Rapport n° 564 (2012-2013) de M. André VALLINI , fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, déposé le 14 mai 2013
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N° 564
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 14 mai 2013 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant la ratification de la convention du Conseil de l'Europe relative au blanchiment , au dépistage , à la saisie et à la confiscation des produits du crime et au financement du terrorisme ,
Par M. André VALLINI,
Sénateur
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Louis Carrère , président ; MM. Christian Cambon, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Mme Josette Durrieu, MM. Jacques Gautier, Robert Hue, Jean-Claude Peyronnet, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Daniel Reiner , vice-présidents ; Mmes Leila Aïchi, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Gilbert Roger, André Trillard , secrétaires ; M. Pierre André, Mme Kalliopi Ango Ela, MM. Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Pierre Bernard-Reymond, Jacques Berthou, Jean Besson, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Luc Carvounas, Pierre Charon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Jean-Pierre Demerliat, Mme Michelle Demessine, MM. André Dulait, Hubert Falco, Jean-Paul Fournier, Pierre Frogier, Jacques Gillot, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Gournac, Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Gérard Larcher, Robert Laufoaulu, Jeanny Lorgeoux, Rachel Mazuir, Christian Namy, Alain Néri, Jean-Marc Pastor, Philippe Paul, Bernard Piras, Christian Poncelet, Roland Povinelli, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Claude Requier, Richard Tuheiava, André Vallini, Paul Vergès . |
Voir le(s) numéro(s) :
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Assemblée nationale ( 14 ème législ.) : |
681 |
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Sénat : |
419 et 565 (2012-2013) |
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INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi soumis à votre examen demande l'approbation d'une convention du Conseil de l'Europe relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime et au financement du terrorisme.
Cette convention a été ouverte à la signature le 16 mai 2005 et signée par la France, le 23 mars 2011 à Strasbourg.
Elle vise à compléter la précédente convention du Conseil de l'Europe du 8 novembre 1990 relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime, sur le volet spécifique du financement du terrorisme.
En sus des indications fournies dans l'exposé des motifs et de l'étude d'impact, votre rapporteur souhaite porter les éléments suivants à votre connaissance.
I. LE DISPOSITIF ACTUEL
Le dispositif national de lutte contre le financement du terrorisme s'appuie sur le dispositif préventif prévu pour la lutte contre le blanchiment. Il est complété par un volet répressif.
A. LE DISPOSITIF PRÉVENTIF
Le dispositif préventif de lutte contre le financement du terrorisme était à l'origine limité au secteur bancaire. Il a été progressivement étendu à d'autres acteurs économiques et s'articule autour de deux grands types d'obligations : les obligations de vigilance et les obligations déclaratives.
1. Professions concernées
Aux termes de l'article L 561-2 du code monétaire et financier (CMF) sont soumises au dispositif actuel les professions suivantes :
- banques et établissements de crédit
- compagnies d'assurances
- mutuelles et institutions de prévoyance
- entreprises d'investissement
- Banque de France et Institut d'émission
- changeurs manuels
- agents immobiliers
- responsable des casinos, cercles et sociétés de jeux (Pari Mutuel Urbain, Française des Jeux) et opérateurs de jeux en lignes
- experts comptables et commissaires aux comptes
- notaires
- huissiers de justice
- avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation et les avocats
- administrateurs et mandataires judiciaires
- commissaires-priseurs judiciaires
- sociétés de ventes volontaires
- marchands de pierres précieuses, matériaux précieux, antiquités et d'oeuvres d'art
- sociétés de domiciliation
- agents sportifs
Les avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, les avocats, les avoués près les cours d'appel, les notaires, les huissiers de justice, les administrateurs et mandataires judiciaires et les commissaires-priseurs judiciaires ne sont soumis au dispositif que lorsqu'ils participent pour leur client à toute transaction financière ou immobilière ou lorsqu'ils agissent en qualité de fiduciaire et/ou lorsqu'ils assistent leur client dans la préparation ou la réalisation de transactions concernant l'achat et la vente d'immeubles et de fonds de commerce, la gestion de tout actif de leur client, l'ouverture de comptes bancaires, d'épargne ou de titres, l'organisation d'apports en société, la constitution, gestion ou direction de sociétés, fiducies ou toute structure similaire, la constitution ou la gestion de fonds de dotation.
Ce champ d'application est limité par des restrictions complémentaires :
- les notaires, huissiers de justice, administrateurs et mandataires judiciaires, commissaires-priseurs judiciaires sont dispensés de l'obligation de déclaration dès lors qu'ils procèdent à une consultation juridique, hormis si elle leur est demandée à des fins de blanchiment ou de financement du terrorisme, mais se doivent de mettre en oeuvre leurs obligations de vigilance sur lesquelles s'appuie notamment le droit de communication du service TRACFIN ;
- les avocats sont déliés de toute obligation dès lors que leur intervention se rattache à une procédure juridictionnelle « que les informations aient été reçues ou obtenues avant, pendant ou après cette procédure », ou lorsqu'ils donnent une consultation juridique sous réserve de l'exception précitée.
2. Les obligations de vigilance
Ces professionnels sont tenus, avant l'entrée en relation d'affaires ou avant d'assister leur client dans la préparation ou la réalisation d'une opération, de procéder à son identification sur la base de tout document écrit probant. A défaut d'obtention de ces données, le professionnel doit renoncer.
La vigilance doit rester constante tout au long de la relation d'affaires mais elle peut être modulée en fonction du risque attaché au client, au produit ou à l'opération. Certaines opérations doivent toutefois faire l'objet d'un examen renforcé lorsqu'il s'agit d'une opération complexe ou portant sur un montant inhabituellement élevé ou qui paraît dépourvue de justification économique ou d'objet licite.
Les données et documents réunis dans ce cadre doivent être conservés cinq ans à compter de la cessation de la relation d'affaires ou du jour de l'opération réalisée.
3. Les obligations déclaratives
a) L'obligation déclarative des sommes, titres et valeurs (article 464 et 465 du code des douanes)
Les sommes (espèces ou chèques), titres (actions, obligations, etc.) ou valeurs d'un montant égal ou supérieur à 10.000 euros (ou son équivalent en devises), transportés par une personne physique, vers ou en provenance d'un autre Etat doivent être déclarés à l'administration des douanes.
b) La déclaration de certitude au procureur de la République (art L561-1 CMF)
Les professionnels autres que ceux visés par l'article L 561-2 du CMF qui, dans l'exercice de leur profession, « réalisent, contrôlent ou conseillent des opérations entraînant des mouvements de capitaux » sont tenus de déclarer au procureur de la République les sommes et les opérations s'y rapportant qu'ils savent provenir d'une infraction punie d'une peine privative de liberté supérieure à un an ou pourraient participer au financement du terrorisme.
c) La déclaration de soupçons à TRACFIN
Les personnes mentionnées à l'article L 561-2 du CMF sont tenues de déclarer à TRACFIN les sommes inscrites dans leurs livres ou les opérations portant sur des sommes dont elles savent, soupçonnent ou ont de bonnes raisons de soupçonner qu'elles proviennent d'une infraction passible d'une peine privative de liberté supérieure à un an ou participent au financement du terrorisme. (Art L 561-15 I du CMF)
L'obligation de déclaration de soupçons concerne les informations initiales mais aussi tout élément postérieur de nature à infirmer, conforter ou modifier le contenu d'une déclaration précédemment.
Le principe est que la déclaration de soupçons doit être faite avant de réaliser l'opération suspecte afin notamment de permettre à TRACFIN, le cas échéant, d'exercer son droit d'opposition.
Toutefois, trois exceptions sont prévues :
- impossibilité de surseoir à son exécution ;
- report pouvant faire obstacle au bon déroulement des investigations en cours ;
- soupçon apparu postérieurement à la réalisation de l'opération.
