Proposition de loi portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

Rapport n° 332 (2015-2016) de M. Jacques MÉZARD , fait au nom de la commission des lois, déposé le 27 janvier 2016

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N° 332

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 27 janvier 2016

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi de Mme Marie-Hélène DES ESGAULX, MM. Jean-Léonce DUPONT et Jacques MÉZARD portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes et sur la proposition de loi organique de Mme Marie-Hélène DES ESGAULX, MM. Jean-Léonce DUPONT et Jacques MÉZARD relative aux autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes ,

Par M. Jacques MÉZARD,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas , président ; Mme Catherine Troendlé, MM. Jean-Pierre Sueur, François Pillet, Alain Richard, François-Noël Buffet, Alain Anziani, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Esther Benbassa , vice-présidents ; MM. André Reichardt, Michel Delebarre, Christophe-André Frassa, Thani Mohamed Soilihi , secrétaires ; MM. Christophe Béchu, Jacques Bigot, François Bonhomme, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Mme Cécile Cukierman, M. Mathieu Darnaud, Mme Jacky Deromedi, M. Félix Desplan, Mme Catherine Di Folco, MM. Christian Favier, Pierre Frogier, Mme Jacqueline Gourault, M. François Grosdidier, Mme Sophie Joissains, MM. Philippe Kaltenbach, Jean-Yves Leconte, Roger Madec, Alain Marc, Didier Marie, Patrick Masclet, Jean Louis Masson, Mme Marie Mercier, MM. Michel Mercier, Jacques Mézard, Hugues Portelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Mmes Catherine Tasca, Lana Tetuanui, MM. René Vandierendonck, Alain Vasselle, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto .

Voir les numéros :

Sénat :

225 , 226, 313, 333 et 334 (2015-2016)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 27 janvier 2016, sous la présidence de M. Philippe Bas, président , la commission des lois a examiné le rapport de M. Jacques Mézard , rapporteur , et établi son texte sur la proposition de loi n° 225 (2015-2016) portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes et sur la proposition de loi organique n° 226 (2015-2016) relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes.

Rappelant les conclusions de la commission d'enquête sur le bilan et le contrôle de la création, de l'organisation, de l'activité et de la gestion des autorités administratives indépendantes , traduites par ces deux textes, le rapporteur a souligné la prolifération des autorités administratives indépendantes et l'incertitude de leur périmètre. En conséquence, ces textes proposent d'en dresser une liste limitative . Elles déterminent un statut général qui, sauf volonté contraire expresse du législateur, s'applique à l'ensemble de ces autorités. La commission des lois a unanimement approuvé le principe de ce statut général et ses dispositions essentielles.

Sont ainsi consacrées les garanties d'indépendances des autorités (régime financier, liberté de recrutement, etc.) et de leurs membres (irrévocabilité du mandat, non-renouvellement du mandat, incompatibilités électorales et professionnelles, disponibilité à temps plein du président, etc.). En contrepartie des responsabilités exercées par ces autorités, un corpus déontologique commun est institué (contrôle de la reconversion professionnelle, échelle des rémunérations, obligations déclaratives et de déport, etc.) et les modalités du contrôle parlementaire sont renforcées.

La commission a procédé à des ajustements du statut général en adoptant au total vingt amendements de son rapporteur , deux amendements de la commission de la culture et six amendements du groupe socialiste et républicain .

Dans l'attente d'un débat plus approfondi en séance publique, la commission n'a pas modifié la liste des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes arrêtée par la commission d'enquête et figurant en annexe de l'article 1 ^er de la proposition de loi.

La commission des lois a adopté la proposition de loi et la proposition de loi organique ainsi modifiées.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le 28 octobre 2015, la commission d'enquête sur le bilan et le contrôle de la création, de l'organisation, de l'activité et de la gestion des autorités administratives indépendantes adoptait, à l'unanimité, son rapport ^{1 ( * )} . Elle poursuivait la réflexion initiée par notre ancien collègue Patrice Gélard en 2006 et 2014 ^{2 ( * )} , en le confortant au regard des éléments recueillis lors de ses auditions et de ses contrôles.

Le rythme de création des autorités administratives indépendantes s'est accru, avec en moyenne près d'une création par an, certaines étant reconnues a posteriori , d'autres créées ex nihilo tandis que les fusions ou les rapprochements, au contraire, demeuraient rares. Ce mouvement, dans lequel la commission d'enquête n'a pas minoré la part de responsabilité du législateur, a conduit à une mosaïque d'autorités indépendantes dont ni la qualification ni la liste ne sont certaines.

La commission d'enquête a ainsi constaté l'existence, dans tous les domaines, d'une quarantaine d'autorités administratives et publiques indépendantes - d'importance inégale -, faisant peser un risque d'éclatement de l'action de l'État et d'illisibilité des institutions. Elle a également plaidé pour un meilleur contrôle parlementaire de l'action de ces autorités afin d'éviter un transfert de responsabilité sans contrôle démocratique. Or, la « prolifération » de ces autorités, au mépris de la recherche d'une logique d'ensemble, nuit à un suivi parlementaire satisfaisant alors qu'elles peuvent conduire, en lieu et place du Gouvernement, des politiques publiques.

Deux traits notables de ce processus méritent attention : d'une part, plusieurs autorités administratives indépendantes tiennent leur qualité non de la loi mais d'une qualification reconnue par la jurisprudence ou la doctrine administrative ^{3 ( * )} au point que « Tel M. Jourdain, le Parlement découvre qu'il a créé, sans le savoir, des autorités administratives indépendantes » . D'autre part, le périmètre effectivement retenu pour ces autorités a considérablement varié selon les renvois opérés par le législateur à la catégorie des autorités administratives et publiques indépendantes. Ainsi, le champ d'application de dispositions transversales, telles les règles établies en 2013 sur l'obligation de dépôt d'une déclaration d'intérêts et d'une déclaration de situation patrimoniale par chaque membre d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante, reste incertain, au détriment de la sécurité juridique.

La commission d'enquête a constaté qu'à partir de dispositions législatives faisant référence à la même notion d'autorités administratives indépendantes et d'autorités publiques indépendantes surgissaient des interprétations différentes faisant varier la liste de ces autorités, en fonction de la volonté supposée du législateur. L'idée de dresser cette liste au niveau de la loi et de réserver au législateur la compétence pour créer et qualifier une telle autorité avait été avancée dès 2006 et renouvelée en 2014 par notre ancien collègue Patrice Gélard.

Dès lors que le législateur est compétent pour déterminer quel organisme relève de la catégorie des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, il lui incombe de fixer le régime juridique qui s'applique à elles. Que ce soit sous la forme d'un « cadre législatif définissant les caractéristiques communes » de ces autorités comme l'avançait en 2006 notre ancien collègue Patrice Gélard ou d'un « socle de règles transversales, garantissant leur indépendance et leur impartialité » préconisé par M. Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d'État, l'idée de réunir les règles communes de ces autorités au sein d'une même loi a été souhaitée par la commission d'enquête.

Tel est le double objet de la proposition de la loi et de la proposition de loi organique déposées le 7 décembre 2015 par Mme Marie-Hélène des Esgaulx, M. Jean-Léonce Dupont et M. Jacques Mézard et que le Sénat est appelé à examiner. S'inspirant du travail accompli par notre ancien collègue Patrice Gélard ^{4 ( * )} , resté malheureusement lettre morte, ces deux textes reprennent les recommandations formulées par la commission d'enquête au sein de laquelle les auteurs de ces textes exerçaient respectivement les fonctions de présidente, vice-président et rapporteur.

I. LA FIXATION D'UNE LISTE ET D'UN STATUT GÉNÉRAL DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES ET DES AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES

La proposition de loi a vocation à fixer le « statut général » des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes. Elle est accompagnée par une proposition de loi organique rendue nécessaire pour adopter les dispositions découlant du statut général et relevant du législateur organique (incompatibilités avec les mandats des collectivités d'outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie et de ses provinces, avec les fonctions au sein du Conseil supérieur de la magistrature, au sein du Conseil économique social et environnemental ou la fonction de magistrat, nominations du Président de la République soumises à l'absence d'opposition parlementaire, etc.)

La compétence exclusive du législateur serait affirmée pour la création d'une telle autorité, la fixation de sa composition et de ses attributions ainsi que de ses principes d'organisation et de fonctionnement (article 1 ^er de la proposition de loi organique).

Ces deux textes rationnalisent le paysage de ces autorités. Ainsi, la qualité d'autorité administrative indépendante ou d'autorité publique indépendante serait maintenue à vingt autorités (article 1 ^er et annexe de la proposition de loi). Les autorités qui n'ont pas été retenues mais qui auraient bénéficié d'une reconnaissance légale antérieure seraient ainsi déqualifiées (article 25 de la proposition de loi).

Conformément à la volonté affichée par leurs auteurs, ces textes ne modifient pas les attributions des autorités concernées dont il n'appartenait pas à la commission d'enquête, en raison de son objet, d'évaluer la pertinence. De même, ils se gardent de supprimer ou fusionner des autorités, s'en remettant à des initiatives législatives ultérieures. S'appuyant sur les difficultés rencontrées lors de la création du Défenseur des droits à partir de quatre autorités administratives indépendantes fusionnées ^{5 ( * )} , la commission d'enquête écartait « toute fusion dans la précipitation, ce qui peut au demeurant entraîner des surcoûts temporaires dans la gestion de ces autorités ».

Les deux textes soumis à votre commission des lois ont donc uniquement vocation à harmoniser le statut de ces autorités en consolidant, au besoin avec des adaptations, les règles communes qui leur sont applicables (articles 3 et 4 de la proposition de loi). La distinction entre autorité administrative indépendante et autorité publique indépendante est rappelée de manière formelle (article 2), les secondes disposant de la personnalité morale à la différence des premières. En revanche, parmi les vingt autorités retenues, les auteurs de la proposition de loi ne modifient pas la qualification d'autorité publique indépendante au profit de celle d'autorité administrative indépendante.

Le statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes se composerait de quatre titres consacrés respectivement à :

- l'organisation de ces autorités (titre I ^er ) ;

- la déontologie des membres et du personnel (titre II) ;

- les règles de fonctionnement (titre III) ;

- les modalités du contrôle parlementaire (titre IV).

Ce statut général s'appliquerait « sauf disposition contraire » maintenue ou à venir, conservant ainsi au législateur la possibilité de déroger par une règle spéciale aux règles que ce statut contient.

En raison de la création de ce statut général, il est procédé aux coordinations nécessaires afin de supprimer, compléter ou modifier les dispositions particulières à chacune des vingt autorités énumérées dans l'annexe à l'article 1 ^er de la proposition de loi qui seraient contraires ou redondantes avec les règles du statut général (articles 25 à 45 de la proposition de loi et article 5 de la proposition de loi organique).

De même, ce statut général et les modifications consécutives s'appliqueraient sur l'ensemble du territoire national (article 50 de la proposition de loi et article 6 de la proposition de loi organique), les règles d'entrée en vigueur étant précisées afin de ne pas bouleverser le fonctionnement des autorités concernées (article 49 de la proposition de loi et article 5 de la proposition de loi organique).

A. L'ORGANISATION DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES ET DES AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES

Le titre I ^er fixe les principes d'organisation applicables à toutes les autorités, ainsi que le statut des membres avec les garanties de nature à assurer leur indépendance pour l'exercice du mandat qui leur est confié.

Les membres exerceraient ainsi un mandat d'une durée de six ans, en principe non révocable mais non renouvelable (articles 5, 7 et 8 de la proposition de loi). Pour assurer la continuité, les membres seraient remplacés au gré de renouvellements partiels et échelonnés dans le temps.

Un membre ne pourrait exercer concomitamment qu'un seul mandat au sein d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante (article 9 de la proposition de loi). Cette incompatibilité s'étendrait aux fonctions administratives exercées au sein d'une de ces autorités (article 9 de la proposition de loi). Enfin, au sein de chacune de ces autorités, un membre ne pourrait exercer concomitamment un mandat de membre et un mandat au sein d'un organe chargé d'infliger une sanction, cette incompatibilité répondant ainsi à une exigence constitutionnelle de séparation des autorités de poursuite et de jugement (article 9 de la proposition de loi).

Les différentes procédures de désignation de parlementaires ès qualités au sein du collège de ces autorités (désignation par une commission permanente, proposition par une commission permanente avant approbation par l'assemblée, nomination par le président de l'assemblée) seraient unifiées au profit d'une élection par leur assemblée d'appartenance (article 6 de la proposition de loi).

B. LA DÉONTOLOGIE DES MEMBRES ET DU PERSONNEL DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES ET DES AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES

La loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique a posé un premier jalon en matière déontologique pour les membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes. Applicable à l'ensemble de leurs membres, ce cadre commun prévoit que :

- les membres des collèges des autorités administratives indépendantes s'abstiennent de siéger lorsqu'ils estiment être dans une situation de conflit d'intérêts, désormais définie par la loi ;

- dans la même situation, les personnes qui exercent des compétences propres au sein de ces autorités sont suppléées ;

- chaque membre doit déposer auprès du président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique une déclaration d'intérêts et une déclaration de situation patrimoniale qui ne sont pas rendues publiques, mais qui peuvent donner lieu à des observations ou des injonctions de la part de cette Haute Autorité.

Afin de détecter un conflit d'intérêts, il est prévu, en complément, que la déclaration d'intérêts d'un membre d'une de ces autorités serait consultable par les autres membres de ladite autorité. De même, pour décliner les règles introduites en 2013 par le législateur, ces règles de déport et d'abstention en cas de conflit d'intérêts seraient précisées pour les membres de ces autorités (article 13 de la proposition de loi).

Toujours dans un souci d'harmonisation, la déontologie des membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes serait fondée sur un socle commun : devoir de réserve (article 9 de la proposition de loi), disponibilité à temps plein des présidents (article 11 de la proposition de loi), incompatibilités avec des mandats (article 11 de la proposition de loi et article 2 de la proposition de loi organique) ou des fonctions juridictionnelles (article 11 de la proposition de loi et article 3 de la proposition de la loi organique). Cette dernière disposition traduit ainsi l'objectif de diversification dans la composition des collèges et commissions des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, la commission d'enquête ayant dénoncé la surreprésentation des « grands corps de l'État » (Conseil d'État, Cour des comptes et Cour de cassation) en leur sein.

Enfin, il est prévu que la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique contrôle la compatibilité de l'exercice d'une activité libérale ou d'une activité rémunérée au sein d'un organisme ou d'une entreprise exerçant son activité dans un secteur concurrentiel conformément aux règles du droit privé, avec le mandat de membre d'une autorité administrative ou publique indépendante jusqu'à trois ans après la cessation du mandat (article 46 de la proposition de loi).

Dans le prolongement de ces règles applicables aux membres, chaque collège d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante fixerait les règles déontologiques qui s'imposent aux agents, collaborateurs ou experts auxquels l'autorité recourt. Les directeurs généraux et secrétaires généraux seraient soumis au dépôt, à l'instar d'autres haut-fonctionnaires, d'une déclaration d'intérêts et d'une déclaration de situation patrimoniale auprès de la Haute Autorité (article 46 de la proposition de loi).

Enfin, une règle particulière serait édictée pour les membres de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique en raison de leur compétence particulière pour contrôler le respect des obligations déontologiques, à commencer par eux-mêmes. Aussi leurs déclarations d'intérêts et leurs déclarations de situation patrimoniale seraient-elles, par exception, rendues publiques (article 46 de la proposition de loi).

C. LE FONCTIONNEMENT DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES ET DES AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES

La loi fixerait les principes de fonctionnement des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, les autres règles de fonctionnement et celles d'organisation étant renvoyées au règlement intérieur de ces autorités, dans les conditions fixées par décret en Conseil d'État (article 16 de la proposition de loi). À titre liminaire, il est rappelé que ces autorités disposent des moyens humains, techniques et financiers nécessaires à l'accomplissement de leurs missions.

Les auteurs de la proposition de loi consacrent ainsi la liberté de recrutement des autorités concernées (article 17 de la proposition de loi) en rappelant que le personnel employé par l'autorité est placé sous l'autorité du président, à l'exclusion donc d'une autorité extérieure. Est également rappelé le pouvoir du président de nommer le secrétaire général ou le directeur général, traditionnellement chargé de diriger les services de l'autorité (article 18 de la proposition de loi).

Sur le plan financier, sont retenues des règles qui sont familières aux autorités administratives indépendantes et aux autorités publiques indépendantes. L'engagement des dépenses est ainsi dispensé du visa du contrôleur budgétaire (article 19 de la proposition de loi) mais la Cour des comptes reste compétente pour juger des comptes de l'autorité dans les conditions de droit commun (article 19 de la proposition de loi).

La procédure comptable et budgétaire est précisée en confiant la qualité d'ordonnateur des dépenses et des recettes au président de l'autorité (article 19 de la proposition de loi) et en instituant, pour les seules autorités publiques indépendantes, le collège comme autorité budgétaire chargée d'adopter le budget sur proposition du président (article 20 de la proposition de loi).

Il est, enfin, précisé que les biens immobiliers sont régis par les dispositions du code général de la propriété des personnes publiques applicables aux établissements publics de l'État (article 21 de la proposition de loi), ceux des autorités administratives indépendantes appartenant à l'État, à défaut de personnalité morale pour ces autorités.

D. LE CONTRÔLE PARLEMENTAIRE DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES ET DES AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES

Si les autorités administratives indépendantes et les autorités publiques indépendantes ne relèvent pas de l'autorité du Gouvernement, elles n'échappent pas au contrôle du Parlement. Fidèle à ce principe, les auteurs de la proposition de loi ont fixé les modalités du contrôle parlementaire de ces autorités afin de rendre effectifs les mécanismes du contrôle démocratique.

Un rapport annuel d'activité serait déposé, chaque année, avant le 1 ^er juin, par chaque autorité dans la perspective de l'organisation d'un débat en séance publique à l'Assemblée nationale ou au Sénat sur l'activité et la gestion de l'une ou plusieurs d'entre elles (article 22 de la proposition de loi). Cet exercice n'exclurait pas le contrôle des commissions parlementaires, consacré notamment à travers l'audition régulière de ces autorités (article 23 de la proposition de loi). Le président d'une commission permanente ou spéciale disposerait également de la faculté de solliciter la publication d'un avis rendu par une autorité administrative indépendante ou une autorité publique indépendante sur un projet de loi.

