu'elles attachent à leur stabilité.
2. Des nombreux accords bilatéraux
Le tableau ci-après montre le nombre important d'accords conclus entre la France et l'Azerbaïdjan depuis la ratification du traité fondateur de 20 décembre 1993.
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Traité d'amitié, d'entente et de coopération |
20/12/1993 |
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01/09/1998 |
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20/12/2001 |
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22/01/2004 |
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30/01/2007 |
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30/01/2007 |
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30/01/2007 |
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30/01/2007 |
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30/01/2007 |
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09/12/2009 |
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09/12/2009 |
En vigueur |
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Accord entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République d'Azerbaïdjan relatif à la création et aux conditions d'activités des centres culturels |
09/12/2009 |
En cours de ratification |
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Accord entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République d'Azerbaïdjan relatif à la création de l'École française de Bakou 17 ( * ) . |
07/11/2011 |
En vigueur |
Par ailleurs, plusieurs accords pour lesquels l'autorisation de ratification du Parlement ne semble pas nécessaire sont intervenus dans le domaine social, comme l'arrangement administratif de coopération bilatérale conclu le 30 janvier 2007 entre le ministère français de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement (FR) et le Comité d'État pour les problèmes de la famille, de la femme et de l'enfant de l'Azerbaïdjan 18 ( * ) . Cet arrangement est en cours de révision et devrait faire l'objet d'une nouvelle signature en 2013.
Dans le domaine de l'éducation, un accord entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République d'Azerbaïdjan relatif à la création de l'École française de Bakou a été signé le 7 novembre 2011 19 ( * ) .
C. DES RELATIONS ÉCONOMIQUES IMPORTANTES
L'Azerbaïdjan affiche un très large excédent avec l'ensemble des pays de l'Union Européenne (12,6 Mds de dollars en 2011) 20 ( * ) .
En 2011, le premier pays client de l'Azerbaïdjan est l'Italie (33,3% des exportations totales) mais ce chiffre est à relativiser sachant que l'Italie n'est pas nécessairement le destinataire final des hydrocarbures produits localement. La France se trouve en 2 ème position (15,2%) pour la deuxième année consécutive, suivie des États-Unis (6,8%), de la Russie (4,5%) et de l'Ukraine (4%).
La Russie maintient sa place traditionnelle de premier fournisseur de l'Azerbaïdjan (16,8%) devant la Turquie (13,4%), l'Allemagne (8,7%) et les États-Unis (6,5%). La France se situe en 5 ème position (6,2%) en 2011.
L'Azerbaïdjan est donc, de très loin, en valeur, le pays du Caucase avec lequel la France a développé les relations commerciales les plus fortes. Les importations françaises en provenance d'Azerbaïdjan sont composées exclusivement de produits énergétiques. Les entreprises françaises sont présentes, principalement dans le secteur pétrolier, la banque, les télécommunications, l'électricité et le bâtiment.
TITRE 3 : LES RELATIONS
CULTURELLES
ENTRE LA FRANCE ET L'AZERBAÏDJAN
Le dispositif de la présence culturelle française repose sur le service de coopération et d'action culturelle de son ambassade à Bakou et sur l'Institut français d'Azerbaïdjan (IFA), ex Centre culturel français Georges Sand, créé en 2003.
Comme la plupart des centres culturels dans les pays de la zone, l'IFA n'a pas de statut officiel. Présenté comme un service de l'ambassade de France en Azerbaïdjan, il a bénéficié d'un traitement favorable de la part des autorités locales.
Les autorités françaises et azerbaïdjanaises ont souhaité doter l'établissement d'un statut juridique clair, objet de l'accord soumis à ratification.
Cet accord consolide les relations avec un État dont la situation géopolitique et économique est importante pour la France et dont le développement humain et social doit être poursuivi pour assurer sa stabilité et son association à la sphère d'influence européenne.
Il présente les caractéristiques classiques des accords de ce type et apporte à la France une garantie de poursuite de sa diplomatie culturelle et d'influence dans un cadre juridique cohérent. Il assure une complète réciprocité à l'Azerbaïdjan qui pourra mettre en place, lorsqu'il le souhaitera, un centre culturel en France.
I. L'INSTITUT FRANÇAIS DE BAKOU
Le centre culturel français de Bakou dont l'appellation a été modifiée en « Institut français d'Azerbaïdjan » au 1 er janvier 2011 du fait de la réforme de notre dispositif culturel extérieur a comme principaux objectifs de promouvoir le développement de la langue française et l'attractivité de la France.
Il emploie 27 personnes 21 ( * ) et occupe des locaux loués au ministère azerbaïdjanais des situations d'urgence situé dans le centre de Bakou 22 ( * ) .
L'Ambassade de France abrite tous les services (Mission économique, SCAC, consulat...). L'Institut français d'Azerbaïdjan est à 20 minutes à pied de l'Ambassade. Le site de la future école française étant plus éloigné du centre de Bakou, il n'apparaît pas sur ce plan. Il se situe dans la prolongation de Neftchilar Avenue (à droite sur le plan).
A. LE BUDGET
Le budget de l'IFA pour 2012 s'est élevé à un montant de 385 064 €.
