III. LE CONTRÔLE DES ÉTUDES D'IMPACT
Sur le modèle de l'article 41 de la Constitution, le contrôle du respect des règles de présentation des projets de loi, au rang desquelles figurent celles de l'étude d'impact, incombe d'abord à un organe parlementaire avec un recours « d'appel » devant le Conseil constitutionnel .
A. LE CONSTAT PAR LA CONFÉRENCE DES PRÉSIDENTS DE LA PREMIÈRE ASSEMBLÉE SAISIE
Ce contrôle n'appartient qu'à la première assemblée saisie devant laquelle l'étude d'impact est déposée avec le projet de loi. Sous réserve de la priorité accordée au Sénat par l'article 39 de la Constitution pour les projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales, le Gouvernement dispose ainsi du choix de l'assemblée appelée à contrôler le respect de ces obligations.
La conférence des présidents - ainsi constitutionnalisée à l'occasion de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 - est compétente pour statuer sur ce point. Si elle décide que l'étude d'impact n'est pas conforme aux prescriptions organiques et qu'ainsi les règles de présentation des projets de loi sont méconnues, elle fait obstacle à l'inscription à l'ordre du jour du texte.
Des demandes en ce sens ont pu être formulées au sein des conférences des présidents des deux assemblées. Au moins quatre demandes ont été formulées en conférence des présidents de l'Assemblée nationale depuis 2010, sans succès à ce jour. Une seule demande a abouti, en juin 2014, au constat par une conférence des présidents de la non-conformité du projet de loi aux règles de présentation, en raison de l'insuffisance de l'étude d'impact.
La conférence des présidents ne dispose cependant que de dix jours à compter du dépôt pour se prononcer, ce délai se calculant hors jour du dépôt du texte. À défaut d'opposition au cours de ce délai, le projet de loi est considéré comme respectant les règles de présentation : le silence de la conférence des présidents vaut approbation tacite.
En effet, si un projet de loi est immédiatement envoyé à une commission permanente ou spéciale en application de l'article 43 de la Constitution, il peut n'être examiné et donné lieu à nomination d'un rapporteur que plusieurs mois après, ce qui ne favorise pas le contrôle. Pour répondre à cette difficulté, le groupe de réflexion sur les méthodes de travail du Sénat a préconisé, dans son relevé de conclusions du 3 mars 2015, de « prévoir la désignation d'un rapporteur dès le dépôt au Sénat d'un projet de loi aux fins d'étudier la qualité de l'étude d'impact dans le délai de dix jours imparti par la loi organique du 15 avril 2009 pour constater, le cas échéant, que l'étude méconnaît les règles fixées par ladite loi organique ».
Ce délai reste particulièrement court, d'autant que la méconnaissance des prescriptions organiques par l'étude d'impact ne peut être constatée que par la conférence des présidents. S'il est d'usage à l'Assemblée nationale que la conférence des présidents se réunisse chaque semaine, le rythme de ses réunions est moins élevé au Sénat. Au cours des quatre sessions ordinaires de 2007 à 2010, la conférence des présidents sénatoriale s'est ainsi réunie moins de 17 fois en moyenne par session.
Lors de l'examen du rapport du comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques de l'Assemblée nationale consacré aux critères de contrôle des études d'impact accompagnant les projets de loi 8 ( * ) , M. Bernard Accoyer, alors président de l'Assemblée nationale, relevait lui-même que « le délai organique de dix jours est particulièrement contraignant ».
* 8 Rapport d'information n° 2094 (XIII ème législature) de MM. Claude Goasguen et Jean Mallot, au nom du comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques, 19 novembre 2009.