EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er (art. 1er A [nouveau], 6 ter, 14, 15, 23 bis et 73 ter du Règlement) - Agenda sénatorial, organisation des réunions des différents organes internes et obligation de présence des sénateurs
L'article 1 er de la proposition de résolution vise à renforcer, avec l'insertion dans le Règlement d'un nouvel article, les obligations de présence des sénateurs en commission et en séance publique, sous peine de retenues financières, dans le cadre d'une organisation plus rationnelle des travaux du Sénat et de ses organes temporaires ou permanents. Ce nouveau dispositif revêt ainsi une cohérence d'ensemble.
En effet, selon l'exposé des motifs de la proposition de résolution, il s'agit de prévoir à la fois une « organisation cohérente de la semaine sénatoriale » et un « renforcement des exigences de présence des sénateurs en commission et en séance ». Une organisation plus cohérente et prévisible de l'agenda du Sénat doit permettre à nos collègues de remplir plus facilement leurs obligations de présence en commission comme en séance, permettant alors la mise en place d'un dispositif plus efficace de retenue financière en cas d'absences répétées.
Sont concernés par cette organisation rationalisée tous les organes internes du Sénat : les groupes, les commissions permanentes, la commission des affaires européennes et les délégations, les groupes d'études et les groupes d'amitié, les divers organes temporaires que sont les commissions spéciales, les commissions d'enquête ou encore les missions communes d'information, sans oublier évidemment le Bureau, le Conseil de Questure et la Conférence des présidents ou encore la commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l'évaluation interne et le comité de déontologie parlementaire.
Avant d'aborder le fond de cet article, votre rapporteur relève qu'il propose d'insérer ces nouvelles dispositions dans un chapitre préliminaire du Règlement, relatif à la « participation des sénateurs aux travaux du Sénat », avant même les dispositions relatives aux opérations de reconstitution du Sénat après chaque renouvellement, à savoir l'élection du Président et la désignation du Bureau, ainsi que la constitution des groupes et des commissions permanentes.
Afin de conserver au Règlement un ordre aussi logique que possible dans ses articles, votre commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement COM-14 visant à placer ces nouvelles dispositions à un endroit plus approprié, c'est-à-dire après les dispositions relatives aux groupes et aux commissions permanentes et spéciales et avant celles relatives à la procédure législative et à l'organisation des séances. Ainsi, ces nouvelles dispositions se substitueraient à l'actuel chapitre III bis , supprimé par coordination par le présent article puisqu'il traite des réunions de certaines instances.
. L'affirmation de l'obligation de participation des sénateurs aux travaux du Sénat
Depuis 1959, le Règlement du Sénat dispose, dans son article 15, que « la présence aux réunions de commissions est obligatoire ». Cet article comporte également un dispositif de sanction financière 2 ( * ) , tombé en désuétude depuis lontemps 3 ( * ) .
De façon plus ambitieuse et exigeante, de façon à conforter le Sénat et son rôle dans les institutions et dans l'opinion, la présente proposition de résolution renouvelle l'obligation de présence en commission et instaure une obligation de présence, non seulement en commission, mais également en séance. Une telle obligation n'a pas d'équivalent dans le Règlement de l'Assemblée nationale.
Elle reprend ainsi une disposition introduite en juin 2014 dans l'instruction générale du Bureau, au titre des règles déontologiques applicables aux membres du Sénat 4 ( * ) , la proposition de résolution dispose que « les sénateurs s'obligent à participer de façon effective aux travaux du Sénat ». Sur cette base, elle instaure un nouveau dispositif de retenue financière en cas d'absence en commission et en séance en certaines occasions.
. Les horaires de réunion des différentes instances permanentes et temporaires du Sénat
S'agissant des groupes , la présente proposition de résolution dispose qu'ils se réunissent, en principe, le mardi matin à partir de 10 h 30. Elle reprend ainsi, sans modification, l'article 6 ter du Règlement, introduit par la résolution du 2 juin 2009 tendant à modifier le Règlement du Sénat pour mettre en oeuvre la révision constitutionnelle, conforter le pluralisme sénatorial et rénover les méthodes de travail du Sénat 5 ( * ) . En pratique, tous les groupes se réunissent à 10 h 30 ou 11 heures.
S'agissant des commissions permanentes et spéciales , la présente proposition de résolution dispose que le Sénat consacre, en principe, à leurs « travaux législatifs » le mercredi matin, le mardi matin avant les réunions des groupes et, le cas échéant, une autre demi-journée fixée en fonction de l'ordre du jour en séance publique. Elle reprend ainsi, à une modification près, l'article 14 du Règlement, tel qu'il résulte de la résolution du 2 juin 2009 précitée. En effet, dans sa rédaction actuelle, le Règlement ne prévoit pas que ces horaires sont consacrés aux travaux uniquement législatifs des commissions.
Or, compte tenu d'une disposition suivante de la proposition, selon laquelle les autres réunions des différentes instances du Sénat se tiennent, en principe, en dehors notamment des horaires consacrés aux travaux législatifs des commissions et des heures où le Sénat siège, les réunions de commission permanente sur un ordre du jour non législatif ne pourraient pas se tenir, en principe, le mercredi matin ou le mardi matin avant les réunions de groupe. Une telle situation ne serait pas compatible avec l'organisation des travaux de contrôle des commissions dont le groupe de réflexion sur les méthodes de travail du Sénat a par ailleurs rappelé l'importance.
Aussi votre commission a-t-elle, à l'initiative de son rapporteur, adopté un amendement COM-15 visant à préciser que le mercredi matin est consacré par principe aux travaux des commissions, qu'ils soient législatifs ou non. En effet, toutes les commissions permanentes n'ont pas nécessairement des travaux législatifs à leur ordre du jour le mercredi matin, mais toutes les commissions doivent se réunir, prioritairement, le mercredi matin, quel que soit leur ordre du jour.
Par ailleurs, votre rapporteur signale que le dispositif de retenue financière prévu par la présente proposition ne s'appuie que sur les réunions législatives des commissions du mercredi matin, celles au cours desquelles, en principe, des votes doivent avoir lieu.
S'agissant de la commission des affaires européennes , la présente proposition de résolution dispose qu'elle se réunit, en principe, le jeudi de 8 h 30 à 10 h 30 en dehors des semaines de contrôle, le jeudi toute la matinée lors des semaines de contrôle, ainsi que le jeudi de 13 h 30 à 15 heures, avant les questions d'actualité au Gouvernement. Entendu par votre rapporteur, le président de la commission des affaires européennes a évoqué la difficulté à ne pouvoir réunir la commission que le jeudi matin, par exemple pour le cas où est prévue l'audition d'un commissaire européen, qui n'est pas toujours disponible le jeudi matin.
S'agissant des délégations , la proposition de résolution dispose, comme pour la commission des affaires européennes, qu'elles se réunissent, en principe, aux mêmes horaires le jeudi.
Seraient ainsi concernées la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, créée par la loi en 1999, ainsi que les délégations créées par le Bureau du Sénat dans son instruction générale : délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation 6 ( * ) et délégation à la prospective 7 ( * ) , créées en 2009, délégation à l'outre-mer, créée en 2011, et délégation aux entreprises, créée en 2014. Commune aux deux assemblées, la délégation au renseignement, créée par la loi en 2007, serait aussi concernée, de même que l'office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et techniques (OPECST), qui constitue selon l'article 6 ter de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, une « délégation parlementaire dénommée Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques ».
Enfin, s'agissant des réunions des autres instances du Sénat , la proposition de résolution prévoit qu'elles se tiennent, en principe, en dehors des horaires précités prévus pour les réunions des commissions permanentes et spéciales, de la commission des affaires européennes, des délégations et des groupes ainsi qu'en dehors des heures où le Sénat siège. Demeureraient disponibles en pratique, dans ces conditions, le lundi et le vendredi, lorsque le Sénat ne siège pas, et les suspensions de séance du midi et du soir. Les autres réunions des instances précitées , notamment les commissions permanentes, devraient également se tenir dans ces créneaux.
Seraient concernés par ces horaires les commissions d'enquête, les missions communes d'information, mais également les groupes d'études et les groupes d'amitié ou encore le Bureau et ses délégations, la Conférence des présidents, la commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l'évaluation interne et le comité de déontologie parlementaire.
La proposition de résolution, à juste titre, n'évoque pas les réunions des commissions mixtes paritaires, qui ne sont pas stricto sensu des instances du Sénat uniquement. En effet, compte tenu de la nécessité de trouver une date de réunion commune entre les commissions compétentes des deux assemblées, le Règlement du Sénat ne saurait fixer, même par principe, une plage unique de réunion de ces commissions.
Par précaution, la proposition de résolution utilise la locution « en principe » pour fixer l'ensemble de ces horaires de réunion, afin de conserver une certaine souplesse pratique, devant permettre, par exemple, la réunion d'une commission permanente pour entendre un ministre présenter un projet de loi - ce qui n'est guère envisageable le mercredi matin, jour du conseil des ministres -, une réunion de commission mixte paritaire, dont la date n'est pas toujours aisée à fixer avec l'Assemblée nationale, une réunion de la commission des affaires européennes pour entendre un commissaire européen de passage à Paris ou une réunion de commission d'enquête pour entendre une personnalité particulière.
Pour assurer la coordination de l'ensemble des réunions de toutes les instances permanentes et temporaires du Sénat, la présente proposition de résolution prévoit que la Conférence des présidents est informée de toute décision d'ouverture d'une réunion à l'ensemble des sénateurs, de façon à éviter qu'une telle réunion ne nuise à la participation à d'autres réunions.
. Un nouveau mécanisme de retenue financière en cas d'absence en séance et commission
La proposition de résolution réforme profondément le dispositif de sanction financière applicable en cas d'absences répétées d'un sénateur en commission, tombé en désuétude, pour lui substituer un dispositif ambitieux de retenue financière en cas d'absences répétées en commission, mais également en séance publique, en certaines occasions. Son exposé des motifs évoque ainsi un « nouveau dispositif de sanction financière ».
L'article 2 de l'ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l'indemnité des membres du Parlement dispose que « le règlement de chaque assemblée détermine les conditions dans lesquelles le montant de l'indemnité de fonction varie en fonction de la participation du parlementaire aux travaux de l'assemblée à laquelle il appartient ».
Au 1 er février 2015, le montant brut de l'indemnité parlementaire s'élève à 7 100,15 € par mois et se décompose de la façon suivante :
- indemnité parlementaire de base : 5 514,68 € ;
- indemnité de résidence : 165,44 € ;
- indemnité de fonction : 1 420,03 €.
Sur le fondement de cet article, l'article 15, alinéa 4, du Règlement du Sénat comporte, depuis 1959, un dispositif de sanction financière en cas d'absences répétées en réunion de commission ainsi libellé :
« En cas de trois absences consécutives non justifiées d'un commissaire dans une commission permanente, le bureau de la commission en informe le Président du Sénat, qui constate la démission de ce commissaire, lequel ne peut être remplacé en cours d'année et dont l'indemnité de fonction est réduite de moitié jusqu'à l'ouverture de la session ordinaire suivante. »
Votre commission a déjà eu à connaître d'une première tentative de réforme de ce dispositif, à l'initiative de notre ancien collègue Jean-Pierre Bel, alors Président du Sénat. Le 11 décembre 2013, il avait déposé, avec les membres du Bureau, une proposition de résolution tendant à modifier le règlement du Sénat afin de rénover les règles relatives à l'obligation de participation des sénateurs aux travaux des commissions du Sénat 8 ( * ) , visant à traduire les délibérations du Bureau des 27 février et 11 décembre 2013 sur l'obligation de participation des sénateurs aux réunions des commissions permanentes.
La présente proposition de résolution se situe dans le prolongement des travaux sur cette précédente proposition de résolution, adoptée avec modification par votre commission en février 2014, sur le rapport de notre collègue Alain Anziani. Cette proposition n'avait toutefois pas été examinée en séance publique et était restée sans suite. La présente proposition se veut plus exigeante à l'égard de nos collègues.
Cette précédente proposition reposait sur le dispositif suivant. Dans un premier temps, elle établissait une liste limitative des excuses valables pour justifier l'absence à une réunion de commission permanente, quel que soit le moment de la semaine où elle a lieu, notamment les cas prévus pour une délégation de vote, en vertu de l'article 1 er de l'ordonnance n° 58-1066 du 7 novembre 1958 portant loi organique autorisant exceptionnellement les parlementaires à déléguer leur droit de vote et la participation aux travaux d'une autre commission. Dans un second temps, en cas d'absences répétées sans excuse valable aux réunions de commission permanente du mercredi matin, en session ordinaire et hors période de suspension des travaux en séance publique, la proposition de résolution prévoyait un mécanisme de retenue financière partielle puis totale de l'indemnité de fonction à partir de trois absences mensuelles, tout en instaurant cependant une exonération de sanction pour les présidents des groupes, pour nos collègues d'outre-mer ou représentant les Français établis hors de France ainsi que pour nos collègues en congé du Sénat 9 ( * ) . La retenue ne pouvait porter que sur la seule indemnité de fonction, conformément à l'ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 précitée, sur une base mensuelle.
