II. LES PRINCIPALES DISPOSITIONS DU TEXTE INITIAL
A. TITRES IER ET VIII : DE NOUVEAUX OUTILS DE GOUVERNANCE ET DE PILOTAGE DE LA POLITIQUE ÉNERGÉTIQUE AU SERVICE D'OBJECTIFS AMBITIEUX MAIS MANQUANT PARFOIS DE COHÉRENCE ET DE RÉALISME
1. Titre Ier : les objectifs
Le titre I er fixe les grands objectifs à atteindre en matière de politique énergétique et de lutte contre le changement climatique, dont les objectifs quantitatifs suivants :
- la réduction des émissions de gaz à effet de serre de 40 % d'ici à 2030 et leur division par quatre d'ici à 2050 (« le facteur 4 ») ;
- la baisse de la consommation énergétique finale de 50 % en 2050 avec, pour objectif intermédiaire, de porter le rythme annuel de baisse de l'intensité énergétique à 2,5 % d'ici à 2030 ;
- la réduction de la consommation énergétique des énergies fossiles de 30 % en 2030 ;
- l' augmentation de la part des énergies renouvelables (EnR) dans la consommation finale brute d'énergie à 23 % en 2020 et 32 % en 2030 ;
- la réduction de la part du nucléaire dans la production d'électricité à 50 % à l'horizon 2025.
Ces objectifs, ambitieux , sont pour partie repris et actualisés de textes antérieurs - les lois dites « POPE » 14 ( * ) et « Grenelle I » 15 ( * ) - et pour partie inédits, comme la division par deux de la consommation énergétique ou la diversification du mix de production électrique.
Si la plupart des objectifs font consensus au vu de l'urgence climatique qui n'est désormais plus contestée, deux objectifs interpellent :
- la division par deux de la consommation énergétique finale en 2050 , d'une part : cet objectif pose question tant du point de vue du manque de réalisme d'une telle prévision à un horizon si lointain que de sa compatibilité avec la nécessité pour notre pays de renouer avec une croissance économique forte, indispensable pour résorber le chômage de masse. Si l'efficacité et la sobriété énergétique doivent générer des gains importants, il est à craindre que cet objectif entre en contradiction, par exemple, avec celui, tout aussi essentiel, d'une réindustrialisation de notre pays ainsi qu'avec son évolution démographique ;
- la réduction de la part du nucléaire dans le mix électrique à 50 % dès 2025 , combinée au plafonnement de la capacité de production à son niveau actuel, qui obligera à fermer deux réacteurs à la mise en service de l'EPR de Flamanville, attendu pour 2017, d'autre part et pour les raisons évoquées dans la première partie du présent rapport.
En outre, la multiplicité des objectifs poursuivis nuit parfois à leur cohérence : outre la contradiction déjà évoquée entre division par deux de la consommation énergétique et préservation d'une croissance économique riche en emplois, la politique énergétique devra tout à la fois viser la réduction des gaz à effet de serre et se passer d'une partie des capacités d'une source d'énergie décarbonée, le nucléaire, ou maintenir un prix de l'énergie compétitif pour les entreprises et garant du pouvoir d'achat des consommateurs en relevant dans le même temps la fiscalité énergétique pour réorienter les comportements.
2. Titre VIII : les outils de gouvernance et de pilotage
Le titre VIII met en place de nouveaux outils de gouvernance et de pilotage qui sont pertinents au regard de la nécessité de disposer d'une vision à moyen et long terme dans un secteur fortement capitalistique où les décisions d'investissement engagent parfois sur des décennies.
À l' article 48 sont créés deux instruments inédits qui feront l'objet de révisions régulières : un plafond national des émissions de gaz à effet de serre, dénommé « budget carbone », ainsi qu'une stratégie nationale de développement à faible intensité de carbone, dénommée « stratégie bas-carbone ».
L' article 49 instaure quant à lui une programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) qui succède à divers outils épars de planification et doit mettre en oeuvre les objectifs fixés à l'article 1 er . Cette PPE, décomposée en rythme de croisière en deux périodes successives de cinq ans, comportera des volets thématiques relatifs à la sécurité d'approvisionnement, à l'amélioration de l'efficacité énergétique et à la baisse de la consommation d'énergie, au soutien aux énergies renouvelables et au développement équilibré des réseaux, du stockage de l'énergie et du pilotage de la demande d'énergie. En outre, la PPE fixera une enveloppe indicative maximale des ressources publiques mobilisées.
En complément, l' article 55 vise à renforcer les outils de pilotage du mix électrique dont dispose l'État en :
- réformant le régime de l'autorisation d'exploiter pour le recentrer sur les aspects énergétiques et climatiques ;
- plafonnant la capacité de production d'électricité nucléaire à son niveau actuel (63,2 GW) ;
- instaurant un plan stratégique compatible avec la PPE pour les exploitants produisant plus du tiers de la production nationale d'électricité - EDF en pratique - et en conférant au commissaire du Gouvernement un droit d'opposition sur les décisions d'investissement incompatibles avec ce plan ou avec la PPE.
Enfin, alors que l'exposé des motifs du projet de loi évoque, de façon ambitieuse, la « réforme de la contribution au service public de l'électricité » (CSPE), l' article 50 ne propose que la mise en place d'un comité de gestion et le dépôt d'une annexe au projet de loi de finances. Ces mesures, très insuffisantes , ne sont pas à la hauteur des difficultés soulevées par l'évolution particulièrement préoccupante de cette contribution.
L' article 53 précise les objectifs de la politique énergétique en matière de recherche et d'innovation , et adapte en conséquence la stratégie nationale de la recherche énergétique.
* 14 Loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique.
* 15 Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement.