B. LA NÉCESSITÉ DE RENFORCER LES GARANTIES STATUTAIRES DU PARQUET
En autorisant le CSM à émettre un avis sur les nominations et les décisions disciplinaires du garde des sceaux pour les parquetiers, la réforme de 1993 a permis une avancée notable pour l'indépendance des magistrats du ministère public. Cette avancée était d'ailleurs cohérente avec le souhait de conserver l'unité de la magistrature, puisqu'ainsi le même magistrat avait la garantie de passer d'un corps à l'autre, sans relever entièrement lors de ce passage, de la seule appréciation discrétionnaire du ministre de la justice.
La réforme de 2008 n'a pas eu la même ambition, puisqu'elle s'est limitée, sur ce point, à soumettre les nominations au poste de procureur général à l'avis du CSM.
On peut regretter, à cet égard, que le rapporteur de la commission des lois sur le projet de loi constitutionnelle, notre collègue M. Jean-Jacques Hyest, n'ait pas été suivi par le Gouvernement et l'Assemblée nationale, lorsqu'il appelait à ce que « le régime disciplinaire des magistrats du siège et des magistrats du parquet [soit] harmonisé ».
Faute d'avancée réelle sur le statut du parquet, la réforme de 2008, est apparu en retrait par rapport au projet de réforme conçu dix ans plus tôt et elle n'a tenu compte ni des interrogations récurrentes sur le ministère public, ni des évolutions attendues au regard des nouvelles missions confiées au parquet.
1. Un ministère public contesté dans son rôle de gardien de la liberté individuelle
Le ministère public français est hybride, puisqu'il est à la fois exercé par des magistrats, qui bénéficient de ce fait des garanties statutaires correspondantes, et soumis au pouvoir hiérarchique du garde des sceaux, qui propose les parquetiers.
Cette conception est conforme à notre ordre juridique interne.
De jurisprudence constante, le Conseil constitutionnel rappelle ainsi que l'autorité judiciaire qui, en vertu de l'article 66 de la Constitution, assure le respect de la liberté individuelle, comprend à la fois les magistrats du siège et ceux du parquet 23 ( * ) , ce qui autorise notamment ces derniers à contrôler certaines mesures privatives de liberté comme des gardes à vue.
Par ailleurs, il considère que l'appartenance des magistrats du parquet à l'autorité judiciaire n'est pas incompatible avec la soumission hiérarchique du ministère public au garde des sceaux, dans la mesure où cette dernière est précisément définie et délimitée 24 ( * ) .
Toutefois la jurisprudence constitutionnelle se garde d'assimiler magistrats du siège et magistrats du parquet. Au contraire, elle donne la priorité au premier, dont le statut offre plus de garanties, pour protéger les libertés individuelles. Ainsi, le Conseil impose, à partir d'un certain degré de contrainte, l'intervention d'un magistrat du siège, comme c'est le cas pour les décisions de prolongation de garde à vue au-delà de 48 heures 25 ( * ) .
Les nuances de la jurisprudence constitutionnelle esquissent le principe qui détermine la compétence de l'autorité en cause pour protéger la liberté individuelle : plus l'atteinte est grave, plus l'indépendance et l'impartialité de celui à qui revient la décision doit être garantie.
Le même principe inspire la jurisprudence européenne en la matière. Or, c'est bien de la Cour européenne des droits de l'homme, que vient la mise en cause la plus forte du rôle du parquet en tant que gardien de la liberté individuelle et de son appartenance même à l'autorité judiciaire
Dans un arrêt Medvedyev et autres c. France du 10 juillet 2008 la Cour a condamné la France pour l'arraisonnement d'un navire cambodgien, le Winner, qui se livrait au trafic de stupéfiants, et la retenue consécutive, pendant 43 jours, de son équipage 26 ( * ) .
La Cour a en effet considéré que la privation de liberté dont les marins avaient fait l'objet manquait de base légale et que le contrôle exercé par le seul procureur de la République en l'espèce ne présentait pas suffisamment de garanties, ce magistrat ne pouvant être regardé comme une autorité judiciaire.