Parallèlement, la nomination de chaque président d'autorité serait soumise au Parlement à travers l'audition et le vote préalables des commissions permanentes compétentes, selon la procédure du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution (article 4 de la proposition de loi organique et article 47 de la proposition de loi). Actuellement, six présidents d'autorité ne sont pas nommés dans le cadre de cette procédure, notamment deux qui ne sont pas nommés par le Président de la République mais élus par leur collège respectif.

L'information financière des assemblées parlementaires serait également renforcée avec un document budgétaire annuel (un « jaune ») consolidant et analysant les données financières de ces autorités, aujourd'hui dispersées ou lacunaires (article 24 de la proposition de loi).

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : CRÉER UN RÉGIME COHÉRENT APPLICABLE AUX AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES ET AUX AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES

Si votre rapporteur s'est appuyé sur les travaux de la commission d'enquête, qui a entendu l'ensemble des autorités administratives et juridiques indépendantes, il a souhaité recueillir leurs observations écrites sur ces deux textes. Il a également entendu les autorités ayant sollicité une rencontre.

Votre commission a reconnu l'intérêt de la démarche législative initiée par les auteurs de ces deux textes qui font suite non seulement aux travaux de la commission d'enquête mais également de plusieurs rapports parlementaires consacrés à ces autorités. Ils concrétisent ainsi l'idée, maintes fois avancée, d'une « remise en ordre » de la catégorie des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes qui n'a cessé de se diversifier au risque de l'incohérence.

A. DÉLIMITER LA CATÉGORIE DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES ET DES AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES

La situation actuelle n'est pas apparue satisfaisante à votre commission. En effet, les doutes qui existent sur les contours de la notion d'autorité administrative indépendante ou d'autorité publique indépendante nuisent à l'application de la loi, le périmètre de ces autorités évoluant au gré des dispositions en cause. En outre, la catégorie d'autorité administrative indépendante ou d'autorité publique indépendante, au sens large, regroupe des autorités extrêmement diverses en termes de moyens mais surtout en terme de pouvoirs. Ainsi, comme l'indiquait en 2014, notre ancien collègue Patrice Gélard, certaines de ces autorités ne sont pas indépendantes, quand elles ne sont tout simplement pas des autorités, faute de pouvoir décisionnel.

Le secrétaire général du Gouvernement et certaines autorités en prennent argument pour réfuter la nécessité d'un statut général, tant la spécificité de chaque autorité serait irréductible. À l'inverse, suivant votre rapporteur, votre commission s'est accordée sur la nécessité de rendre une homogénéité à la catégorie d'autorités administratives et publiques indépendantes en dressant une liste réunissant les autorités dont les caractéristiques, sans être identiques, sont suffisamment proches.

Les représentants des autorités administratives indépendantes, reçus par votre rapporteur ou par la voie de leurs contributions écrites, ont ainsi fait valoir le « désaveu » ou la « déchéance » que constituait la perte de la qualité d'autorité administrative indépendante. Votre rapporteur rappelle, tout d'abord, que cette qualification résultait, dans certains cas, de la seule doctrine, le législateur s'étant abstenu de la reconnaître expressément : il ne s'agit dès lors pas à proprement parler d'une « déqualification législative ». De surcroît, l'exclusion de la catégorie des autorités administratives indépendantes ne signifie pas, contrairement à ce qui a été maintes fois avancé à votre rapporteur, la disparition de l'indépendance de l'organisme.

En effet, le statut d'autorité administrative indépendante n'est pas, pour le législateur, le seul moyen de garantir l'indépendance d'un organe administratif. Cette indépendance peut s'exprimer par d'autres moyens : l'absence d'instructions données à une autorité administrative, l'autonomie dans l'organisation de ses travaux, le choix d'une composition pluraliste ouverte sur des personnalités dont le statut garantit l'indépendance, etc. Il suffit pour s'en convaincre d'observer les organes qui, sans être expressément qualifiés d'autorité administrative indépendante, dispose de garanties législatives, que ce soit par exemple :

- le Haut Conseil des finances publiques qualifié d'« organisme indépendant » ;

- la commission nationale consultative des droits de l'Homme qui exerce, en vertu de l'article 1 ^er de la loi du 5 mars 2007, « sa mission en toute indépendance » ;

- la Caisse des dépôts et consignations qui, selon l'article L. 518-2 du code monétaire et financier, « est placée, de la manière la plus spéciale, sous la surveillance et la garantie de l'autorité législative » ;

- la Banque de France disposant d'un statut de personne publique sui generis ;

- l'Agence France Presse, dont l'indépendance est reconnue à l'article 3 de la loi du 10 janvier 1957.

Votre commission est donc convenue de la nécessité de ne retenir que les autorités administratives indépendantes et les autorités publiques indépendantes qualifiées expressément par la loi et de réserver au législateur cette faculté.

Pour votre commission, la qualité d'autorité administrative indépendante suppose, comme l'expression le commande, d'être, d'une part, une autorité administrative et, d'autre part, de disposer d'une indépendance à l'égard du Gouvernement. La liste retenue par la commission d'enquête et figurant en annexe de la proposition de loi a ainsi pris soin d'écarter les organes qui ne disposaient pas de pouvoirs de décision ou de contrainte à l'égard de tiers. La simple fonction consultative ou de médiation ne justifie pas la qualité d'autorité, à moins de retenir une interprétation extensive intégrant les « autorités morales ». Loin de remettre en cause le bien-fondé de la mission confiée aux autorités en question, ce principe se borne à constater que le pouvoir de recommander, de proposer ou d'interpeller publiquement ne s'analyse pas en un pouvoir contraignant.

Dès lors qu'un organe est, au regard des critères précédemment évoqués, une autorité administrative, susceptible à ce titre de faire usage de pouvoirs de contrainte (sanctions, décisions, injonctions, contrôle, etc.), il appartient au législateur de décider s'il souhaite lui conférer, à travers la reconnaissance de la qualité d'autorité administrative ou publique indépendante, un statut particulier qui l'exclut de la hiérarchie traditionnelle de l'administration. Cette question est d'autant plus cruciale avec les textes proposés que le statut général aurait pour effet de conférer automatiquement à un organe qui recevrait cette qualification des garanties d'indépendance.

La décision de conférer ce statut à une autorité administrative relève d'un choix d'opportunité, le législateur pouvant revenir sur son choix à tout moment au motif que les raisons qui avaient présidé à sa décision ne sont plus réunies. Il s'agit pour le Parlement, au vu de l'analyse du domaine d'intervention de l'autorité, de considérer qu'une mission ne peut plus être exercée par le Gouvernement ou un organe répondant devant lui (commission administrative, établissement public, etc.), mais par une autorité répondant de son action directement devant le Parlement.

Les amendements présentés par notre collègue Philippe Bonnecarrère, au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, ont permis d'ouvrir ce débat devant votre commission à propos de la Haute autorité pour la diffusion des oeuvre et la protection des droits sur internet (HADOPI) et l'Autorité de régulation de distribution de la presse (ARDP). Compte tenu de l'importance de cette décision de déqualification, proposée par la commission d'enquête sénatoriale mais contestée par la commission permanente compétente au fond pour les missions confiées à ces autorités, il a paru préférable à votre commission que le débat soit porté en séance publique.

B. APPROUVER LA FIXATION D'UN STATUT GÉNÉRAL SANS PRÉJUDICE D'AJUSTEMENTS AUX STATUTS PARTICULIERS D'AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES OU D'AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES

Votre commission s'est ralliée à la nécessité d'un statut général pour les autorités concernées, sous réserve de ne pas exclure toute faculté d'adaptation aux missions des autorités. L'effort entrepris par les deux textes examinés n'est pas sans rappeler celui initié par notre collègue député Jean-Luc Warsmann en 2009 à travers une proposition de loi pour créer un cadre commun aux groupements d'intérêt public, relevant jusqu'ici de dispositions propres. Votre commission avait à l'époque également approuvé ce souci d'unification.

Lors de son audition par votre rapporteur, le secrétaire général du Gouvernement, soulignant les règles communes dégagées par la jurisprudence puis par la loi, estimait que les inconvénients d'un statut général étaient supérieurs aux avantages attendus en ne permettant pas d'adaptations des règles communes.

Votre commission n'a pas partagé ce point de vue, relevant que le statut général institué par les titres I ^er à IV de la proposition de loi, sur le modèle du statut général de la fonction publique, s'appliquait « sauf disposition contraire ». Il en est de même des incompatibilités qui s'appliquent sauf lorsque la loi prévoit la présence ès qualités d'une personne frappée normalement par une incompatibilité et sans préjudice d'incompatibilités spécifiques.

Pour les autres règles, il est apparue à votre commission que le statut général se bornant à des principes d'organisation et de fonctionnement, au demeurant d'ores et déjà applicables à une grande majorité d'autorités existantes, restait à un niveau suffisant de généralité pour ne pas entraver le fonctionnement spécifique de ces autorités. Votre commission s'est montrée attentive à préserver un équilibre entre une aspiration à l'unité du statut et la prise en compte des spécificités des autorités qui y sont soumises . Votre rapporteur a ainsi pris connaissance avec profit des observations des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes qui, à son invitation, lui ont fait parvenir des contributions. Sur sa proposition, votre commission a ainsi adopté 28 amendements , présentés par son rapporteur, la commission de la culture et le groupe socialiste et républicain, destinés à préserver des règles propres à certaines autorités sans nuire à l'effort d'unification, notamment parce qu'elles prévoyaient des règles plus exigeantes pour les autorités concernées en matière de contrôle parlementaire ou de déontologie des membres. Suivant la même logique, votre commission a adopté trois amendements présentés par la commission de la culture, de l'éducation et de la communication poursuivant les mêmes finalités.

Sur le fond, votre commission a souhaité que la direction de l'autorité incombe à son président (autorité sur les services, nomination du secrétaire général ou du directeur général, ordonnancement des dépenses et des recettes, proposition du budget, etc.) dans la mesure où il est, au premier chef, responsable de l'action de l'autorité devant le Parlement. La souplesse de fonctionnement serait assurée par la faculté qu'il aurait de déléguer sa signature.

Enfin, votre commission a approuvé globalement les dispositions relatives au contrôle parlementaire qui rappellent les prérogatives des assemblées parlementaires, et plus particulièrement, de leurs commissions. Ces dispositions complètent l'information du Parlement à travers le dépôt d'un rapport annuel d'activité pour chaque autorité et la consolidation d'un document budgétaire annuel pour connaître les données financières relatives aux autorités administratives indépendantes et aux autorités publiques indépendantes. Votre rapporteur souhaite que le Parlement se saisisse de ces instruments afin de rendre effectif le contrôle démocratique des autorités dont la quasi-totalité ne remet pas en cause le bien-fondé voire aspire à son approfondissement.

*

* *

Votre commission a adopté la proposition de loi et la proposition de loi organique ainsi modifiées.

EXAMEN DES ARTICLES DE LA PROPOSITION DE LOI

Article 1er et annexe Fixation de la liste des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

Le présent article énonce l'objet de la proposition de loi en précisant que les dispositions des titres I ^er à IV constituent le statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes. Il renvoie en annexe la liste des vingt entités qualifiées comme telles.

Cette disposition reprend la proposition formulée par le doyen Gélard dans son rapport de 2014 consistant à dresser dans la loi une liste des autorités administratives et publiques indépendantes, à l'instar de celle qui figure dans la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution ^{6 ( * )} .

Elle poursuit un double objectif.

D'une part, alors que les dispositions transversales communes à l'ensemble des autorités administratives indépendantes ou autorités publiques indépendantes se multiplient, cette liste permettrait au législateur et au pouvoir réglementaire de connaître précisément le champ d'application des mesures qu'ils adoptent lorsqu'ils renvoient à ces catégories.

D'autre part, conformément à la proposition n° 2 de la commission d'enquête sur les autorités administratives indépendantes, la limitation au nombre de vingt de ces autorités marquerait une première étape dans la réalisation de l'objectif de rationalisation de ces entités ^{7 ( * )} . Cela représenterait une réduction de moitié par rapport à la liste figurant sur le site Internet Légifrance . La liste annexée à la proposition de loi reprend celle arrêtée par la commission d'enquête.

Liste des autorités administratives (AAI) et publiques (API) indépendantes recensées par Légifrance (en gras, les vingt autorités figurant dans l'annexe à la proposition de loi)

Dénomination	Source
AUTORITÉS QUALIFIÉES D'AAI OU D'API PAR LE LÉGISLATEUR
Agence française de lutte contre le dopage (AFLD)	Qualifiée d'API par l'art. L. 232-5 du code du sport, issu de l'art. 2 de la loi n° 2006-405 du 5 avril 2006
Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (ACNUSA)	Qualifiée d'AAI par l'art. L. 6361-1 du code des transports, issu de l'art. 1 ^er de la loi n° 99-588 du 12 juillet 1999
Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR)	Qualifiée d'AAI par l'art. L. 612-1 du code monétaire et financier, issu de l'ordonnance n° 2010-76 du 21 janvier 2010
Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP)	Qualifiée d'AAI par l'art. 17 de la loi n° 47-585 du 2 avril 1947, issu de l'art. 3 de la loi n° 2015-433 du 17 avril 2015
Autorité de la concurrence	Qualifiée d'AAI par l'art. L. 461-1 du code de commerce, issu de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008
Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER)	Qualifiée d'API par l'art. L. 2131-1 du code des transports, issu de la loi n° 2009-1503 du 8 décembre 2009
Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL)	Qualifiée d'AAI par l'art. 34 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010
Autorité de sûreté nucléaire (ASN)	Qualifiée d'AAI par l'art. L. 592-1 du code de l'environnement, issu de l'art. 4 de la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006
Autorité des marchés financiers (AMF)	Qualifiée d'API par l'art. L. 621-1 du code monétaire et financier, issu de l'art. 2 de la loi n° 2003-706 du 1 ^er août 2003
Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN)	Qualifié d'AAI par l'article 4 de la loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010, issu de l'art. 53 de la loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013
Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN)	Qualifiée d'AAI par l'article L. 2312-1 du code de la défense, issu de l'art. 1 ^er de la loi n°98-567 du 8 juillet 1998
Commission d'accès aux documents administratifs (CADA)	Qualifiée d'AAI par l'art. 20 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978, issu de l'art. 10 de l'ordonnance n° 2005-650 du 6 juin 2005
Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR)	Qualifiée d'AAI par l'art. L. 831-1 du code de la sécurité intérieure, issu de l'art. 2 de la loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015
Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL)	Qualifiée d'AAI par l'art. 11 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978
Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP)	Qualifiée d'AAI par l'art. L. 52-14 du code électoral, issu de l'art. 7 de l'ordonnance n° 2003-1165 du 8 décembre 2003
Commission nationale du débat public (CNDP)	Qualifiée d'AAI par l'art. L. 121-1 du code de l'environnement, issu de l'art. 134 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002
Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA)	Qualifié d'API par l'art. 3-1 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986, issu de la loi n° 2013-1028 du 15 novembre 2013
Défenseur des droits (DDD)	Qualifié d'« autorité constitutionnelle indépendante » par l'art. 2 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011
Haute Autorité de santé (HAS)	Qualifiée d'API par l'art. L. 161-37 du code de la sécurité sociale, issu de la loi n° 2004-810 du 13 août 2004
Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet (HADOPI)	Qualifiée d'API par l'art. L. 331-12 du code de la propriété intellectuelle, issu de la loi n° 2009-669 du 12 juin 2009
Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP)	Qualifiée d'AAI par l'art. 19 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013
Haut Conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (HCERES)	Qualifiée d'AAI par l'art. L. 114-3-1 du code de la recherche, issu de l'art. 9 de la loi de programme n° 2006-450 du 18 avril 2006
Haut Conseil du commissariat aux comptes (H3C)	Qualifié d'API par l'art. L. 821-1 du code de commerce, issu de l'art. 8 de l'ordonnance n° 2005-1126 du 8 septembre 2005
AUTORITÉS QUALIFIÉES D'INDÉPENDANTES PAR LE LÉGISLATEUR
Comité consultatif national d'éthique pour les sciences de la vie et de la santé (CCNE)	Qualifié d'« autorité indépendante » par l'art. L. 1412-2 du code de la santé publique, issu de la loi n° 2004-800 du 6 août 2004
Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH)	Considéré par l'art. 1 ^er de la loi n° 2007-292 du 5 mars 2007 comme exerçant « sa mission en toute indépendance »
Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL)	Qualifié d'« autorité indépendante » par l'art. 1 ^er de la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007
AUTORITÉS QUALIFIÉES D'AAI PAR LE JUGE
Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP)	Art. L. 130 du code des postes et communications électroniques, issu de la loi n° 2005-516 du 20 mai 2005. L'Autorité de régulation des télécommunications (ART) avait été qualifiée d'AAI par la décision du Conseil constitutionnel n° 96-378 DC du 23 juillet 1996.
Commission de régulation de l'énergie (CRE)	Art. L. 131-1 du code de l'énergie - qualifiée explicitement d'AAI par la décision du Conseil d'État du 3 mai 2011, SA Voltalis , n° 331858
AUTORITÉS CONSIDÉRÉES COMME DES AAI PAR L'ÉTUDE DU CONSEIL D'ÉTAT DE 2001 ET LES RAPPORTS PARLEMENTAIRES
Bureau central de tarification (BCT)	Art. L. 243-4 du code des assurances - qualifié d'AAI par Jacques Arrighi de Casanova dans ses conclusions sur CE, 19/01/98, SNC Grand Littoral , n° 182447
Commission centrale permanente compétente en matière de bénéfices agricoles	Art. 1652 du code général des impôts
Commission de la sécurité des consommateurs (CSC)	Art. L. 534-4 du code de la consommation
Commission des infractions fiscales (CIF)	Art. L. 228 du livre des procédures fiscales
Commission des participations et des transferts (CPT)	Art. 3 de la loi n° 86-912 du 6 août 1986
Commission des sondages	Art. 5 de la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 - qualifiée d'AAI par G. Bachelier dans ses conclusions sur CE, 23/02/01, COB , n° 204425
Commission nationale d'aménagement cinématographique	Art. L. 212-6-5 du code du cinéma et de l'image animée
Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC)	Art. L. 751-5 du code de commerce
Commission nationale de contrôle de la campagne électorale relative à l'élection du Président de la République	Art. 13 du décret n° 2001-213 du 8 mars 2001
Commission paritaire des publications et agences de presse (CPPAP)	Art. 1 ^er de l'ordonnance n° 45-2646 du 2 novembre 1945
Conseil supérieur de l'Agence France-Presse	Art. 3 de la loi n° 57-32 du 10 janvier 1957
Médiateur du cinéma	Art. L. 213-1 du code du cinéma et de l'image animée - qualifiée d'AAI par G. Bachelier dans ses conclusions sur CE, 23/02/01, COB , n° 204425
Médiateur national de l'énergie	Art. L. 122-1 du code de l'énergie

Conformément à la définition traditionnelle de la notion d'autorité administrative indépendante, la liste annexée à la proposition de loi retient comme critère nécessaire mais pas suffisant la détention par l'entité concernée de pouvoirs normatifs, de contrainte, de régulation ou de sanction .