La déclaration écrite doit être signée par la personne dûment habilitée. Par dérogation, la déclaration peut être verbale ou être effectuée par un tiers en cas d'urgence, sous réserve de confirmation dans les meilleurs délais par le déclarant.
La déclaration de soupçons des avocats et des avoués doit être transmise par l'intermédiaire du bâtonnier ou du président de la compagnie dont relève l'avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, l'avoué ou l'avocat, sauf lorsque l'avocat intervient en qualité de fiduciaire.
La déclaration de soupçons est confidentielle. Interdiction est faite de révéler au propriétaire des sommes et à toute autre personne, l'existence d'une déclaration auprès de TRACFIN et les suites qui lui ont été réservées. Cette interdiction de divulgation n'est néanmoins pas absolue : elle ne s'applique pas à l'autorité de contrôle ou à la CNIL et certaines professions peuvent s'informer mutuellement de l'existence et du contenu d'une déclaration faite à TRACFIN afin de permettre aux organismes financiers et aux professionnels du droit qui appartiennent à un même groupe et/ou à un même réseau ou qui ont à connaître d'un même client d'adapter le niveau de vigilance. La déclaration en tant que telle ne fait l'objet d'aucune divulgation externe par TRACFIN y compris dans l'hypothèse d'un signalement au procureur de la République. La déclaration n'est accessible à l'autorité judiciaire que sur réquisition et uniquement dans les cas où cette dernière est nécessaire à la mise en oeuvre de la responsabilité du professionnel dans l'enquête judiciaire.
En contrepartie des obligations qui leur sont imposées, et sous réserve que la déclaration de soupçon ait été effectuée de bonne foi, les professionnels disposent d'un régime de protection juridique (immunités et exonération de responsabilité) :
- le déclarant ne peut être poursuivi du chef de violation du secret professionnel par un client ayant eu connaissance d'une déclaration le concernant, ni pour dénonciation calomnieuse ;
- le déclarant bénéficie d'une exonération de responsabilité civile et disciplinaire. En cas de préjudice résultant d'une déclaration ou d'une communication de documents à TRACFIN, les dommages subis par le client sont en principe pris en charge par l'Etat ;
- le professionnel déclarant est également exonéré de toute responsabilité pénale du chef de blanchiment si la déclaration de soupçons est intervenue avant l'exécution de l'opération ou après s'il est établi qu'il était dans l'impossibilité d'y sursoir et qu'il n'y a pas eu de concertation entre le déclarant et le propriétaire des sommes.
B. LE DISPOSITIF RÉPRESSIF
Le fait de financer une entreprise terroriste en fournissant, en réunissant ou en gérant des fonds, des valeurs ou des biens quelconques ou en donnant des conseils à cette fin, dans l'intention de voir ces fonds, valeurs ou biens utilisés ou en sachant qu'ils sont destinés à être utilisés, en tout ou partie en vue de commettre l'un quelconque des actes de terrorisme prévus au présent chapitre, indépendamment de la survenance éventuelle d'un tel acte est considéré comme un acte de terrorisme (art. L 421-2-2 du code pénal). Le financement du terrorisme est puni de dix ans d'emprisonnement et de 225 000 euros d'amende.
Les infractions dites « terroristes », dont le financement du terrorisme, obéissent à un régime procédural particulier concernant les points suivants :
- la garde à vue : au-delà des règles communes qui continuent de s'appliquer, le délai de garde à vue en matière terroriste peut être porté à 96 heures (4 jours), voire exceptionnellement 144 heures (6 jours) (art 706-88 et 706-88-1 code de procédure pénale).
- les techniques spéciales d'enquêtes : comme en matière de criminalité organisée, il est possible de recourir aux techniques spéciales d'enquêtes (infiltration, saisies et perquisitions en dehors des heures légales, écoutes téléphoniques dès l'enquête, sonorisation et fixation d'images de tout lieu ou véhicule public ou privé et captation des données informatiques - art 706-80 et suivants. du CPP).