Votre commission avait alors approuvé l'économie générale de cette proposition de résolution, tout en ajustant ou en clarifiant certaines de ses dispositions et en cherchant à généraliser le principe de la retenue financière à l'ensemble des sénateurs, sans toutefois parvenir à élaborer un régime adapté à la situation particulière des sénateurs d'outre-mer ou représentant les Français établis hors de France. Votre commission avait également précisé que le contrôle des absences et la pratique de la retenue devaient revenir aux questeurs.
Votre commission s'était néanmoins heurtée à la difficulté pratique et connue de la vérification des cas de force majeure, avancés pour justifier l'absence à une réunion de commission et donc être exempté de sanction. La présente proposition de résolution surmonte délibérément cette difficulté, en déconnectant le dispositif de retenue financière qu'elle met en place des cas de délégation de vote autorisés par l'ordonnance n° 58-1066 du 7 novembre 1958 précitée.
S'agissant d'abord de la période de référence pour comptabiliser les absences, la proposition de résolution fait le choix du trimestre, au cours de la session ordinaire, et non du mois, comme la précédente proposition. Ainsi, une retenue financière serait encourue en cas d'absences répétées « au cours d'un même trimestre de la session ordinaire », soit d'octobre à décembre, de janvier à mars et d'avril à juin. Les sessions extraordinaires, imprévisibles la plupart du temps, ne seraient pas concernées.
Le choix d'une période trimestrielle permet de mieux tenir compte de la situation particulière de nos collègues élus outre-mer ou représentant les Français établis hors de France, pour lesquels il est difficile d'envisager une présence chaque semaine, compte tenu des conditions de transport. De la sorte, nos collègues pourraient planifier leur présence lors du trimestre, sans avoir à être présents chaque semaine, comme c'est généralement le cas en pratique.
Dans ces conditions, votre commission n'a pas souhaité réserver de dispositif particulier pour les sénateurs élus outre-mer ou représentant les Français établis hors de France.
S'agissant des obligations de présence dont la méconnaissance peut entraîner une retenue financière, la proposition de résolution s'appuie à la fois sur l'obligation traditionnelle de présence en commission, centrée sur les réunions législatives du mercredi matin, sur deux obligations nouvelles de présence en séance publique, lors des votes déterminés par la Conférence des présidents et lors des questions d'actualité au Gouvernement.
Ainsi, selon la proposition de résolution, un sénateur encourrait une retenue financière en cas d'absence, au cours d'un même trimestre :
- soit à plus de la moitié des réunions des commissions permanentes ou spéciales convoquées le mercredi matin pour l'examen de projets ou de propositions de loi ;
- soit à plus de la moitié des votes, y compris les explications de vote, sur les projets et propositions de loi déterminés par la Conférence des présidents ;
- soit à plus de la moitié des séances de questions d'actualité au Gouvernement, lesquelles devraient devenir hebdomadaires en application de l'article 14 de la présente proposition de résolution.
Les votes déterminés par la Conférence des présidents peuvent être, principalement, des scrutins publics à la tribune, de droit pour le vote en première lecture de l'ensemble du projet de loi finances de l'année comme pour l'approbation d'une déclaration de politique générale ou sur décision de la Conférence des présidents dans les autres cas, en application de l'article 60 bis du Règlement, ainsi que des votes solennels, scrutins publics ordinaires organisés dans un salon voisin de la salle des séances et décidés par la Conférence des présidents, en vertu du chapitre XV bis de l'instruction générale du Bureau 10 ( * ) . Ces votes ont lieu en général le mardi ou le mercredi.
Votre rapporteur précise que l'obligation de présence à plus de la moitié des réunions des commissions permanentes ou spéciales convoquées le mercredi matin sur un ordre du jour législatif permet de couvrir les cas dans lesquels un sénateur participe à la réunion d'une autre commission permanente que celle à laquelle il appartient, soit en qualité de rapporteur pour avis, soit pour soutenir une proposition ou des amendements qu'il a déposés devant cette commission, s'il y a été autorisé en vertu de l'article 18, alinéa 3, du Règlement. En outre, la participation à une commission spéciale vaudrait également participation à la commission permanente dont on est membre.
Il appartiendrait aux services du Sénat, sous l'autorité des présidents de commission et des présidents de séance, de vérifier la présence des sénateurs dans les trois cas de figure prévus par la présente proposition. La comptabilisation des absences ne pourra s'effectuer qu'au terme de chaque trimestre de la session ordinaire.
Outre un amendement COM-17 de mise en cohérence de la numérotation des alinéas, conformément à la rédaction habituelle du Règlement du Sénat, votre commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement COM-18 visant à préciser, dès lors que la proposition de résolution vise à assurer la présence des sénateurs au moment, notamment, des votes en séance et en commission, par cohérence, que cette présence est aussi requise, en séance, lors des votes solennels sur les propositions de résolution et, en commission, lors des réunions portant sur ces mêmes propositions, et pas uniquement sur les projets et propositions de loi.
La proposition de résolution ne prévoit qu'un cas d'exonération aux obligations de présence en commission ou en séance, lorsqu'un sénateur participe à une réunion d'une instance parlementaire internationale. Dans ce cas, cette participation « est comptabilisée comme une présence en séance ou en commission ».
Devrait être concernée la participation aux divers travaux, et non aux seules réunions plénières, des différentes assemblées parlementaires internationales : Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, Assemblée parlementaire de l'OTAN, Assemblée parlementaire de l'OSCE, Union interparlementaire, Assemblée parlementaire de la Méditerranée, Assemblée parlementaire de l'Union pour la Méditerranée, Assemblée parlementaire de la coopération économique de la Mer noire et Assemblée parlementaire de la francophonie.
En dehors de ces institutions parlementaires internationales, il existe des rencontres parlementaires formalisées et régulières, qu'il convient selon votre rapporteur de prendre en compte. Il en est ainsi, par exemple, de la conférence interparlementaire pour la politique étrangère et de sécurité commune et la politique de sécurité et de défense commune, prévue par les traités européens, et des réunions conjointes des commissions françaises et britanniques chargées de la défense, pour le suivi des accords de Lancaster House. Ces mentions ne sont pas exhaustives.
Plus largement, les commissions permanentes peuvent envoyer en mission certains de leurs membres outre-mer ou à l'étranger, de sorte que ceux-ci pourraient ne pas être en mesure de satisfaire à leurs obligations de présence en séance et en commission.
Dans ces conditions, votre commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement COM-19 visant à clarifier les cas dans lesquels la participation d'un sénateur aux travaux d'une assemblée internationale, au sens large, ou à une mission outre-mer ou à l'étranger à la demande de la commission permanente à laquelle il appartient vaut présence en réunion de commission ou en séance au regard du dispositif de retenue financière.
En outre, votre rapporteur s'est interrogé sur l'absence d'articulation entre ce nouveau dispositif de sanction financière et l'ordonnance n° 58-1066 du 7 novembre 1958 précitée et, plus précisément, sur sa conformité avec cette ordonnance, dès lors notamment que celle-ci autorise la délégation de vote dans certains cas, alors que la présente proposition prévoit une retenue en cas d'absence pour un vote déterminé par la Conférence des présidents, mais aussi pour une réunion de commission, même en cas de délégation de vote par conséquent.
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Article 1 er de l'ordonnance n° 58-1066 du 7 novembre 1958 portant loi organique autorisant exceptionnellement les parlementaires à déléguer leur droit de vote Les membres du Parlement ne sont autorisés à déléguer leur droit de vote que dans les cas suivants : 1° Maladie, accident ou événement familial grave empêchant le parlementaire de se déplacer ; 2° Mission temporaire confiée par le Gouvernement ; 3° Service militaire accompli en temps de paix ou en temps de guerre ; 4° Participation aux travaux des assemblées internationales en vertu d'une désignation faite par l'Assemblée nationale ou le Sénat ; 5° En cas de session extraordinaire, absence de la métropole ; 6° Cas de force majeure appréciés par décision des bureaux des assemblées. Il ne peut y avoir de délégation lors d'un scrutin destiné à recueillir l'avis de la commission permanente compétente de chaque assemblée sur une proposition de nomination selon la procédure prévue au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution. |
Pour autant, le dispositif envisagé par la présente proposition de résolution s'appuie d'abord sur l'indemnité de fonction, dont la vocation est d'être liée à l'exercice effectif des fonctions. Même en cas d'absence justifiée au regard des situations permettant de déléguer son vote, votre rapporteur admet que les fonctions ne sont pas exercées. On peut d'ailleurs considérer que, justement pour cette raison, l'article 2 de l'ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 précitée prévoit que « le montant de l'indemnité de fonction varie en fonction de la participation du parlementaire aux travaux de l'assemblée à laquelle il appartient ».
En effet, s'agissant des modalités de calcul de la retenue financière en cas d'absence, la présente proposition de résolution prévoit deux niveaux de sanction, le premier s'appliquant à la seule indemnité de fonction et le second s'appliquant à l'indemnité de fonction et à l'indemnité représentative de frais de mandat (IRFM).
Destinée à couvrir les frais inhérents à l'exercice du mandat, l'IRFM s'élève à 6 037,23 euros nets au 1 er février 2015.
Premièrement, un sénateur encourt une retenue égale à la moitié du montant trimestriel de son indemnité de fonction, soit 710 euros par mois sur trois mois, s'il est absent, alternativement, soit à plus de la moitié des votes déterminés par la Conférence des présidents en séance, soit à plus de la moitié des séances de questions d'actualité, soit à plus de la moitié des réunions législatives de sa commission permanente le mercredi matin.
Ce dispositif est conforme à l'article 2 de l'ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 précitée.
Dans l'hypothèse où un sénateur manquerait à plus de la moitié de deux des trois obligations de présence, il ne devrait encourir que ce premier niveau de sanction financière, selon votre rapporteur, dès lors que le second niveau de sanction concerne les trois obligations cumulativement, de façon à assurer la proportionnalité du dispositif.
Deuxièmement, un sénateur encourt une retenue égale à la totalité du montant trimestriel de l'indemnité de fonction et à la moitié du montant trimestriel de l'IRFM, soit respectivement 1 420 et 3 019 euros par mois sur trois mois, ce qui représente un total de 4 439 euros par mois sur trois mois, s'il est absent, cumulativement, à plus de la moitié des votes déterminés par la Conférence des présidents en séance, à plus de la moitié des séances de questions d'actualité et à plus de la moitié des réunions législatives de sa commission permanente le mercredi matin.
La proposition de résolution instaure ainsi un mécanisme progressif et proportionné de sanction en cas d'absences répétées.
Votre rapporteur observe que l'article 2 de l'ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 précitée évoque uniquement l'indemnité de fonction et non l'IRFM. Pour autant, l'IRFM n'a pas été instituée, à l'inverse de l'indemnité parlementaire et de l'indemnité de fonction, par cette ordonnance, mais par une décision de chaque assemblée, ultérieurement. Dans ces conditions, votre rapporteur estime que les modalités de calcul de l'IRFM ainsi que son éventuelle modulation en fonction de la présence relèvent de la compétence de chaque assemblée et du principe d'autonomie parlementaire.
La proposition de résolution ajoute que la retenue ainsi calculée est pratiquée, sur décision des questeurs, sur le montant des indemnités versées chaque mois au cours du trimestre suivant le trimestre au cours duquel les absences ont été constatées. Les questeurs pratiqueraient ainsi cette retenue en fonction des informations qui lui seraient communiquées par les services du Sénat, sous l'autorité des présidents de commission et des présidents de séance.
À titre de comparaison, votre rapporteur indique que l'Assemblée nationale, lorsqu'elle a rénové son dispositif de sanction financière dans la réforme de son Règlement opérée par la résolution adoptée le 27 mai 2009 pour la mise en oeuvre de la révision constitutionnelle de juillet 2008, s'en est tenue à un mécanisme portant sur la seule indemnité de fonction, en cas d'absences répétées en commission uniquement, dans la stricte continuité de la rédaction antérieure de l'article 42 de son Règlement, similaire sur ce point à l'actuel article 15 du Règlement du Sénat.
À la connaissance de votre rapporteur, ce mécanisme de sanction est effectivement appliqué à l'Assemblée nationale depuis plusieurs années.