• La qualification législative de trois entités comme autorités administratives indépendantes

L'application de ce critère conduit les auteurs de la proposition de loi à inscrire sur la liste des autorités administratives indépendantes les trois autorités suivantes :

- l' Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) ;

- la Commission de régulation de l'énergie (CRE) ;

- le Contrôleur général des lieux de privation de liberté .

Pour les deux premières autorités, il s'agirait simplement d'inscrire dans la loi une qualification d'ores et déjà retenue par le juge ( cf . le tableau supra ). Leur qualité de régulateurs des secteurs dans lesquels l'ARCEP et la CRE interviennent respectivement ne soulève, en outre, aucune difficulté au regard de la qualification d'autorité administrative indépendante.

S'agissant du Contrôleur général des lieux de privation de liberté, cette modification de la qualification juridique serait conforme aux pouvoirs qui lui sont dévolus, tout particulièrement depuis l'adoption de la loi n° 2014-528 du 26 mai 2014 modifiant la loi du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté. S'il n'a qu'un pouvoir de recommandations et d'avis, il dispose en revanche de prérogatives fortes lors de ses visites des lieux de privation de liberté, qu'il peut également effectuer de manière inopinée, et à l'occasion desquelles il peut obtenir communication des documents nécessaires à son contrôle. La loi lui a ainsi reconnu un pouvoir de mise en demeure lorsqu'une demande de communication de pièces n'a pas été suivie d'effet, obligation dont la méconnaissance est sanctionnée comme délit d'entrave passible d'une peine d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende.

Les articles 30, 35 et 40 de la proposition de loi tirent les conséquences de l'inscription de ces autorités sur cette liste en les qualifiant expressément d'autorités administratives indépendantes dans les différents textes régissant leurs statuts.

• La perte de la qualité d'autorité administrative indépendante de six entités

En revanche, perdraient leur qualité d'autorités administratives indépendantes parmi les autorités qualifiées comme telles par la loi :

- l' Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) , selon la suggestion de son président de l'époque, M. Christian Noyer, gouverneur de la Banque de France, à laquelle est adossée l'ACPR ; selon lui, l'essentiel réside dans la séparation dans les fonctions entre des collèges spécialisés, la distinction entre deux organismes au statut différent - une entité sui generis d'une part, une autorité administrative indépendante d'autre part - n'étant que source de complexité ^{8 ( * )} ;

- le Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN) , comité consultatif placé auprès du ministre de la défense dont la transformation en autorité administrative indépendante a été justifiée par la volonté de « lever tout soupçon de partialité que certains détracteurs de [la] loi formulent concernant le rôle décisionnel du ministre de la défense en matière d'indemnisation des victimes des essais nucléaires français » ; le doyen Gélard, dans son rapport de 2014, s'interrogeait toutefois sur l'opportunité de cette transformation constatant que celle-ci n'avait quasiment pas eu de conséquence sur la composition du comité ; il rappelait surtout qu'il s'agissait d'une commission d'indemnisation, à l'instar de l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM), établissement public administratif de l'État placé sous la tutelle du ministère chargé de la santé ^{9 ( * )} ;

- la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN) , qui dispose essentiellement d'une compétence consultative ;

- la Commission nationale du débat public (CNDP) , chargée de veiller au respect de la participation du public au processus d'élaboration de certains projets d'aménagement ou d'équipement ainsi qu'au respect de bonnes conditions d'information du public, la CNDP se borne à déterminer les modalités de participation du public au processus de décision ; en aucun cas, elle ne se prononce sur le fond des projets, y compris lorsqu'elle organise elle-même un débat public par le biais d'une commission particulière qu'elle a constituée ;

- la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI) , dont la commission d'enquête a proposé la suppression, « considérant que cette autorité n'a pas apporté la preuve de son efficacité en tant que gendarme de l'internet et que les moyens de lutte contre le piratage à travers le mécanisme de la réponse graduée [étaient] inopérants » ; la commission d'enquête a suggéré son maintien sous forme de commission spécialisée voire d'établissement public ^{10 ( * )} ;

- l' Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP) , conformément aux préconisations du rapport de la commission d'enquête.

De même, la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH) et le Comité consultatif national d'éthique pour les sciences de la vie et de la santé (CCNE) , dont la loi proclame la seule indépendance, ne figureraient pas sur la liste dans la mesure où il ne s'agit que d'organes consultatifs sans aucun pouvoir décisionnel. À ce titre, ils ne peuvent à proprement parler, être qualifiés d'« autorités ».

Enfin, les auteurs de la proposition de loi refusent de qualifier d'autorités administratives indépendantes les organismes considérés comme tels sur le seul fondement de l'étude du Conseil d'État de 2001 ou de certains rapports parlementaires.

L'article 25 de la proposition de loi tire les conséquences de la non-inscription de ces différents organismes sur la liste annexée.

Estimant préférable de porter en séance publique le débat sur l'opportunité de la déqualification des organismes disposant actuellement du statut d'autorité administrative ou publique indépendante en vertu de la loi, votre commission a adopté l'article 1 ^er sans modification .

Article 2 Personnalité morale des autorités publiques indépendantes

L'article 2 précise que les autorités publiques indépendantes disposent de la personnalité morale .

Cette spécificité des autorités publiques indépendantes par rapport aux autres autorités administratives indépendantes leur assure :

- la capacité d'ester en justice ;

- l' autonomie financière , dans la mesure où, conformément au 1° du I de l'article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances, une ressource établie au profit de l'État peut faire l'objet d'une affectation, totale ou partielle, à une autre personne morale ;

- la responsabilité , susceptible d'être mise en cause lors de contentieux indemnitaire.

Le présent article reprend ainsi une mention qui figure actuellement dans les textes régissant les statuts particuliers des différentes autorités publiques indépendantes :

- l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD) ;

- l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER) ;

- l'Autorité des marchés financiers (AMF) ;

- le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) ;

- la Haute Autorité de santé (HAS) ;

- la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet (HADOPI) ;

- le Haut Conseil du commissariat aux comptes (H3C).

Par cohérence, les articles 25 (X), 26 (a du 1°), 29 (1°), 33 (1°), 39 (1°A nouveau ), 42 (1°) et 43 (a du 1°) suppriment donc cette mention dans les statuts respectifs de ces autorités.

Votre commission a adopté l'article 2 sans modification .

Article 3 Champ d'application du statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

Au sein des autorités dont la liste est fixée par l'article 1 ^er de la proposition de loi, l'article 3 définit les membres auxquels le statut général, fixés par les titres I ^er à IV, s'appliquerait.

Le champ d'application concernerait les membres du collège ainsi que les membres des commissions chargées de prononcer des sanctions , constituées au sein de quatre autorités : Autorité de régulation des activités ferroviaire et routières (ARAFER), Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL), Autorité des marchés financiers (AMF) et Commission de régulation de l'énergie (CRE). Sur ce point, la proposition de loi ne modifie pas les intitulés de ces instances puisqu'elle fait référence aux « commissions des sanctions », formule traditionnelle, mais s'applique également à la « commission de règlement des différends et des sanctions », qui est l'intitulé pour la commission des sanctions placée au sein de la CRE.

Enfin, rappelant la vocation générale de ce statut , le présent article précise qu'il s'applique « sauf disposition contraire », le législateur restant libre de déroger à une règle législative générale. Cette mention correspond parfaitement à l'intention de la commission d'enquête pour qui, « de même que le statut général de la fonction publique n'empêche pas des dérogations ponctuelles à la règle de droit commun, un « statut général » des autorités administratives indépendantes ne signifie pas uniformisation ».

Votre commission a adopté l'article 3 sans modification .

Article 4 Mesures particulières au Défenseur des droits et au Contrôleur général des lieux de privation de liberté

L'article 4 prévoit les mesures d'adaptation rendues nécessaires par la spécificité de deux autorités administratives indépendantes mentionnées dans l'annexe à l'article 1 ^er : le Défenseur des droits et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

En effet, ces deux autorités ne sont constituées que d'une personne . En effet, si le Défenseur des droits peut être assisté par des collèges comme le prévoit le troisième alinéa de l'article 71-1 de la Constitution, il forme l'autorité administrative indépendante. Aussi le premier alinéa de l'article 4 prévoit-il une disposition interprétative indiquant que les dispositions mentionnant le président d'une autorité administrative indépendante au sein du statut général s'appliquent, le cas échéant, à la personne du Défenseur des droits et du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Le deuxième alinéa exclut l'application des articles 5 à 13 et l'article 22 de la présente proposition de loi au Défenseur des droits, dans la mesure où ces mesures relèvent, en application de l'article 71-1 de la Constitution, du domaine de la loi organique. Les dispositions qui lui sont applicables demeurent donc contenues au sein de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits. Une mesure d'adaptation prévoit également que les règles déontologiques prévues dans le règlement intérieur de l'institution en application de l'article 16 de la présente proposition de loi s'appliqueraient également aux adjoints du Défenseur des droits, aux membres du collège et à ses délégués. Cette règle reprend celle contenue à l'article 39 de la loi organique du 29 mars 2011 dont le Conseil constitutionnel a reconnu qu'elle relevait de la loi ordinaire ^{11 ( * )} .

Le troisième alinéa exclut ou adapte l'application au Contrôleur général des lieux de privation de liberté des dispositions qui sont inapplicables en l'absence d'un collège (suspension ou interruption du mandat décidée par le collège, mise à disposition des membres du collège les déclarations d'intérêts des autres membres) ainsi que l'incompatibilité avec des fonctions juridictionnelles qui, compte-tenu de sa mission, ne paraît pas utile.

Votre commission a adopté l'article 4 sans modification .

TITRE IER ORGANISATION DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES ET DES AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES

Article 5 Durée du mandat des membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'article 5 fixe la durée du mandat des membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes à six ans . Conformément à l'article 3, cette durée vaudrait pour le mandat des membres du collège comme des commissions de sanctions ou de règlement des différends et des sanctions.

Cette disposition harmonise ainsi la durée des mandats entre autorités ainsi qu'au sein de chaque autorité lorsqu'il existe un organe chargé de sanctionner distinct du collège.

La durée retenue est celle qui a été décidée par le législateur pour la quasi-totalité des organismes qualifiés d'autorités administratives indépendantes ou d'autorités publiques indépendantes par l'article 1 ^er de la présente proposition de loi. En effet, à l'exception du Haut conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (HCERES) pour laquelle la durée du mandat de ses membres incombe au pouvoir réglementaire, la loi fixe déjà cette durée à six ans pour quatorze d'entre elles, trois (Autorité de la concurrence, Autorité des marchés financiers [AMF], Commission nationale de l'informatique et des libertés [CNIL]) connaissant un mandat de cinq ans et une seule (Commission d'accès aux documents administratifs [CADA]) de trois ans. En outre, le Constituant a prévu à l'article 71-1 de la Constitution une durée de six ans pour le mandat du Défenseur des droits.

Deux exceptions à cette durée sont implicitement prévues, à savoir :

- la perte du mandat parlementaire qui entraîne la perte du mandat au sein de l'autorité concernée, en application du deuxième alinéa de l'article 6 de la présente proposition de loi ;

- la nomination d'un membre en remplacement d'un autre à la suite d'une vacance de siège, la durée du mandat du nouveau membre devenant celle restant à courir pour le membre remplacé, en vertu du deuxième alinéa de l'article 8 de la présente proposition de loi.

Sur le principe, les auteurs de la proposition de loi ont retenu la durée maximale parmi les autorités concernées afin d'asseoir l'indépendance des membres de ces autorités, ce mandat ne pouvant cependant pas être renouvelable en application de l'article 8 de la présente proposition de loi.

Afin d'éviter une instabilité résultant de l'allongement de la durée de mandats en cours dont la durée serait actuellement inférieure à six ans, le I de l'article 49 de la présente proposition de loi aménage l'entrée en vigueur de cette modification.

Par exception à cette durée, le deuxième alinéa de l'article 5 propose de maintenir les membres en fonction jusqu'à l'installation du nouveau collège ou de la nouvelle commission. Cette disposition a pour objectif d'éviter que l'absence ou le refus de nomination de membres par les autorités de nomination aient pour effet de paralyser l'action de l'autorité concernée. Ce cas de figure s'est déjà produit pour la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI) et la Commission de la sécurité des consommateurs (CSC) pour laquelle aucune nomination, à commencer par celle de son président, n'a eu lieu depuis la fin de l'année 2014. À ce jour, elle ne compte ainsi que 5 membres sur 14 prévus, entraînant de facto son extinction.

Cette disposition aurait cependant pour effet de modifier le décompte de la durée du mandat, fixée à six ans par le premier alinéa de l'article 5, en fonction du remplacement effectif du membre. Ce choix pourrait introduire une incertitude sur les dates respectives de début et de fin de mandat voire des décalages entre les différents mandats selon la diligence avec laquelle l'autorité de nomination procède au remplacement du membre. Poursuivant le même objectif, votre commission a donc adopté un amendement COM-16 de son rapporteur prévoyant un mécanisme différent inspiré de l'article 8 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel. Ainsi, il serait prévu que le remplacement du membre devrait intervenir au moins huit jours avant l'expiration de son mandat. L'inertie de l'autorité de nomination ouvrirait ainsi la voie à un recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif qui pourrait, le cas échéant, assortir sa décision d'une injonction en cas de violation de cette règle.

Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié .

Article 6 Désignation des parlementaires au sein des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'article 6 régit les modalités de désignation des parlementaires appelés à siéger au sein des collèges des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes. Leur présence est limitée puisque la présidence d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante est rendue incompatible avec le mandat de député et de sénateur, respectivement par les articles L.O. 145 et L.O. 297 du code électoral. De même, la qualité de membre d'une de ces autorités est incompatible avec le mandat parlementaire « sauf si le [parlementaire] y est désigné en cette qualité ». Ainsi, six députés et six sénateurs sont actuellement membres ès qualité parce qu'une disposition législative le prévoit : deux parlementaires au sein de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) et du Haut Conseil d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (HCERES), ainsi que quatre parlementaires au sein de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) et de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL).

Pour le Conseil constitutionnel, la présence de parlementaires au sein des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes « n'est pas de nature à porter atteinte au principe de la séparation des pouvoirs » ^{12 ( * )} . L'opportunité de cette présence a néanmoins été largement débattue par la commission d'enquête, un relatif consensus s'établissant sur la difficulté pour le Parlement à contrôler un organe comprenant en son sein des parlementaires. En outre, les parlementaires siégeant au sein d'une autorité administrative indépendante sont, au premier chef, des membres de cette autorité avant d'être des parlementaires susceptibles d'exercer un contrôle au nom de leur assemblée.

Malgré cette prévention, la commission d'enquête a plutôt opté pour un encadrement de la nomination des parlementaires appelés à siéger au sein des collèges de ces autorités en formulant une proposition n° 4 : « Procéder à la désignation des parlementaires, membres d'une autorité administrative indépendante, par leur assemblée parlementaire en séance publique ou par le président d'une assemblée après approbation par une majorité qualifiée de la commission permanente compétente de l'assemblée concernée ». Les auteurs de la présente proposition de loi ont retenu la première modalité de désignation en prévoyant que les parlementaires soient, dans ce cas, « élus à la majorité absolue des suffrages exprimés par l'assemblée à laquelle ils siègent », sur le modèle de l'élection des représentants de la France à l'assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe prévue à l'article 2 de la loi n° 49-984 du 23 juillet 1949.

Cette désignation, plus solennelle que les modalités actuelles ^{13 ( * )} , renforcerait la légitimité des parlementaires désignés sans nuire au principe du pluralisme . En effet, dans les deux autorités où le nombre de parlementaires par assemblée est supérieure à un (CNCTR et CNIL), le statut particulier de ces autorités indique que la désignation des parlementaire doit s'effectuer « de manière à assurer une représentation pluraliste », ce que maintient la présente proposition de loi. La mise en oeuvre de cette exigence législative relève actuellement de la pratique au sein de chaque assemblée parlementaire, ce que les nouvelles modalités de désignation ne paraissent pas devoir remettre en cause.

Enfin, il est prévu une durée du mandat au sein de ces autorités pour les parlementaires dérogatoire à celle fixée à six ans par l'article 5 de la présente proposition de loi. En effet, ces membres ont été désignés en raison de leur mandat parlementaire. Dès lors, la fin de leur mandat parlementaire entraînerait également la fin de leur mandat au sein de ces autorités.

Votre commission a adopté l'article 6 sans modification .

Article 7 Irrévocabilité du mandat et conditions d'interruption ou de suspension du mandat des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'article 7 pose, par son premier alinéa, le principe de l'irrévocabilité du mandat des membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes . Il consacre ainsi une règle dégagée par la jurisprudence : le Conseil d'État a admis qu'un fonctionnaire détaché pour exercer la présidence d'une autorité administrative indépendante ne perdait pas cette fonction à la date à laquelle il avait atteint dans son corps d'origine la limite d'âge ^{14 ( * )} .

Les exceptions à cette garantie particulièrement forte de l'indépendance des membres tant vis-à-vis de l'extérieur que de l'intérieur de l'autorité concernée sont expressément prévues au deuxième alinéa du présent article. Il s'agirait, outre le décès, de :

- la démission du membre ;

- la situation d'incompatibilité d'un membre ;

- l'empêchement du membre ;

- le manquement aux obligations de membre.