- la prescription allongée : en matière de terrorisme, l'action publique des crimes se prescrit par 30 ans et l'action publique des délits se prescrit par 20 ans (706-25-1 CPP).
Par ailleurs, les infractions terroristes relèvent d'une compétence judiciaire spécifique avec une centralisation des poursuites (compétence concurrente entre les juridictions locales et le tribunal de grande instance de Paris (706-17 et 706-22-1 CPP) et jugement des crimes terroristes par une cour d'assises spécialement composée de magistrats professionnels (sise à Paris) (706-25 CPP).
C. LES MOYENS MIS EN oeUVRE ET LES RÉSULTATS OBTENUS
Selon les indications fournies à votre rapporteur, il ne serait pas possible de quantifier le nombre de personnes impliquées dans le dispositif préventif de lutte contre le financement du terrorisme, qu'il s'agisse des professionnels assujettis ou des membres des administrations concernées (Ministère des Finances, Autorité de contrôle prudentiel, TRACFIN, ...).
Du point de vue judiciaire, la section anti-terroriste du parquet de Paris (service à compétence nationale) compte actuellement sept magistrats du parquet, auxquels s'ajoutent cinq fonctionnaires de greffe.
Par ailleurs, huit magistrats instructeurs spécialisés ont été nommés, assistés de leur greffier. Un juge d'application des peines est également spécialisé.
Depuis 2005, le résultat de la lutte contre le blanchiment, mesuré à l'aune du nombre de condamnations définitives, s'établit de la façon suivante :
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2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
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Blanchiment simple |
110 |
98 |
142 |
134 |
104 |
136 |
165 |
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Blanchiment aggravé |
38 |
37 |
51 |
67 |
52 |
46 |
76 |
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Blanchiment douanier |
9 |
25 |
11 |
24 |
21 |
21 |
20 |
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Total |
156 |
160 |
204 |
225 |
177 |
203 |
261 |
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Financement du terrorisme |
4 |
2 |
9 |
24 |
5 |
6 |
Votre rapporteur n'a pas pu obtenir de données concernant le nombre de « produits » saisis et le nombre de personnes interpellées, ces données n'étant pas disponibles.
S'agissant de la géographie des trafics visés par la convention de 1990, compte tenu du caractère très large du champ couvert par la Convention 1 ( * ) , aucune cartographie des infractions sous-jacentes n'est disponible faute de données suffisantes.
Il peut toutefois être observé :
- s'agissant du financement du terrorisme, que l'ensemble du territoire national est concerné ;
- s'agissant du blanchiment, la répartition des signalements TRACFIN adressés aux parquets fait apparaître que deux cours d'appel en sont principalement destinataires : Paris (204 en 2011 dont 117 pour le seul tribunal de grande instance de Paris) et Aix-en-Provence (54 en 2011) dont dépend la juridiction de Marseille. Les données pour 2012 ne sont pas encore disponibles mais cette tendance est constatée depuis plusieurs années.
II. LA GENÈSE DE L'ACCORD
Dix ans après l'entrée en vigueur de la convention de 1990, la nécessité s'est fait sentir d'actualiser dans un texte le rôle et le fonctionnement des cellules de renseignement financier dans le domaine spécifique de la lutte contre le terrorisme afin de tirer profit de l'expérience acquise, mais aussi de prendre en compte les modifications de l'environnement normatif.
C'est la raison pour laquelle, la convention de 2005 fait référence dans son préambule à la convention des Nations Unies pour la répression du financement du terrorisme signée le 9 décembre 1999 qui traite notamment des mesures d'inopposabilité du secret bancaire et encadre l'entraide judiciaire et l'extradition. Elle reprend, en outre, neuf recommandations spéciales du Groupe d'Action Financière (GAFI) adoptées fin 2001 et en 2004 sur le financement du terrorisme avec notamment, la déclaration des transactions financières suspectes pouvant être liées au terrorisme et la coopération internationale, au sens large, incluant aussi bien l'entraide judiciaire que l'échange de renseignements et l'assistance dans le cadre de procédures pénales, civiles ou administratives. Ainsi, elle traite de façon approfondie, du volet préventif du financement du terrorisme en intégrant tout à la fois des mesures pour dépister, rechercher, identifier, geler, saisir et confisquer les biens d'origine licite ou illicite utilisés ou destinés à être utilisés de quelque façon que ce soit, en tout ou en partie, pour le financement du terrorisme, mais également les produits de cette infraction, et de la coopération à ces fins, de la manière la plus large possible qu'elle soit judiciaire ou administrative.