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Article 42 du Règlement de l'Assemblée nationale 1. - La présence des commissaires aux réunions des commissions est obligatoire. 2. - Les noms des commissaires présents, ainsi que les noms de ceux qui se sont excusés, soit pour l'un des motifs prévus par l'ordonnance n° 58-1066 du 7 novembre 1958 portant loi organique autorisant exceptionnellement les parlementaires à déléguer leur droit de vote, soit en raison d'un empêchement insurmontable, ou de ceux qui ont été valablement suppléés, sont publiés au Journal officiel le lendemain de chaque réunion de commission ainsi que par voie électronique. 3. - Au-delà de deux absences mensuelles et réserve faite des réunions de commission se tenant alors que l'Assemblée tient séance ou de la présence au même moment du député dans une autre commission permanente, chaque absence d'un commissaire à une commission convoquée, en session ordinaire, lors de la matinée réservée aux travaux des commissions en application de l'article 50, alinéa 3, donne lieu à une retenue de 25 % sur le montant mensuel de son indemnité de fonction. Les questeurs sont informés des absences par les présidents des commissions permanentes. Le présent alinéa ne s'applique pas aux membres du Bureau de l'Assemblée, à l'exception des secrétaires, aux présidents des groupes, aux députés élus dans une circonscription située hors de métropole, à l'exception de ceux qui sont élus dans une circonscription située en Europe, et lorsque l'absence est justifiée par l'un des motifs mentionnés à l'article 38, alinéa 2. |
Sur la question des indemnités sur lesquelles peut être pratiquée une retenue financière, l'exposé des motifs de la proposition de résolution précise que devrait être « examinée, avec l'Assemblée nationale, la possibilité d'une révision de l'ordonnance du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l'indemnité des membres du Parlement, permettant de substituer une retenue sur l'indemnité parlementaire à la retenue sur l'indemnité représentative de frais de mandat ». Lors de sa réunion du 15 avril 2015, le Bureau du Sénat a d'ailleurs créé un groupe de travail chargé de formuler, d'ici le 30 septembre 2015, des « propositions d'aménagement du régime indemnitaire des parlementaires » en vue de modifier cette ordonnance.
. Dispositions diverses et entrée en vigueur
D'une part, la présente proposition de résolution prévoit également la publication d'un « tableau des activités des sénateurs en séance, dans les réunions des commissions, des délégations, des structures temporaires et dans les réunions des instances parlementaires internationales les mardi, mercredi et jeudi des semaines de séance ».
Votre commission a estimé qu'une telle disposition, en raison de son caractère informatif et non normatif, ne relevait pas de la compétence du Règlement, mais plutôt de la pratique, adoptant en ce sens un amendement COM-16 de suppression présenté par son rapporteur.
Votre rapporteur relève d'ailleurs que le Bureau du Sénat, dans sa réunion du 15 avril 2015, a modifié son instruction générale pour prévoir la publication d'un « tableau de bord prévisionnel de l'ordre du jour de la séance publique et des réunions des instances du Sénat destiné à éviter les chevauchements de réunions ».
D'autre part, la proposition de résolution supprime par coordination l'ensemble des dispositions en vigueur relatives aux réunions des différents organes internes du Sénat. Certaines coordinations ayant été omises, votre commission a adopté un amendement COM-20 présenté par son rapporteur, afin d'y remédier.
En outre, l'entrée en vigueur du dispositif de retenue financière est prévue à compter du 1 er octobre 2015, à l'ouverture de la prochaine session ordinaire. En tout état de cause, ce dispositif de sanction n'est applicable que lors de la session ordinaire. Par ce même amendement, votre commission a précisé que ce nouveau dispositif entrait en vigueur non pas au 1 er octobre, mais à l'ouverture de la prochaine session ordinaire. L'article 28 de la Constitution indique en effet que la session ordinaire commence, non pas au 1 er octobre, mais à compter du premier jour ouvrable d'octobre.
Votre commission a adopté l'article 1 er ainsi modifié .
Article 2 (art. 5 et 6 du Règlement) - Obligation de constitution des groupes sous forme d'association
L'article 2 de la proposition de résolution dispose que les groupes politiques créés au sein du Sénat, dans les conditions fixées par l'article 5 du Règlement, devront désormais se constituer sous forme d'association, afin de « sécuriser leur gestion et garantir leur transparence financière » selon l'exposé des motifs. Il en serait de même pour la réunion administrative des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe, formée en application de l'article 6 du Règlement.
L'article 5, alinéa 2, du Règlement dispose que « les groupes sont constitués par la remise à la Présidence du Sénat de la liste des sénateurs qui ont déclaré y adhérer ». Lors de leur création et après chaque renouvellement du Sénat, ils doivent « rendre publique une déclaration politique formulant les objectifs et les moyens de la politique qu'ils préconisent ». La liste des membres des groupes est publiée au Journal officiel après chaque renouvellement, de même que leur déclaration politique. L'article 6, alinéa 2, ajoute que les « sénateurs qui ne figurent sur la liste d'aucun groupe » peuvent s'apparenter ou se rattacher administrativement à un groupe, avec l'accord du bureau du groupe.
Déjà, lors de sa réunion du 9 juillet 2014, le Bureau du Sénat a décidé que les aides financières attribuées aux groupes étaient « exclusivement destinées aux dépenses nécessaires à leur activité ainsi qu'à la rémunération de leurs collaborateurs » et que chaque groupe devait communiquer au Président et au Questeurs, avant le 31 mars de chaque année, leurs comptes certifiés par un commissaire aux comptes, sous peine de suspension de ces aides financières jusqu'à leur transmission effective 11 ( * ) .
Parachevant la réforme engagée en juillet 2014, en conclusion des travaux du groupe de travail sur la gouvernance du Sénat, le Bureau a décidé, lors de sa réunion du 11 mars 2015, d'exiger des groupes qu'ils se constituent sous forme d'association, afin de renforcer la transparence de leur gestion. Cette décision se traduit dans la présente proposition.
Tel que modifié par la résolution adoptée par l'Assemblée nationale à cette seule fin le 17 septembre 2014, l'article 20 de son Règlement dispose déjà que les groupes « sont constitués sous forme d'association, présidée par le président du groupe et composée des membres du groupe et apparentés », dans une rédaction identique à celle retenue par la proposition de résolution soumise à l'examen de votre commission.
Dans sa brève décision n° 2014-702 DC du 16 octobre 2014, validant cette résolution, le Conseil constitutionnel a considéré que celle-ci « se limite à prévoir que ces groupes parlementaires, créés conformément à l'article 19 du même règlement, se constituent et se déclarent dans les formes prévues par l'article 5 de la loi du 1 er juillet 1901 susvisée pour les associations déclarées ». Il a ajouté que « ces obligations n'emportent aucun contrôle sur la constitution des groupes parlementaires et ne sont dès lors contraires à aucune disposition de la Constitution ». Telle est également la finalité de la présente proposition.
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Article 5 de la loi du 1 er juillet 1901 relative au contrat d'association Toute association qui voudra obtenir la capacité juridique prévue par l'article 6 devra être rendue publique par les soins de ses fondateurs. La déclaration préalable en sera faite à la préfecture du département ou à la sous-préfecture de l'arrondissement où l'association aura son siège social. Elle fera connaître le titre et l'objet de l'association, le siège de ses établissements et les noms, professions et domiciles et nationalités de ceux qui, à un titre quelconque, sont chargés de son administration. Un exemplaire des statuts est joint à la déclaration. Il sera donné récépissé de celle-ci dans le délai de cinq jours. Lorsque l'association aura son siège social à l'étranger, la déclaration préalable prévue à l'alinéa précédent sera faite à la préfecture du département où est situé le siège de son principal établissement. L'association n'est rendue publique que par une insertion au Journal officiel , sur production de ce récépissé. Les associations sont tenues de faire connaître, dans les trois mois, tous les changements survenus dans leur administration, ainsi que toutes les modifications apportées à leurs statuts. Ces modifications et changements ne sont opposables aux tiers qu'à partir du jour où ils auront été déclarés. Les modifications et changements seront en outre consignés sur un registre spécial qui devra être présenté aux autorités administratives ou judiciaires chaque fois qu'elles en feront la demande. |
Dès lors que les groupes seront constitués sous forme d'association pour leur gestion, ils disposeront pleinement de la capacité juridique pour assurer d'une façon satisfaisante leur gestion administrative et financière, y compris la gestion de leur personnel, à l'aide de la dotation attribuée par le Sénat et des contributions de leurs membres, et renforcer la transparence de leur gestion et de leurs comptes.
Une obligation similaire est prévue pour la réunion administrative des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe (RASNAG). En vertu de l'article 6, alinéa 4, du Règlement, « les sénateurs qui ne sont ni inscrits, ni apparentés, ni rattachés administrativement à un groupe déterminé forment une réunion administrative représentée par un délégué élu par elle ».
Entendus par votre rapporteur, les présidents des groupes ainsi que le délégué de la RASNAG n'ont pas formulé d'objection à l'encontre de cette nouvelle obligation, étant précisé que certains groupes ont déjà constitué une association pour les besoins de leur gestion.
En vue de clarifier le fait que les prérogatives attribuées aux groupes par la Constitution, les lois organiques et ordinaires et le Règlement du Sénat sont exercées par les groupes et non par les associations constituées en vue de leur gestion, votre commission a adopté un amendement COM-21 , à l'initiative de son rapporteur, précisant que chaque groupe, de même que la RASNAG, est constitué sous forme d'association « en vue de sa gestion » exclusivement. Cet amendement a également apporté une précision rédactionnelle.
Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié .
Article 3 (supprimé) (art. 6 bis du Règlement) - Procédure
applicable aux demandes de création d'une commission d'enquête ou
d'une mission d'information par un groupe
au titre du « droit de
tirage »
Le présent article tend à compléter l'alinéa 3 du Règlement afin de préciser à deux titres les modalités de demande de création d'une commission d'enquête ou d'une mission d'information à laquelle chaque groupe a droit par année parlementaire.
En l'état du droit, cette demande doit être formulée au plus tard une semaine avant la réunion de la Conférence des présidents qui doit en prendre acte. En outre, si la demande porte sur la création d'une commission d'enquête, elle doit répondre à des conditions spécifiques précisées à l'article 11 du Règlement (en particulier le dépôt d'une proposition de résolution soumis à un contrôle de recevabilité exercé par la commission des lois au regard de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires).
Une double précision est apportée à ce dispositif.
En premier lieu, la demande serait formulée après avis des commissions intéressées (commissions permanentes et commission des affaires européennes). Le groupe politique à l'origine de la demande et la Conférence des présidents pourraient ainsi être éclairés, le cas échéant, sur les travaux déjà conduits ou en cours sur des sujets voisins par les commissions. Il appartiendrait au groupe d'en tirer les conséquences, s'il le souhaitait, sur une éventuelle réorientation de sa demande. Cette disposition entend favoriser une meilleure articulation des travaux de contrôle menés par les instances permanentes et temporaires du Sénat.
La seconde précision répond à une préoccupation complémentaire. Le président du groupe demandeur devrait présenter à la Conférence des présidents « l'objet, le champ et les motifs de la demande ». Votre rapporteur observe que les demandes de commissions d'enquête prennent nécessairement la forme d'une proposition de résolution assortie d'un exposé des motifs.
Votre commission a cependant adopté un amendement COM-13 présenté par M. Jacques Mézard tendant à supprimer cet article au motif qu'il n'y a pas lieu d'encadrer les demandes formulées par les groupes au titre de leur droit de tirage.
Votre commission a supprimé l'article 3 .
Article 4 (art. 7 et 73 bis du Règlement) - Rééquilibrage des effectifs des commissions permanentes et accroissement de l'effectif de la commission des affaires européennes
L'article 4 de la proposition de résolution vise à rééquilibrer les effectifs des commissions permanentes, en prévoyant pour chacune d'entre elles un effectif comparable de 49 ou 51 membres, ainsi qu'à accroître de 36 à 41 membres l'effectif de la commission des affaires européennes, à compter du prochain renouvellement du Sénat.
S'agissant de la composition des sept commissions permanentes, la présente proposition de résolution reprend strictement ce que notre collègue Daniel Raoul ainsi que notre ancien collègue Raymond Vall, alors présidents, respectivement, de la commission des affaires économiques et de celle du développement durable, avaient suggéré dans la proposition de résolution qu'ils avaient déposée en mai 2014. Sur le rapport de notre collègue Alain Anziani, en juin 2014, votre commission avait rejeté cette proposition de résolution, considérant qu'il appartenait au Sénat issu du renouvellement de septembre 2014 de délibérer sur cette question, sans préjudice à l'époque d'une éventuelle réunion des deux commissions des affaires économiques et du développement durable, prônée par de nombreux collègues 12 ( * ) .
En effet, la résolution du 19 décembre 2011 avait constitué ces deux commissions par simple scission de l'ancienne commission de l'économie, de façon à permettre leur création immédiate, sans avoir à modifier les effectifs des autres commissions permanentes alors récemment reconstituées 13 ( * ) .
En réponse à l'initiative de nos collègues Daniel Raoul et Raymond Vall, votre commission avait néanmoins fait sien le constat selon lequel, compte tenu de leur charge de travail et de la nature des textes qu'elles sont amenées à examiner, ces deux commissions ne disposaient pas d'un effectif suffisant, avec 39 membres chacune.
Compte tenu des motifs de ce rejet, à l'issue des travaux de votre commission, les auteurs de la proposition de résolution avaient décidé de la retirer de l'ordre du jour.