Dans un de ces trois derniers cas, le collège devrait constater l'existence de ce motif à une majorité qualifiée des deux tiers, calculée à partir de l'ensemble des membres du collège ou de la commission, soustraction faite du membre concerné. Le collège ou la commission ne serait pas tenue systématiquement de mettre fin au mandat puisqu'elle pourrait soit l'interrompre, soit le suspendre. Dans cette seconde hypothèse, le membre pourrait être appelé, particulièrement en cas d'empêchement temporaire, à reprendre le cours de son mandat pour la durée restant à courir, une fois la situation constatée par le collège et la commission ayant pris fin.

Au demeurant, la décision du collège ou de la commission serait susceptible d'un recours en excès de pouvoir devant le juge administratif.

Ces règles sont celles que votre commission des lois avait instaurées en 2013 et 2015, respectivement, pour la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) et la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR). Aussi les a-t-elle approuvées.

Votre commission a adopté l'article 7 sans modification .

Article 8 Non-renouvellement du mandat de membre des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'article 8 institue une règle de non-renouvellement du mandat au sein de chaque autorité administrative indépendante ou autorité publique indépendante , conformément à la proposition n° 6 de la commission d'enquête. Le respect de cette règle s'apprécierait au niveau de chaque autorité.

Il existe actuellement une grande diversité de situation au sein de ces autorités : si la règle du « mandat unique » s'est imposée dans les autorités les plus récentes (Haute autorité pour la transparence de la vie publique [HATVP], Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité [CNCTR], Contrôleur général des lieux de privation de liberté [CGCLP], etc.), elle n'a pas été retenue pour d'autres ou connaît des tempéraments. Ces tempéraments revêtent deux formes : le non-renouvellement est limité au mandat de président ou le mandat n'est renouvelable qu'une fois.

Votre rapporteur n'ignore pas les critiques formulées contre cette règle qui invitent à privilégier une approche pragmatique laissant apprécier à l'autorité de nomination l'opportunité ou non de renouveler un mandat. Les opposants à cette règle mettent en avant la perte d'expérience au sein des organes de l'autorité en raison du défaut de continuité possible du mandat des membres, ce qui aurait d'ailleurs pour effet de transférer la « mémoire » de l'autorité aux services au détriment des organes décisionnels. Pour répondre à cette objection, les auteurs de la proposition de loi ont traduit une suggestion de la commission d'enquête en mettant fin au renouvellement intégral des collèges et commissions des sanctions des autorités administratives et publiques indépendantes, au profit d' un renouvellement partiel de nature à éviter une rupture à chaque renouvellement .

Au regard de cette précaution, votre commission a maintenu le principe de non-renouvellement eu égard aux fonctions particulières qu'exercent les membres des autorités administratives et publiques indépendantes, hors de toute tutelle gouvernementale. Leur légitimité reposant uniquement sur leur désignation et non sur une élection au suffrage universel, il a semblé que l'alternance, à échéance régulière, des titulaires de ces mandats devait éviter l'exercice, si ce n'est indéfini, au moins prolongé de l'autorité détenue par ces organes. La perspective pour un membre de ne pas être renouvelable, y compris par une autre autorité de nomination, constitue également une garantie supplémentaire de son indépendance .

Le deuxième alinéa de l'article introduit une seule exception à cette règle, d'ailleurs existante dans plusieurs statuts particuliers d'autorités administratives et publiques indépendantes. En cas de remplacement d'un membre en cours de mandat, le remplaçant peut être renouvelé si la durée du premier mandat est inférieure à deux ans, soit un tiers de la durée normale. Cette possibilité est la contrepartie du fait qu'en cas de nomination en remplacement d'un membre dont le mandat a cessé avant son terme normal, le nouveau membre n'exerce son mandat que pour la durée restant à courir.

Inspirée de l'article 12 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, applicables à ses membres, une telle règle existe pour la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) et la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR).

Enfin, il est précisé qu'en cas de remplacement, le nouveau membre doit être désigné dans le délai de deux mois suivant la vacance . Corollaire de l'obligation prévue à l'article 5 de désigner un nouveau membre avant le terme normal du mandat de son prédécesseur, cette règle vise à éviter la regrettable expérience de la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI), au sein de laquelle il n'a pas été procédé à la nomination de trois membres du collège entre fin 2013 et mi 2014, au prix de sa paralysie temporaire.

Votre commission a adopté l'article 8 sans modification .

Article 9 Incompatibilité entre mandat de membre et fonctions au sein des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'article 9 institue plusieurs incompatibilités entre des mandats exercés dans plusieurs ou au sein de la même autorité administrative indépendante ou autorité publique indépendante.

Il serait ainsi interdit au membre d'un collège ou d'une commission des sanctions d'une autorité administrative indépendance ou d'une autorité publique indépendante d'exercer concomitamment :

- le mandat de membre d'une autorité ;

- des fonctions au sein de services de son autorité ou d'une autre autorité ;

- d'être membre, au sein de son autorité, du collège s'il est membre de la commission des sanctions et inversement .

À cet égard, les auteurs de la proposition de loi ne s'en sont pas remis uniquement à la vigilance des autorités de nomination car la commission d'enquête a établi que l'absence d'incompatibilités conduisait à ce que certaines personnes siègent, en même temps, au sein de deux voire trois autorités. En raison de ces cumuls et en reprenant le périmètre des 42 autorités considérées actuellement comme autorités administratives ou publiques indépendantes, « au 1 ^er septembre 2015, les collèges des autorités administratives indépendantes comportaient 581 sièges mais le nombre de sièges effectivement occupés s'élevaient à 544 sièges ».

Mettant en oeuvre la proposition n° 7 de la commission d'enquête, la première incompatibilité repose sur la fonction particulière qui incombe aux membres des autorités administratives et publiques indépendantes qui exige une disponibilité suffisante pour justifier que, par principe, une même personne ne puisse cumuler deux mandats au sein d'autorités administratives indépendantes, d'autant plus lorsque leur mandat s'exerce en parallèle d'une activité professionnelle. En outre, cette incompatibilité prévient de manière effective tout conflit d'intérêts, même en apparence, qui pourrait naître de l'exercice concomitant de prérogatives au titre de plusieurs autorités.

Ces règles ne font pas obstacle à ce que le législateur puisse prévoir que le membre d'une autorité administrative ou publique indépendante siège au sein d'un autre collège, comme il l'a fait en prévoyant la présence de droit d'un membre de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) au sein de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA). Une telle faculté résulte de la possibilité de la loi de déroger par une disposition spéciale à une disposition générale et, plus fondamentalement, du fait que cette présence de droit ne s'assimile pas à un nouveau mandat pour lequel le membre aurait fait l'objet d'une seconde nomination.

S'agissant de l'incompatibilité particulière au sein d'une même autorité entre les fonctions exercées au sein du collège et au sein d'une commission des sanctions lorsqu'elle existe, la séparation organique résulte de la jurisprudence constitutionnelle qui estime qu'en n'assurant pas, lors du prononcé d'une sanction ayant le caractère d'une punition au sens de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen, la séparation au sein de l'autorité entre, d'une part, les fonctions de poursuite et d'instruction des éventuels manquements - incombant généralement au collège - et, d'autre part, les fonctions de jugement des mêmes manquements - généralement confiées à une commission spécialisée -, le principe d'impartialité était méconnue ^{15 ( * )} .

Lors de son audition, M. Marc Guillaume, secrétaire général du Gouvernement, a regretté qu'au détour de cette disposition, les auteurs de la proposition de loi privilégient le modèle d'un collège et d'une commission des sanctions distincts comme seul moyen de respecter cette exigence constitutionnelle. Si cette solution domine au sein des autorités administratives et publiques indépendantes, il est exact que d'autres de ces autorités ont répondu à l'exigence constitutionnelle par d'autres dispositions institutionnelles :

- soit en confiant les fonctions de poursuite et d'instruction à un tiers par rapport au collège qui est l'organe de jugement, comme le rapporteur général au sein de l'Autorité de la concurrence ;

- soit en attribuant le jugement des affaires à une formation restreinte émanant du collège mais dont les membres ne siègent pas au sein du collège lorsqu'ils statuent en formation de jugement, à l'instar de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) ou de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP).

Or, l'incompatibilité généralisée par le troisième alinéa du présent article n'aurait pas pour effet de remettre en cause ces autres solutions dans la mesure où ces règles spécifiques ne sont pas abrogées par la présente proposition de loi et que l'incompatibilité en cause ne trouverait à s'appliquer que s'il existe une commission des sanctions au sein de l'autorité, sans en imposer aucunement la création dès lors que l'autorité est investie d'un pouvoir de sanction.

C'est pourquoi votre commission n'a pas remis en cause ces incompatibilités.

Votre commission a adopté l'article 9 sans modification .

Article 9 bis (nouveau) Fixation de l'échelle des rémunérations et indemnités des membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

Adopté par votre commission sur proposition de notre collègue Alain Richard et des membres du groupe socialiste et républicain et avec l'avis favorable de son rapporteur, l'article 9 bis renvoie le soin à un décret en Conseil d'État de déterminer une échelle des rémunérations et des indemnités des membres des autorités administratives et publiques indépendantes . Cette disposition reprend une idée que le doyen Gélard avait esquissée en 2014.

Si les travaux de la commission d'enquête ont prouvé qu'il n'y avait pas d'abus en matière de rémunérations des membres de ces autorités, ils ont mis en évidence une forte disparité qui peut s'expliquer par la différence des missions et des responsabilités exercées. D'ailleurs, certaines fonctions sont quasi-bénévoles au regard du montant des indemnités versées et des charges pesant sur les membres. Le montant de la rémunération et de l'indemnité est également lié à la disponibilité exigée des membres en raison des incompatibilités qui leur sont applicables.

À défaut d'un traitement égalitaire de l'ensemble des membres des autorités concernées, le pouvoir réglementaire pourrait ainsi fixer un cadre commun , actuellement inexistant , afin d'aboutir à un traitement transparent et équitable en matière de fixation des indemnités et des rémunérations.

Votre commission a adopté l'article 9 bis ainsi rédigé .

TITRE II DÉONTOLOGIE AU SEIN DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES ET DES AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES
CHAPITRE IER Déontologie des membres

Article 10 Indépendance et réserve des membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'article 10 affirme deux exigences déontologiques qui découlent de l'indépendance de leurs fonctions , comme le recommandait la commission d'enquête avec la proposition n° 5.

D'une part, le premier alinéa énonce que les membres des autorités administratives et publiques indépendantes « ne reçoivent et ne sollicitent d'instruction d'aucune autorité ». Ce principe, présent sous des rédactions voisines dans de nombreux statuts particuliers de ces autorités, est la conséquence première de l'appartenance de ces autorités à la catégorie des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes. Il fonde même l'originalité de ces organismes qui ne relèvent pas, contrairement aux services des ministères ou aux opérateurs de l'État, de l'autorité du Gouvernement ou, à tout le moins, de sa tutelle.

D'autre part, le second alinéa impose un « devoir de réserve » à la charge de chaque membre d'une de ces autorités sur les affaires relevant de la compétence de cette autorité. Cette règle n'est pas sans évoquer l'obligation faite aux membres du Conseil constitutionnel, à l'article 3 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, de « ne prendre aucune position publique » sur les questions relevant de la compétence du Conseil.

Cette obligation s'impose dans le périmètre de compétence de l'autorité au sein de laquelle siège le membre et ne porte que sur les expressions « à titre personnel ». Ainsi, elle n'exclurait pas, contrairement aux craintes formulées par M. Bruno Genevois, président de l'Agence française de lutte contre le dopage, dans sa contribution écrite adressée à votre rapporteur, que les membres puissent représenter l'autorité au sein d'évènements ou de colloques et s'exprimer en son nom, sous la réserve de ne pas excéder, par leur propos, la réserve qui leur est imposée, notamment en formulant publiquement des critiques ou des opinions dissidentes qui affaibliraient la légitimité des décisions de l'autorité.

Suivant l'avis favorable de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-8 présenté par notre collègue Alain Richard et les autres membres du groupe socialiste et républicain, visant à compléter ce « devoir de réserve » en l'imposant aux anciens membres de ces autorités pendant un an à compter de la cessation de leur mandat. En outre, cette disposition imposerait le secret des délibérations aux membres et anciens membres, sans limitation de durée.

Ces dispositions sont directement inspirées des règles prévues, depuis 2013, pour les membres et anciens membres du Conseil supérieur de l'audiovisuel par le cinquième alinéa de l'article 5 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

Votre commission a adopté l'article 10 ainsi modifié .

Article 11 Incompatibilités professionnelles et électorales des membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'article 11 institue des incompatibilités électorales et professionnelles applicables aux membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, reprenant et généralisant des règles qui leur sont déjà applicables.

Il en est ainsi particulièrement de l'incompatibilité, prévue au premier alinéa du présent article, entre le mandat de membre et un mandat électif local . Depuis 2013, les articles L.O. 145 et L.O. 297 du code électoral rendent déjà incompatibles avec le mandat parlementaire la présidence d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante, de manière absolue, et avec la qualité de membre d'une de ces autorités « sauf si le [parlementaire] y est désigné en cette qualité ».

Cette particularité a conduit votre commission à adopter un amendement COM-18 de son rapporteur afin de ne pas assujettir les parlementaires siégeant au sein de ces autorités à cette incompatibilité électorale. La situation des parlementaires n'était pas distinguée par rapport aux autres membres alors qu'ils sont déjà soumis à des règles d'incompatibilité, relevant du domaine de la loi organique en application de l'article 25 de la Constitution, avec les mandats électifs locaux, particulièrement à l'article L.O. 141 du code électoral et au futur article L.O. 141-1 du même code.

De même, une incompatibilité serait édictée entre le mandat de membre d'une de ces autorités et la détention, directe ou indirecte, d'intérêts en lien avec le secteur dont l'autorité a la charge d'assurer « le contrôle, la surveillance ou la régulation » afin d'éviter tout soupçon de conflit d'intérêts dans l'exercice du mandat.

En outre, compte-tenu de l'importance des missions attachées à la présidence d'une autorité administrative ou d'une autorité publique indépendante, une incompatibilité est instituée entre cette fonction et l'exercice d' une autre activité professionnelle ou d' un autre emploi public . Cette incompatibilité, instituée par le deuxième alinéa du présent article, est particulièrement justifiée pour assurer une totale disponibilité du président.

Cette règle est étendue « aux membres dont la fonction est exercée à temps plein », une telle précision résultant de dispositions spécifiques à chaque autorité concernée. Ainsi, lorsque le législateur prévoirait que les membres d'une autorité administrative et publique indépendante exercent leur mandat à temps plein, cette précision aurait pour conséquence d'interdire, sur le fondement de cette incompatibilité, un cumul d'activité professionnelle. Au regard de la diversité des tâches, notamment en termes de volume horaire, assumées par les membres des différentes autorités, les auteurs de la proposition de loi n'ont pas généralisé cette incompatibilité, renvoyant à une appréciation au cas par cas. Actuellement, cette règle viserait l'intégralité du collège du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) ainsi que les vice-présidents de l'Autorité de la concurrence.

Une incompatibilité, introduite par le troisième alinéa du présent article, empêche à tout membre siégeant au sein d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante d'exercer des fonctions juridictionnelles au sein des juridictions administratives de droit commun (Conseil d'État, cours administratives d'appel, tribunaux administratifs) ou des juridictions financières (Cour des comptes et chambres régionales des comptes) ^{16 ( * )} . Cette nouvelle incompatibilité est motivée par les motifs justifiant traditionnellement l'introduction d'une incompatibilité professionnelle, à savoir assurer une plus grande disponibilité pour exercer le mandat, prévenir tout forme, même apparente, de conflit d'intérêts et garantir l'indépendance du titulaire du mandat. Elle repose également sur un parallélisme avec le mandat parlementaire frappé par des incompatibilités rappelées précédemment. C'est pourquoi, sans distinguer la situation particulière de la présidence avec le mandat des autres membres, l'incompatibilité réserve-t-elle, comme pour un parlementaire, le cas où le membre serait désigné ès-qualité au sein de l'autorité.

La portée de l'incompatibilité resterait limitée au vu de l'état de la composition des collèges et des commissions des sanctions que la présente proposition de loi ne modifie pas et qui comprend régulièrement un magistrat administratif, un magistrat financier ou un membre du Conseil d'État. Pour mémoire, la commission d'enquête relevait que « parmi les 544 sièges occupés au sein des autorités administratives indépendantes [actuellement reconnues] , 167 sièges sont occupés, dans l'ordre décroissant, par des membres du Conseil d'État, de la Cour des comptes ou de la Cour de cassation. Ensemble, ceux-ci occupent ainsi plus de 30 % des sièges au sein des autorités administratives indépendantes ».

Les auteurs n'ont cependant pas fixé cette incompatibilité en considération de la place institutionnelle des « grands corps de l'État » mais l'ont retenue eu égard à la nature juridictionnelle des fonctions exercées. C'est pourquoi ils ne l'ont pas limitée aux juridictions suprêmes. L'originalité des autorités administratives et publiques indépendantes, dégagées de la tutelle gouvernementale mais placées sous le contrôle du Parlement, plaide en faveur de règles évitant une présence excessive de représentants du pouvoir juridictionnel alors même que l'intérêt de cette composition réside justement, sauf exception, dans sa diversité, particulièrement pour leurs collèges.

Votre commission a adopté l'article 11 ainsi modifié .

Article 12 Mise à disposition des déclarations d'intérêts des membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'article 12 prévoit la possibilité pour tout membre d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante de consulter la déclaration d'intérêts d'un autre membre de l'autorité.

Les membres des autorités administratives et publiques indépendantes sont tenus d'adresser au président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, en application du 6° du I de l'article 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, une déclaration d'intérêts et une déclaration de situation patrimoniale.

Cette déclaration porte sur les intérêts détenus couvrant éventuellement les cinq années précédant la déclaration. Le président de l'autorité est destinataire de ces déclarations d'intérêts. En revanche, ces déclarations d'intérêts ne sont pas , contrairement à la volonté du législateur et à la lettre de la loi, publiées en raison de la réserve émise par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 9 octobre 2013 ^{17 ( * )} .