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2011 |
2012 |
2013 (Projet) |
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Budgets |
280 190 |
385 063 |
362 064 |
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Dotations |
131 057 |
184 005 |
177 077 |
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Prélèvement sur fonds roulements |
43 256 |
109 409 |
57 715 |
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Ressources propres |
86 125 |
74 267 |
92 500 |
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- Cours |
83 355 |
72 610 |
90 000 |
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- Médiathèque |
2 770 |
1 657 |
2 500 |
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Ce budget est financé par des ressources publiques (dotation du ministère des affaires étrangères) à hauteur de 184 005 €, soit 47,8% du budget, et par des ressources propres (cours de langue, droits d'inscription aux examens, vente de documentations...) à hauteur de 74 267 € (19,3%). Un complément de 109 409,4 € (hors amortissement) a été apporté par prélèvement sur fonds de roulement (FDR), notamment pour financer des opérations d'investissement. Le niveau d'autofinancement est en forte baisse (44,73% en 2010 à 19% en 2012) alors qu'il devrait tendre vers un objectif de 60%. Toutefois, on notera que l'augmentation de dotation entre 2011 et 2012 due au transfert de l'Agence comptable régionale qui était à situé à Tachkent et d'un ETP du SCAC à l'Institut pour lequel une dotation a été déplacée, amplifie l'effet de la baisse bien réelle et préoccupante des ressources propres et notamment des cours de langue. Les dépenses de personnel (agent de droit local du personnel administratif, professeurs, vacataires...) sont la principale charge et représentent 44% de l'ensemble des coûts. Par ordre d'importance, les autres dépenses sont : - les frais relatifs à la programmation culturelle et à la venue d'artistes : 15% - les frais de transport et de déplacements, frais de stages, missions...) : 8% - les frais de locations et de charges de copropriété (dont salles de cours) :7% - les dépenses de publicité, publications et relations publiques : 7%. |
B. LES PRINCIPALES ACTIVITÉS DE L'IFA
L'Institut français d'Azerbaïdjan contribue à la mise en oeuvre de la politique culturelle et de coopération de la France à Bakou mais aussi dans l'ensemble du pays. L'apprentissage de la langue française y tient une place essentielle (plus de 500 étudiants inscrits par an). L'établissement est aussi un centre d'examen. Il donne des informations sur les études en France et met à disposition du public une offre documentaire et multimédia diversifiée (plus de 7500 ouvrages). Il propose une programmation culturelle variée "dans et hors les murs", participe aux débats d'idées, à la diffusion des savoirs, à la coopération universitaire et à la coopération scientifique en lien avec les universités et les centres de recherche.
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Un secteur des cours et examens : une situation inquiétante Ce secteur d'activité évolue négativement, sur le plan de la fréquentation des élèves dont le nombre est passé de 957 en 2011 à 821 en 2012, et sur le plan financier puisque l'augmentation de la rémunération des enseignants en raison de la concurrence des cours privés n'a pas été répercutée sur les tarifs facturés aux élèves. Afin de développer davantage cette activité, l'IFA a entrepris une campagne de communication (publicité, relations presse) destinée à faire connaître son offre de cours qui semble-t-il a permis d'enrayer la chute des inscriptions. Il s'efforce également de diversifier son offre en s'adressant directement aux entreprises. Ce secteur a ainsi vocation à soutenir financièrement d'autres activités. Le nombre d'inscrits aux examens de langue pour la session de septembre-décembre, par exemple, s'établit à 6 candidats pour le DELF et 13 candidats pour le TCF. Un secteur culturel actif mais déficitaire : Le secteur culturel affichera un déficit de plus de 81 000 € en 2012, avec une programmation ambitieuse articulée autour : - d'événements récurrents : un ciné club qui réunit annuellement près de 500 personnes sur 24 séances ; des conférences thématiques pour un public fidèle et averti ; la semaine de la francophonie et la fête de la musique...etc. - des manifestations ponctuelles : organisées et gérées, hors et dans les murs, elles ont permis d'étendre sa notoriété. En 2012, 7 spectacles vivants rassemblant plus de 1 000 spectateurs et 5 expositions ont été organisés dont une exposition d'une ampleur inédite (plus de 100 oeuvres issues des musées français) « Plaisirs de France » en partenariat avec le ministère de la culture français et la Fondation Heydar Aliyev. Elle a attiré 40 000 visiteurs, ce qui est un chiffre tout à fait exceptionnel pour l'Azerbaïdjan. L'IFA s'est fixé pour objectif de développer le mécénat et les partenariats pour financer l'organisation de manifestations culturelles, mais également sa communication afin d'élargir son public. Autres activités On notera par ailleurs qu'actuellement, l'IFA compte, pour la médiathèque, 3 300 cartes d'abonnement actives dont 172 nouvelles inscriptions pour 2012. |
II. LES ACTIONS DE COOPÉRATION CULTURELLE, UNIVERSITAIRE, SCIENTIFIQUE, ET ÉDUCATIVE
Au-delà de l'action stricto-sensu du centre culturel, un ensemble d'actions de coopération ont été développées dans de nombreux domaines avec plus ou moins de succès.
