EXAMEN EN COMMISSION
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M. Philippe Bas , rapporteur . - Les accords de Matignon ont été conclus le 26 juin 1988, et approuvés par référendum le 6 novembre 1988. Dix ans plus tard, les Calédoniens devaient se prononcer sur le choix de l'indépendance. Cependant, ce référendum a été repoussé d'une quinzaine d'années, conformément à l'Accord de Nouméa, conclu le 5 mai 1998. Une révision constitutionnelle a eu lieu le 20 juillet 1998, suivie par l'adoption de la loi organique du 19 mars 1999 fixant le nouveau statut de la Nouvelle-Calédonie. Ce territoire acquérait ainsi un degré d'autonomie inégalé au sein de la République, avec un pouvoir législatif conféré à son assemblée délibérante. Un nouveau processus s'est ensuite engagé, qui doit être clos par une ou plusieurs consultations sur l'accession de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté. Ce processus de Nouméa touche à son terme.
Une délégation de notre commission s'est rendue sur place, l'année dernière, entre le 30 juillet et le 4 août. Dans leur rapport, Jean-Pierre Sueur, Sophie Joissains et Catherine Tasca ont dressé un bilan complet et nuancé de l'application de l'Accord de Nouméa, en s'attachant à présenter le nouveau cycle politique tourné vers l'horizon référendaire qui doit clore le processus. Si les difficultés sociales perdurent en Nouvelle-Calédonie malgré des atouts économiques non négligeables, ce sont surtout les enjeux institutionnels qui ont contribué dernièrement à raviver les oppositions.
Le texte du projet de loi organique élaboré en début d'année s'est heurté à une absence de consensus après les élections au congrès de la Nouvelle-Calédonie : il a été inscrit à l'ordre du jour prioritaire de notre assemblée dans un contexte délicat.
À la suite du voyage du président de l'Assemblée nationale en Nouvelle-Calédonie, le Gouvernement a pris conscience de la gravité des difficultés. Le 5 juin, il a réuni de manière exceptionnelle le comité des signataires de l'Accord de Nouméa. Un accord a été trouvé, qui se traduit par des amendements du Gouvernement. Leur adoption rendra le texte consensuel. Cela nous évitera d'avoir à rendre notre arbitrage dans un domaine qui ne faisait l'objet d'aucun accord local. L'horizon s'éclaircit pour chacun. Notre collègue Pierre Frogier pourra nous éclairer sur l'actualité calédonienne.
Le dispositif est assez complexe. Les articles 76 et 77 de la Constitution mettent en place un système original, puisqu'ils prévoient qu'un corps électoral particulier se prononcera sur l'indépendance calédonienne. À la demande de trois cinquièmes des membres du congrès ou, à compter de mai 2018, à l'initiative de l'État, il devra le faire une première fois, avant mai 2019. Si la réponse est négative, un deuxième référendum pourrait être organisé, puis, si la réponse restait négative, un troisième référendum pourrait clore définitivement le processus. L'élaboration d'un corps électoral spécifique a pour but que seuls les « Calédoniens de souche » se prononcent sur l'indépendance.
Ce processus à étapes est assez original. Les Calédoniens doivent s'entendre sur le corps électoral, et tel est le point complexe que le projet aborde. Il existe déjà deux listes électorales en Nouvelle-Calédonie : la première, de droit commun, concerne les élections non spécifiques (présidentielles, municipales), c'est-à-dire de même nature qu'en France métropolitaine ; la seconde, établie pour les élections provinciales, rassemble des personnes possédant des attaches plus fortes avec la Nouvelle-Calédonie. Le référendum nécessite la constitution d'une troisième liste, qui devra tenir compte des inscriptions sur les autres listes et d'autres éléments. Les difficultés soulevées pour l'inscription sur la liste électorale spéciale pour les élections provinciales ont donné lieu à des arrêts de la Cour de cassation qui n'ont pas fait l'unanimité.