Plusieurs méthodes ont été utilisées, par le passé, pour déterminer les effectifs des commissions permanentes, étant précisé que le règlement de chaque assemblée dispose depuis 1959 qu'on ne peut être membre que d'une seule commission, contrairement à la période antérieure, lorsque le nombre de commissions permanentes n'était pas limité par la Constitution.
Remontant à la résolution du 20 juillet 1962, laquelle visait à tirer les conséquences de la réduction du nombre de sénateurs d'outre-mer du fait des décolonisations, la tradition sénatoriale faisait de la commission des affaires économiques la commission la plus nombreuse, des commissions des finances et des lois les moins pourvues, les trois autres commissions ayant des effectifs intermédiaires équivalents voire identiques. La résolution du 19 décembre 2011 précitée a constitué un infléchissement de cette tradition, en créant deux commission de 39 membres, mais dans le cadre cependant de la création d'une septième commission.
Un autre critère de détermination des effectifs avait été envisagé, en juin 2014, par notre collègue Alain Anziani, qui paraissait de prime abord comme le critère théoriquement le plus objectif et le plus rationnel, à savoir la charge de travail moyenne de chaque commission. En pratique, il était toutefois difficile d'évaluer de façon à la fois objective et exhaustive la charge de travail de chaque commission, de sorte que ce critère ne pouvait être pris en compte qu'à titre de correctif. Au surplus, la tradition sénatoriale a ignoré assez largement ce critère, comme l'illustrent les exemples de la commission des finances et de la commission des lois.
Quant à l'Assemblée nationale, elle procédait jusqu'à sa résolution du 27 mai 2009 selon une méthode similaire à celle du Sénat. Appelant de ses voeux l'augmentation du nombre maximal de commissions permanentes, elle mit en oeuvre dès cette résolution la faculté de constituer deux commissions supplémentaires ouverte par la révision constitutionnelle de juillet 2008, tout en prévoyant dans l'article 36 de son Règlement une règle égalitaire selon laquelle « l'effectif maximum de chaque commission est égal à un huitième de l'effectif des membres composant l'Assemblée, arrondi au nombre immédiatement supérieur ». Les huit commissions ont été constituées dès 2009, en cours de législature, dans leur nouvelle composition.
La présente proposition de résolution retient, peu ou prou, un même principe de répartition égalitaire entre toutes les commissions permanentes, avec un effectif impair fixé à 49 ou 51, conformément au tableau ci-après, modifiant à cet effet l'article 7 du Règlement.
Modification proposée des effectifs des commissions permanentes
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Effectif actuel |
Proposition de résolution |
Évolution |
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Commission des affaires économiques |
39 |
51 |
+ 12 |
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Commission des affaires étrangères |
57 |
49 |
- 8 |
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Commission des affaires sociales |
57 |
51 |
- 6 |
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Commission de la culture |
57 |
49 |
- 8 |
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Commission du développement durable |
39 |
49 |
+ 10 |
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Commission des finances |
49 |
49 |
- |
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Commission des lois |
49 |
49 |
- |
La diminution des effectifs de trois commissions permanentes n'a pas suscité d'objection de la part des présidents de ces commissions, ni de celle des autres personnes entendues par votre rapporteur, en dépit de la modification de la méthode de répartition des sénateurs entre commissions.
Votre commission a approuvé le rééquilibrage des effectifs entre les sept commissions permanentes prévu par la présente proposition, laquelle conforte ainsi l'existence de la jeune commission du développement durable.
Par ailleurs, la proposition de résolution prévoit une augmentation de l'effectif de la commission des affaires européennes de 36 à 41 membres. Il modifie à cet effet l'article 73 bis du Règlement, lequel prévoit également que cette commission doit être constituée « de façon à assurer une représentation proportionnelle des groupes politiques et une représentation équilibrée des commissions permanentes ». L'accroissement de l'effectif devrait permettre une meilleure représentation des différentes commissions permanentes, laquelle est nécessaire dans la mesure où la commission des affaires européennes suit les sujets européens relevant de la compétence de toutes les commissions permanentes. Votre commission a aussi approuvé cette modification
Enfin, la proposition de résolution prévoit que ces modifications des effectifs des commissions permanentes comme de la commission des affaires européennes entreront en vigueur le 1 er octobre 2017. Cette date coïncide en principe avec le prochain renouvellement partiel du Sénat, tel qu'il résulte du calendrier actuel. Néanmoins, votre rapporteur rappelle qu'auront lieu en 2017 l'élection présidentielle puis les élections législatives et que, dans une configuration analogue, les élections sénatoriales prévues en septembre 2007 ont été reportées en septembre 2008. Aussi votre commission a-t-elle adopté, par précaution, un amendement COM-22 présenté par son rapporteur pour préciser que les modifications prévues par le présent article s'appliqueront à compter du prochain renouvellement du Sénat, pour éviter toute difficulté éventuelle résultant d'une modification du calendrier électoral du Sénat.
Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié .
Article 5 (art. 23 du Règlement) - Compte rendu des réunions des commissions
Aux termes de l'article 23 du Règlement du Sénat, il est publié chaque semaine un bulletin des commissions comportant notamment, lorsqu'un vote nominal a été demandé en commission en application de l'article 20 du Règlement, le résultat des votes et le nom des votants ainsi que « tous autres renseignements relatifs aux travaux des commissions dont le détail est fixé par leur bureau ».
La seule mention explicite faite par le Règlement à un compte rendu - sous forme intégrale - des débats en commission concerne l'examen d'un projet ou d'une proposition de loi faisant l'objet d'un vote sans débat dans le cadre des procédures abrégées prévues par le chapitre VII bis du Règlement.
Ces dispositions apparaissent très en retrait par rapport à la pratique effectivement suivie par les commissions dont les réunions font systématiquement l'objet d'un compte rendu qui, d'une part, est annexé au rapport législatif ou au rapport d'information de la commission et, d'autre part, est publié chaque semaine dans un document réunissant l'ensemble des comptes rendus des réunions de commission sous l'égide de la direction de la législation et du contrôle. Ces comptes rendus sont également mis en ligne dans de brefs délais sur le site internet du Sénat.
Le recours aux services de la direction du compte rendu analytique pour une partie importante des réunions des commissions donne très largement satisfaction aux présidents des commissions, comme votre rapporteur a pu le mesurer à la faveur de ses auditions.
La pratique ainsi observée par les commissions sénatoriales apparaît respectueuse de la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui, dans une réserve d'interprétation formulée à l'occasion de l'examen de la résolution tendant à modifier le Règlement de l'Assemblée nationale du 27 mai 2009 a rappelé que « les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, qui s'appliquent aux travaux des commissions, imposent qu'il soit précisément rendu compte des interventions faites devant celles-ci, des motifs des modifications proposées aux textes dont elles sont saisies et du vote émis en son sein ; qu'il en va notamment ainsi pour les projets et propositions de loi dont la discussion porte, en séance, sur le texte adopté par la commission saisie au fond [...] » 14 ( * ) .
Le présent article de la proposition de résolution tend à procéder à une mise à jour utile en prévoyant le remplacement du « bulletin des commissions » par le « compte rendu détaillé des réunions de commission ». Il conforte les pratiques actuelles et invite à l'exigence de précision conformément aux prescriptions du Conseil constitutionnel.
Votre commission a adopté l'article 5 sans modification.
Article 5 bis (nouveau) (art. 28 ter du Règlement) - Procédure applicable aux amendements présentés en commission
Le présent article introduit par un amendement COM-23 du rapporteur, adopté par votre commission, vise à compléter dans le Règlement la procédure suivant laquelle la commission saisie au fond établit son texte, en application de l'article 42 de la Constitution.
En premier lieu, il prévoit un délai limite pour le dépôt des amendements de commission, au plus tard l'avant-veille de sa réunion. Il confirme ainsi une pratique désormais bien établie depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.
L'article précise en second lieu que le président de la commission contrôle la recevabilité financière de ces amendements au regard de l'article 40 de la Constitution avant leur mise en distribution, pour tenir compte de la censure prononcée sur ce point par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2009-582 DC du 25 juin 2009 sur la réforme du règlement du Sénat mettant en oeuvre la révision constitutionnelle de juillet 2008.
Votre rapporteur rappelle que le délai limite retenu pour les amendements de commission répond aux exigences de clarté et de sincérité des débats posées par le Conseil constitutionnel. Il est souhaitable que les amendements, après que leur conformité avec l'article 40 de la Constitution a été vérifiée, soient diffusés avant la réunion de commission afin que les membres de la commission puissent disposer du temps nécessaire pour en prendre connaissance et, le cas échéant, préparer des sous-amendements.
Dans cette perspective, ce délai est applicable au rapporteur de la commission. Si la commission doit inviter le Gouvernement à le respecter, elle ne peut, en revanche, le lui imposer.
En tout état de cause, ce délai doit pouvoir être modifié - raccourci ou reporté - par le président de la commission notamment lorsque les circonstances liées au délai d'examen du texte en séance publique l'exigent.
Votre commission a adopté l'article 5 bis ainsi rédigé.
Article 6 - Publicité des avis du Conseil d'État sur les propositions de loi (art. 28 ter du Règlement)
Aux termes de l'article 4 bis de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, dans sa rédaction issue de la loi n° 2013-1116 du 6 décembre 2013, le président d'une assemblée parlementaire peut saisir le Conseil d'État d'une proposition de loi déposée par un membre de cette assemblée, avant l'examen de cette proposition en commission. L'auteur de la proposition de loi peut s'y opposer dans un délai de cinq jours après que le président de l'assemblée lui a fait part de son intention.
L'avis du Conseil d'État est adressé au président de l'assemblée qui l'a saisi, qui le communique à l'auteur de la proposition.
Le présent article prévoit que l'avis est annexé au rapport de la commission. Cette publicité ne semble toutefois envisageable que si, par parallélisme des formes avec la procédure de saisine du Conseil d'État, l'auteur de la proposition de loi ne s'y oppose pas. Tel est le sens de l' amendement COM-24 adopté par votre commission à l'initiative de son rapporteur.
Votre commission a adopté l'article 6 ainsi modifié .
Article 7 (art. 29 du Règlement) - Communication à la Conférence des présidents du programme de contrôle des commissions et des délégations, ainsi que de la liste des auditions liées à la mission de contrôle des commissions
La Conférence des présidents a pour vocation, conformément à l'alinéa 4 de l'article 29, de régler l'ordre du jour du Sénat et de délibérer sur les questions concernant la procédure législative ou les travaux d'information, de contrôle et d'évaluation des politiques publiques.
Le présent article tend à compléter ces dispositions afin de prévoir que la Conférence des présidents se réunit deux fois par session ordinaire pour examiner le programme prévisionnel des travaux de contrôle ou d'évaluation des commissions et des délégations. Les présidents des délégations, qui ne participent pas habituellement à la Conférence des présidents, seraient associés à ces deux réunions 15 ( * ) .
Comme le rappelle l'exposé des motifs de la proposition de résolution, cette disposition entend favoriser la « mise en cohérence des différentes actions de contrôle », ainsi que le développement des « synergies entre la fonction de contrôle et l'élaboration de la loi ». Le dispositif proposé n'a pas pour objet de réduire l'autonomie - qui reste complète - des commissions ou des délégations pour assurer leur mission de contrôle. Il les invite, comme une majorité d'entre elles le font déjà, à établir un programme de contrôle sur plusieurs mois. Il les incite aussi à un effort de coordination sur les sujets traités. La Conférence des présidents pourrait suggérer des ajustements de calendrier afin de mieux assurer le lien entre les travaux de contrôle et l'ordre du jour législatif prévisionnel. En complément des nouvelles dispositions prévues à l'article 3 de la proposition de résolution relatives aux modalités d'expression du droit de tirage des groupes, la réunion de la Conférence des présidents contribuerait aussi à éclairer les groupes dans leur choix de sujets retenus pour les missions d'information ou les commission d'enquête dont ils peuvent avoir l'initiative.
Par ailleurs, dans le même esprit, le présent article prévoit que les commissions transmettent à la Conférence des présidents une fois par mois la liste des auditions « extra-législatives » auxquelles elles procèdent. Cette disposition vise toutes les auditions en commission qui, sans rapport avec l'examen d'un texte, se rattachent à la mission de contrôle des commissions.
Les auditions organisées en application de l'article 13 - ou en application de dispositions apparentées - en vertu duquel les commissions sont appelées à donner un avis sur une proposition de nomination relèvent d'un régime particulier. Par ailleurs, elles ne peuvent que difficilement entrer dans un programme prévisionnel fut-il mensuel. Elles ne sont donc pas concernées par la disposition proposée.
Votre commission a adopté deux amendements COM-25 et COM-26 rédactionnels de son rapporteur et l'article 7 ainsi modifié .
Article 8 (art. 29 ter du Règlement) - Réduction de la durée des discussions générales et des débats
L'article 8 de la proposition de résolution vise à apporter une double modification à l'article 29 ter du Règlement, relatif à l'organisation des discussions générales des textes soumis au Sénat et des débats inscrits à son ordre du jour. L'organisation de ces débats est une prérogative propre de la Conférence des présidents, laquelle consiste à fixer une durée globale pour l'ensemble des interventions des orateurs des groupes et des sénateurs non inscrits. Aujourd'hui, cette durée globale se décompose pour chaque groupe en un temps forfaitaire minimal identique et un temps proportionnel calculé en fonction de son importance numérique.