La règle retenue par cet article, d'ailleurs limitée à la seule déclaration d'intérêts, ne contreviendrait pas à la réserve formulée par le juge constitutionnel dans la mesure où elle n'instituerait pas un droit de communication que quiconque pourrait faire valoir mais serait réservée à un nombre extrêmement limité de personnes afin de s'assurer de l'absence de conflit d'intérêts. En ce sens, elle ne s'assimile pas à une publication de la déclaration.

Au demeurant, une règle identique existe au sein de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique sans que le Conseil constitutionnel, lors de l'examen de la loi du 11 octobre 2013 au sujet de laquelle il a formulé la réserve d'interprétation précitée, ne l'ait censuré.

Votre commission a adopté l'article 12 sans modification .

Article 13 Règles de déport ou d'abstention applicables aux membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'article 13 précise les règles de déport et d'abstention applicables aux membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes. En effet, en application de l'article 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, lorsqu'ils estiment se trouver dans une situation de conflit d'intérêts, « les membres des collèges d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante s'abstiennent de siéger ». En ce cas, « les personnes qui exercent des compétences propres au sein de ces autorités sont suppléées suivant les règles de fonctionnement applicables à ces autorités ».

En raison du champ d'application retenu par l'article 3 de la présente proposition de loi, le présent article s'appliquerait non seulement aux collèges, comme la disposition précitée, mais également aux membres des commissions des sanctions. Son champ est également plus large puisqu'il proscrit de participer à « une délibération, une vérification ou un contrôle ».

Enfin, il précise la notion de conflit d'intérêts définie à l'article 2 de la loi du 11 octobre 2013 en indiquant les cas où un conflit d'intérêts est présumé, à savoir une affaire où :

- le membre a un intérêt à l'affaire ;

- la personne morale au sein de laquelle le membre exerce des fonctions ou détenu un mandat est en lien avec cette affaire ;

- le membre représente une partie intéressée.

Ces hypothèses valent également pour les trois années précédant la décision.

Si elle précise indéniablement le principe contenu à l'article 2 de la loi du 11 octobre 2013, cette disposition n'exclut pas son application à des hypothèses non couvertes par le présent article mais qui constituerait un conflit d'intérêts au sens de la loi du 11 octobre 2013.

Votre commission s'est bornée à adopter un amendement de précision rédactionnelle COM-28 présenté par son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 13 ainsi modifié .

CHAPITRE II Déontologie du personnel

Article 14 Fixation des règles déontologiques du personnel des autorités
administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'article 14 impose aux autorités administratives et publiques indépendantes de fixer un cadre déontologique applicable à son personnel ainsi que, lorsque l'autorité y recourt, à ses collaborateurs et experts. La commission d'enquête, qui suggérait cette règle dans sa proposition n° 5, précisait que « les obligations déontologiques doivent s'étendre aux collaborateurs, même occasionnels, de ces autorités qui peuvent avoir, par rapport à un membre du collège, une importance plus déterminante dans le processus décisionnel, lors de la préparation de la décision. »

Or, « parmi les 42 autorités administratives indépendantes [reconnues actuellement comme telles] , seules 17 disposent d'une charte déontologique ou d'un règlement intérieur comportant des règles déontologiques applicables aux agents de l'institution, 2 prévoyant des clauses similaires dans les contrats de travail. Les autres agents sont uniquement soumis au « droit commun » de la fonction publique et des autorités administratives indépendantes ».

Le collège serait ainsi chargé, par l'adoption du règlement intérieur, de fixer ces règles déontologiques. Les auteurs de la proposition de loi souhaitent la détermination de telles règles au sein du règlement intérieur de l'autorité , prescrit par l'article 16 du présent texte, comme un gage de souplesse et d'adaptation aux missions et au fonctionnement de chaque autorité . La fixation au niveau de la loi paraîtrait peu adaptée car ne permettant pas de prendre en compte la diversité des services placés auprès des autorités, sans commune mesure avec les différences entre collèges.

Votre commission a adopté l'article 14 sans modification .

TITRE III FONCTIONNEMENT DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES ET DES AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES

Article 15 Moyens humains, techniques et financiers des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'article 15 vise à consacrer le principe selon lequel les autorités administratives indépendantes et les autorités publiques indépendantes disposent des moyens humains, techniques et financiers nécessaires à l'accomplissement de leurs missions .

En effet, comme le rappelait le doyen Patrice Gélard, « une autorité ne peut être indépendante que si elle dispose de moyens suffisants pour exercer ses missions. Les moyens budgétaires et humains alloués à l'autorité déterminent (...) son indépendance fonctionnelle, qui lui permet de mettre en oeuvre efficacement ses prérogatives » ^{18 ( * )} .

Les dépenses des vingt autorités administratives et publiques indépendantes retenues par l'article 1 ^er de la proposition de loi ^{19 ( * )} représentent, au total, 369,5 millions d'euros .

Dépenses des AAI et API (en millions d'euros)

Autorités	Dépenses en 2014	Autorités	Dépenses en 2014
Agence française de lutte contre le dopage (AFLD)	8,2	Commission de régulation de l'énergie (CRE)	17,7
Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (ACNUSA)	1,6	Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR)	0,6 ^20 ( * )
Autorité de la concurrence	19,4	Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL)	16,5
Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAF)	10,4	Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP)	5,3
Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP)	21,5	Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA)	35
Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL)	8,8	Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL)	4,0
Autorité de sûreté nucléaire (ASN)	50,5	Haut conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (HCERES)	14,6
Autorité des marchés financiers (AMF)	91,5	Haut conseil du commissariat aux comptes (H3C)	9,3
Commission d'accès aux documents administratifs (CADA)	0,8	Haute autorité de santé (HAS)	52,2
		Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP)	1,6
TOTAL	369,5

Source : Commission d'enquête sur le bilan et le contrôle de la création,
de l'organisation, de l'activité et de la gestion des autorités administratives indépendante.

Des moyens suffisants constituent l'une des conditions de l'indépendance et de l'efficacité des autorités administratives et publiques indépendantes.

Or, certaines autorités considèrent que leur équilibre financier a été fragilisé par l'attribution de nouvelles missions sans compensation financière préalable . M. Jean-Luc Harousseau, président de la Haute autorité de santé (HAS), a par exemple déclaré devant la commission d'enquête que son autorité a « accepté des missions supplémentaires sans moyens supplémentaires (...). Nous avons donc besoin d'un socle budgétaire revu et de financements pour les missions nouvelles. Une rebudgétisation s'impose » ^{21 ( * )} .

Face à cette difficulté, le présent article propose de fixer le principe selon lequel les autorités administratives et publiques indépendantes disposent des moyens humains et techniques nécessaires à l'accomplissement de leurs missions ainsi que des crédits correspondants , dans les conditions fixées par les lois de finances.

Elle étend à l'ensemble des autorités administratives et publiques indépendantes un principe aujourd'hui explicité pour la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR), la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) et la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) ^{22 ( * )} .

Votre commission a adopté un amendement COM-19 de son rapporteur qui substitue à la notion de « crédits » accordés aux autorités administratives indépendantes et aux autorités publiques indépendantes celle de « ressources ». Si les autorités administratives indépendantes sont en effet financées à partir des crédits budgétaires inscrits au budget général de l'État, les autorités publiques indépendantes peuvent bénéficier, outre la dotation de l'État, de l'affectation d'une imposition de toute nature. Dès lors, la notion de ressources permet de mieux rendre compte de la diversité des sources de financement de ces autorités.

Votre commission a adopté l'article 15 ainsi modifié.

Article 16 Élaboration et contenu du règlement intérieur des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'article 16 vise à préciser les conditions d'élaboration et le contenu du règlement intérieur des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.

En l'état du droit, toutes ces autorités peuvent élaborer un règlement intérieur, parfois adopté sous la dénomination de « règlement général » .

L'exemple du règlement général
de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) a publié son règlement général au Journal officiel du 13 septembre 2015. Adopté par son collège, il est mis en oeuvre par son président (art. 37).

Ce règlement général comporte deux titres :

- le titre I ^er concerne les règles d'organisation et de fonctionnement de la Haute Autorité. Il précise notamment les principes déontologiques applicables à ses membres (art. 1 ^er à 16) et l'organisation des séances du collège (art. 7 à 11) ;

- le titre II porte sur les procédures applicables. Il prévoit, à titre d'exemple, que les injonctions de la Haute Autorité de faire cesser un conflit d'intérêts sont notifiées à la personne concernée par lettre recommandée avec avis de réception (art. 32).

En l'état du droit, le régime juridique applicable au règlement intérieur des autorités administratives et publiques indépendantes diffère toutefois d'une autorité à l'autre :

- l'existence de ce règlement intérieur n'est pas consacrée au niveau législatif pour neuf des vingt autorités retenues par la présente proposition de loi ^{23 ( * )} ;

- ses modalités d'élaboration divergent. À titre d'exemple, le règlement intérieur du Haut conseil du commissariat aux comptes est fixé par son collège sur proposition de son directeur ^{24 ( * )} alors que le « règlement général » de l'Autorité des marchés financiers et le règlement intérieur de l'Autorité de la sûreté nucléaire présentent la spécificité d'être homologués par les ministres compétents ^{25 ( * )} ;

- la loi ne précise que rarement le contenu du règlement intérieur ^{26 ( * )} ;

- sa publication au Journal officiel n'est prévue que pour certaines autorités comme la Commission de régulation de l'énergie ou l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires ^{27 ( * )} .

L'objet du présent article est ainsi d' unifier les modalités d'élaboration et le contenu du règlement intérieur des autorités administratives et publiques indépendantes .

Il dispose tout d'abord que le règlement intérieur est élaboré par le collège de ces autorités sur proposition de leur président . Ce pouvoir de proposition paraît cohérent avec le rôle central dévolu à ce dernier.

Le contenu du règlement intérieur serait également précisé : il comporterait « les règles d'organisation et de fonctionnement » de chacune des autorités administratives et publiques indépendantes.

Enfin, sa publication au Journal officiel serait systématisée. Il permettrait également de déterminer les règles déontologiques applicables aux agents, collaborateurs et experts de l'autorité concernée, comme le prévoit l'article 14 de la proposition de loi.

Un décret en Conseil d'État fixerait les modalités d'application du présent article, notamment en précisant la procédure d'adoption et le contenu du règlement intérieur.

Votre commission a adopté l'article 16 sans modification.

CHAPITRE IER Personnel des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

Article 17 Autorité hiérarchique et recrutement au sein des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'article 17 concerne les ressources humaines des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes. Il tend à préciser les modalités de recrutement de leurs personnels et l'organisation de leurs services.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur, les vingt autorités retenues par la proposition de loi représentent environ 2 720 équivalents temps plein annuels travaillés (ETPT) ^{28 ( * )} .

Elles disposent d'une autonomie de recrutement dans la limite de leur plafond d'emploi et de leurs ressources financières.

À la différence des autres administrations, les autorités administratives et publiques indépendantes peuvent employer indifféremment des fonctionnaires ou des contractuels . En effet, l'article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ^{29 ( * )} qui dispose que l'administration recrute, par principe, des fonctionnaires ne leur est pas applicable dans la mesure où :

- dotées de la personnalité morale, les autorités publiques indépendantes n'entrent pas dans le périmètre du statut général de la fonction publique ^{30 ( * )} ;

- les autorités administratives indépendantes bénéficient de la dérogation prévue pour les « institutions administratives spécialisées de l'État » à l'article 3 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ^{31 ( * )} .

Comme le rappelait le doyen Gélard, cette liberté de recrutement est importante car, « intervenant en général dans des domaines spécialisés, techniques, où peuvent exister des enjeux économiques considérables, les AAI ont besoin d'un personnel hautement qualifié » dont les compétences doivent « compléter et renforcer celles des membres du collège » ^{32 ( * )} .

Les effectifs des autorités administratives et publiques indépendantes présentent une certaine hétérogénéité. Ils sont composés de fonctionnaires détachés de leur administration d'origine ou mis à disposition par celle-ci et de contractuels de droit public ou privé employés à durée déterminée ou non.

Des exemples de l'hétérogénéité des personnels des autorités administratives
et publiques indépendantes

- La Commission d'accès aux documents administratifs (CADA)

Le personnel de la CADA comprend 13 fonctionnaires et un seul contractuel . La moitié des effectifs relève de la catégorie B.

- Le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA)

Le CSA dispose, pour sa part, de près de 300 collaborateurs . Les contractuels sont majoritaires car ils représentent 237 personnes contre 51 fonctionnaires détachés ou mis à disposition.

Près de 200 personnels du CSA relèvent des catégories A+ ou A contre 62 personnes appartenant à la catégorie B. Comme le soulignait le doyen Patrice Gélard, « cette forte concentration d'agents d'encadrement voire d'encadrement supérieur (...) se justifie pleinement au regard des missions de régulation » de ce type d'autorités ^{33 ( * )} .

Le président d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante dirige ses services en s'appuyant sur un secrétaire ou un directeur général dont les conditions de nomination sont précisées à l'article 18 de la proposition de loi.

Le présent article se borne à reprendre le droit en vigueur en rappelant, tout d'abord, l'autonomie de recrutement des autorités administratives et publiques indépendantes. Selon des modalités fixées par décret en Conseil d'État, ces autorités pourraient avoir recours de manière indifférenciée à des fonctionnaires mis à disposition ou détachés ainsi qu'à des agents contractuels.

Le périmètre des fonctionnaires qui seraient éligibles à ce détachement ou à cette mise à disposition serait, en outre, clairement défini :

Fonctionnaires éligibles au détachement ou à la mise à disposition auprès d'une AAI ou d'une API

Fonctionnaires	Statuts applicables
Fonctionnaires de l'État, des régions, des départements, des communes et de leurs établissements publics	Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires
Magistrats de l'ordre judiciaire	Ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature
Militaires	Code de la défense
Fonctionnaires des assemblées parlementaires	Ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires

Source : commission des lois du Sénat

Le présent article vise également à rappeler que les services des autorités administratives et publiques indépendantes sont placés sous l'autorité du président, exécutif de l'autorité . Il est complété par l'article 18 qui traite spécifiquement du cas de leur secrétaire général ou de leur directeur général.

Votre commission a adopté un amendement de précision COM-15 présenté par son rapporteur. En outre, avec l'avis favorable de son rapporteur, elle a adopté un amendement COM-12 présenté par notre collègue Alain Richard et les membres du groupe socialiste et républicain afin de renvoyer le soin à un décret en Conseil d'État de déterminer une échelle des rémunérations pour les personnels des autorités administratives et publiques indépendantes . À l'instar de la disposition similaire introduite pour les membres de ces autorités, votre commission a souscrit à cette clarification des conditions d'emploi des personnels des autorités administratives et publiques indépendantes.

Votre commission a adopté l'article 17 ainsi modifié.

Article 18 Nomination du secrétaire général et du directeur général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'article 18 tend à préciser que le secrétaire général ou le directeur général d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante est nommé par le président de cette autorité .

À l'heure actuelle, toutes les autorités administratives et publiques indépendantes disposent d'un secrétaire général ou d'un directeur général chargé de diriger leurs services sous l'autorité de leur président. Ce secrétaire ou ce directeur n'est toutefois mentionné au niveau législatif que dans sept cas ^{34 ( * )} .

Ce dernier est le plus souvent nommé par le président de l'autorité mais il existe des exceptions dans la mesure où, par exemple :

- le directeur général du Conseil supérieur de l'audiovisuel est nommé par décret en Conseil d'État ^{35 ( * )} ;

- celui de l'Autorité de régulation des jeux en ligne est nommé par arrêté du ministre chargé du budget ^{36 ( * )} , alors que le secrétaire général de l'Autorité des marchés financiers doit recevoir l'agrément du ministre chargé de l'économie ^{37 ( * )} ;

- l'avis du collège est nécessaire pour la nomination du directeur général du Haut conseil du commissariat aux comptes par son président ^{38 ( * )} .

Le présent article propose d' unifier ces procédures en prévoyant la nomination du secrétaire général ou du directeur général d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante par son président, sans consultation préalable de son collège.

Le Gouvernement n'interviendrait plus dans ce type de nominations, ce qui semble cohérent au regard de la liberté de recrutement et de l'autonomie de gestion dont bénéficient les autorités administratives et publiques indépendantes.

Votre commission a adopté l'article 18 sans modification.

CHAPITRE II Finances des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

Article 19 Régime budgétaire et comptable des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'article 19 fixe le régime budgétaire et comptable des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes en reprenant le droit en vigueur.

En l'état du droit, les autorités administratives et publiques indépendantes disposent d'une large autonomie comptable et de gestion budgétaire .

Elles ne sont tout d'abord pas assujetties à la loi du 10 août 1922 relative à l'organisation du contrôle des dépenses engagées, dérogation législative que le présent article reprend.

Concrètement, les autorités administratives et publiques indépendantes ne sont pas soumises au contrôle réalisé par le contrôleur financier du ministère des finances en amont de la dépense ^{39 ( * )} . Elles bénéficient donc d'une marge de manoeuvre supérieure à celle des services administratifs « classiques » dans l'engagement de la dépense.

Le président de l'autorité administrative indépendante ou de l'autorité publique indépendante est l'ordonnateur des recettes et des dépenses comme précisé, par exemple, par l'article L. 6361-10 du code des transports pour l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (ACNUSA). Cette disposition serait également reprise par le présent article afin de s'appliquer aux autorités qui n'en bénéficient pas actuellement et devant composer pour le mandatement de leurs dépenses avec une autorité extérieure.

Ce dernier rappellerait enfin que les comptes des autorités administratives et publiques indépendantes sont soumis au contrôle de la Cour des comptes .

À ce jour, seules quatre des vingt autorités retenues par la proposition de loi n'ont pas fait l'objet d'un tel contrôle ^{40 ( * )} , ce qui peut s'expliquer par le caractère récent de leur création ou par le montant limité de leur budget ^{41 ( * )} . Lors de son audition devant la commission d'enquête, Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes, a jugé « essentiel » de contrôler toutes ces autorités « à un horizon de cinq ans » ^{42 ( * )} .