Le congrès de la Nouvelle-Calédonie élu en mai 2014 est en mesure de solliciter une nouvelle consultation à la majorité des trois cinquièmes de ses membres. Il est improbable qu'il le fasse. À défaut, à partir de mai 2018, l'État devra en entreprendre l'organisation avant mai 2019. Le législateur organique doit déterminer les conditions et les délais dans lesquels les populations intéressées seront amenées à se prononcer sur l'accession à la pleine souveraineté. Le Gouvernement a apporté des modifications au texte organique pour préparer cette consultation. Si l'organisation de la première consultation incombe par défaut à l'État, le tiers des membres du Congrès peut solliciter une deuxième puis une troisième consultation à la demande d'un tiers de ses membres. Quelle qu'en soit l'issue, la Nouvelle-Calédonie devra inventer une nouvelle solution institutionnelle pour l'après, qu'il s'agisse du partenariat privilégié entre deux États souverains ou de l'enracinement d'une autonomie renforcée au sein de la République française.
Le projet de loi organique ne remet pas en cause l'article 218 de la loi organique de 1999. Les critères font l'objet d'un accord politique entre les différents partenaires locaux, comme nos collègues avaient pu le constater lors de leur déplacement en Nouvelle-Calédonie en 2014, et comme je l'ai vérifié lors des auditions. Ces critères déjà inscrits dans la loi organique définissent les contours des populations appelées à se prononcer.
Le projet de loi organique initial, qui serait fortement modifié par les amendements du Gouvernement, comporte cinq articles. Il a provoqué de vives réactions locales. Grâce à la bonne volonté et à l'intelligence des différentes parties prenantes, le Gouvernement est parvenu à surmonter les difficultés lors du comité exceptionnel des signataires du 5 juin dernier, au terme de douze heures de négociations franches et approfondies.
Les commissions administratives spéciales, pour réviser les listes électorales spéciales, sont créées par la loi organique ; elles révisent les listes tous les ans sous la présidence d'un magistrat venu de métropole. L'article 1 er du projet de loi organique dotait les commissions d'un magistrat supplémentaire, très contesté par certains parce qu'il faisait basculer la majorité de la commission administrative spéciale du côté des partisans d'une application stricte du droit et non d'un examen des mérites de l'inscription au regard de la volonté politique des signataires de l'Accord. Le Gouvernement a décidé, après la réunion du 5 juin, de remplacer ce second magistrat par une personnalité qualifiée indépendante et a renvoyé au décret les modalités de sa nomination.
L'article 3 du projet de loi organique crée une commission consultative d'experts dont la compétence s'étendrait à tout le territoire calédonien et dont l'avis serait purement consultatif. Présidée par un membre de la juridiction administrative, elle proposerait une interprétation harmonisée des notions juridiques employées par les commissions administratives spéciales, à la demande d'une de ces commissions. Après beaucoup de contestations, certains assouplissements ont mené à un accord sur cet organe.
Le sujet le plus important du projet de loi organique, à l'article 3, est l'inscription d'office de certaines catégories d'électeurs, non automatique, mais faite à leur place. Si l'inscription est une démarche volontaire, la situation particulière exige des aménagements, d'une part en raison de l'existence de deux listes auxquelles on a ajouté une troisième, d'autre part car certains pourraient ne pas s'inscrire tout en en ayant le droit. Le but est de faciliter les inscriptions en dispensant de démarches certaines catégories d'électeurs. J'invite à ne pas modifier lors de l'examen parlementaire la solution apportée aux tensions portant sur l'élaboration de ces catégories.
Aucun obstacle constitutionnel ne s'oppose à cette procédure, parce qu'il ne s'agit pas d'une inscription automatique. L'avis rendu par le Conseil d'État le 6 février 2014 dit que les inscriptions d'office ne sont envisageables que si la commission administrative spéciale peut s'appuyer, pour y procéder, sur des données objectives à sa disposition.