Elle a suivi, en cela, une jurisprudence constante depuis l'arrêt Schiesser c. Suisse du 4 décembre 1979 selon laquelle l'autorité judiciaire devant laquelle doit être conduite une personne arrêtée « doit présenter des garanties d'indépendance à l'égard de l'exécutif et des parties, ce qui exclut notamment qu'il puisse agir par la suite contre le requérant dans la procédure pénale, à l'instar du ministère public ».
Saisie de l'affaire, la grande chambre de la Cour a nuancé, dans son arrêt du 29 mars 2010 27 ( * ) , les termes du premier. Sans se prononcer explicitement sur la qualité d'autorité judiciaire du parquet, elle a toutefois rappelé, qu'en vertu de l'article 5 § 3 de la Convention européenne des droits de l'homme, le contrôle juridictionnel des arrestations et détentions implique nécessairement une double indépendance à l'égard du pouvoir exécutif ainsi qu'à l'égard des parties et qu'il est donc, à ce dernier titre, incompatible avec l'exercice ultérieur des poursuites.
L'arrêt de chambre rendu dans l'affaire Moulin c. France le 23 novembre 2010 28 ( * ) a levé toute ambiguïté. Constatant les différences de statut entre les magistrats du siège et ceux du parquet, la Cour a relevé que ces derniers dépendaient hiérarchiquement du garde des sceaux, et qu'ils ne bénéficiaient pas des mêmes garanties d'inamovibilité que les premiers. Elle a pour cette raison considéré que les membres du parquet ne remplissent pas « l'exigence d'indépendance à l'égard de l'exécutif », qui compte, au même titre que l'impartialité, parmi les garanties requises pour être qualifié au sens de l'article 5 § 3 de la convention, de « juge » ou de « magistrat habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires ».
Cet arrêt signe la contrariété entre la conception française du rôle du ministère public et les exigences européennes. Il impose, si la France souhaite conserver aux parquetiers des missions qui relèvent de magistrats au sens de la convention, que leurs garanties statutaires soient renforcées, pour affermir leur indépendance.
Certaines garanties relèvent de la loi organique ou de la loi ordinaire, comme celles relatives à l'exercice du pouvoir hiérarchique ainsi qu'aux instructions générales ou individuelles. Ces dernières font d'ailleurs l'objet du projet de loi 29 ( * ) soumis au Sénat en même temps que le présent projet de loi constitutionnelle.
Les autres, comme celles relatives aux conditions de nomination ou à la responsabilité disciplinaire, ne sont susceptibles d'être inscrites que dans le marbre de la Constitution.
2. Une réforme du statut du parquet qui apparaît d'autant plus nécessaire que les missions du procureur de la République se développent
Votre rapporteur souligne que la réforme constitutionnelle de 1993, qui étend la compétence du Conseil supérieur de la magistrature aux parquetiers intervient la même année que le renforcement du rôle du ministère public dans le contrôle de la garde à vue 30 ( * ) , et que la consécration par le Conseil constitutionnel de son appartenance à l'autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle.
L'extension des garanties accompagne celle des pouvoirs. Or, depuis près de vingt ans, les prérogatives du parquet n'ont cessé de s'étendre, comme votre commission a été conduite à le constater, au fil des textes pénaux dont elle a été saisie.
Il en va notamment ainsi du développement des procédures rapides de traitement des affaires pénales : comparution immédiate, composition pénale, ordonnance pénale ou comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC).
Dans le rapport d'information qu'il a consacré à cette question, notre collègue M. François Zocchetto 31 ( * ) , notait ainsi qu'« à la différence des magistrats du siège pour lesquels une mission nouvelle (contrôler) ne fait que s'ajouter à celle qui demeure le coeur de leur fonction (juger), les magistrats du parquet sont confrontés à un changement profond de leur métier. Ceux-ci prennent en effet une part de plus en plus importante dans la prise de décision ». M. Jean-Louis Nadal, alors procureur général près la Cour de cassation, relevait que « la fonction de juger s'est partiellement déplacée, le magistrat du parquet devenant une partie intégrante du jugement ».
Pour notre collègue, deux facteurs expliquent cette évolution.
D'une part, « la multiplicité des réponses pénales mises à la disposition du parquet lui donne un rôle accru. En effet, le choix du mode de poursuite guide a priori le choix de la sanction compte tenu de la forte interaction entre la procédure choisie et le type de peine prononcée ».