Les autorités administratives et publiques indépendantes font l'objet de deux autres types de contrôles financiers qui - bien qu'ils ne soient pas explicitement mentionnés par le présent article - ne seraient pas remis en cause par la proposition de loi :

- le contrôle du Parlement, d'une part, lors du projet de loi de finances de l'année et de l'examen des crédits budgétaires qui sont alloués à ces autorités ou à l'occasion de travaux spécifiques de contrôle ;

- les audits de gestion, d'autre part, que les autorités administratives et publiques indépendantes peuvent solliciter auprès d'organismes extérieurs.

Votre commission a adopté l'article 19 sans modification.

Article 20 Autonomie financière des autorités publiques indépendantes

L'article 20 vise à consacrer l' autonomie financière des autorités publiques indépendantes et à préciser que leur budget est arrêté par leur collège sur proposition de leur président. Il concerne donc six des vingt autorités retenues par la proposition de loi ^{43 ( * )} .

Ce principe ne s'applique pas aux autorités administratives indépendantes qui, étant dépourvues de personnalité juridique, fonctionnent à partir de crédits inscrits sur le budget de l'État et ne bénéficient pas de taxes affectées.

En l'état du droit, les autorités publiques indépendantes bénéficient déjà d'une telle autonomie ^{44 ( * )} que le présent article se borne à confirmer.

Concrètement, cela signifie que leur budget peut comprendre, outre les crédits budgétaires votés en loi de finances, des taxes spécialement affectées en vertu de l'article 36 de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) ^{45 ( * )} .

Le collège des autorités publiques indépendantes arrête ainsi leur budget en fonction du montant des taxes affectées.

Le principe de l'autonomie budgétaire des autorités publiques indépendantes tel que rappelé par le présent article ne correspond pas à une liberté totale dans la fixation de leurs recettes dans la mesure où :

- certaines autorités publiques indépendantes sont essentiellement financées à partir de crédits budgétaires ;

- certes, des ressources fiscales leur sont affectées mais la fixation de leur taux est strictement encadrée par la loi.

Les limites à l'autonomie budgétaire

L'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières est exclusivement financée à partir d'un droit versé par les entreprises ferroviaires. Ce droit est fixé à 3,7 millièmes des redevances d'utilisation du réseau ferré, soit un montant annuel d'environ 10,5 millions d'euros .

Sur proposition du collège de l'ARAF, les ministres chargés des transports et du budget déterminent le montant de ce droit, en deçà d'un plafond fixé à 5 millièmes par l'article L. 2132-13 du code des transports.

Les ressources budgétaires de l'autorité sont ainsi modulées en fonction de ses besoins. À titre d'exemple, le taux du droit précité a été fixé à 0 % en 2014, l'ARAF ayant proposé de financer pendant un an son fonctionnement à partir de ses réserves budgétaires sans solliciter les entreprises du secteur.

À l'inverse de l'ARAF, le budget de l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD) est essentiellement constitué à partir de crédits budgétaires qui représentaient plus de 88 % de ses recettes en 2014, contre 0,73 % pour les ressources affectées.

Votre commission a adopté l'article 20 sans modification.

CHAPITRE III Patrimoine des autorités administratives indépendantes

Article 21 Régime des biens immobiliers des autorités publiques indépendantes

L'article 21 définit le régime juridique applicable aux seules autorités publiques indépendantes .

Les autorités administratives indépendantes ne bénéficiant pas de la personnalité juridique, leurs biens sont considérés comme appartenant à l'État et le code général de la propriété des personnes publiques s'applique par nature en vertu de son article préliminaire L.1 ^{46 ( * )} , ce qui ne soulève aucune difficulté.

En raison de leur personnalité juridique, les autorités publiques indépendantes ne se voient pas appliquer cet article L. 1 mais l' article L. 2 selon lequel le code général de la propriété des personnes publiques « s'applique également aux biens et aux droits, à caractère mobilier ou immobilier, appartenant aux autres personnes publiques dans les conditions fixées par les textes qui les régissent » .

Une disposition législative expresse est donc nécessaire en vue d'appliquer le code général de la propriété des personnes publiques à chaque autorité publique indépendante. Tel est par exemple l'objet des actuels articles L. 621-5-2 du code monétaire et financier pour l'Autorité des marchés financiers et L. 821-5 du code du commerce pour le Haut Conseil du commissariat aux comptes.

Le présent article propose d'insérer cette disposition spécifique aux autorités publiques indépendantes dans le statut général qui serait créé par la présente proposition de loi ^{47 ( * )} .

Votre commission a adopté l'article 21 sans modification.

TITRE IV CONTRÔLE DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES ET DES AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES

Article 22 Présentation d'un rapport annuel et débat parlementaire

L'article 22 introduit l'obligation pour toute autorité administrative ou publique indépendante d'adresser au Gouvernement et au Parlement, avant le 1 ^er juin de chaque année, un rapport d'activité rendant compte de l'exercice de ses missions et de ses moyens. Ce rapport pourrait faire l'objet d'un débat à l'Assemblée nationale et au Sénat.

« Support du contrôle démocratique des autorités administratives indépendantes » selon le doyen Gélard, le rapport annuel de ces autorités fait d'ores et déjà l'objet d'une transmission au Parlement pour la plupart d'entre elles, comme l'indique le tableau ci-dessous.

Liste des rapports prévus par la loi
(pour les seules autorités énumérées dans l'annexe à la proposition de loi)

Autorité	Référence légale
Agence française de lutte contre le dopage (AFLD)	Rapport d'activité annuel remis au Gouvernement et au Parlement et rendu public (art. L. 232-5 du code du sport)
Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (ACNUSA)	Rapport annuel faisant la synthèse de ses recommandations (art. L. 6361-5 du code des transports)
Autorité de la concurrence	Rapport public annuel d'activité établi avant le 30 juin et adressé au Gouvernement et au Parlement (art. L. 461-5 du code de commerce)
Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER)	Rapport annuel d'activité adressé au Gouvernement et au Parlement (art. L. 2131-2 du code des transports)
Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP)	Rapport public annuel d'activité établi avant le 30 juin et adressé au Gouvernement et au Parlement (art. L. 135 du code des postes et communications électroniques)
Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL)	Rapport public annuel remis au Président de la République, au Premier ministre et au Parlement (art. 34 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010)
Autorité de sûreté nucléaire (ASN)	Rapport annuel d'activité adressé au Parlement, qui en saisit l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, au Gouvernement et au Président de la République, puis rendu public (art. L. 592-31 du code de l'environnement)
Autorité des marchés financiers (AMF)	Rapport annuel remis au Président de la République et au Parlement et publié au Journal officiel (art. L. 621-19 du code monétaire et financier)
Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR)	Rapport public annuel d'activité (art. L. 833-9 du code de la sécurité intérieure)
Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL)	Rapport public annuel remis au Président de la République, au Premier ministre et au Parlement (art. 11 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978)
Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP)	Rapport annuel d'activité adressé au Gouvernement et aux bureaux des assemblées parlementaires et rendu public (art. 26 bis de la loi n° 90-55 du 15 janvier 1990)
Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA)	Rapport public annuel d'activité adressé au Président de la République, au Gouvernement et au Parlement avant la fin du premier trimestre (art. 18 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986)
Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL)	Rapport annuel d'activité remis au Président de la République et au Parlement et rendu public (art. 11 de la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007)
Défenseur des droits (DDD)	Rapport annuel d'activité remis au Président de la République, au président de l'Assemblée nationale et au président du Sénat (art. 36 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011)
Haute Autorité de santé (HAS)	Rapport annuel d'activité adressé au Parlement et au Gouvernement avant le 1 ^er juillet (art. L. 161-37 du code de la sécurité sociale)
Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP)	Rapport annuel remis au président de la République, au Premier ministre et au Parlement publié au Journal officiel (art. 20 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013)
Haut Conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (HCERES)	Rapport annuel remis au Gouvernement et transmis au Parlement (art. L. 114-3-7 du code de la recherche)

En revanche, aucune disposition législative ne prévoit la transmission au Parlement du rapport annuel d'activité de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA), de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) et du Haut Conseil du commissariat aux comptes (H3C).

Conformément à la proposition n° 11 du rapport de la commission d'enquête sur les autorités administratives indépendantes, le présent article tend donc à systématiser la transmission au Gouvernement et au Parlement, à une date donnée, du rapport annuel d'activité de chaque autorité ^{48 ( * )} .

Bien que cela ne soit pas explicité, ce rapport devrait comporter des rubriques obligatoires afin de faciliter le contrôle par le Parlement du respect de leurs obligations par les autorités. Citant le doyen Gélard, le rapport de la commission d'enquête proposait :

- un bilan de l'utilisation par l'autorité de ses crédits et de la mise en oeuvre de ses prérogatives ;

- une présentation des règles déontologiques appliquées par les membres du collège et des cadres des services ;

- une présentation des règles et la doctrine suivies par l'autorité dans l'exercice de ses missions.

Le présent article prévoyait initialement la faculté pour chacune des chambres du Parlement d'organiser un débat en séance publique sur la base de ce rapport . Il s'agissait là encore de traduire la volonté de la commission d'enquête de voir organiser un « rendez-vous annuel, sous la forme de questions adressées au président de l'autorité conviée », venant « couronner le travail au long cours des commissions permanentes » par un débouché en séance publique. Convenant que cette mention n'était pas indispensable dès lors que le Parlement, maître de son ordre du jour en vertu du premier alinéa de l'article 48 de la Constitution, pouvait décider d'organiser un tel débat sans que cela figure dans la loi, votre commission a adopté l' amendement COM-9 de M. Alain Richard et les membres du groupe socialiste et républicain la supprimant.

Par cohérence, les articles 26 (b du 1°), 28 (4°), 29 (2°), 30 (a du 5°), 31 (b du 1°), 32 (11°), 33, 36 (6°), 37 (1°), 38 (2°), 39 (a du 4°), 40 (3°), 41 (3°), 43 (b du 1°), 44 (a du 2°) suppriment ou modifient les dispositions relatives au rapport figurant dans les statuts respectifs de ces autorités.

Votre commission a adopté l'article 22 ainsi modifié .

Article 23 Pouvoir des commissions parlementaires

L'article 23 réaffirme l'obligation pour toute autorité administrative ou publique indépendante de rendre compte de son activité devant les commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat. Il prévoit également la publicité des avis de ces autorités sur les projets de loi, à la demande des présidents de commission.

Cet article ne vient ainsi que rappeler la compétence des commissions parlementaires de contrôle de l'action du pouvoir exécutif et d'évaluation des politiques publiques.

Cette disposition est sans préjudice de l'article 5 bis de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, qui prévoit qu'une commission spéciale ou permanente peut convoquer toute personne dont elle estime l'audition nécessaire et sanctionne le fait de ne pas répondre à la convocation d'une peine de 7 500 euros d'amende.

Votre commission a adopté l'article 23 sans modification .

Article 24 Annexe budgétaire relative aux des autorités administratives indépendantes et aux autorités publiques indépendantes

L'article 24 prévoit la présentation par le Gouvernement, en annexe au projet de loi de finances, d'un rapport sur la gestion des autorités administratives et publiques indépendantes, dont il détaille le contenu.

Cet article reprend ainsi une disposition figurant à l'article 106 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 en élargissant toutefois le périmètre de cette annexe à l'ensemble des autorités administratives et publiques indépendantes, et non plus aux seules autorités publiques indépendantes et autorités administratives indépendantes dont les effectifs ne sont pas inclus dans un plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'État.

Cette annexe ou « jaune budgétaire » ne comprend en effet, à l'heure actuelle, que les sept autorités publiques indépendantes ^{49 ( * )} ainsi que l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) et le Médiateur national de l'énergie. Les informations relatives aux autres autorités administratives indépendantes sont réparties dans les « bleus budgétaires » dédiés aux missions budgétaires auxquelles les autorités sont rattachées pour leur budget. Les crédits consacrés par la loi de finances au Défenseur des droits figurent ainsi, par exemple, dans la mission « Direction de l'action du Gouvernement », à l'instar de ceux de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) ou de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR), tandis que ceux dédiés à l'Autorité de la concurrence se trouvent dans la mission « Économie ».

L'objectif poursuivi par cet article est donc de permettre au législateur de disposer d'une vision globale des crédits consacrés à ces autorités lors de l'examen de la loi de finances, conformément à la proposition n° 10 de la commission d'enquête sur les autorités administratives indépendantes ^{50 ( * )} . C'est pourquoi le présent article prévoit que l'annexe présente désormais, de façon consolidée pour l'ensemble des autorités administratives et publiques indépendantes, l'ensemble des crédits et des impositions affectées qui leur sont destinés et le total des emplois rémunérés par eux ou mis à leur disposition par des tiers.

Le présent article complète, par ailleurs, la liste des informations contenues dans cette annexe en y ajoutant en particulier des informations sur le parc immobilier et le loyer des autorités.

Par cohérence, l'article 48 de la proposition de loi abroge l'article 106 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

Votre commission a adopté l'article 24 sans modification .

TITRE V DISPOSITIONS DIVERSES ET FINALES
CHAPITRE IER Suppression de la qualité d'autorité administrative indépendante

Article 25 (art. L. 612-1 du code monétaire et financier, art. 17 de la loi n° 47-585 du 2 avril 1947, art. L. 1412-2 du code de la santé publique, art. 4 de la loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010, art. L. 2312-1 du code de la défense, art. L. 212-6-7 du code du cinéma et de l'image animée, art. L. 751-7 du code de commerce, art. L. 121-1 du code de l'environnement et art. L. 331-12 du code de la propriété intellectuelle) Suppression de la qualité d'autorité administrative indépendante des entités non énumérées en annexe de la proposition de loi

L'article 25 tire les conséquences de la non-inscription sur la liste annexée à l'article 1 ^er de certaines entités.

La liste annexée n'ayant pas retenu certains organismes actuellement qualifiés par la loi d'autorités administratives indépendantes, le présent article supprime par coordination cette qualification pour :

-  l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) (I) ;

-  l'Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP) (II) ;

- le Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN) (IV) ;

- la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN) (V) ;

- la Commission nationale du débat public (CNDP) (IX).

Par ailleurs, conformément aux préconisations du rapport de la commission d'enquête sur les autorités administratives indépendantes ^{51 ( * )} , le présent article transforme la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI) en établissement public administratif placé sous la tutelle du ministre chargé de la culture (X).

En outre, il supprime le qualificatif d'« autorité indépendante » du Comité consultatif national d'éthique pour les sciences de la vie et de la santé afin de lever toute ambiguïté (III).

Enfin, il supprime les dispositions soumettant les membres de la Commission nationale d'aménagement cinématographique et ceux de la Commission nationale d'aménagement commercial aux obligations de dépôt de déclaration de patrimoine et de déclaration d'intérêts auxquels sont soumis les membres des autorités administratives indépendantes (VII et VIII), ce renvoi pouvant accréditer l'idée que ces commission forment des autorités administratives indépendantes

Votre commission a adopté l'article 25 sans modification .

CHAPITRE II Coordinations au sein des statuts des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

Article 26 (art. L. 232-5, L. 232-6, L. 232-7 et L. 232-8 du code du sport) Coordinations relatives à l'Agence française de lutte contre le dopage

L'article 26 assure, pour l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD), les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres I ^er à IV de la proposition de loi. Il modifie à cet effet la section 2 du chapitre II du titre III du livre II du code du sport.

Sont ainsi modifiées ou supprimées des dispositions relatives à la personnalité morale de l'AFLD, à son rapport annuel d'activité, aux conditions de cessation du mandat de ses membres, à leur remplacement, au régime budgétaire et comptable de l'AFLD et à son règlement intérieur, dès lors que ces règles seraient prévues au sein du statut général.

En outre, la nomination du président de l'AFLD ne relèverait plus du choix du vice-président du Conseil d'État mais du Président de la République qui devrait néanmoins choisir le président parmi les membres du collège. La nomination par le chef de l'État est une condition préalable à l'application de la procédure prévue au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution à laquelle serait soumise cette nomination en application de l'article 4 de la proposition de loi organique.

Votre commission a adopté l'article 26 sans modification .

Article 27 (art. L. 6361-1, L. 6361-3, L. 6361-10 et L. 6361-11 du code des transports) Coordinations relatives à l'Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires

L'article 27 assure, pour l'Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (ACNUSA), les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres I ^er à IV de la présente proposition de loi. Il modifie à cet effet le chapitre I ^er du titre VI du livre III de la sixième partie du code des transports.

Sont ainsi modifiées ou supprimées des dispositions relatives à la nomination du président, aux conditions de cessation et de renouvellement du mandat et à la durée du mandat, aux incompatibilités applicables aux membres ainsi qu'aux moyens humains et financiers de l'ACNUSA, dès lors que ces règles seraient prévues au sein du statut général.

Votre commission a cependant adopté un amendement COM-22 de son rapporteur pour supprimer des modifications au statut de l'ACNUSA qui, après examen, auraient pour effet de rendre les fonctions de membre de cette autorité à temps plein. Or, ce changement n'était ni la volonté des auteurs de la proposition de loi, ni l'objet de ce texte.

Votre commission a adopté l'article 27 ainsi modifié .

Article 28 (art. L. 461-1, L. 461-2, L. 461-4 et L. 461-5 du code de commerce) Coordinations relatives à l'Autorité de la concurrence

L'article 28 assure, pour l'Autorité de la concurrence, les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres I ^er à IV de la proposition de loi. Il modifie à cet effet le chapitre I ^er du titre VI du livre IV du code de commerce.

Sont ainsi modifiées ou supprimées des dispositions relatives à la nomination du président, aux conditions de cessation et de renouvellement du mandat et à la durée du mandat, aux incompatibilités applicables aux membres, aux moyens humains et financiers de l'autorité, aux règles déontologiques de ses membres ainsi qu'aux modalités de son contrôle parlementaire, dès lors que ces règles seraient prévues au sein du statut général.

Votre commission a adopté l'article 28 sans modification .

Article 29 (art. L. 2131-1, L. 2131-2 [abrogé], L. 2132-1, L. 2132-2, L. 2132-4, L. 2132-5, L. 2132-6 [abrogé], L. 2132-7, L. 2132-8, L. 2132-8-2, L. 2132-10, L. 2132-11 et L. 2132-12 du code des transports) Coordinations relatives à l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières

L'article 29 assure, pour l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER), les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres I ^er à IV de la proposition de loi. Il modifie à cet effet le titre III du livre I ^er de la deuxième partie du code des transports.