Le projet de loi organique initial avait retenu deux catégories d'électeurs : ceux qui ont été admis à participer à l'approbation de l'Accord de Nouméa de 1998 et ceux qui relèvent du statut civil coutumier. Un grand travail de relecture et de mise à jour de ces listes est nécessaire, celles-ci n'étant pas chimiquement pures et pouvant contenir des orthographes inexactes. Elles devront être complétées par deux autres catégories prévues par l'Accord du 5 juin : les électeurs nés après le 1 er janvier 1989 inscrits sur la liste électorale spéciale pour les élections provinciales et dont l'un des parents a été admis à participer à la consultation du 6 novembre 1998, et les natifs de Nouvelle-Calédonie inscrits sur la liste électorale spéciale pour les élections provinciales, dont l'appartenance à ce corps électoral restreint présume que le centre de leurs intérêts matériels et moraux est en Nouvelle-Calédonie. Cette notion n'a jamais été définie précisément, mais le lieu de naissance et l'inscription sur la liste des élections provinciales tiennent bien lieu d'indices incontestables. D'autres électeurs non concernés par l'inscription d'office pourront aussi demander leur inscription.
Mme Catherine Troendlé , présidente . - Merci infiniment de tant de pédagogie sur ce dispositif complexe.
M. Pierre-Yves Collombat . - Parle-t-on des conditions nécessaires à l'inscription d'office ou juste à l'inscription ?
M. Philippe Bas , rapporteur . - Les quatre catégories d'électeurs citées pourront bénéficier d'une inscription d'office, ce qui n'épuise pas les possibilités de s'inscrire.
Mme Catherine Tasca . - Dans son excellente analyse, notre président-rapporteur a justement insisté sur le rôle de la réunion du 5 juin, qui a abouti à cet accord. Je rends hommage à notre collègue Pierre Frogier qui a demandé depuis longtemps au Gouvernement de l'organiser. Le contexte politique calédonien est difficile. Des divergences ont émergé au sein des familles politiques qui ont présidé aux accords antérieurs. Le paysage politique n'est pas uni. Il fallait reprendre un dialogue constructif. Les dispositions actuelles, qui recueillent le consensus de l'ensemble des acteurs calédoniens - un nouveau fait historique- n'ont pas été plaquées d'en haut mais sont issues d'un véritable dialogue. La réinsertion de l'État dans le débat a favorisé la rencontre des volontés. Malgré ses aspects très techniques parfois déroutants, ce texte extrêmement important fait franchir à tous un pas supplémentaire vers la construction d'un destin commun. Je suis certaine que nous aurons à coeur de l'accompagner ici puis en séance.
M. Jean-Jacques Hyest . - Merci à Philippe Bas de son rappel. Peu possèdent une mémoire longue. La limitation du corps électoral qui est due à la crainte des indépendantistes d'être balayés par la forte arrivée de métropolitains, a parfois suscité l'incompréhension, y compris du Conseil constitutionnel. Cette histoire n'est pas un long fleuve tranquille. Les partenaires comme Jacques Lafleur savaient de quoi on parle - et c'est aujourd'hui le cas de Pierre Frogier. Au fil des ans, des personnalités fortes ont disparu. Sont arrivés d'autres responsables, qui ne sont pas tous des signataires des accords successifs.
L'établissement des fameuses listes électorales a provoqué des difficultés graves. La commission administrative spéciale devra exercer une grande vigilance afin d'éviter un excès de contentieux - garde à l'envoi, pendant deux ou trois semaines, de gens ignorant le terrain !
Le projet initial n'était pas accepté. Je craignais beaucoup qu'il ne provoque des troubles, cette question étant extrêmement sensible. Comme Mme Tasca, je remercie Pierre Frogier d'avoir demandé avec constance la tenue de cette réunion et de la solution qui en est née. Il faut accepter le dispositif résultant de l'accord du 5 juin sans rien modifier, dans un but de pacification.