Depuis la résolution du 2 juin 2009, adoptée pour mettre en oeuvre la révision constitutionnelle de juillet 2008, l'article 29 ter prévoit notamment une organisation des débats par défaut, en l'absence de décision de la Conférence des présidents, avec une durée globale de deux heures et un temps minimal de dix minutes par groupe. Auparavant, en l'absence d'une telle décision, le débat n'était pas du tout organisé et les orateurs pouvaient intervenir sans limitation de nombre ni délai d'inscription, dans la limite maximale de 45 minutes prévue à l'article 36, alinéa 2, du Règlement. Cette évolution marquait déjà la recherche d'une plus grande maîtrise du temps en séance, dans la suite d'ailleurs de réformes antérieures du Règlement.
Se situant dans le prolongement de cette évolution, le présent article est à rapprocher de l'article 9 de la présente proposition de résolution, lequel prévoit une réduction générale des durées d'intervention dans la discussion des motions et des amendements en séance. Dans le contexte actuel, votre rapporteur estime cette évolution nécessaire.
Selon l'exposé des motifs, il s'agit par cette réduction générale des temps de parole de « siéger moins et mieux » ainsi que de « dynamiser les débats en séance ». L'objectif ainsi recherché est l'allègement de la séance publique et la réduction de la durée des séances.
En effet, les statistiques de la durée de la séance publique montrent que le Sénat siège, en tendance, de plus en plus au fil des décennies 16 ( * ) . Le seuil des 500 heures a été franchi en 1975, celui des 750 heures en 1980, celui des 900 heures en 1986 - mais c'était à l'époque un record - et celui des 1 000 heures en 2008-2009, avec un record à 1 127 heures en 2009-2010. Depuis plus de dix ans, rares ont été les années au cours desquelles le Sénat a siégé moins de 900 heures, en dehors des années d'élections présidentielle et législatives.
Ainsi, d'une part, le présent article instaure une nouvelle modalité d'organisation des discussions générales, destinée à limiter leur durée, en permettant à la Conférence des présidents de décider l'intervention d'un seul orateur par groupe et d'un seul sénateur non inscrit, pour une durée qu'elle détermine. Outre le gain de temps, une telle organisation permettrait des discussions plus dynamiques, allant à l'essentiel de la position de chaque groupe sur le texte en débat. Le temps pourrait être, éventuellement, égal pour chaque groupe, ou proportionnel, la décision appartenant à la seule Conférence des présidents, au sein de laquelle siègent en tout état de cause tous les présidents de groupe 17 ( * ) .
D'autre part, le présent article réduit de deux heures à une heure la durée par défaut attribuée aux orateurs des groupes dans la discussion générale d'un texte ou d'un débat, en l'absence de décision de la Conférence des présidents, à raison d'un temps minimal de cinq minutes par groupe et de trois minutes pour les non inscrits, sans limitation de nombre d'orateurs cependant au nom de chaque groupe.
Ces deux modifications font droit à une critique récurrente de la part de certains collègues à l'encontre de la durée jugée trop longue des discussions générales des textes, pour un intérêt parfois contestable.
Votre commission a adopté l'article 8 sans modification .
Article 9 (art. 31 bis [nouveau], 36, 42, 44 et 49 du Règlement) - Réduction générale de la durée des interventions dans la discussion générale, la discussion des motions et la discussion des amendements
L'article 9 de la proposition de résolution vise à réduire l'ensemble des interventions en séance publique, notamment à réduire à deux minutes et demie, par principe, toute intervention, en particulier dans la discussion des articles et des amendements sur un texte.
Comme pour l'article 8, l'objectif ainsi recherché est l'allègement de la séance publique et la réduction de la durée des séances.
En premier lieu, cet article crée un nouvel article 31 bis au sein du Règlement pour fixer une règle générale selon laquelle, sauf disposition contraire et hors débats organisés, la durée d'intervention d'un sénateur en séance ne peut excéder deux minutes et demie. Cette disposition a vocation à se substituer à la règle supplétive fixée à l'article 36, alinéa 2, selon laquelle aucune intervention en séance ne peut excéder quarante-cinq minutes : celle-ci est d'ailleurs supprimée par le présent article.
À titre de comparaison, l'Assemblée nationale, dans la résolution du 27 mai 2009 visant à mettre en oeuvre la révision constitutionnelle de juillet 2008, a réduit la plupart de ses temps de parole en séance à deux minutes, ce que le Conseil constitutionnel a validé dans sa décision n° 2009-581 DC du 25 juin 2009, sous la réserve « qu'il appartiendra (...) au président de séance d'appliquer cette limitation du temps de parole en veillant au respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire ».
Outre ce principe général, le présent article réduit l'ensemble des temps de parole prévus par le Règlement. Il réduit à dix minutes les durées actuellement fixées à quinze ou vingt minutes et à deux minutes et demie les durées actuellement fixées à trois ou cinq minutes.
Ainsi, dans la discussion générale, l'auteur d'une proposition de loi et chaque rapporteur ne disposera plus que de dix minutes au lieu de vingt. L'auteur d'une motion ne disposera plus que de dix minutes et non quinze pour développer son argumentation.
Dans la discussion des articles et des amendements, alors que toutes les durées sont aujourd'hui fixées à cinq minutes, à l'exception de la durée de présentation d'un amendement, réduite à trois minutes par la résolution du 2 juin 2009, toutes les durées seront limitées à deux minutes et demie, qu'il s'agisse d'une parole sur article, de la défense d'un amendement, d'une explication de vote sur un amendement ou sur un article.
De même, un rappel au Règlement devra désormais être développé en deux minutes et demie et pas cinq minutes comme actuellement.
Votre rapporteur relève que la même limitation à deux minutes et demie serait également opposable au rapporteur, pour exprimer l'avis de la commission sur une motion ou sur un amendement, alors qu'aujourd'hui il n'est pas limité, en dehors de la limitation générale à quarante-cinq minutes. Pour autant, la proposition de résolution ne remet pas en cause, à juste titre, la disposition selon laquelle « la parole est accordée aux ministres, aux présidents et aux rapporteurs des commissions intéressées quand ils la demandent », prévue à l'article 37, alinéa 2, du Règlement.
Par ailleurs, le présent article supprime également la faculté, tombée en désuétude, pour un orateur d'opinion contraire d'intervenir juste après la présentation d'un amendement. En tout état de cause, les explications de vote permettent à tout sénateur qui le souhaite d'intervenir pour exprimer son opinion sur un amendement.
En outre, le présent article ouvre la possibilité à la Conférence des présidents d'organiser les prises de parole et les explications de vote sur un article ainsi que les explications de vote sur l'ensemble d'un texte, là encore pour permettre de mieux maîtriser la durée des débats. Dans les deux cas, il peut être attribué à chaque groupe et aux non inscrits soit un temps minimal assorti d'un temps à la proportionnelle, soit un temps forfaitaire. Il peut aussi être prévu l'intervention pour une durée déterminée d'un seul orateur par groupe et d'un seul non inscrit.
En dehors de la limitation du temps de parole du rapporteur, votre commission a approuvé ces mesures de nature à accélérer les débats, sans les dénaturer, et à alléger et dynamiser la séance publique.
Votre commission a adopté un amendement rédactionnel COM-27 , ainsi que l'article 9 ainsi modifié .
Article 10 (art. 38 du Règlement) - Simplification de la mise en oeuvre de la clôture
L'article 10 de la proposition de résolution vise à rendre plus opérante la procédure de clôture, permettant de clore les débats lorsque sont intervenus deux orateurs d'opinion contraire. Il réécrit à cet effet l'article 38 du Règlement.
La clôture peut être demandée lorsqu'au moins deux orateurs d'avis contraire sont intervenus dans la discussion générale d'un texte, lorsqu'elle n'est pas organisée, sur un article ou dans les explications de vote sur un amendement, un article ou l'ensemble d'un texte. Elle peut être proposée par le président de séance, le président de la commission saisie au fond ou un président de groupe.
La procédure de clôture instaurée par la résolution du 2 juin 2009, en raison peut-être de sa lourdeur, la rendant selon votre rapporteur quelque peu inopérante, n'a jamais été mise en oeuvre, contrairement à celle qui était en vigueur auparavant. En effet, actuellement, si la proposition de clôture est adoptée par le Sénat, à main levée, cela entraîne une suspension immédiate de la séance et la réunion de la Conférence des présidents. Cette dernière doit se prononcer à la majorité des trois cinquièmes sur l'organisation de la suite du débat. Si elle ne parvient pas à un accord, la clôture prend alors effet immédiatement, après une intervention d'un représentant de chaque groupe pour cinq minutes. En cas de nouvelle proposition de clôture, si le Sénat l'adopte, à main levée, elle prend effet de même, après la même intervention. Une telle procédure pouvait faire perdre plus de temps qu'elle ne pouvait en faire gagner.
Plutôt que de reprendre la rédaction de la clôture avant la réforme du Règlement issue de la résolution du 2 juin 2009, la présente proposition de résolution a préféré proposer une nouvelle rédaction, en partie inspirée de la procédure figurant à l'article 57 du Règlement de l'Assemblée nationale pour ce qui concerne les modalités de vote de la clôture, sans scrutin public.
Ainsi, les conditions de la demande de la clôture demeureraient les mêmes. Toute proposition de clôture donnerait lieu à un débat restreint, à raison d'un orateur par groupe et d'un non inscrit, pour une durée de deux minutes et demie chacun. Avant 2009, la demande de clôture ne donnait lieu à aucun débat, comme c'est aujourd'hui toujours le cas dans le Règlement de l'Assemblée nationale 18 ( * ) . Sans être aussi simple, la procédure prévue par la proposition de résolution est plus simple que la procédure actuelle. Ainsi, à l'issue de ce débat restreint, le Sénat statuerait sur la clôture, à main levée et, en cas de doute, par assis et levé, mais pas par scrutin public, pour éviter de perdre du temps, de sorte que si le doute persiste après l'épreuve par assis et levé, la discussion peut continuer. En revanche, si la proposition est adoptée, la clôture prend effet immédiatement.
Votre commission a adopté l'article 10 sans modification .
Article 11 (art. 44 du Règlement) - Moment de la discussion des motions tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité et la question préalable
L'article 11 de la proposition de résolution vise à modifier, dans la discussion générale d'un texte, le moment où sont présentées et discutées la motion tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité et la motion tendant à opposer la question préalable.
Actuellement, l'exception d'irrecevabilité sur l'ensemble d'un texte est discutée avant le passage à la discussion des articles et donc après les interventions des orateurs des groupes. La question préalable est discutée au même moment, sauf lorsqu'elle émane du Gouvernement ou de la commission saisie au fond, auquel cas elle peut être présentée dès après les interventions du Gouvernement et du rapporteur, avant les orateurs des groupes. En pratique, le Gouvernement ne dépose jamais de motion.
Le présent article vise à ce que ces deux motions soient discutées dès après les interventions du Gouvernement et du rapporteur, avant même les orateurs des groupes, de façon à purger la question en quelque sorte avant de passer à la discussion du fond du texte. Selon l'exposé des motifs de la proposition de résolution, l'objectif ici recherché est « de fluidifier et de clarifier les débats législatifs en séance ». Le Sénat s'alignerait ainsi pour l'essentiel sur les modalités figurant à l'article 91 du Règlement de l'Assemblée nationale.
Toutefois, si la motion est présentée par le Gouvernement ou par la commission, elle peut être discutée soit dès après leurs interventions, soit à l'issue des interventions des orateurs des groupes. Cette faculté permettrait de laisser le débat se dérouler préalablement. En tout état de cause, en pareil cas de figure, il appartiendrait à l'auteur de la motion - donc en pratique à la commission, puisque le Gouvernement ne dépose pas de motion - de décider du moment de sa discussion et de sa mise aux voix.
Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-28 à caractère rédactionnel.
Votre commission a adopté l'article 11 ainsi modifié .
Article 12 (Chapitre VII bis, art. 47 ter du Règlement) - Procédure d'examen en commission
Cet article tend à instituer une « procédure d'examen en commission » destinée à se substituer pendant un temps d'expérimentation dont le terme est fixé au 30 septembre 2017, aux procédures abrégées actuellement définies au chapitre VII bis du Règlement.
1. La possibilité de n'autoriser l'exercice du droit d'amendement qu'au stade de la commission
Le dispositif proposé entend concentrer l'exercice du droit d'amendement en commission afin de réduire le temps d'examen en séance publique. Même si la proposition de résolution n'a pas réservé cette nouvelle procédure à une catégorie particulière de textes, votre rapporteur juge utile de rappeler à titre liminaire que son utilisation ne saurait être envisagée, en particulier pendant la période d'expérimentation, que pour des projets ou propositions de loi dont l'adoption recueille l'assentiment le plus large.