Sont ainsi modifiées ou supprimées des dispositions relatives à la personnalité morale de l'ARAFER, aux conditions de cessation et de renouvellement du mandat et à la durée du mandat, aux incompatibilités applicables aux membres, aux moyens humains et financiers de l'autorité, aux règles déontologiques de ses membres ainsi qu'aux modalités de son contrôle parlementaire, dès lors que ces règles seraient prévues au sein du statut général.

Votre commission a adopté l'article 29 sans modification .

Article 30 (art. L. 130, L. 131, L. 132, L. 133 et L. 135 du code des postes et des communications électroniques) Coordinations relatives à l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes

L'article 30 assure, pour l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres I ^er à IV de la proposition de loi. Il modifie à cet effet le livre III du code des postes et des communications électroniques.

Sont ainsi modifiées ou supprimées des dispositions relatives à la nomination du président, aux conditions de cessation et de renouvellement du mandat et à la durée du mandat, aux incompatibilités applicables aux membres, aux moyens humains et financiers de l'autorité, aux règles déontologiques de ses membres ainsi qu'aux modalités de son contrôle parlementaire, dès lors que ces règles seraient prévues au sein du statut général.

En outre, la qualité d'autorité administrative indépendante de l'ARCEP serait consacrée par une mention expresse à l'article L. 130 du code des postes et des communications électroniques.

Par un amendement COM-27 de son rapporteur, votre commission a corrigé une erreur matérielle du texte.

Votre commission a adopté l'article 30 ainsi modifié .

Article 31 (art. 34, 35, 36, 37 et 41 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010) Coordinations relatives à l'Autorité de régulation des jeux en ligne

L'article 31 assure, pour l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL), les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres I ^er à IV de la proposition de loi. Il modifie à cet effet le chapitre X de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne.

Sont ainsi modifiées ou supprimées des dispositions relatives à la nomination du président, aux conditions de cessation et de renouvellement du mandat et à la durée du mandat, aux incompatibilités applicables aux membres, aux moyens humains et financiers de l'autorité, à son fonctionnement ainsi qu'aux modalités de son contrôle parlementaire, dès lors que ces règles seraient prévues au sein du statut général.

Votre commission a adopté l'article 31 sans modification .

Article 32 (art. L. 592-2, L. 592-3 et L. 592-4 [abrogés], L. 592-5, L. 592-6 et L. 592-7 [abrogés], L. 592-9, L. 592-12 [abrogé], L. 592-13, L. 592-14, L. 592-15 [abrogé], L. 592-30 et L. 592-31 du code de l'environnement) Coordinations relatives à l'Autorité de sûreté nucléaire

L'article 32 assure, pour l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN), les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres I ^er à IV de la proposition de loi. Il modifie à cet effet le chapitre II du titre IX du livre V du code de l'environnement.

Sont ainsi modifiées ou supprimées des dispositions relatives aux conditions de cessation et de renouvellement du mandat et à la durée du mandat, aux incompatibilités applicables aux membres, aux moyens humains et financiers de l'autorité, à son fonctionnement ainsi qu'aux modalités de son contrôle parlementaire, dès lors que ces règles seraient prévues au sein du statut général.

Votre commission a adopté l'article 32 sans modification .

Article 33 (art. L. 621-1, L. 621-2, L. 621-3, L. 621-4, L. 621-5-1, L. 621-5-2 et L. 621-19 du code monétaire et financier) Coordinations relatives à l'Autorité des marchés financiers

L'article 33 assure, pour l'Autorité des marchés financiers (AMF), les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres I ^er à IV de la proposition de loi. Il modifie à cet effet le chapitre unique du titre II du livre VI du code monétaire et financier.

Sont ainsi modifiées ou supprimées des dispositions relatives à la personnalité morale de l'AMF, aux conditions de cessation et de renouvellement du mandat et à la durée du mandat, aux incompatibilités applicables aux membres, aux moyens humains et financiers de l'autorité, à son fonctionnement ainsi qu'aux modalités de son contrôle parlementaire, dès lors que ces règles seraient prévues au sein du statut général.

Adoptant un amendement COM-23 de son rapporteur, votre commission a procédé à des coordinations et a corrigé une erreur matérielle du texte.

Votre commission a adopté l'article 33 ainsi modifié .

Article 34 (art. L. 341-1 du code des relations entre le public et l'administration) Coordinations relatives à la Commission d'accès aux documents administratifs

L'article 34 assure, pour la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA), les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres I ^er à IV de la proposition de loi. Il modifie à cet effet l'article L. 341-1 du code des relations entre le public et l'administration.

Sont ainsi modifiées ou supprimées des dispositions relatives à la durée et au renouvellement du mandat ainsi qu'aux conditions de nomination du président dès lors que ces règles seraient prévues au sein du statut général.

En outre, il est institué une règle obligeant à un renouvellement par moitié de la CADA, tous les trois ans.

Votre commission a adopté l'article 34 sans modification .

Article 35 (art. L. 131-1, L. 131-2, L. 132-3, L. 132-4, L. 132-5 [abrogé], L. 133-5, L. 133-6 et L. 134-14 [abrogé] du code de l'énergie) Coordinations relatives à la Commission de régulation de l'énergie

L'article 35 assure, pour la Commission de régulation de l'énergie (CRE), les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres I ^er à IV de la proposition de loi. Il modifie à cet effet le titre III du livre I ^er du code de l'énergie.

Sont ainsi modifiées ou supprimées des dispositions relatives aux conditions de nomination du président, aux conditions de cessation et de renouvellement du mandat et à la durée du mandat, aux incompatibilités applicables aux membres, aux moyens humains et financiers de la CRE, à son fonctionnement ainsi qu'aux modalités de son contrôle parlementaire, dès lors que ces règles seraient prévues au sein du statut général.

En outre, la qualité d'autorité administrative indépendante de la CRE serait consacrée par une mention expresse à l'article L. 131-1 du code de l'énergie.

Votre commission a adopté l'article 35 sans modification .

Article 36 (art. L. 831-1, L. 832-1 [abrogé], L. 832-2, L. 832-3, L. 832-4 [abrogé] et L. 833-9 du code de la sécurité intérieure) Coordinations relatives à la Commission nationale de contrôle des techniques du renseignement

L'article 26 assure, pour la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR), les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres I ^er à IV de la proposition de loi. Il modifie à cet effet le titre III du livre VIII du code de la sécurité intérieure.

Sont ainsi modifiées ou supprimées des dispositions relatives, aux conditions de cessation et de renouvellement du mandat, aux incompatibilités applicables aux membres, aux moyens humains et financiers de la CNCTR ainsi qu'aux modalités de son contrôle parlementaire, dès lors que ces règles seraient prévues au sein du statut général.

Par l'adoption d'un amendement COM-24 de son rapporteur, votre commission a maintenu, à l'article L. 832-2 du code de la sécurité intérieure, une incompatibilité applicable spécifiquement aux membres de la CNCTR, leur interdisant d'exercer parallèlement une fonction au sein des opérateurs de communications électroniques. Ces derniers doivent en effet prêter leur concours aux services de renseignement pour la mise en oeuvre de techniques de renseignement. Or, cette incompatibilité, justifiée dans son principe, n'était pas, après examen, couverte par celle, plus générale, prévue par le premier alinéa de l'article 11 de la proposition de loi et empêchant de détenir des intérêts directs ou indirects avec le secteur contrôlé car ces opérateurs ne sont pas, à proprement parler, contrôlés par la CNCTR.

Votre commission a adopté l'article 36 ainsi modifié .

Article 37 (art. 11, 12 [abrogé], 13, 14 [abrogé], 19 et 21 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978) Coordinations relative à la Commission nationale de l'informatique et des libertés

L'article 37 assure, pour la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres I ^er à IV de la proposition de loi. Il modifie à cet effet le chapitre III de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

Sont ainsi modifiées ou supprimées des dispositions relatives, aux conditions de cessation et de renouvellement du mandat et de durée du mandat, aux incompatibilités applicables aux membres, aux moyens humains et financiers de l'autorité ainsi qu'aux modalités de son contrôle parlementaire, dès lors que ces règles seraient prévues au sein du statut général.

Votre commission a adopté un amendement COM-29 de précision, présenté par son rapporteur.

En outre, l'incompatibilité entre la qualité de membre de la CNIL et les fonctions gouvernementales est supprimée pour la seule raison qu'une telle incompatibilité relève d'une disposition constitutionnelle, conformément à l'article 23 de la Constitution.

Enfin, le président de la CNIL ne serait plus élu par le collège mais nommé par le Président de la République qui devrait néanmoins choisir le président parmi les membres du collège. Cette modification permettrait un contrôle parlementaire de cette désignation car la nomination par le chef de l'État est une condition préalable à l'application de la procédure prévue au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution à laquelle serait soumise cette nomination en application de l'article 4 de la proposition de loi organique.

Votre commission a adopté l'article 37 ainsi modifié .

Article 38 (art. L. 52-14 et L. 52-18 du code électoral et art. 26 bis [abrogé] de la loi n° 90-55 du 15 janvier 1990) Coordinations relatives à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques

L'article 38 assure, pour la Commission nationale des comptes de campagnes et des financements politiques (CNCCFP), les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres I ^er à IV de la proposition de loi. Il modifie à cet effet le chapitre V bis du titre I ^er du livre I ^er du code électoral.

Sont ainsi modifiées ou supprimées des dispositions relatives à la durée du mandat, aux moyens humains et financiers de la commission ainsi qu'au rapport annuel rendu par la commission, dès lors que ces règles seraient prévues au sein du statut général.

En outre, le président de la CNCCFP ne serait plus élu par le collège mais nommé par le Président de la République qui devrait néanmoins choisir le président parmi les membres du collège. Cette modification permettrait un contrôle parlementaire de cette désignation car la nomination par le chef de l'État est une condition préalable à l'application de la procédure prévue au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution à laquelle serait soumise cette nomination en application de l'article 4 de la proposition de loi organique.

Par l'adoption d'un amendement COM-25 de son rapporteur, votre commission a abrogé, par cohérence, l'article 26 bis de la loi n° 90-55 du 15 janvier 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques, prévoyant également un rapport annuel de la CNCCFP.

Votre commission a adopté l'article 38 ainsi modifié .

Article 39 (art. 3-1, 4, 5, 7 et 18 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986) Coordinations relatives au Conseil supérieur de l'audiovisuel

L'article 26 assure, pour le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres I ^er à IV de la proposition de loi. Il modifie à cet effet le titre I ^er de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

Sont ainsi modifiées ou supprimées des dispositions relatives à la nomination des membres, aux conditions de cessation et de renouvellement du mandat et de durée du mandat, aux incompatibilités applicables aux membres, aux moyens humains et financiers du CSA ainsi qu'aux modalités de son contrôle parlementaire, dès lors que ces règles seraient prévues au sein du statut général.

Par l'adoption des amendements COM-14 et COM-26 de son rapporteur, votre commission a adopté des mesures de coordination.

Votre commission a adopté l'article 39 ainsi modifié .

Article 40 (art. 1er, 2, 11 et 13 [abrogés] de la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007) Coordinations relatives au Contrôleur général des lieux de privation de liberté

L'article 40 assure, pour le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL), les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres I ^er à IV de la proposition de loi. Il modifie à cet effet la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Sont ainsi modifiées ou supprimées des dispositions relatives à la nomination du Contrôleur général, aux conditions de cessation et de renouvellement de son mandat et de durée de ce mandat, aux incompatibilités qui lui sont applicables, aux moyens humains et financiers du Contrôleur général ainsi qu'au rapport annuel, dès lors que ces règles seraient prévues au sein du statut général.

Votre commission a adopté l'article 40 sans modification .

Article 41 (art. L. 114-3-3, L. 114-3-6 et L. 114-3-7 [abrogé] du code de la recherche) Coordinations relatives au Haut Conseil de l'évaluation, de la recherche et de l'enseignement supérieur

L'article 41 assure, pour le Haut Conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (HCERES), les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres I ^er à IV de la proposition de loi. Il modifie à cet effet la section 2 du chapitre IV du titre I ^er du livre I ^er du code de la recherche.

Sont supprimées les dispositions relatives au rapport annuel du HCERES ainsi que le renvoi à un décret en Conseil d'État le soin de fixer les règles relatives au mandat et à la déontologie des membres ainsi qu'au fonctionnement et à l'organisation du HCERES, dès lors que ces règles seraient prévues au sein du statut général. De même, le conseil est qualifié de « collège » pour éviter toute confusion entre ce dernier et le Haut Conseil comme institution.

Suivant l'avis favorable de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-5 de la commission de la culture permettant un renouvellement partiel et non plus par moitié du collège. En effet, le collège comptant vingt-neuf personnes en provenance de cinq collèges différents dont deux nomment neuf membres, deux autres deux membres et un huit membres, le renouvellement par moitié sans précision de la part du collège à renouveler paraît plus souple.

Votre commission a adopté l'article 40 ainsi modifié .

Article 42 (art. L. 821-1, L. 821-3, L. 821-3-1 et L. 821-5 du code de commerce) Coordinations relatives au Haut Conseil du commissariat aux comptes

L'article 42 assure, pour le Haut Conseil du commissariat aux comptes (H3C), les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres I ^er à IV de la proposition de loi. Il modifie à cet effet le chapitre I ^er du titre II du livre VIII du code de commerce.

Sont ainsi modifiées ou supprimées des dispositions relatives à la personnalité morale de H3C, aux conditions de cessation, de renouvellement et de durée du mandat ainsi qu'aux moyens humains, financiers et immobiliers du H3C, dès lors que ces règles seraient prévues au sein du statut général.

Votre commission a adopté l'article 42 sans modification .

Article 43 (art. L. 161-37, L. 161-42, L. 161-45 et L. 161-45-1 [abrogé] du code de la sécurité sociale) Coordinations relatives à la Haute Autorité de santé

L'article 43 assure, pour la Haute Autorité de santé (HAS), les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres I ^er à IV de la proposition de loi. Il modifie à cet effet le titre 6 du livre 1 du code de la sécurité sociale.

Sont ainsi modifiées ou supprimées des dispositions relatives à la personnalité morale de la HAS, aux conditions de cessation et de renouvellement du mandat et de durée du mandat, aux moyens humains, financiers et immobiliers du H3C ainsi qu'au rapport annuel, dès lors que ces règles seraient prévues au sein du statut général.

Votre commission a adopté l'article 43 sans modification .

Article 44 (art. 19, 20 et 23 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013) Coordinations relatives à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

L'article 44 assure, pour la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres I ^er à IV de la proposition de loi. Il modifie à cet effet la section 4 du chapitre I ^er de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

Sont ainsi modifiées ou supprimées des dispositions relatives aux conditions de cessation et de renouvellement du mandat et de durée du mandat, au remplacement des membres, aux règles déontologiques, aux moyens humains, financiers et immobiliers de la HATVP ainsi qu'au rapport annuel, dès lors que ces règles seraient prévues au sein du statut général.

Le présent article conférait au président de la HATVP la possibilité de désigner au sein des juridictions les rapporteurs de la Haute Autorité en lieu et place du vice-président du Conseil d'État, du premier président de la Cour de cassation et du premier président de la Cour des comptes. Dans sa contribution écrite, le président de la HATVP fait valoir qu'il « n'est pas en mesure de connaître les magistrats disponibles pour exercer les fonctions de rapporteur et encore moins leur compétence professionnelle », préférant laisser l'initiative de la proposition aux chefs de juridiction sous réserve de l'assortir d'un avis de sa part. Votre commission a pris en compte cette demande en adoptant un amendement COM-20 de son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 44 ainsi modifié .

Article 45 (art. 10 [abrogé] de la loi n° 2011-334 du 29 mars 2011 et art. 37 et 39 [abrogé] de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011) Coordinations relatives au Défenseur des droits

L'article 45 assure, pour le Défenseur des droits, les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres I ^er à IV de la proposition de loi et qui lui sont rendues applicables sous les réserves formulées à l'article 4.

Il abroge l'article 10 de la loi n° 2011-334 du 29 mars 2001 relatif au régime budgétaire et comptable du Défenseur des droits, ces règles relevant désormais du statut général.

De même, il modifie l'article 37 et abroge l'article 39 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2001 relatifs, respectivement aux moyens humains de l'institution ainsi qu'à son règlement intérieur et à son cadre déontologique. En effet, le Conseil constitutionnel a jugé que les dispositions des articles 37 et 39 de la loi organique précitée relevaient du domaine de la loi ordinaire ^{52 ( * )} .

Les coordinations incombant au législateur organique sont prévues à l'article 5 de la proposition de loi organique.

Votre commission a adopté l'article 45 sans modification .

CHAPITRE III Renforcement des règles de transparence au sein des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

Article 46 (art. 11, 19 et 23 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 et art. 432-13 du code pénal) Règles de transparence pour les membres et le personnel des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'article 46 modifie la loi du n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

Tout d'abord, les secrétaires généraux et des directeurs généraux des autorités administratives indépendantes ou des autorités publiques indépendantes sont ajoutés à la liste des fonctions justifiant la transmission au président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique d'une déclaration d'intérêts et d'une déclaration de situation patrimoniale (1°). Il a paru justifié aux auteurs de la proposition de loi de soumettre ces fonctions à des telles obligations déclaratives dans la mesure où les fonctions administratives qu'ils exerçaient s'apparentent au niveau de l'autorité à celles de directeurs d'administration centrale ou de directeur général d'un établissement public qui sont soumis à ces mêmes obligations en vertu de l'article 11 de la loi du 11 octobre 2013. Leur importance au sein de l'autorité justifie qu'ils soient soumis aux mêmes obligations que les membres de cette autorité, étant entendu que leurs déclarations ne seraient ni publiées, ni consultables.