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Une coopération universitaire et scientifique à renforcer Environ une cinquantaine d'étudiants azerbaïdjanais effectuent des études en France et les villes les plus prisées sont Strasbourg, Lyon, Nancy. Le gouvernement français attribue une vingtaine de bourses chaque année à des étudiants azerbaïdjanais : pour une année niveau master (français langue étrangère, sciences politiques, droit, économie), pour des doctorats scientifiques en cotutelles sur des projets bi et multilatéraux dans des domaines industriels (biochimie, biologie, génétique, pharmacologie), et dans le domaine de la justice. En 2010-2011 : 20 bourses ont été attribuées (10 bourses de taux 1, 5 bourses de sécurité sociale, 5 bourses linguistiques de court séjour).En 2011-2012 : 25 bourses ont été attribuées (13 bourses de taux 1, 5 bourses de sécurité sociale, 6 bourses linguistiques de court séjour, 1 bourse de cotutelle).En 2012-2013 : 22 bourses ont été attribuées (8 bourses de taux 1, 3 bourses de sécurité sociale, 11 bourses linguistiques de court séjour). En 2013-2014 : 14 bourses de taux 1 sont programmées. Le nombre de bourses linguistiques de court séjour n'est pas encore déterminé (il dépendra du montant de notre enveloppe 2014). (sources PRISME) 23 ( * ) Toutefois, l'attractivité des universités françaises a reculé, passant de la 1ère (en 2009) à la 5ème place. D'après les données recueillies auprès de divers organismes ayant géré les BGF, le nombre de boursiers azerbaïdjanais présents en France sur financement du gouvernement français s'établissait ainsi :
Source Campus France Des bourses financées par d'autres bailleurs sont gérées par Campus France
Votre Rapporteure estime souhaitable qu'un Espace Campus France puisse être mis en place rapidement dans le cadre du centre culturel 24 ( * ) . En 2007, le Gouvernement azerbaïdjanais a lancé un programme de bourses d'études à l'étranger avec en France le concours du CNOUS. Très sélectif, il concernait les meilleurs étudiants du pays. Toutefois, ce programme a fait l'objet d'un profond remaniement et est en perte de vitesse depuis 2010 25 ( * ) . La coopération est active dans le domaine de l'archéologie grâce aux partenariats signés entre le CNRS, l'Académie azerbaïdjanaise des Sciences et la Fondation pour le Développement de la Science en Azerbaïdjan. Il s'agit de travaux, menés par des équipes franco-azerbaïdjanaises sur trois sites, qui bénéficient d'allocations de recherche du ministère des affaires étrangères. En outre, le financement de projets en géosciences a été déclaré prioritaire. Par ailleurs des actions ont été développées avec le CNRS et l'Académie des sciences; l'INALCO et Université slave. Enfin l'antenne de l'Institut Français d'Études Anatoliennes - l'Observatoire du Caucase installé à Bakou en 2002 -, est un élément important de la coopération grâce au développement de programmes scientifiques et l'organisation de séminaires et de colloques. Une coopération éducative dynamique Le nombre d'apprenants de français, en augmentation depuis plusieurs années, est estimé à 80 000. La langue française est actuellement la 3ème langue étrangère enseignée. Le ministère azerbaïdjanais de l'éducation mène une politique volontariste en faveur de l'enseignement du français. La promotion du français passe par la formation des professeurs de français (estimés à 900), la dispense de cours dans plus d'une quinzaine d'administrations, la formation de jeunes fonctionnaires azerbaïdjanais de l'appareil présidentiel, du Parlement et du Ministère des affaires étrangères, ainsi que par le soutien aux filières bilingues délivrant des diplômes reconnus par les universités françaises (coopération avec l'Université de Strasbourg notamment) et à la rénovation de la filière des interprètes et traducteurs de l'Université de Bakou dont la première promotion de 12 élèves sortira en 2013. Le projet d'École française de Bakou s'inscrit dans cette démarche. Souhaité depuis de nombreuses années par les entreprises françaises présentes en Azerbaïdjan 26 ( * ) et par une élite francophone locale très active, fortement soutenu par la Première Dame d'Azerbaïdjan et par la Société Nationale Azerbaïdjanaise des Hydrocarbures (SOCAR) qui a acquis le terrain et assure le financement intégral de la construction (selon des normes écologiques), il a été entériné par la signature, le 7 octobre 2011, à l'occasion de la visite du Président de la République, de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République d'Azerbaïdjan relatif à la création de l'École française de Bakou. La Mission laïque française est le partenaire du futur établissement. Cette école est construite pour accueillir 320 élèves à terme. La première année, seuls les niveaux de maternelle seront ouverts et, au fur et à mesure, seront réalisées des montées pédagogiques. L'objectif est d'avoir tous les niveaux représentés : élémentaire, collège et lycée. Il s'agira un établissement de programmes français enseigné en français, avec un enseignement de langue et d'histoire d'Azerbaïdjan en azerbaïdjanais.. L'établissement aura vocation à être homologué par le ministère de l'Éducation nationale. La dernière mission de la MLF a mis en avant la volonté du poste et des Azerbaïdjanais d'ouvrir l'école en septembre 2013, mais les travaux n'ont pas commencé. A ce stade, il existe deux "avant projets sommaires", celui de la MLF et celui des Azerbaïdjanais. Une coopération culturelle, centrée sur l'audiovisuel Les autorités azerbaïdjanaises et la société française CTM Debrie travaillent sur le projet, de création à Bakou d'une « Cité du cinéma », dont l'objectif sera le développement de l'enseignement des métiers du cinéma et la réhabilitation des studios hérités de la période soviétique, afin redynamiser l'industrie cinématographique locale. En matière de télévision, une coopération a été initiée par Canal France International (CFI) avec la chaîne Khazar TV. Toutefois, on observe une certaine inertie des chaînes publiques pour l'acquisition de programmes français. |
III. L'ACTION CULTURELLE DES ÉTATS ÉTRANGERS EN AZERBAÏDJAN
Aujourd'hui, outre l'IFA, on trouve différents centres culturels étrangers à Bakou, généralement dépendants des ambassades :
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Allemagne |
Kappelhaus (concerts, expositions, conférences...) |
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Russie |
Centre de la culture russe |
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Turquie |
Ouverture en 2013 du Centre culturel Yunus Emre . Il existe, en outre, un Centre Atatürk, indépendant de l'Ambassade de Turquie. |
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Iran |
Centre culturel de l'Ambassade |
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Égypte |
Centre culturel d'Égypte |
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États-Unis |
American Center , fondé en 2003 au sein de l'Université des Langues d'Azerbaïdjan, dont la mission est d'informer le public azerbaïdjanais sur les États-Unis et d'augmenter l'intercompréhension entre les deux pays. L'American Center est en fait une bibliothèque qui sert également de lieu pour des groupes de conversation, des expositions, des conférences, des films et des réceptions. De plus, l' American Studies Center a été fondé en 2000 au sein de l'Université d'État de Bakou, avec le soutien du State Department . Il est né du partenariat entre The Indiana University et l'Université d'État de Bakou. Grâce à sa riche bibliothèque dirigée par des représentants de l'Ambassade des États-Unis, il permet aux étudiants d'approfondir leurs connaissances sur les États-Unis et d'améliorer leurs capacités linguistiques |
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Israël |
Le centre culturel qui a été fermé en 2008. |
IV. LA PRÉSENCE CULTURELLE DE L'AZERBAÏDJAN EN FRANCE.
Le gouvernement azerbaïdjanais a acquis, en août 2011, un immeuble dans le 7ème arrondissement de Paris officiellement affecté au service culturel de l'ambassade d'Azerbaïdjan en France et qui n'entrera pas, de ce fait, dans le champ de l'accord. Il a été inauguré le 19 septembre 2012. L'ouverture d'un centre culturel ne semble pour l'instant pas être prévue.
Votre Rapporteure, par souci de réciprocité, encourage la création d'un centre culturel d'Azerbaïdjan à Paris, afin de mettre en valeur et de faire découvrir aux Français, l'histoire, le patrimoine culturel et les artistes, mais aussi d'établir des échanges plus nourris et plus équilibrés.
On soulignera l'importance du mécénat apporté par la Fondation Heydar Aliyev à certaines institutions culturelles françaises comme le Louvre pour la création du nouveau département des Arts de l'Islam, au Château de Versailles pour la restauration d'un vase et d'une statue du parc ainsi qu'à la Cathédrale de Strasbourg pour la restauration de vitraux.
TITRE 4 : L'ACCORD DU 9
DÉCEMBRE 2009 :
UN ACCORD DE CONSOLIDATION
Comprenant 19 articles, cet accord vise à doter les centres culturels des deux pays d'un véritable statut tout en définissant leurs missions et leurs obligations vis-à-vis du droit local.
Au regard de l'Azerbaïdjan, le centre culturel français ne possédait aucun statut et n'existait pour les autorités azerbaïdjanaises que comme un service de l'Ambassade de France en Azerbaïdjan. Le fait que le conseiller de coopération et d'action culturelle soit également directeur dudit centre étayait cette situation. Restaient en suspens le statut des personnels expatriés (régime des visas et situation fiscale), celui des personnels locaux (situation fiscale) ainsi que la situation juridique et fiscale du centre qui dispense des cours payants de français langue étrangère.
La négociation d'un accord permet ainsi de reconnaître le centre culturel sur le plan juridique et son rôle dans l'action de coopération française en Azerbaïdjan. L'accord consacre en outre une pleine réciprocité entre les deux pays.
Son application par la partie azerbaïdjanaise permettra d'améliorer le fonctionnement du dispositif d'influence de la France, de simplifier les relations administratives du centre culturel avec les autorités locales, d'améliorer sa visibilité, d'insuffler un réel dynamisme et donc de susciter d'avantages de partenariats privés.
L'article premier entérine la création du centre culturel français de Bakou (intervenue en 2004) et reconnaît à l'Azerbaïdjan la capacité de création d'un centre équivalent à Paris. Les Parties s'efforcent de faciliter leur installation ( article 8 )
Il est rappelé (article 2) que les centres culturels sont placés sous l'autorité des Ambassades respectives et ont la personnalité juridique de l'État d'envoi . L'Institut français d'Azerbaïdjan n'a pas de personnalité juridique distincte et demeure un service de l'État français placé sous l'autorité de l'Ambassadeur de France. Il répond aux dispositions contenues dans le décret n° 76-832 du 24 août 1976 relatif à l'organisation financière de certains établissements ou organismes de diffusion culturelle dépendant du ministère des affaires étrangères et du ministère de la coopération. A ce titre, le directeur de l'IFA est chargé d'assurer le fonctionnement des divers services de son établissement sous la tutelle du ministère des affaires étrangères. Il recrute le personnel de droit local et exerce son autorité sur l'ensemble des personnels. Sur le plan du droit international, les SCAC-EAF ne disposant pas d'une personnalité juridique distincte de celle de l'Ambassade et relevant de l'État d'envoi, ne relèvent pas pour autant de la Convention de Vienne de 1961 et ne peuvent prétendre à quelques privilèges ou immunités (sauf le COCAC / directeur de l'établissement qui est considéré comme un diplomate).