Tel est le cas, par exemple, de textes examinés en deuxième lecture pour lesquels la commission saisie au fond envisage un vote conforme ou encore de la ratification de certaines ordonnances.
Avant la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, les tentatives de simplifier la procédure législative s'étaient heurtées à un obstacle constitutionnel : le principe reconnu à tout parlementaire d'exercer son droit d'amendement en séance. Ainsi, le Conseil Constitutionnel avait censuré le 7 novembre 1990 une disposition d'une résolution tendant à modifier le Règlement du Sénat relative au vote sans débat. Le Conseil avait alors considéré que « s'il est loisible à une assemblée parlementaire de prévoir, par son Règlement, que dans le cadre de la procédure de « vote sans débat », le président met aux voix l'ensemble du texte, y compris les amendements adoptés par la commission, lorsqu'il n'en existe pas d'autres, en revanche porte atteinte au droit d'amendement [...] l'interdiction faite à tout membre de l'Assemblée saisie du texte de reprendre en séance plénière un amendement relatif à celui-ci, au motif que cet amendement aurait été écarté par la commission saisie au fond ». L'intérêt des procédures abrégées s'en est trouvé singulièrement réduit - de fait ces procédures n'ont presque jamais été utilisées 19 ( * ) .
L'article 44 de la Constitution, dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, a permis de surmonter cette difficulté ; il prévoit en effet (premier alinéa) que le droit d'amendement s'exerce en séance ou en commission selon les conditions fixées par les règlements des assemblées, dans le cadre déterminé par une loi organique. Comme votre rapporteur l'avait alors indiqué dans le rapport sur la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 20 ( * ) : « le droit d'amendement s'exerçant en séance ou en commission, l'examen d'un amendement en commission suffirait à satisfaire l'exigence constitutionnelle. L'auteur d'un amendement rejeté en commission ne serait donc plus fondé à le soumettre de nouveau devant la formation plénière de son assemblée. L'enjeu de la disposition proposée par la révision constitutionnelle est de favoriser le recours aux procédures simplifiées d'examen des textes en séance publique ».
La nouvelle rédaction de l'article 44 apparaît liée à l'une des innovations majeures de la révision de 2008 qui a permis que, sauf les exceptions visées à l'article 42 de la Constitution, la discussion en séance publique s'engage sur le texte établi par les commissions et non sur celui déposé par le Gouvernement ou transmis par l'autre assemblée.
Le constituant n'a pas souhaité cependant aller jusqu'à conférer aux commissions, sur le modèle des « leggine » italiennes d'ailleurs peu utilisées, la faculté de légiférer directement 21 ( * ) .
Sur le fondement de l'article 44, la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution a déterminé le cadre dans lequel les règlements des assemblées peuvent fixer les conditions d'exercice du droit d'amendement. Ainsi, elle a prévu (article 16) que le texte adopté par la commission saisie au fond pouvait être seul mis en discussion en séance - à l'exclusion, en d'autres termes, de tout amendement - à une double condition :
- que ce choix résulte de l'institution préalable dans le règlement des assemblées d'une procédure d'examen simplifiée ;
- que la mise en oeuvre de cette procédure puisse être écartée à la demande, soit du Gouvernement, soit du président de la commission saisie au fond, soit du président d'un groupe.
Le Conseil Constitutionnel a validé ces dispositions 22 ( * ) .
2. Le dispositif proposé par la proposition de résolution
La proposition de résolution institue en lieu et place des procédures abrégées du chapitre VII bis du Règlement, une nouvelle procédure simplifiée sous le nom de « procédure d'examen en commission » dont l'objet est de n'autoriser le droit d'amendement qu'en commission et non en séance publique. L'initiative de cette procédure appartiendrait soit au Gouvernement, soit au président de la commission saisie au fond, soit au président d'un groupe.
• Les garanties
La mise en oeuvre de la procédure est assortie de plusieurs garanties.
En premier lieu, le Gouvernement, le président de la commission saisie au fond ou le président d'un groupe dispose d'un droit d'opposition qui peut s'exercer à deux moments-clefs :
- préalablement à la mise en oeuvre de la procédure, conformément à la condition posée par la loi organique - cette opposition pourrait se manifester dès que l'une des trois autorités susceptibles de demander l'application de la procédure en aurait exprimé l'intention (vraisemblablement dans le cadre de la Conférence des présidents) et jusqu'au moment où la Conférence des présidents aurait fixé la date de la réunion de la commission chargée d'établir le texte mis en discussion en séance ;
- dans les trois jours suivant la publication du rapport de la commission - rapport qui d'une part explicitera le texte adopté par la commission publié dans le prolongement de la réunion de commission et qui comportera le compte rendu de cette réunion. Ainsi, si le texte ne convient pas à l'une des trois autorités disposant du droit d'opposition, le retour à la procédure de droit commun s'imposera et le droit d'amendement pourra s'exercer en séance.
Une deuxième série de garanties porte sur le déroulement de la procédure elle-même :
- en premier lieu, il appartiendrait à la Conférence des présidents, sur proposition du président de la commission saisie au fond, de fixer la date de la réunion de la commission ainsi que le délai limite pour le droit des amendements - prérogatives qui relèvent habituellement du seul président de commission ;
- ensuite, les sénateurs et le Gouvernement seraient immédiatement informés de la date de la réunion et de celle du délai limite ;
- en troisième lieu, pourraient participer à la réunion non seulement le Gouvernement, comme tel est déjà le cas pour toutes les réunions des commissions chargées d'établir un texte, mais aussi « le premier signataire des amendements si aucun des signataires de l'amendement n'est déjà membre de la commission » ;
- par ailleurs, la réunion serait publique ;
- enfin, le rapport de la commission reproduirait le texte des amendements non adoptés.
•
Les spécificités de la
procédure en commission
Le dispositif tel qu'il est envisagé par la proposition de résolution s'articule en trois temps :
- l'élaboration du texte par la commission selon la procédure de droit commun ;
- l'examen, dans le cadre d'une réunion publique, du texte ainsi établi par la commission élargie aux sénateurs non membres de la commission lorsqu'ils sont premiers signataires des amendements en vue d'établir un nouveau texte ;
- l'examen de cette deuxième version du texte de la commission en séance publique sans possibilité d'amendement.
Le déroulement de la procédure pour la deuxième réunion de commission présenterait en outre plusieurs spécificités par rapport à la procédure de droit commun d'examen des textes en commission :
- la durée de la discussion générale serait fixée par la Conférence des présidents ;
- les règles du débat en séance publique (par exemple le droit de défendre chaque amendement pendant deux minutes et demie) seraient applicables ;
- l'impossibilité de présenter aucune des motions mentionnées par l'article 44 du Règlement, sauf l'exception d'irrecevabilité dont l'objet est de faire reconnaître que le texte en discussion est contraire à une disposition constitutionnelle. Seraient ainsi écartées la question préalable, les motions préjudicielles et les motions de renvoi en commission.
En revanche, comme tel est le cas pour la procédure de droit commun, la commission statuerait, à la fin de la réunion, sur l'ensemble du texte. Par ailleurs, le texte adopté par la commission ferait l'objet d'une publication séparée et le rapport rendrait compte des débats en commission.
•
L'adoption en séance
publique
Si aucun amendement ne serait recevable en séance publique, un débat, certes limité, serait organisé avant que le Président ne mette aux voix le texte adopté par la commission. Ainsi, pourraient seuls intervenir le Gouvernement, les rapporteurs des commissions pendant dix minutes et, pour expliquer leur vote, un représentant par groupe pendant sept minutes, ainsi qu'un sénateur ne figurant sur la liste d'aucun groupe pendant trois minutes.
•
Un dispositif
expérimental
De manière inédite dans le Règlement du Sénat, le dispositif présenterait un caractère expérimental. Au-delà du prochain renouvellement, le 30 septembre 2017, sa pérennisation justifiera une nouvelle modification du Règlement - faute de quoi les actuelles procédures abrégées pourraient s'appliquer. L'occasion sera ainsi donnée de dresser un bilan de l'application de cette procédure et de procéder, le cas échéant, à la lumière de l'expérience, aux ajustements nécessaires.
3. Les propositions de votre commission
Votre commission a approuvé ces dispositions dont l'application pourrait être rapidement envisagée pour l'examen en deuxième lecture de textes à caractère technique suscitant un large assentiment. Afin de favoriser un recours effectif à cette procédure, elle a adopté plusieurs amendements tendant à en simplifier le déroulement et à en renforcer les garanties.
•
La simplification du dispositif
Dès lors que le dispositif proposé s'inscrit dans le cadre d'une procédure simplifiée, la première réunion de commission selon les formes de droit commun n'apparaît pas indispensable. En outre, l'établissement successif de deux textes par la commission ne semble pas correspondre à la lettre de l'article 42 de la Constitution. Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement COM-30 de son rapporteur afin de concentrer la procédure d'examen en commission en deux temps :
- l'adoption du texte de la commission dans la formation élargie et publique ;
- l'adoption de ce texte en séance.
Au demeurant, la commission saisie au fond pourra toujours organiser, si elle le souhaite, un échange de vues préparatoire sur le texte considéré, ne serait-ce que pour apprécier l'intérêt de solliciter l'application de la procédure simplifiée.
Dans le cas où le Gouvernement, le président de la commission saisie au fond ou le président d'un groupe souhaiterait, à l'issue de la réunion de la commission, le retour à la procédure normale, il reviendrait à la Conférence des présidents d'ouvrir un délai limite pour les amendements de séance sur le texte élaboré par la commission et de fixer la date de la séance publique. Un amendement COM-36 adopté par votre commission à l'initiative de son rapporteur le prévoit expressément.
•
La nature de la procédure d'examen
en commission
La procédure d'examen en commission tient compte du fait que le droit d'amendement s'exerce exclusivement en commission. Parce que son organisation a pour cadre la commission saisie au fond, elle apparaît davantage comme une déclinaison, assortie de spécificités marquées, de l'adoption d'un texte en commission plutôt que comme un dérivé de la séance publique en format réduit.
Elle emprunte ainsi plusieurs de ses traits à la procédure de droit commun.
En complétant par un article additionnel (article 5 bis nouveau) à la présente proposition de résolution les dispositions de l'article 28 ter du Règlement - relatives à la procédure de droit commun d'examen des textes en commission -, auquel l'article 47 ter dans la nouvelle rédaction proposée fait référence, votre commission a apporté les précisions nécessaires quant au traitement des amendements présentés en commission, en particulier au regard de l'article 40 de la Constitution.
Néanmoins, la proposition de résolution fait utilement référence aux règles du débat en séance publique. S'il n'est pas exclu que s'établissent des usages emprunts d'une certaine souplesse du travail en commission, les règles de séance publique demeureront en tout état de cause, en cas d'interrogations ou de contestations, le point de référence.
Votre commission n'a pas cependant jugé utile que la Conférence des présidents aille jusqu'à fixer la durée de la discussion générale - qui s'organise, en commission, de manière très libre et respectueuse du droit de parole de chacun. Elle a en conséquence adopté un amendement COM-31 de son rapporteur tendant à supprimer cette précision, ainsi qu'un autre amendement COM-34 de simplification.
•
Des garanties renforcées
La proposition de résolution limite la participation à la réunion au premier signataire de l'amendement si aucun des signataires de l'amendement n'est déjà membre de la commission. Même si l'usage est d'examiner en commission tous les amendements, qu'ils soient ou non défendus, il est apparu préférable à votre commission de permettre à tous les signataires de l'amendement de participer, s'ils le souhaitent, à la réunion de commission. Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur en ce sens.
Outre trois amendements COM-29 , COM-33 et COM-35 à caractère rédactionnel de son rapporteur, elle a adopté l'article 12 ainsi modifié .
Article 13 (art. 49 du Règlement) - Disjonction des amendements de rédaction globale de la discussion commune des amendements
L'article 13 de la proposition de résolution tend à modifier les règles de discussion commune des amendements, en disjoignant de la discussion commune de droit les amendements de rédaction globale d'un article, à l'instar des amendements de suppression de l'article. Il modifie à cette fin l'article 49 du Règlement, qui règle la discussion des amendements en séance publique.
Le principe de la discussion commune consiste à discuter ensemble, avant toute mise aux voix, la totalité des amendements en concurrence, incompatibles entre eux et donc insusceptibles d'être adoptés ensemble, afin de permettre une discussion globale des amendements présentant les divers arguments en présence. Jusqu'en 2009, un amendement de suppression d'un article mettait logiquement en discussion commune tous les amendements portant sur cet article, de même qu'un amendement de rédaction globale de l'article.
La résolution adoptée par le Sénat le 2 juin 2009, en vue, notamment, de modifier le Règlement à la suite de la révision constitutionnelle de juillet 2008, a déjà disjoint de droit de la discussion commune les amendements de suppression de l'article, de façon à éviter les discussions communes longues et quelque peu artificielles, dans l'hypothèse fréquente où l'amendement de suppression n'a pas vocation à être adopté.