M. Philippe Kaltenbach . - Nous sommes tous satisfaits de l'accord intervenu entre les forces politiques calédoniennes. Michel Rocard, Lionel Jospin, ainsi que l'actuel Gouvernement, ont réussi à réunir les acteurs, c'est de bon augure. Merci à Philippe Bas, Catherine Tasca et Jean-Jacques Hyest d'avoir éclairé le débat. Quel est le nombre d'électeurs concernés, par rapport au nombre total d'électeurs ? L'étude d'impact cite le chiffre de 90 000 électeurs qui pourraient s'inscrire car ils ont participé à la consultation de 1998.
Mme Catherine Troendlé , présidente . - Des vérifications complètes doivent d'abord être menées.
M. Jean-Pierre Sueur . - Toute cette histoire, depuis l'action de Michel Rocard...
M. Jean-Jacques Hyest . - Et de beaucoup d'autres !
M. Jean-Pierre Sueur . - ... dont Jean-Marie Tjibaou et Jacques Lafleur, montre que les négociations valent toujours mieux que la guerre. Pour avoir participé avec Catherine Tasca et Sophie Joissains à la mission de l'an dernier, je suis heureusement surpris par l'accord du 5 juin. Rien ne le laissait présager, tant la question des listes électorales paraissait représenter un point de blocage. Le comité des signataires est parvenu à un accord, alors que le congrès est dans l'incapacité de demander que la consultation ait lieu. Pierre Frogier a eu une bonne intuition en demandant la réunion de ce comité.
M. Pierre Frogier . - Je m'associe aux félicitations adressées au rapporteur, qui a présenté de façon simple une question complexe. Je remercie Mme Tasca et M. Hyest de leurs propos bienveillants.
Mme Tasca et moi avions participé au parcours parlementaire de l'Accord de Nouméa. Il est sûr que cette mémoire est indispensable à la compréhension de la situation, afin que le navire Nouvelle-Calédonie ne se désaxe pas par rapport à la volonté des signataires. Le succès du 5 juin est dû au fait que les signataires se sont parlés - mais ce comité compte désormais plus de non-signataires que de signataires historiques.
Il y avait 10 000 personnes dans la rue quand Claude Bartolone est arrivé à Nouméa. Cela a provoqué une prise de conscience au sein du Gouvernement. La mise en oeuvre de l'Accord de Nouméa souffre, depuis de nombreuses années, de deux maux. D'abord, sa judiciarisation. Il s'est appauvri, dévitalisé, et l'État a laissé prévaloir l'interprétation des magistrats. Progressivement, nous nous sommes écartés de la volonté des signataires, ce qui a provoqué malaises et incompréhensions. Ensuite, nous avons souffert depuis deux ans d'un positionnement gouvernemental à équidistance des deux grandes forces politiques. La Nouvelle-Calédonie a besoin d'un État fort et déterminé, sans pour autant qu'il prenne parti.
Je voterai évidemment ce texte tout en restant opposé à la solution de 1998 d'un scrutin d'autodétermination. Contrairement à ce que nous pouvions espérer, les Calédoniens dans leur ensemble ne sont pas prêts à affronter sereinement ce choix dans deux ans. Les indépendantistes prendront le résultat comme une sanction. La meilleure solution est de s'entendre pour redonner un nouveau souffle à l'Accord de Nouméa. Il n'existe pas de solution paisible en Nouvelle-Calédonie, et ce n'est pas au lendemain d'un scrutin d'autodétermination que des négociations pourront s'ouvrir.
M. Philippe Bas , rapporteur . - L'État, sans doute pour ne pas paraître peser sur le résultat, a été très en retrait, très prudent. La réunion extraordinaire du comité des signataires lui a fait prendre conscience de son propre rôle : permettre aux différentes parties calédoniennes de parler et de trouver des accords. Il est très important d'avoir un texte prouvant la bonne foi de la République dans la mise en oeuvre de l'Accord de Nouméa, sans quoi on rendrait impossible la tenue des scrutins prévus. Le faire sans un accord des différentes parties, c'était risquer de renforcer les tensions politiques au sein de la société calédonienne. De façon inespérée, l'accord du 5 juin, signé au bord du gouffre, nous a remis sur les bons rails. Nous ne pouvons pas préjuger de la manière dont le texte que nous allons voter sera appliqué, ni de la capacité des Calédoniens à construire des solutions novatrices qui ne seraient pas exactement le triple référendum - c'est la loi pour l'instant -, mais on a retiré une partie du venin qui se répandait.