La convention se réfère également à la résolution 1373 pour la prévention et la répression du financement des actes terroristes adoptée par le Conseil de sécurité des Nations Unies le 28 septembre 2001 pour ce qui concerne, notamment, l'interdiction du financement du terrorisme et le gel des avoirs.
La convention tient compte également des nouvelles techniques d'investigation qui ont pu être adoptées dans d'autres enceintes internationales, telles que celles prévues dans le cadre du Protocole de l'Union européenne du 16 octobre 2001 à la convention d'entraide judiciaire en matière pénale.
Elle répond au constat que la rapidité de l'accès aux renseignements financiers ou aux renseignements relatifs aux actifs détenus par les organisations criminelles, y compris les groupes terroristes, est essentielle au succès des mesures préventives et répressives et, en dernière analyse, vise à déstabiliser les activités de ces organisations. Elle prévoit, en outre, un mécanisme destiné à garantir une application correcte de ses dispositions par les Parties.
III. LE TEXTE SOUMIS À VOTRE EXAMEN
La ratification de la convention s'inscrit pleinement dans le processus logique d'intégration de ce texte dans le corpus juridique national, suite à la signature du texte par la France, le 23 mars 2011.
A. LES SPÉCIFICITÉS DE LA CONVENTION
Cinq sujets méritent de retenir votre attention.
1. En matière de déclaration de soupçons des avocats et avoués
L'article 13 de la convention étend l'obligation de déclaration de soupçons aux avocats et aux avoués et prévoit que les professionnels assujettis à cette obligation ne peuvent divulguer, en particulier à leur client, le fait qu'ils ont procédé à une déclaration de soupçons.
On remarquera que notre droit national est déjà conforme à la convention depuis la transposition de la directive européenne 2005/60/CE du 26 octobre 2005 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme, et notamment son article 28, par l'ordonnance n° 2009-104 du 30 janvier 2009 qui a créé un article L 561-19 au code monétaire et financier interdisant, entres autres professions, aux avocats et aux avoués de porter à la connaissance de la personne concernée ou d'un tiers autre qu'une autorité de contrôle ou un ordre professionnel l'existence et le contenu de la déclaration de soupçon.
2. En matière de traitement et de protection des données à caractère personnel et des autres informations fournies par les Parties
La convention a pour objectif de faciliter les échanges entre les Etats en matière d'entraide internationale aux fins d'investigation dans le cadre d'une enquête pénale et de coopération entre les cellules de renseignement financier.
L'entraide aux fins d'investigation portant sur les demandes d'informations sur les comptes bancaires, les opérations bancaires et leurs suivis, se fait selon les modalités d'exécution conformes au droit de la partie requise et en vertu de celui-ci.
La coopération entre les cellules de renseignement financier se fait, quant à elle, soit sur le fondement de cette convention soit en se rapportant à des protocoles d'accord existants ou futurs compatibles avec cette convention dans le respect de certaines mesures la divulgation d'informations ne doit pas entraver une enquête judiciaire en cours, ne doit pas entraîner des effets clairement disproportionnés au regard des intérêts légitimes de la personne concernée ou de la Partie requise et s'oblige à respecter les principes fondamentaux du droit national de la Partie requise (article 46 § 6).
Le dispositif que la France applique d'ores et déjà permettra de répondre aux objectifs de la convention, dans le respect des droits fondamentaux.
Le traitement automatisé et la protection des données à caractère personnel et des autres informations fournies par les Parties est également assuré conformément à un corpus de lois nationales et en particulier l'article 68 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 dite « Informatique et Libertés » et l'article L 235-1 du code de la sécurité intérieure.