Aujourd'hui, la présente proposition tend à faire de même, pour les mêmes raisons, avec les amendements de rédaction globale d'un article.
Votre rapporteur considère qu'il s'agit d'une disposition bienvenue, qui permettra de contribuer à la clarté de la discussion des amendements, en évitant la discussion commune - souvent longue et inutile - de l'ensemble des amendements portant sur un même article du seul fait d'un amendement de rédaction globale de cet article, lequel n'a pas toujours vocation à être adopté, à l'instar d'un amendement de suppression.
Ne subsisteraient, en conséquence, que des discussions communes plus circonscrites, au fil de l'article, et donc plus compréhensibles pour le déroulement des débats, et les discussions communes qui résulteraient d'amendements concurrents de rédaction globale d'un même article.
La proposition de résolution réserve néanmoins le cas, comme c'est déjà prévu aujourd'hui, où la commission saisie au fond proposerait à la Conférence des présidents ou au Sénat de supprimer la discussion commune pour l'ensemble d'un article ou d'un texte, faculté rarement employée.
Votre commission a adopté l'article 13 sans modification .
Article 14 (art. 75 bis du Règlement) - Organisation d'une séance de questions d'actualité au Gouvernement par semaine et suppression des questions cribles thématiques
L'article 14 de la proposition de résolution vise à prévoir une séance de questions d'actualité au Gouvernement par semaine, contre deux fois par mois actuellement, et à supprimer les questions cribles thématiques. Selon l'exposé des motifs de la proposition, l'objectif recherché est de « dynamiser la fonction de questionnement ». L'article 75 bis du Règlement serait donc modifié et l'article 75 ter abrogé.
Ces dispositions sont conformes au dernier alinéa de l'article 48 de la Constitution, selon lequel « une séance par semaine au moins, y compris pendant les sessions extraordinaires (...), est réservée par priorité aux questions des membres du Parlement et aux réponses du Gouvernement ».
S'agissant des questions au Gouvernement en lien avec l'actualité, l'article 75 bis du Règlement indique que « la Conférence des présidents arrête la répartition du nombre de ces questions entre les groupes et la réunion administrative des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe en tenant compte de leur importance numérique et fixe les modalités de leur dépôt et de la procédure suivie en séance ». En pratique, les séances de questions d'actualité ont lieu aujourd'hui un jeudi sur deux, à 15 heures.
Pour l'application de cette réforme, il appartiendra aux membres du Gouvernement de se rendre disponibles pour cette séance hebdomadaire, en application de l'article 48 de la Constitution. À cet égard, votre rapporteur rappelle que l'Assemblée nationale organise, quant à elle, deux séances de questions d'actualité par semaine, le mardi et le mercredi à 15 heures. La contrainte qui serait imposée par le Sénat aux membres du Gouvernement demeurerait donc moindre.
Instaurées par la résolution du 2 juin 2009, adoptée par le Sénat en vue, notamment, de mettre en oeuvre la révision constitutionnelle de juillet 2008, les questions cribles thématiques n'ont jamais pleinement rencontré le succès, au point que nombre de collègues sont favorables aujourd'hui à leur suppression. La présente proposition en tire les conséquences en les supprimant.
Comme pour les questions d'actualité, l'article 75 ter du Règlement prévoit l'organisation de questions cribles thématiques deux fois par mois, de façon à permettre une alternance chaque semaine entre ces deux types de questions. En pratique, les séances de questions cribles ont aussi lieu le jeudi à 15 heures. Il ajoute que « la Conférence des présidents fixe les caractéristiques de ces questions, la procédure en séance et arrête la répartition de leur nombre entre les groupes en tenant compte de leur importance numérique de sorte que chaque groupe dispose au minimum d'une question à chaque séance ».
Par ailleurs, les séances de questions orales du mardi matin ne sont pas modifiées par la présente proposition de résolution.
Votre commission a adopté l'article 14 sans modification .
Article 15 (art. 99 bis à 99 quater [nouveaux] du Règlement) - Sanctions disciplinaires prononcées par le Bureau en cas de manquement d'un sénateur aux obligations déontologiques
L'article 15 de la proposition de résolution vise à mettre en place un régime de sanctions disciplinaires, par la censure simple et la censure avec exclusion temporaire, en cas de manquement d'un sénateur aux obligations déontologiques fixées par le Bureau pour la prévention et le traitement des conflits d'intérêts, en application de l'article 4 quater de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. En effet, selon cet article, « le bureau de chaque assemblée, après consultation de l'organe chargé de la déontologie parlementaire, détermine des règles en matière de prévention et de traitement des conflits d'intérêts » et « veille à leur respect et en contrôle la mise en oeuvre ».
Le présent article reprend, pour l'essentiel, le résultat des travaux de votre commission de février 2015 sur la proposition de résolution, déposée le 25 juin 2014 par notre ancien collègue Jean-Pierre Bel, alors Président du Sénat, ainsi que par la quasi-totalité des membres du Bureau, tendant à modifier le Règlement du Sénat afin d'autoriser le Bureau à prononcer des sanctions disciplinaires à l'encontre des sénateurs qui auraient manqué à leurs obligations en matière de conflits d'intérêts. Votre commission a étudié cette proposition sur le rapport de notre collègue François Pillet 23 ( * ) . En effet, le Président du Sénat, notre collègue Gérard Larcher, a souhaité que l'examen de cette proposition puisse contribuer aux réflexions qu'il conduisait au sein du groupe de travail relatif à la gouvernance du Sénat, ainsi que du groupe de réflexion sur les méthodes de travail du Sénat, réflexions ayant abouti, notamment, au dépôt de la présente proposition de résolution.
La proposition de notre ancien collègue avait été approuvée par le Bureau du Sénat, le 25 juin 2014, dans le cadre d'un ensemble de nouvelles règles issues de travaux conduits en 2013 et 2014 sur le renforcement des règles déontologiques applicables aux sénateurs, avec le concours du comité de déontologie parlementaire du Sénat, dans la continuité de règles déjà instaurées en 2009 et 2011, dans un contexte de renforcement des exigences de transparence à l'égard des élus et des responsables publics. Lors de sa réunion de juin 2014, le Bureau a, d'une part, complété l'instruction générale du Bureau et, d'autre part, approuvé la proposition de résolution.
Le Bureau avait mené ces travaux déontologiques conformément à l'article 4 quater précité de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958. Cette disposition avait été adoptée à l'initiative de notre collègue Catherine Tasca, alors présidente du comité de déontologie, lors de l'examen de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.
Le présent article tend donc ainsi à permettre au Bureau du Sénat de prononcer des sanctions disciplinaires en cas de manquement aux règles déontologiques déjà instituées en juin 2014 dans l'instruction générale du Bureau en matière de conflits d'intérêts. En l'état, de tels manquements ne peuvent pas donner lieu à une quelconque sanction, puisque le régime disciplinaire des sénateurs relève de la seule compétence du Règlement, et non de l'instruction générale du Bureau.
Par ailleurs, le présent article vise à sanctionner disciplinairement, par la censure simple et la censure avec exclusion temporaire également, l'atteinte à la confidentialité des débats au sein du Bureau ou du comité de déontologie parlementaire.
. Le régime disciplinaire applicable aux sénateurs
Le régime disciplinaire applicable aux membres du Sénat est fixé par les articles 92 à 100 de notre Règlement, rassemblés au sein du chapitre XVII.
Ce régime comporte une échelle des peines disciplinaires à quatre niveaux de sanction, lesquelles sont prononcées, selon le cas, par le président ou par le Sénat lui-même sur sa proposition :
- le rappel à l'ordre ;
- le rappel à l'ordre avec inscription au procès-verbal ;
- la censure simple, emportant privation, pendant un mois, du tiers de l'indemnité parlementaire et de la totalité de l'indemnité de fonction ;
- la censure avec exclusion temporaire, entraînant l'interdiction de prendre part aux travaux du Sénat comme de paraître dans le Palais du Luxembourg pendant quinze jours de séance (délai porté dans certains cas à trente jours de séance) et emportant privation, pendant deux mois, du tiers de l'indemnité parlementaire et de la totalité de l'indemnité de fonction.
Pour mémoire, au 1 er février 2015, le montant brut mensuel de l'indemnité parlementaire s'élève à 7 100,15 € et se décompose ainsi :
- indemnité parlementaire de base : 5 514,68 € ;
- indemnité de résidence : 165,44 € ;
- indemnité de fonction : 1 420,03 €.
La censure prive ainsi le sénateur sanctionné de 3 258,26 € pour un ou deux mois, soit près de la moitié de l'indemnité parlementaire totale.
Le rappel à l'ordre et le rappel à l'ordre avec inscription au procès-verbal sont des sanctions applicables en cas de perturbation du déroulement des débats en séance uniquement. Ils sont prononcés par le président.
La censure et la censure avec exclusion temporaire sont prononcées par le Sénat lui-même, sur la proposition du président. D'une part, elles constituent des peines plus lourdes en cas de perturbation des débats, lorsqu'un rappel à l'ordre avec inscription au procès-verbal a déjà été prononcé. D'autre part, elles visent à sanctionner de graves manquements, qui ne sont pas toujours liés à la séance publique : scène tumultueuse dans le Sénat, injures et menaces envers ses collègues ou envers une autorité constitutionnelle, appel à la violence en séance, outrage envers le Sénat ou son Président, usage du titre de sénateur pour un autre motif que l'exercice du mandat...
L'existence de ce régime disciplinaire interne, qui vise notamment à réprimer certains propos, constitue la contrepartie de l'irresponsabilité des parlementaires prévue par le premier alinéa de l'article 26 de la Constitution 24 ( * ) .
Depuis 1958, des sanctions disciplinaires n'ont été prononcées qu'à cinq reprises à l'encontre de certains de nos collègues.
Aucune censure n'a jamais été prononcée à l'encontre d'un sénateur sous la V e République.
À titre de comparaison, les sanctions disciplinaires sont beaucoup plus fréquentes à l'Assemblée nationale et ont connu un regain ces dernières années, y compris s'agissant des sanctions les plus lourdes prévues par le Règlement de l'Assemblée nationale 25 ( * ) .
. L'examen de la précédente proposition de résolution en février 2015
Votre commission avait souhaité définir dans le Règlement du Sénat, et pas seulement dans l'instruction générale du Bureau, la notion de conflit d'intérêts, dans une formulation applicable aux sénateurs.
Lors de l'examen de la loi organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, à l'initiative de notre collègue Pierre-Yves Collombat, le Sénat avait introduit dans le texte une définition du conflit d'intérêts propre aux parlementaires, reprenant la définition proposée par le rapport d'information précité de 2011 sur les conflits d'intérêts. Cette disposition n'avait pas été retenue en dernière lecture par l'Assemblée nationale, dans le texte qu'elle a adopté.
En première lecture comme en nouvelle lecture, le Sénat avait adopté la définition suivante du conflit d'intérêts :
« Un conflit d'intérêts naît d'une situation dans laquelle un parlementaire détient des intérêts privés qui peuvent indûment influer sur la façon dont il s'acquitte des missions liées à son mandat, et le conduire ainsi à privilégier son intérêt particulier face à l'intérêt général. Ne peuvent être regardés comme de nature à susciter des conflits d'intérêts les intérêts en cause dans les décisions de portée générale ainsi que les intérêts qui se rattachent à une vaste catégorie de personnes. »
Par la suite, lors de sa réunion du 25 juin 2014, le Bureau du Sénat a introduit la définition suivante dans son instruction générale, ainsi que cela a été rappelé plus haut :
« Constitue un conflit d'intérêts toute situation dans laquelle les intérêts privés d'un membre du Sénat pourraient interférer avec l'accomplissement des missions liées à son mandat et le conduire à privilégier son intérêt particulier face à l'intérêt général. »
En février 2014, votre commission avait repris la définition adoptée dans le cadre de l'examen de la loi organique du 11 octobre 2013 précitée.
Elle avait également voulu reconnaître plus clairement le comité de déontologie parlementaire dans le Règlement du Sénat, considérant que le nouvel article 4 quater de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, issu de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, prévoit l'existence d'un « organe chargé de la déontologie parlementaire » au sein de chaque assemblée, chargé d'assister le Bureau.
Votre commission avait également précisé les manquements faisant encourir une sanction disciplinaire, au nom du principe de légalité des délits et des peines - principe constitutionnel en matière pénale.
En effet, la proposition de résolution prévoyait des sanctions en cas de manquement à l'obligation de déclarer au Bureau les dons, cadeaux et avantages en nature reçus, ainsi que les invitations financées par des organismes extérieurs au Sénat. Outre le fait qu'il est difficile en pratique de constater un défaut de déclaration, une telle obligation de déclaration, par sa généralité, ne semblait pas adaptée, alors que l'objectif recherché est de prévenir les conflits d'intérêts en contrôlant de telles déclarations. De plus, la notion d'organisme extérieur au Sénat était aussi particulièrement large. Enfin, la rédaction n'insistait pas suffisamment sur la mauvaise foi et l'intention de dissimulation pouvant être à l'origine d'une non-déclaration.