Il est difficile de donner le nombre d'électeurs de la liste électorale qu'il faudra constituer. Environ 174 000 électeurs sont inscrits pour les élections ordinaires et près de 152 000 pour les élections provinciales. Le nombre d'électeurs de la consultation devrait avoisiner les 150 000. On ne s'attend pas à un bouleversement démographique. L'aspect pratique, arithmétique, est assez limité, mais chaque refus d'inscription ou radiation remettra en cause l'identité de la personne.
M. Pierre Frogier . - Je confirme ces chiffres. Ces 150 000 électeurs sont quasiment les mêmes qui ont voté aux élections provinciales. Le rapport de voix sur l'indépendance, de 60 % contre 40 %, sera le même en 2018. Doit-on aller jusque-là ou anticiper ? Mon choix est fait.
M. Philippe Kaltenbach . - Y a-t-il un risque de scission de la Nouvelle-Calédonie ?
M. Philippe Bas , rapporteur . - Ce cas de figure est totalement exclu par l'Accord de Nouméa. Cette hypothèse n'est pas posée sur la table.
M. Pierre Frogier . - L'Accord dispose que le résultat de la consultation référendaire vaudra pour l'ensemble de la Nouvelle-Calédonie.
Mme Catherine Tasca . - La perspective de scission n'est pas dans la logique de l'Accord. Ce qui s'est fait au comité des signataires est bien la preuve de prise de conscience de la nécessité du vivre ensemble. Voilà pourquoi la notion de destin commun revient régulièrement. Elle revêt une image différente selon les opinions, mais elle demeure importante. La taille du territoire et son peuplement mènent à une solution raisonnable et raisonnée.
Mme Catherine Troendlé , présidente . - Nous appelons de nos voeux une dynamique positive.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
M. Philippe Bas , rapporteur . - L'amendement COM-6 concerne la composition de la commission administrative spéciale. Celle-ci serait complétée par une personnalité qualifiée indépendante qui n'aura qu'une voix consultative. Le décret déterminant son portrait-type ne sera pris qu'après consultation des parties calédoniennes.
L'amendement COM-6 est adopté.
M. Philippe Bas , rapporteur . - Le texte initial attribuait des pouvoirs propres décisionnels au président des commissions administratives spéciales. L'accord du 5 juin a conclu au contraire à une collégialité. C'est le sens de l'amendement COM-5.
L'amendement COM-5 est adopté.
M. Philippe Bas , rapporteur . - L'amendement COM-3 corrige une erreur d'imputation et précise la rédaction.
L'amendement COM-3 est adopté.
M. Philippe Bas , rapporteur . - L'amendement COM-7 porte sur la commission consultative d'experts. L'accord du 5 juin prévoit une représentation paritaire entre indépendantistes et non-indépendantistes. Le décret sera soumis pour avis au Gouvernement et au congrès de la Nouvelle-Calédonie. J'y suis favorable.
L'amendement COM-7 est adopté.
M. Philippe Bas , rapporteur . - L'amendement COM-8 a pour objet l'inscription sur la liste électorale sans démarche pour quatre catégories d'électeurs.
L'amendement COM-8 est adopté.
Article 4
L'amendement rédactionnel COM-2 est adopté.
Article 5
L'amendement de coordination COM-4 est adopté.