3. En matière de suspension ou de report d'une transaction en cours
S'agissant de la coopération internationale entre les cellules de renseignement financiers pour le report des transactions suspectes, la convention prévoit que chaque partie adopte les mesures législatives ou autres qui se révèlent nécessaires pour permettre à la cellule de renseignement financier (CRF) d'initier en urgence à la demande d'une CRF étrangère une mesure de suspension ou de report de la conclusion d'une transaction en cours.
Le code monétaire et financier prévoit, dans son article L 561-25, que la CRF française TRACIN peut s'opposer à l'exécution d'une opération ayant fait l'objet d'une déclaration de soupçon mais n'envisage pas l'exercice en urgence du droit d'opposition à la demande d'une CRF étrangère.
La ratification de la présente convention impliquera donc une modification de notre droit afin d'y intégrer cette possibilité pour TRACFIN.
4. En matière de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués
Dans notre droit national, la loi n° 2010-768 du 9 juillet 2010 a confié à l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (ou AGRASC), la saisie et la confiscation des produits liés aux infractions. Placée sous la double tutelle du ministère de la Justice et des Libertés et du ministère du Budget, l'Agence a un rôle d'aide, de conseil et d'orientation aux magistrats en matière de saisies et de confiscations. Elle assure également la gestion et l'aliénation des biens saisis tout en veillant au respect des droits des propriétaires et des créanciers. Elle peut agir en exécution de toute demande de coopération émanant d'une autorité étrangère.
Cette même loi de 2010 intègre le principe de reconnaissance mutuelle des décisions de confiscation ce qui facilite, au sein de l'Union européenne, la reconnaissance et la mise à exécution des décisions de confiscation. L'AGRASC a ainsi été désignée par la France, le 25 février 2011, en qualité de bureau de recouvrement des avoirs au sens où l'entend le Conseil de l'Union européenne.
L'AGRASC sera destinataire des demandes des autorités étrangères en application de la Convention de 2005, et chargée de les exécuter dans le respect du droit national.
5. En matière de formes des demandes et langues
La convention prévoit que les demandes en matière de coopération internationale doivent être faites par écrit. Il s'agit d'un principe également consacré par l'article 4 § 9 du deuxième protocole additionnel à la Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale en date du 8 novembre 2001, ratifié par la France le 6 février 2012.
La France assortira la ratification de la Convention d'une déclaration selon laquelle :
« Conformément à l'article 35, paragraphe 3 de la Convention, la France déclare qu'elle acceptera les demandes d'entraide judiciaire ou toute autre communication en vertu de la présente Convention faites par tout moyen permettant d'en obtenir une trace écrite dans des conditions lui permettant d'en vérifier l'authenticité. »
B. ETAT DES SIGNATURES ET RATIFICATIONS
A ce jour, trente-trois Etats membres du Conseil de l'Europe, sur l'ensemble des quarante-sept Etats parties et une organisation ont signé la convention. Vingt-deux Etats l'ont ratifiée. L'Union européenne a signé la convention le 2 avril 2009, mais ne l'a pas ratifiée.
La France est le dernier des trente-trois Etats à avoir signé la convention, le 23 mars 2011.
CONCLUSION
Le projet soumis à votre approbation oeuvre dans l'intérêt de notre pays. Il renforce la coopération européenne dans la lutte contre le financement du terrorisme.
Votre rapporteur vous recommande de l'adopter et de procéder à son examen sous forme simplifiée en séance publique.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le 14 mai 2013 sous la présidence de M. Jean-Louis Carrère, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat a procédé à l'examen du présent projet de loi.
La commission a adopté le projet de loi et a proposé son examen sous forme simplifiée en séance publique.
* 1 La Convention du Conseil de l'Europe relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime et au financement du terrorisme du 8 novembre 1990 s'applique à toute infraction pénale à la suite de laquelle des produits sont générés et susceptibles d'être blanchis (article premier)