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Votre rapporteure s'est interrogée sur la nécessité qu'il y aurait, le cas échéant, de faire évoluer la rédaction de cet article dans l'hypothèse où la décision serait prise de rattacher l'Institut français de Bakou à « l'Institut Français », établissement public industriel et commercial, qui est devenu opérateur de l'action culturelle extérieure de la France aux termes de la loi du 27 juillet 2010. En effet, une expérimentation est actuellement en cours dans 12 pays, à l'issue de laquelle il sera, éventuellement, décidé d'opter pour son extension à l'ensemble du réseau public, les centres culturels devenant alors des services déconcentrés de l'établissement public national. Elle a reçu du Ministère des affaires étrangères, la réponse suivante : « En cas de rattachement futur de l'IFA à l'Institut français : - l'article 1er de la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 dispose que les bureaux de l'EPIC Institut français à l'étranger pourront faire partie des missions diplomatiques et que leur action s'exercera sous l'autorité du chef de mission diplomatique. - l'article 20 du décret 2010-1695 du 30 décembre 2010 dispose que le bureau local est dirigé par un directeur qui conseille également l'ambassadeur en matière de coopération culturelle. Il dispose aussi que le statut juridique du bureau local sera précisé par le Cahier des charges mentionné à l'article 11 de la loi du 27 juillet 2010. - le cahier des charges signé le 2 février 2011 par le Secrétaire général du MAE et l'administrateur provisoire de l'Institut français prévoit que "l'Institut français est représenté localement par un bureau de représentation à l'étranger, ci-après dénommé "bureau local", dirigé par un directeur, qui a par ailleurs un rôle de conseiller de l'ambassadeur en matière de coopération culturelle. Le statut juridique de ce bureau au regard des autorités locales doit être défini au cas par cas (...). Partout où cela est possible, le bureau local peut être présenté auprès des autorités locales comme un service d'ambassade, afin de pouvoir bénéficier d'un régime d'exonération fiscale. Les postes expérimentateurs doivent s'inspirer autant que possible de la formule retenue localement par le réseau Ubifrance." Dans cette hypothèse, les autorités françaises en Azerbaïdjan pourront donc faire valoir le maintien d'un lien organique et hiérarchique entre les services à Bakou de l'Institut Français et l'ambassade pour arguer de la compatibilité du nouveau statut avec l'article 2 de l'accord. De surcroit la forme d'établissement public industriel et commercial de l'Institut Français ne préjuge pas du but lucratif des activités qu'il organise, elle lui apporte une autonomie de gestion mais l'établissement reste un organe de l'État qui en assure la tutelle effective. Il peut donc être considérer effectivement que ce cadre demeurera celui de référence vis-à-vis des autorités locales quelles que soient les évolutions juridiques et administratives françaises qui résulteront des réformes en cours de l'action culturelle extérieure de la France. |
L'article 3 définit la mission des centres culturels :
• mise en oeuvre de programmes de coopération dans le domaine des sciences et des techniques, de la culture et de l'information, des sciences humaines ;
• diffusion à un large public de connaissance sur l'histoire, les beaux-arts et la culture, le potentiel scientifique, culturel et économique de leur État respectif ;
• encouragement à la création et au développement des relations et de la coopération entre les organismes scientifiques, culturels, éducatifs et artistiques ;
• apprentissage de la langue française en Azerbaïdjan et de la langue azerbaïdjanaise en France ;
• développement des relations en utilisant les nouvelles technologies de l'information et par l'intermédiaire des organismes internationaux, nationaux et régionaux, gouvernementaux ou non-gouvernementaux,
• création et le développement de relations humaines, scientifiques et culturelles entre les villes et régions;
• échange d'informations et de matériel promotionnel dans le domaine de la culture, de l'éducation, des sciences et des techniques.
L'article 4 en décrit les activités :
• organisation de conférences, colloques et autres rencontres, spectacles, concerts et expositions ;
• présentation et projection de films et de documents audiovisuels ;
• publication et la diffusion de programmes d'information et de documents à caractère culturel, didactique, scientifique, quel qu'en soit le support matériel ;
• gestion d'une médiathèque
• invitation et accueil de chercheurs, conférenciers et artistes ;
• information sur les questions culturelle, scientifique et technique, socio-économique et politique ;
• organisation de cours de langue, d'ateliers et de programmes de formation continue ;
• organisation de clubs et associations d'étudiants ayant fait leurs études dans l'un des deux pays;
• toute activité permettant au public français de mieux connaître l'Azerbaïdjan et au public azerbaïdjanais de mieux connaître la France.
Comme il est indiqué dans l'étude d'impact, le périmètre des activités du Centre décrit dans l'accord dont la négociation a été engagée en 2004 est limité aux fonctions classiques. En conséquence, la politique d'attractivité n'y figure pas alors qu'elle fait partie de ses missions depuis la fusion SCAC / EAF entrée en vigueur au 1er janvier 2011. Cette lacune n'empêche le centre de développer ces activités ni de participer aux débats d'idées, à la diffusion des savoirs, à la coopération universitaire et à la coopération scientifique en lien avec les universités et les centres de recherche 27 ( * ) .
Il est précisé que « les centres exercent leurs activités dans le respect du droit interne de l'État d'accueil, et conformément aux dispositions du présent Accord ». Cette formulation classique dans ce type d'accord laisse toutefois une interrogation à la mesure de la distance entre le niveau de protection des libertés publiques dans les deux États concernés.
L'article 5 envisage la possibilité pour les centres d'organiser des activités à l'extérieur de leurs locaux et sur l'ensemble du territoire de l'État d'accueil . Cette formulation n'empêche pas un déploiement éventuel d'antennes plus permanentes dans d'autres villes importantes, mais sous la même structure juridique, ce qui est d'ailleurs conforme à la fusion des établissements culturels entreprise depuis plusieurs années par le MAE et qui s'achèvera en 2013.
Par l'article 6 les Parties garantissent la liberté d'accès du public aux activités organisées par les centres , dans leurs locaux ou à l'extérieur de leurs locaux et s'engagent à prendre les mesures nécessaires afin d'assurer la sécurité des bâtiments ainsi que celle des manifestations qu'ils organisent.