Article additionnel après l'article 5
Mme Catherine Tasca . - Nous avions adopté à l'unanimité, en 2013, un texte permettant à la Nouvelle-Calédonie de se doter d'autorités administratives indépendantes. En raison de l'actualité de 2013, tous souhaitaient une autorité de la concurrence, celle-ci étant très difficile à réguler dans un territoire de cette taille, où les intérêts sont enchevêtrés. La présence de l'appartenance à la fonction publique parmi les incompatibilités énumérées en 2013 a rendu impossible son installation. L'Autorité de la concurrence au niveau national, qui collabore avec la Nouvelle-Calédonie, est prête à mettre à disposition certains de ses experts, lesquels ont le malheur d'être fonctionnaires. L'amendement COM-1 rectifie l'article 27-1 de la loi organique en supprimant les mots « tout autre emploi public ». Je connais la réticence du rapporteur à amender un texte dont l'élaboration résulte d'équilibres très précis. Avec le groupe socialiste, j'ai néanmoins déposé cet amendement parce que la vie chère reste un point très chaud de la vie politique et sociale en Nouvelle-Calédonie.
M. Philippe Bas , rapporteur . - Mon avis est paradoxal. Je partage votre sentiment d'opportunité. Nous parlons de questions politiques qui peuvent faire descendre 10 000 personnes dans la rue, mais la vie quotidienne calédonienne reste l'enjeu principal. La vie chère est un sujet de préoccupation constant. Je suis néanmoins très ennuyé à l'idée d'accueillir cet amendement car il peut y en avoir d'autres. Ce projet de loi organique est le dernier point d'eau avant le désert. Si on l'alourdit avec des amendements, même opportuns, on court le risque de modifier l'équilibre trouvé. Je préfère camper sur ma position et émettre un avis défavorable, quitte à ce que votre groupe présente une proposition de loi organique.
M. Pierre-Yves Collombat . - Je partage les angoisses du rapporteur. Il est assez étonnant d'interdire la présence de fonctionnaires au sein de l'autorité locale de la concurrence, alors qu'il n'y a pratiquement que cela en métropole. Le paquet cadeau est bien ficelé. Il faut aller le plus vite possible. Attention aux bourgeonnements contre-productifs.
M. Jean-Pierre Sueur . - L'amendement de Mme Tasca ne pose aucun problème majeur. Je trouve la position du rapporteur un peu rigide. Un vrai problème de concurrence se pose en Nouvelle-Calédonie, comme dans d'autres outre-mer. Une autorité idoine serait nécessaire. Refuser cet amendement est excessif, d'autant qu'il faudra attendre une autre loi organique pour aborder ce sujet. Il se passera beaucoup de temps avant qu'une proposition de loi organique soit examinée par les deux assemblées.
M. Jean-Jacques Hyest . - Le projet de loi organique porte sur la consultation sur l'accession de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté. Restons-en là. D'autres sujets mériteraient d'être traités et justifieraient une proposition de loi organique.
M. Philippe Bas , rapporteur . - Ma position est celle d'un soutien au Gouvernement.
L'amendement COM-1 n'est pas adopté.
Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Catherine Troendlé , présidente . - Notre vote est acquis à l'unanimité.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Article 1
er
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Le Gouvernement |
6 |
Ajout d'une personnalité qualifiée indépendante au sein de la commission |
Adopté |
|
Le Gouvernement |
5 |
Suppression du pouvoir du président de la commission pour rejeter les demandes manifestement infondées |
Adopté |
|
Article 2
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M. BAS, rapporteur |
3 |
Correction d'une erreur matérielle et précision rédactionnelle |
Adopté |
|
Article 3
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Le Gouvernement |
7 |
Modification de la composition, des modalités de saisine et du rôle de la commission consultative d'experts |
Adopté |
|
Le Gouvernement |
8 |
Élargissement des inscriptions d'office des électeurs sur la liste électorale spéciale pour la consultation |
Adopté |
|
Article 4
|
|||
|
M. BAS, rapporteur |
2 |
Rédactionnel |
Adopté |
|
Article 5
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|
M. BAS, rapporteur |
4 |
Coordination |
Adopté |
|
Article additionnel après l'article
5
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Mme TASCA |
1 |
Suppression de l'incompatibilité entre les fonctions de membre d'une autorité administrative indépendante créée par la Nouvelle-Calédonie et l'exercice d'un emploi public |
Rejeté |