D'autre part, le parquet est plus directement impliqué dans la détermination de la peine : celle-ci est proposée par lui sous la réserve, en matière de CRPC, d'une homologation par le juge.
D'autorité de poursuite, le parquet est ainsi devenu, selon le mot de M. Jean-Louis Nadal une autorité de « préjugement ».
Or on ne peut que souligner, pour le regretter, que cette mutation du rôle du parquet ne s'est accompagné d'aucune évolution de son statut, alors même que cette dernière est la clé de toute extension des prérogatives du ministère public.
Le groupe de travail de votre commission sur la réforme de la procédure pénale, confié à notre collègue Jean-René Lecerf et à votre rapporteur était parvenu à une conclusion identique.
Prenant acte des suspicions qui pesaient sur le parquet, il avait estimé qu'aucune réforme majeure de la procédure pénale, telle que celle alors envisagée de la suppression du juge d'instruction, ne pourrait avoir lieu tant que l'indépendance du parquet à l'égard de l'exécutif ne sera pas mieux garantie.
Le groupe de travail appelait à revenir aux « principes de la réforme inaboutie de 1999 soit, d'une part, l'avis conforme du CSM sur les nominations des magistrats du parquet et, d'autre part, la compétence du CSM pour statuer en tant que conseil de discipline ». Il estimait en outre « que l'unité du corps judiciaire [devait] être maintenue afin de conforter l'indépendance du parquet », parce qu'elle permet « aux magistrats du siège et du parquet de cultiver des valeurs communes et d'éviter toute dérive [...] vers l'institution de "préfets judiciaires" » 32 ( * ) .
Ces conclusions avaient été formulées dans la perspective d'une réforme qui n'est plus aujourd'hui d'actualité.
Toutefois, l'idée qui les inspire demeure juste : les garanties d'indépendance du parquet sont en-deçà de ce qu'exigeraient les prérogatives qui lui ont été reconnues . Ce retard menace le rattachement du ministère public à l'autorité judiciaire et nourrit un soupçon délétère à son encontre. Il devrait interdire, tant qu'il n'aura pas été comblé, que de nouvelles attributions soient confiées aux parquetiers.
Votre rapporteur souligne à cet égard, l'unanimité des personnes entendues, pour souhaiter que les garanties constitutionnelles de l'indépendance du parquet soient renforcées .
* 23 CC, n° 93-326 DC, 11 août 1993, Rec . p. 217, cons. 5
* 24 CC, n° 2004-492 DC, 2 mars 2004, Rec . p. 66, cons. 96 à 98.
* 25 CC, n° 2010-14/22 QPC, 30 juillet 2010, Rec . p. 179, cons. 26.
* 26 CEDH, 5 e sect., Medvedyev et autres c. France , 10 juillet 2008, req. n° 3394/03.
* 27 CEDH, grande chambre, Medvedyev et autres c. France , 29 mars 2010, req. n° 3394/03.
* 28 CEDH, 5 e sect., Moulin c. France , 23 novembre 2010, req. n° 37104/06.
* 29 Projet de loi n° 626 (2012-2013) relatif aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et d'action publique .
* 30 Trois lois ont, pour l'essentiel fixé le régime de la garde à vue jusqu'à la réforme récente : lois n° 93-2 du 4 janvier 1993 et n° 93-1013 portant réforme de la procédure pénale et la loi n° 94-89 du 1 er février 1994 relative à la peine incompressible et au nouveau code pénal.
* 31 Juger vite, juger mieux ? Les procédures rapides de traitement des affaires pénales, état des lieux , rapport d'information n° 17 (2005-2006) de M. François Zocchetto, fait au nom de la commission des lois et de la mission d'information de la commission des lois, déposé le 12 octobre 2005, p. 69 (www.senat.fr/notice-rapport/2005/r05-017-notice.html).
* 32 Procédure pénale : les clefs d'une réforme équilibrée , rapport d'information n° 162 (2010-2011) de MM. Jean-René Lecerf et Jean-Pierre Michel, fait au nom de la commission des lois, déposé le 8 décembre 2010, p. 23 (www.senat.fr/notice-rapport/2010/r10-162-notice.html).