Il est affirmé à l'article 7 le caractère non lucratif de l'activité des centres , mais précisé toutefois qu'afin de couvrir leurs frais de fonctionnement, ceux-ci peuvent, dans le respect de la réglementation nationale de l'État d'accueil : vendre des périodiques, catalogues, affiches, programmes en relation directe avec les manifestations qu'ils organisent ; percevoir des droits d'entrée pour les manifestations qu'ils organisent, des droits d'inscription à leurs cours de langue et leurs autres activités, des droits pour les services d'information et le prêt des documents de la médiathèque. Ces précautions sont nécessaires compte tenu de la part croissante attendue de ces recettes dans le financement des centres culturels en raison de la réduction du montant des financements budgétaires comme la mis en évidence nos collègues Jean Besson et René Beaumont dans leur rapport pour avis sur le programme 185 28 ( * ) .
L'accord prévoit que les centres culturels sont des organismes à but non lucratif. Il empêcherait, entre autre, tout recours contre les activités de l'Institut, notamment d'opérateurs privés locaux qui pourraient dénoncer une concurrence déloyale. On soulignera toutefois le risque que pourrait faire courir à certaines activités des centres, l'interprétation de la réglementation nationale de l'État d'accueil ou l'existence de règles de droit international applicables sur son territoire à certaines activités, notamment en ce qui concerne l'appréciation des règles de la concurrence, si des acteurs privés exerçant des activités analogues à celles des centres en subissaient un préjudice et s'il était démontré que le caractère dérogatoire au droit commun dans l'application de certaines règles constitue un avantage excessif au regard de l'intérêt public attaché à ces activités.
L'accord permet aux centres de facturer des prestations à titre onéreux afin de couvrir leurs frais de fonctionnement 29 ( * ) .
Comme l'indique l'étude d'impact, négocié à partir de 2004 et signé en 2009, à une époque où les notions d'autofinancement et de cofinancements étaient moins développées, l'accord n'envisage que de manière incomplète la question des ressources propres. Ainsi l'article 7 n'évoque pas le vaste champ des ressources innovantes (crédits européens sur appels d'offres et jumelages, apports des collectivités territoriales françaises, programmes culturels européens, partenariats et mécénats locaux, etc.) destinés à couvrir, aussi, les frais de fonctionnement de l'IFA. Cette lacune n'empêche toutefois pas l'IFA d'y recourir.
Il permet également d'appliquer le principe selon lequel un établissement culturel n'exerce pas d'activité commerciale, et, à ce titre, n'est pas assujetti à la fiscalité locale.
Les articles 9, 10 et 14 traitent du régime fiscal des centres et de leur personnel . Celui-ci est réglé par la législation de l'État d'accueil, sous réserve des disposions pertinentes de la « Convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République d'Azerbaïdjan en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune » signée le 20 décembre 2001 à Paris.
Les centres bénéficient, dans le respect du principe de réciprocité et de la réglementation nationale de l'État d'accueil, de l'exonération des droits de douane et autres droits et taxes dus au titre de l'importation concernant les biens mobiliers, matériels et fournitures nécessaires au fonctionnement administratif courant des centres ; les catalogues, affiches, programmes, livres, disques, matériels audiovisuels et didactiques quel qu'en soit le support matériel ; des films destinés à être visionnés ou projetés dans les locaux des centres ou dans les lieux extérieurs dans le cadre des manifestations organisées par eux. Les biens cités ci-dessus ne peuvent être prêtés, loués, mis en gage ou vendus que dans les conditions fixées par les autorités compétentes de l'État d'accueil conformément à la réglementation douanière et fiscale en vigueur dans cet État.
Des dispositions équivalentes permettent aux membres du personnel du centre culturel de l'autre Partie, ainsi qu'aux membres de leurs familles qui font partie de leurs ménages, d'importer en exonération de droits de douane leur mobilier et effets personnels ainsi que leur véhicule automobile en cours d'usage, dans un délai d'un an à partir de leur prise de fonctions, et de les réexporter à l'issue de leur missions au centre. Ces exonérations ne valent que pour la durée de leurs fonctions au sein des centres et les biens sont soumis aux mêmes règles d'usage que les précédentes.
Les dispositions du présent article ne sont pas applicables aux membres du personnel des centres culturels qui sont ressortissants de l'État d'accueil ou résidents permanents dans l'État d'accueil.
L'accord devra être communiqué à la Commission européenne et être conforme au règlement communautaire n° 1186/2009 du 16 novembre 2009 relatif à l'établissement du régime communautaire des franchises douanières en matière de franchise douanière.
Les articles 11, 12, 13, 15, et 16 abordent les questions relatives au personnel des centres culturels . Chacune des Parties nomme le personnel de son centre. Ce personnel peut être constitué de ressortissants de l'État d'envoi, de l'État d'accueil ou bien d'un État tiers. Dans ce dernier cas, la nomination doit être agréée avec les autorités de l'État d'accueil. Il est prévu une information mutuelle des Parties en matière de recrutement des personnels, prises et fins de fonctions.
Les directeurs des centres peuvent être membres du personnel diplomatique de la mission diplomatique de l'État d'envoi.
L'accord prévoit les règles applicables aux différentes catégories de personnels, tant en matière de législation du travail que de sécurité sociale. Il ne modifie en rien la prise en charge des traitements par l'État d'envoi des agents expatriés ou locaux.