Afin de rendre ces obligations déclaratives plus opérantes, votre commission les avait centrées sur les relations des sénateurs avec les groupes d'intérêt et les organismes ou États étrangers. Ces relations sont davantage de nature à faire naître un conflit d'intérêts. Une telle rédaction aurait nécessairement pour effet de supprimer l'exception à l'obligation de déclaration concernant les seules invitations à des manifestations culturelles ou sportives en métropole.
Votre commission avait également jugé nécessaire de viser par une obligation déclarative la participation à des colloques ou groupes de travail à financement privé, conformément au rapport d'information précité de 2011 sur les conflits d'intérêts des parlementaires.
Elle avait également considéré pertinent de prévoir, à l'instar du Règlement de l'Assemblée nationale, la faculté de prononcer une sanction en cas de manquement grave à un principe déontologique défini par le Bureau dans son instruction générale : intérêt général, indépendance, intégrité, laïcité, assiduité, dignité et probité. On pourrait concevoir, par exemple, qu'en cas de manquement grave, répété et injustifié d'un de nos collègues au principe d'assiduité, ce dernier pourrait trouver opportun de prononcer une sanction disciplinaire, outre la retenue financière telle qu'elle organisée par l'article 1 er de la présente proposition de résolution.
Enfin, votre commission a voulu s'assurer du respect du principe du contradictoire et des droits de la défense, tout en assurant la publicité de la sanction. À cet égard, l'article 96, alinéa 2, du Règlement dispose que, lorsqu'est proposée une sanction de censure, « le sénateur contre qui l'une ou l'autre de ces peines disciplinaires est demandée a toujours le droit d'être entendu ou de faire entendre en son nom un de ses collègues », avant que le Sénat se prononce.
Le Bureau devrait donc entendre le sénateur concerné ou un de ses collègues en son nom, avant de prononcer une sanction. Cette disposition est d'autant plus importante qu'il n'y a pas de double degré de juridiction. En effet, du fait du principe constitutionnel d'autonomie des assemblées parlementaires, les sanctions disciplinaires ne sont susceptibles d'aucun recours, aucun organe extérieur ne pouvant être compétent pour statuer.
Pour les mêmes motifs, il avait semblé utile à votre commission de prévoir que la décision de sanction prononcée par le Bureau soit motivée.
Compte tenu du domaine déontologique dans lequel pourrait intervenir de telles sanctions, la publicité de la sanction pouvait constituer pour votre commission un élément substantiel de la sanction, tout en respectant le principe de proportionnalité.
Enfin, votre commission avait souhaité adapter et aggraver les sanctions en cas de manquement déontologique.
En effet, les sanctions de rappel à l'ordre et de rappel à l'ordre avec inscription au procès-verbal, par leur nature même liée au débat en séance, n'étaient pas adaptées en cas de manquement déontologique.
À cet égard, l'article 99 du Règlement dispose que « tout sénateur qui use de son titre pour d'autres motifs que pour l'exercice de son mandat » encourt la peine de censure simple ou de censure avec exclusion temporaire. Le rappel à l'ordre n'est pas prévu en pareil cas. Or il s'agit ici de réprimer, par ces sanctions, des manquements à la dignité du mandat, qui s'apparentent à des manquements déontologiques.
Votre commission avait donc prévu que seules les deux sanctions de censure puissent être prononcées en cas de manquement déontologique, tout en permettant au Bureau du Sénat de moduler à la hausse le montant et la durée de la privation d'une partie de l'indemnité parlementaire de base.
L'objectif recherché en aggravant les sanctions encourues était de les rendre suffisamment dissuasives pour inciter nos collègues à respecter leurs obligations déclaratives à l'égard du Bureau, à condition que celles-ci soient rendues plus efficaces et adaptées pour déceler et prévenir tout risque réel de conflit d'intérêts.
. La présente proposition de résolution
La présente proposition de résolution prévoit qu'encourt la censure simple ou la censure avec exclusion temporaire tout sénateur :
- qui n'a pas respecté une décision du Bureau lui enjoignant de mettre fin à une situation de conflit d'intérêts ou de prendre les mesures recommandées par le comité de déontologie ;
- qui a sciemment omis de déclarer au Bureau un don ou avantage en nature susceptible de constituer un conflit d'intérêts, reçu d'un groupe d'intérêt ou d'un organisme ou État étranger, à l'exception des cadeaux d'usage ;
- qui a sciemment omis de déclarer au Bureau une invitation, susceptible de constituer un conflit d'intérêts, qu'il a acceptée de la part d'un groupe d'intérêt ou d'un organisme ou État étranger ;
- qui a sciemment omis de déclarer au Bureau sa participation, susceptible de constituer un conflit d'intérêts, à une manifestation organisée par un groupe d'intérêt ou un organisme ou État étranger ;
- qui a gravement manqué aux principes déontologiques définis par le Bureau (intérêt général, indépendance, intégrité, laïcité, assiduité, dignité et probité).
En outre, les conséquences financières de la censure avec exclusion temporaire peuvent être alourdies jusqu'à la privation pendant six mois des deux tiers de l'indemnité parlementaire et de la totalité de l'indemnité de fonction.
Ces sanctions seraient prononcées, par dérogation, par le Bureau sur proposition du Président du Sénat et non par le Sénat lui-même, compte tenu de la nature des manquements. Le Bureau devrait motiver ses décisions, en fonction de la gravité du manquement, et les rendre publiques.
Par ailleurs, les mêmes sanctions réprimeraient l'atteinte à la règle de confidentialité des débats au sein du Bureau et du comité de déontologie.
Outre cette dernière mention, la présente proposition de résolution diffère ainsi sur deux points des résultats des travaux de votre commission de février 2015 sur la précédente proposition de résolution : la mention d'une définition du conflit d'intérêts et la reconnaissance du comité de déontologie.
S'agissant de la définition du conflit d'intérêts, votre rapporteur a jugé qu'il n'était pas opportun de la faire figurer dans le Règlement, dès lors qu'elle est déjà mentionnée dans l'instruction générale du Bureau.
Votre rapporteur rappelle que le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2014-705 DC du 11 décembre 2014 sur la résolution tendant à modifier le Règlement de l'Assemblée nationale, notamment pour prévoir des sanctions disciplinaires en cas de manquement déontologique, n'a pas vu de difficulté dans ce que les obligations déontologiques précises des députés soient définies par le Bureau - c'est-à-dire dans l'instruction générale - et que les sanctions disciplinaires prononcées en cas de manquement soient prévues dans le Règlement.
En effet, alors que le régime disciplinaire des assemblées relève du règlement, l'article 4 quater de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 précitée a expressément prévu que les règles déontologiques applicables aux parlementaires devaient être fixées par le bureau de chaque assemblée.
En revanche, s'agissant de la mention du comité de déontologie, la proposition de résolution soumise à l'examen de votre commission évoque les « mesures recommandées par le comité de déontologie parlementaire » lorsqu'il est saisi d'un cas de conflit d'intérêts et prévoit la sanction de l'atteinte à la confidentialité de ses débats, ce qui a pour effet de reconnaître indirectement l'existence du comité dans le Règlement. Dans ces conditions, il semble préférable de prévoir expressément son existence et sa mission, auprès du Bureau et du Président du Sénat, au sein du Règlement, à l'instar de ce qu'a fait l'Assemblée nationale pour son déontologue.
Votre commission a adopté un amendement COM-37 en ce sens proposé par son rapporteur, précisant que le comité assiste le Président et le Bureau dans la prévention et le traitement des conflits d'intérêts ainsi que sur toute question d'éthique parlementaire, reprenant une formulation de l'instruction générale du Bureau.
Par ce même amendement, votre commission a également procédé à diverses clarifications et coordinations rédactionnelles, isolant au sein de trois nouveaux articles 99 bis à 99 quater du Règlement la mention du comité de déontologie parlementaire, les sanctions en cas de manquement aux obligations déontologiques et en matière de conflits d'intérêts, ainsi que les sanctions en cas de violation de la confidentialité des débats du Bureau et du comité de déontologie.
Votre commission a adopté l'article 15 ainsi modifié .
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Votre commission a adopté la proposition de résolution ainsi modifiée .
* 2 L'article 15, alinéa 3, dispose : « En cas de trois absences consécutives non justifiées d'un commissaire dans une commission permanente, le bureau de la commission en informe le Président du Sénat, qui constate la démission de ce commissaire, lequel ne peut être remplacé en cours d'année et dont l'indemnité de fonction est réduite de moitié jusqu'à l'ouverture de la session ordinaire suivante. »
* 3 Le dernier cas de sanction recensé - mais peut-être d'autres cas ont-ils existé dans les années 1960 - remonte à 1959, lorsque le bureau de la commission des affaires culturelles a signalé au président du Sénat trois absences consécutives non justifiées d'un de nos anciens collègues.
* 4 Chapitre XX bis de l'instruction générale du Bureau.
* 5 Le dossier relatif à cette résolution est consultable à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppr08-377.html .
* 6 La délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation a pris la suite de l'observatoire de la décentralisation, créé en 2004.
* 7 La délégation à la prospective a pris la suite de la délégation pour la planification, créée par la loi en 1982 puis supprimée en 2009.
* 8 Le dossier relatif à cette proposition de résolution est consultable à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppr13-225.html .
Cette proposition de résolution faisait suite aux travaux du groupe de travail sur les conditions matérielles et financières applicables aux sénateurs, mis en place par le Bureau du Sénat en son sein, sur la base desquels le Bureau avait déjà pris un certain nombre de dispositions en 2012 et 2013 en vue de rationaliser et de mieux encadrer les moyens mis à disposition des sénateurs pour faciliter l'exercice de leur mandat, dans un contexte de maîtrise des dépenses de fonctionnement du Sénat.
* 9 Tombée en désuétude, la possibilité pour un sénateur de solliciter, sur demande écrite motivée, à être mis temporairement en congé du Sénat n'a pas été utilisée depuis 1994, la demande précédente remontant à 1984.
* 10 La possibilité d'organiser de tels scrutins solennels a été instaurée en 2009 et utilisée en 2015 pour la première fois.
* 11 L'arrêté n° 2014-190 du 9 juillet 2014 du Bureau du Sénat est consultable à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/role/fiche/bur_cr_reunion090714.html .
* 12 Le dossier relatif à cette proposition de résolution est consultable à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppr13-521.html .
* 13 En application de la résolution du 2 juin 2009, adoptée en vue de mettre en oeuvre la révision constitutionnelle de juillet 2008, la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, composée de 78 membres, a pris la suite de la commission des affaires économiques et du plan. La résolution du 19 décembre 2011 a scindé en deux cette commission, pour constituer la commission des affaires économiques et la commission du développement durable, l'une et l'autre composée de 39 membres.
* 14 CC, décision n° 2009-581 DC du 25 juin 2009.
* 15 La Conférence des présidents, présidée par le Président du Sénat, comprend les vice-présidents, les présidents des groupes, les présidents des commissions permanentes, les présidents des commissions spéciales intéressées, le président de la commission des affaires européennes, ainsi que les rapporteurs généraux de la commission des finances et de la commission des affaires sociales.
* 16 Les statistiques de la séance publique depuis 1959 sont consultables à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/fileadmin/Fichiers/Images/seance/tableaux_de_bord/56_ans.pdf .
* 17 En cas de vote au sein de la Conférence des présidents, depuis la résolution du 2 juin 2009, chaque président de groupe dispose d'un nombre de voix équivalent au nombre des membres de son groupe, défalqué du nombre des membres de son groupe appartenant déjà à la Conférence.
* 18 Sauf lorsque la demande de clôture porte sur la discussion générale.
* 19 Deux cas recensés depuis 1991 : le 10 juin 1991 pour la proposition de loi relative aux sanctions entre les avocats au Conseil d'État ; le 15 mai 1992 pour le projet de loi relatif au code de la propriété intellectuelle.
* 20 Rapport au nom de la commission des lois par Jean-Jacques Hyest sur le projet de loi de modernisation des institutions de la V e République, n° 387, Sénat, 2007-2008. Le rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l07-387/l07-387.html
* 21 Voir en annexe le mode d'adoption directe des textes en commission.
* 22 CC, décision n° 2009-579 DC du 9 avril 2009. Le commentaire aux Cahiers relève à ce sujet que le constituant avait entendu surmonter la jurisprudence du Conseil de 1990 de sorte que « le droit d'amendement puisse être exercé en commission mais non en séance publique ».
* 23 Le dossier relatif à cette proposition de résolution est consultable à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppr13-657.html .
* 24 Le premier alinéa de l'article 26 de la Constitution dispose :
« Aucun membre du Parlement ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à l'occasion des opinions ou votes émis par lui dans l'exercice de ses fonctions. »
* 25 Des rappels à l'ordre avec inscription au procès-verbal sont prononcés chaque année dans la période récente et une censure avec exclusion temporaire a été prononcée en 2011.