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Législation de l'État d'envoi |
Législation de l'État d'accueil |
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Personnels des centres culturels ressortissants de l'État d'envoi (ou d'un autre État membre de l'Espace économique européen, lorsque la France est l'État d'envoi) séjournant de façon temporaire dans l'État d'accueil. |
Personnels recrutés localement par les centres culturels dans l'État d'accueil, nationaux de cet État ou y résidant de façon permanente et régulière, sont régis par le droit local. |
L'accord n'a pas d'impact sur le statut des personnels locaux et permet ainsi à l'établissement de se mettre en conformité avec la législation de l'État d'accueil.
Il précise enfin l'engagement de chaque Partie à accorder aux membres du personnel du centre culturel de l'autre Partie, ainsi qu'aux membres de leurs familles qui font partie de leurs ménages, des facilités de délivrance de visas et de titre de séjour et d'apporter son concours au personnel du centre ressortissant de l'État d'envoi ou au personnel ressortissant d'un État tiers dans la recherche de logement.
Enfin les articles 17 à 19 indiquent classiquement les modalités de modifications de l'accord, les modalités de règlement des différends éventuels dans son interprétation ou son application, enfin les modalités de notification de l'accomplissement des procédures internes requises pour son entrée en vigueur . L'Accord est conclu pour une durée de 5 ans renouvelable par tacite reconductions pour de nouvelles périodes de 5 années, à moins qu'une des Parties ait informé par écrit l'autre Partie de son intention de le dénoncer au moins 6 mois avant l'expiration de cette période.
La procédure de ratification a été menée à bien en Azerbaïdjan en mars 2011. Elle est en cours en France (approbation par le Conseil d'État et communication en Conseil des ministres en juillet 2012), son examen par notre Commission, avant d'être soumis à l'Assemblée nationale constitue la première étape de la partie parlementaire de ce processus.
CONCLUSION
Cet accord consolide les relations culturelles avec un État dont le développement humain et social doit être poursuivi pour assurer sa stabilité et son association à la sphère d'influence européenne.
Compte tenu de son objet, de sa place particulière et du contexte plus large des relations bilatérales avec l'Azerbaïdjan, le présent projet de loi ne peut que les conforter.
En conséquence, sous les réserves évoquées en matière de développement de la démocratie et d'un réel équilibre entre les deux États afin que la culture d'Azerbaïdjan puisse aussi être promue en France, votre Rapporteure propose son adoption et son examen en séance publique sous forme simplifiée.
Votre Rapporteure encourage d'ailleurs la République d'Azerbaïdjan à utiliser les possibilités offertes par cet accord pour ouvrir, dans les mêmes conditions, un centre culturel à Paris.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le 27 février 2013 sous la présidence de M. Jean-Louis Carrère, président, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a procédé à l'examen du présent projet de loi.
M. Jean-Marie Bockel . - Dans ce pays, des progrès ont été réalisés depuis vingt ans et cela mérite d'être souligné. Nous avons eu ce débat au sein de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe sur le rapport d'un collègue espagnol qui a montré le chemin parcouru mais aussi ce qui reste à accomplir. Cette assemblée adopte une attitude de vigilance et d'encouragement.
M. Jeanny Lorgeoux . - La situation politique de ce pays présente un double paradoxe : celui d'un pouvoir autoritaire fort mais d'une grande tolérance dans certains domaines, notamment religieux, celui d'un pays dont la majorité de la population azérie chiite, proche de la population voisine de l'Iran et qui maintient une politique étrangère de proximité très équilibrée entre l'Iran et la Russie. Nonobstant sa relation conflictuelle avec l'Arménie, il pourrait être une passerelle diplomatique.
Mme Josette Durrieu . - Il est important de soutenir tout ce qui peut accompagner l'évolution de la démocratie dans ce pays. Le centre culturel français est un espace de liberté. La France est concernée par le conflit du Haut-Karabagh en tant que présidente du groupe de Minsk. Il est dommage que l'adhésion de l'Azerbaïdjan au groupe des Douze Plus au sein l'Union interparlementaire (UIP) n'ait pu aboutir.
Suivant l'avis de la rapporteure, la commission adopte le projet de loi et propose son examen sous forme simplifiée en séance publique .
* 1 Loi n°98-539 du 1er juillet 1998 autorisant la ratification du traité d'amitié, d'entente et de coopération entre la République française et la République d'Azerbaïdjan (J.O. du 2 juillet 1998) Sénat : Projet de loi n° 349 (1997-1998) ; Rapport de M. André Dulait, au nom de la commission des affaires étrangères, n° 420 (1997-1998)
* 2 Par exemple, l'Institut français d'études anatoliennes (IFEA) basé à Istanbul. L'IFEA participe à l'action culturelle en Azerbaïdjan.
* 3 Les alliances françaises ne sont pas présentes en Azerbaïdjan
* 4 Chaque bureau est dirigé par un directeur, ordonnateur secondaire de l'opérateur, qui, durant cette période d'expérimentation, conserve auprès de l'ambassadeur son rôle de COCAC. Les budgets sont intégrés à celui de l'opérateur et l'exécution confiée à des agents comptables secondaires. L'ambassadeur, dont l'autorité affirmée par la loi sur l'action de l'Institut Français à l'étranger a été précisée dans le cadre de l'expérimentation, préside le conseil d'orientation stratégique local. Le périmètre des missions est le même que celui des EAF fusionnés : culture, langue et attractivité. En revanche, l'opérateur n'étant pas compétent en matière de coopération universitaire et scientifique, les crédits « attractivité » restent gérés par le ministère qui en assure un suivi spécifique. L'Institut Français a signé une convention avec Campus France pour la gestion des bourses.
* 5 Sénat - Avis n° 150 (2012-2013) de MM. Jean BESSON et René BEAUMONT , fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, déposé le 22 novembre 2012 : http://www.senat.fr/rap/a12-150-2/a12-150-2.html
* 6 Banque mondiale 2011
* 7 « Taux bruts de scolarisation « primaire » retenu par la Banque mondiale au titre des indicateurs du développement dans le monde. Source : Institut de statistique de l'UNESCO 2011
http://donnees.banquemondiale.org/indicateur/SE.PRM.ENRR/countries/AZ-7E-XT?display=graph
* 8 Banque mondiale 2011
* 9 Le RNB par habitant (anciennement le PNB par habitant) est le revenu national brut, converti en dollars américains au moyen de la méthode Atlas de la Banque mondiale, divisé par la population en milieu d'année : http://donnees.banquemondiale.org/indicateur/NY.GNP.PCAP.CD/countries/AZ-7E-XT?display=graph
* 10 Banque mondiale
* 11 Le secteur des hydrocarbures représente aujourd'hui 94% des exportations, plus de 60% du secteur industriel et 60% des revenus du budget de l'État via le Fonds national du pétrole SOFAZ. : http://www.tresor.economie.gouv.fr/File/371711
* 12 En 2012, le pays était classé 134 ème sur 176 au classement de l'ONG Transparency International. http://www.transparency.org/cpi2012/results
* 13 Le YAP dispose de 71 sièges sur 125, les députés indépendants (non-inscrits) sont au nombre de 41 et dix formations politiques se partagent les autres sièges. Source : Union interparlementaire
http://www.ipu.org/parline-f/reports/1019_E.htm
* 14 Union européenne/Commission et Haute-Représentante - 15 mai 2012 : http://ec.europa.eu/world/enp/docs/2012_enp_pack/progress_report_azerbaijan_en.pdf
* 15 Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe 20 décembre 2012 : http://assembly.coe.int/ASP/Doc/XrefViewPDF.asp?FileID=19243&Language=EN
* 16 Union européenne/Commission et Haute-Représentante - 15 mai 2012 : http://ec.europa.eu/world/enp/docs/2012_enp_pack/progress_report_azerbaijan_en.pdf
* 17 La nature de l'accord ne nécessite pas constitutionnellement une ratification par le Parlement.
* 18 Cet arrangement est en cours de révision et devrait faire l'objet d'une nouvelle signature en 2013.
* 19 Voir infra p.27
* 20 http://www.tresor.economie.gouv.fr/File/371711
* 21 Un conseiller de coopération et d'action culturelle (COCAC) / directeur de l'IFA ; une chargée de mission culturelle, volontaire internationale (volontaire international) ; une secrétaire générale (SG) /médiathécaire, agent de droit local (ADL) ; une chargée de la promotion du français, ADL ; un directeur des cours, ADL ; une secrétaire comptable, ADL ; un assistant comptable, ADL ; 20 vacataires.
* 22 Le bail est signé pour 20 ans et le montant du loyer s'élève à 900 euros par mois. Les locaux ont été rénovés grâce à une subvention de plus de 150 000 € attribuée en 2004 à la demande du Sénat. On soulignera, à cette époque, le rôle important du Président Christian Poncelet et du groupe d'amitié France Caucase dans la construction d'un dialogue entre les présidents des Parlements des États du Caucase du sud (Arménie, Azerbaïdjan et Géorgie).
* 23 Le nombre de boursiers est calculé selon une année universitaire (de septembre à juin), et non pas pour une année pleine, de janvier à décembre (car cela présente l'inconvénient de compter deux fois certains boursiers d'une année sur l'autre). Une bourse de taux 1 est une bourse de 980 € par mois, dont 615 € reviennent directement à l'étudiant boursier. Une bourse de sécurité sociale sert à couvrir uniquement la couverture sociale de l'étudiant (110 € par moi), à l'exonérer des droits d'inscription à l'université et à lui donner accès à un logement en résidence universitaire. Une bourse linguistique de court séjour permet à des enseignants azerbaïdjanais de suivre des formations en français langue étrangère d'un mois.
* 24 Les équipes de Campus France sont en contact avec l'ambassade et lui a transmis les grilles d'évaluation nécessaires. Un VI a été identifié et l'opérateur a prévu sa formation.
* 25 Le ministère de l'Éducation d'Azerbaïdjan a indiqué lors du transfert de la gestion des bourses gérées par le CNOUS à Campus France, qu'il n'y avait plus lieu faute d'étudiants concernés à reconduire cette prestation. Campus France envisage toutefois fortement de reprendre les contacts utiles afin de présenter son offre de services car l'établissement considère ce pays comme un objectif important.
* 26 La communauté française en Azerbaïdjan compte 149 personnes, dont 28 enfants scolarisables.
* 27 L'Institut français d'Azerbaïdjan organise ses propres conférences (une dizaine pour les deux années réunies) et accueille celles de l'IFEA. En 2013, le rythme des conférences de l'Institut français d'Azerbaïdjan sera mensuel.
* 28 Sénat - Avis n° 150 (2012-2013) de MM. Jean BESSON et René BEAUMONT , fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, déposé le 22 novembre 2012 : http://www.senat.fr/rap/a12-150-2/a12-150-2.html
* 29 Ces prestations (cours de langues, activités culturelles..) apportent actuellement environs 100 000 € de ressources propres au centre culturel français de Bakou.