En outre, le régime de publicité des déclarations d'intérêts et de situation patrimoniale auxquelles les membres de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) sont astreints, comme les autres membres des autorités administratives et publiques indépendantes, serait identique à celui des membres du Gouvernement (2°). Cette spécificité serait justifiée par le fait qu'à la différence des autres membres de ces autorités, le collège des membres de la HATVP contrôle l'exactitude, la sincérité et l'exhaustivité des déclarations de ses propres membres. Afin de lever toute suspicion sur l'effectivité de ce contrôle, il est proposé de rendre publiques, sous réserves des mentions portant atteinte à la vie privée (identité du conjoint, localisation du domicile, etc.), leurs deux déclarations. Lors de la commission d'enquête, M. Jean-Louis Nadal s'est montré favorable à cette évolution, en raison du devoir d'exemplarité des membres de la HATVP au regard des prérogatives qu'ils exercent sur les personnes contrôlées.

Lors de son audition, M. Marc Guillaume, secrétaire général du Gouvernement, a soulevé la question de la constitutionnalité de la disposition au regard de la réserve d'interprétation formulée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 9 octobre 2013. En effet, le juge constitutionnel a admis que « pour des personnes exerçant des responsabilités de nature administrative et n'étant pas élues par les citoyens » , le principe de ces obligations déclaratives et leur contrôle par la HATVP, il a estimé que leur publicité portait une atteinte disproportionnée au respect de la vie privée protégée par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ^{53 ( * )} .

Votre commission a cependant maintenu cette disposition car la lecture attentive de son considérant, formulé en termes généraux, laisse penser que le juge constitutionnel a émis une réserve d'interprétation au regard de la généralité de la disposition qui visait, sans les distinguer, les fonctions de collaborateurs de cabinet, de membres de ces autorités indépendantes - sans exception - et les haut-fonctionnaires. Le contrôle de proportionnalité de la mesure prend nécessairement en compte le nombre de personnes à laquelle s'adresserait une telle règle, en l'espèce neuf personnes et non plus 4 000 comme l'envisageait la disposition ayant conduit à la réserve d'interprétation. Cette analyse incite à penser que les fonctions si particulières et sans équivalent des membres de la HATVP fonde une mesure de publicité qui s'applique à une partie des personnes dont ils assurent le contrôle des déclarations.

Enfin, le contrôle de la reconversion professionnelle des membres des autorités administratives et publiques indépendantes vise à prévenir la commission du délit de prise illégale d'intérêts réprimé par l'article 432-12 du code pénal. La HATVP devrait statuer, jusqu'à trois ans après la cessation du mandat du membre, sur la compatibilité de ce mandat « avec l'exercice d'une activité libérale ou d'une activité rémunérée au sein d'un organisme ou d'une entreprise exerçant son activité dans un secteur concurrentiel conformément aux règles du droit privé ». La HATVP serait saisie par le membre concerné ou par son président. Cette solution a paru aux auteurs de la proposition de loi plus souple que la généralisation d'une incompatibilité absolue avec les fonctions du secteur en lien avec l'activité de l'autorité administrative ou publique indépendante. En effet, au cours du mandat, les incompatibilités ou les règles de déport et d'abstention prévues par la présente proposition de loi pourvoiraient largement à prévenir les conflits d'intérêts. Après le mandat, une telle incompatibilité constituerait une règle dont la rigueur empêcherait toute reconversion professionnelle des membres, rendant en amont les candidatures de personnes issues du milieu professionnel peu nombreuses faute de débouché à l'issue d'un mandat, au surplus limité à un.

Votre commission s'est bornée à adopter un amendement COM-21 de son rapporteur , assurant une coordination au sein de l'article 432-12 du code pénal.

Votre commission a adopté l'article 46 ainsi modifié .

CHAPITRE IV Nomination des présidents des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

Article 47 (tableau annexé à la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010) Commissions permanentes compétentes pour la nomination à la présidence des autorités

Afin de renforcer le contrôle parlementaire sur les autorités administratives et publiques indépendantes, les auteurs des deux propositions de loi ont souhaité soumettre la nomination de leur président respectif à la procédure prévue au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution ^{54 ( * )} .

En cohérence avec l'article 4 de la proposition de loi organique qui ajoute à la liste des personnalités nommées selon cette procédure les présidents des autorités pour lesquelles cela n'était pas encore prévu, l'article 47 précise la commission permanente compétente pour chaque autorité au sein du tableau annexé à la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.

La répartition serait la suivante :

Emploi ou fonction	Commission permanente compétente au sein de chaque assemblée
Président de l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD)	Commission compétente en matière de sports
Président de l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL)	Commission compétente en matière de finances publiques
Président de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA)	Commission compétente en matière de libertés publiques
Président de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL)	Commission compétente en matière de libertés publiques
Président de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP)	Commission compétente en matière de lois électorales
Président du Haut Conseil du commissariat aux comptes (H3C)	Commission compétente en matière de finances publiques

En revanche, les auteurs des propositions de loi proposent de sortir de cette liste le président de la Commission de la sécurité des consommateurs. S'il apparaît indispensable que la nomination des présidents des autorités administratives et publiques indépendantes emprunte la procédure du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution afin, notamment, d'en garantir l'indépendance, ne pas prévoir cette procédure pour la nomination du président d'une entité qui n'aurait pas ce statut conduit non seulement à priver cette entité d'une garantie d'indépendance, mais également à affaiblir le contrôle parlementaire sur cette nomination. Aussi, par l'adoption de l' amendement COM-17 de son rapporteur, votre commission a-t-elle souhaité maintenir la nomination du président de la Commission de la sécurité des consommateurs selon cette procédure.

Par ailleurs, le présent article procède à une rectification formelle afin de substituer, dans ce même tableau, au président du conseil de l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur le président du collège du Haut Conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur, par coordination avec la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche.

Votre commission a adopté l'article 48 ainsi modifié .

CHAPITRE V Coordination et application

Article 48 (art. 106 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 [abrogé]) Suppression d'une annexe budgétaire relative aux autorités publiques indépendantes et à certaines autorités administratives indépendantes

Par coordination avec l'article 24, l'article 48 abroge l'article 106 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

Cet article ne prévoit la présentation d'un rapport par le Gouvernement, en annexe au projet de loi de finances, que sur les seules autorités publiques indépendantes et autorités administratives indépendantes dont les effectifs ne sont pas inclus dans un plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'État, alors que l'article 24 en élargit le périmètre à l'ensemble des autorités administratives et publiques indépendantes.

Votre commission a adopté l'article 48 sans modification .

Article 49 Modalités d'entrée en vigueur

L'article 49 détermine les modalités d'entrée en vigueur de la proposition de loi.

L'application de la durée du mandat de six ans prévue au premier alinéa de l'article 5 serait écartée pour les mandats en cours, y compris pour ceux pourvus par remplacement avant le terme normal de ce mandat. De même, la règle du renouvellement partiel ne s'appliquerait aux autorités concernées par un renouvellement intégral que dans les conditions fixées par un décret en Conseil d'État afin de prévoir les modalités transitoires, comme un tirage au sort, de nature à créer des séries de renouvellement en allongeant ou réduisant les premiers mandats suivant le dernier renouvellement intégral.

Pour l'application de la règle de non-renouvellement du mandat prévue au premier alinéa de l'article 8 de la présente proposition de loi, les mandats antérieurs à la promulgation de la loi seraient pris en compte. Ainsi, une personne sortant de ses fonctions après la promulgation de la loi ne pourrait pas solliciter le renouvellement de son mandat.

Un délai spécial de trente jours serait également ouvert aux membres des autorités administratives et publiques indépendantes frappés par les incompatibilités introduites aux articles 9 et 11 de la présente proposition de loi. En effet, ce délai doit permettre aux membres désormais concernés d'opter pour les fonctions ou le mandat de leur choix. Sur proposition de notre collègue Alain Richard et des membres du groupe socialiste et républicain, votre commission, suivant l'avis favorable de son rapporteur, a adopté un amendement COM-10 rectifié précisant qu'à défaut d'option dans ce délai, le président pouvait déclarer démissionnaire d'office le membre placé dans une situation d'incompatibilité en application des règles fixées par la proposition de loi ou introduite par la proposition de loi organique.

Sont également prévus des délais pour la mise en oeuvre de deux nouvelles obligations à la charge des autorités administratives et publiques indépendantes. Ainsi, elles disposeraient d'un délai :

- de deux mois à compter de la promulgation de la loi pour mettre à disposition des membres les déclarations d'intérêts qu'ils ont souscrites, conformément à l'article 12 de la présente proposition de loi ;

- de six mois à compter de la publication du décret prévu à l'article 16 pour adopter le règlement intérieur institué par le même article.

Votre commission a adopté l'article 49 sans modification .

Article 50 Application outre-mer

L'article 50 assure l'application de la présente proposition de loi dans les collectivités ultramarines régies par le principe de spécialité législative (îles Wallis et Futuna, Polynésie française, Nouvelle-Calédonie et Terres australes et antarctiques françaises) en prévoyant une mention expresse à cette fin.

Cette application vaudrait sous réserve des compétences des collectivités d'outre-mer concernées, de la Nouvelle-Calédonie et de ses provinces qui leur sont confiées par la loi organique en application des articles 74 et 77 de la Constitution. En effet, pour l'exercice de leurs compétences, le législateur organique a autorisé la Polynésie française en 2011 ^{55 ( * )} puis la Nouvelle-Calédonie en 2013 ^{56 ( * )} à créer, dans leur domaine de compétences, des autorités administratives indépendantes. Les règles applicables pour ces autorités sont donc prévues pour la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie au sein des statuts de ces deux collectivités.

Cette disposition ne remet pas en cause les conventions que la Nouvelle-Calédonie a pu conclure en 2013 avec l'Autorité de sûreté nucléaire et le Haut Conseil du commissariat aux comptes, en vertu de l'article 203 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999.

Votre commission a adopté l'article 50 sans modification .

EXAMEN DES ARTICLES DE LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE

Article 1er
Compétence exclusive du législateur pour instituer des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'article 1 ^er attribue compétence exclusive au législateur pour instituer des autorités administratives et publiques indépendantes. Il réserve en outre à la loi la fixation des règles relatives à la composition et aux attributions ainsi qu'aux principes fondamentaux de l'organisation et du fonctionnement de ces autorités.

S'inspirant des travaux du doyen Gélard ^{57 ( * )} , notamment de la proposition de loi organique qu'il avait déposée en 2014 ^{58 ( * )} , la présente proposition de loi organique met en oeuvre le dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution qui prévoit que les dispositions dudit article « pourront être précisées et complétées par une loi organique ». La répartition des compétences entre pouvoir législatif et pouvoir réglementaire relève en effet traditionnellement de cet article 34 de la Constitution mais peut, le cas échéant, emprunter la voie d'une loi organique en application de cette disposition encore jamais appliquée en cette matière ^{59 ( * )} .

Le présent article traduit ainsi une recommandation du doyen Gélard reprise par la commission d'enquête sur les autorités administratives indépendantes ^{60 ( * )} consistant à réserver à la loi le pouvoir de qualifier un organisme d'autorité administrative indépendante.

Votre commission a adopté l'article 1 ^er sans modification .

TITRE IER INCOMPATIBILITÉS AVEC LE MANDAT DE MEMBRE DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES ET DES AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES

Article 2 (art. L.O. 6221-7-1, L.O. 6321-7-1 et L.O. 6431-6-1 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales, art. 13-2 de la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961, art. 111 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 et art. 196 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999) Incompatibilités électorales applicables aux membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'article 2 modifie les différents statuts des collectivités d'outre-mer (Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna, Polynésie française) et de la Nouvelle-Calédonie prévus respectivement aux articles 74 et 77 de la Constitution afin d'étendre l'incompatibilité entre le mandat de membre d'une autorité administrative indépendante et d'une autorité publique indépendante et un mandat électif local. Cette incompatibilité prévue à l'article 11 de la proposition de loi serait ainsi étendue au mandat de :

- conseiller territorial de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon (I) ;

- membre de l'assemblée territoriale des îles Wallis et Futuna (II) ;

- membre de l'assemblée de la Polynésie française (III) ;

- membre du congrès de la Nouvelle-Calédonie (IV).

À ce titre, les assemblées délibérantes de ces collectivités ultramarines ont été consultées par le Président du Sénat le 11 décembre 2015, en application du deuxième alinéa de l'article 74 de la Constitution et du premier alinéa de l'article 77 de la Constitution. À ce jour, le congrès de la Nouvelle-Calédonie a émis un avis favorable par son avis du 13 janvier 2016. Le conseil exécutif de Saint-Barthélemy a également émis un avis favorable mais cet avis est rendu par une autorité incompétente au regard de la jurisprudence constitutionnelle qui impose que les avis portant sur les modifications du statut de la collectivité d'outre-mer émane de l'assemblée délibérante ^{61 ( * )} .

L'incompatibilité ne s'appliquerait pas, comme la référence aux autorités « créées par l'État » l'indique, aux autorités administratives et publiques indépendantes créées par la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie, ces dernières étant régies par des règles propres figurant à l'article 30-1 de la loi organique n° 2004-192 portant statut d'autonomie de la Polynésie française et à l'article 27-1 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.

Votre commission a adopté l'article 2 sans modification .

Article 3 (art. 8 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958, art. 6 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 et art. 7-1 de l'ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958) Incompatibilités professionnelles applicables aux membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'article 3 instaure plusieurs incompatibilités professionnelles avec le mandat de membre d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante dans le prolongement de celles instituées par l'article 11 de la proposition de loi.

Ainsi, à l'instar de l'incompatibilité avec les fonctions juridictionnelles au sein des juridictions administratives et financières (Conseil d'État, cours administratives d'appels, tribunaux administratifs, Cour des comptes, chambres régionales et territoriales des comptes), la même incompatibilité s'appliquerait pour des raisons identiques aux magistrats de l'ordre judiciaire, sous la même réserve. En effet, pourrait siéger au sein de ces autorités un magistrat « désigné en cette qualité ».

Un amendement COM-3 présenté par votre rapporteur et adopté par votre commission précise l'incompatibilité applicable entre la fonction de magistrat de l'ordre judiciaire et le mandat de membre d'une autorité administrative indépendante en ne visant que les autorités créées par l'État, par opposition à celles créées par une collectivité d'outre-mer ou la Nouvelle-Calédonie. En effet, des règles spéciales d'incompatibilité sont prévues pour les membres des autorités administratives indépendantes créées par la Nouvelle-Calédonie à l'article 27-1 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie. La proposition de loi organique relative au statut des autorités administratives indépendantes créées par la Nouvelle-Calédonie, adoptée le 18 novembre 2015 par le Sénat, modifie ces règles qui, en raison de leur caractère spécial, dérogeraient à la disposition introduite au deuxième alinéa de l'article 3 de la proposition de loi organique.

Cet amendement permet de répondre à une inquiétude sur l'articulation de ces dispositifs soulevée dans l'avis rendu par le congrès de la Nouvelle-Calédonie le 13 janvier 2016.

En outre, en application de l'article 71 de la Constitution, une incompatibilité similaire est introduite avec les fonctions de membre du Conseil économique, social et environnemental (CESE), toujours sous réserve que le membre ne soit pas désigné en cette qualité. En effet, l'article 13 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés intègre deux membres du CESE, élus par leur assemblée, au sein de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL).

Enfin, en application du dernier alinéa de l'article 65 de la Constitution, une incompatibilité stricte est introduite entre les fonctions au sein du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) et la qualité de membre d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante. Par coordination, est supprimée une disposition spécifique qui prévoyait, depuis 2011, une telle incompatibilité avec les fonctions de Défenseur des droits.

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié .

TITRE II RENFORCEMENT DU CONTRÔLE PARLEMENTAIRE DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES ET DES AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES

Article 4 (tableau annexé à la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010) Soumission de la nomination des présidents des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes à l'avis des commissions parlementaires

Afin de renforcer le contrôle parlementaire sur les autorités administratives et publiques indépendantes, l'article 4 soumet la nomination de leur président respectif à la procédure prévue au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.

Selon cette procédure, précisée par la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 et la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relatives à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, les personnes proposées par le Président de la République pour occuper certains emplois ou fonctions doivent au préalable être entendues par les commissions permanentes compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat. Elles ne peuvent ensuite être nommées qu'à condition que l'avis public exprimé conjointement par les commissions des deux assemblées ne soit pas défavorable. Dans le cas contraire, c'est-à-dire si l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquième des suffrages exprimés au sein des deux commissions, le Président de la République ne peut procéder à la nomination.

Considérant que, conformément à l'article 13 de la Constitution, la présidence d'une autorité administrative ou publique indépendante constitue une fonction dont « l'importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation » justifie le recours à cette procédure, la commission d'enquête sur les autorités administratives indépendantes ^{62 ( * )} , à la suite du doyen Gélard ^{63 ( * )} , a préconisé de recourir systématiquement à cette procédure pour ces nominations.

Le présent article traduit cette préconisation en ajoutant à la liste des emplois et fonctions soumis à cette procédure, annexée à la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 précitée, les présidents des autorités qui n'y figurent pas actuellement. Il s'agit des présidents de :

- l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD) ;

- l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) ^{64 ( * )} ;

- la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) ;

- la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) ;

- la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) ;

- le Haut Conseil du commissariat aux comptes (H3C).

L'article 47 de la proposition de loi, par cohérence, complète le tableau annexé à la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 précitée pour préciser les commissions parlementaires compétentes pour la nomination de chacun d'entre eux.

Le présent article supprime, par ailleurs, de cette liste le président de la Commission de la sécurité des consommateurs dont le siège est vacant depuis 2014 sans qu'aucun candidat n'ait été proposé par le Chef de l'État. S'il apparaît important que la nomination des présidents des autorités administratives et publiques indépendantes emprunte la procédure du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, ne pas prévoir cette procédure pour la nomination du président d'une entité qui n'aurait pas ce statut conduit non seulement à priver cette entité d'une garantie d'indépendance, mais également à affaiblir le contrôle parlementaire sur cette nomination. Aussi, par l'adoption de l' amendement COM-2 de son rapporteur, votre commission a-t-elle souhaité maintenir la nomination du président de la Commission de la sécurité des consommateurs selon cette procédure.

En outre, le présent article procède à une rectification formelle afin de substituer, dans ce même tableau, au président du conseil de l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur le président du collège du Haut Conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (HCERES), par coordination avec la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche. Il complète également l'intitulé de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières, par coordination avec le I de l'article 1 ^er de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié .

TITRE III COORDINATION ET APPLICATION

Article 5 (art. 2 et 36 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011) Coordinations relatives au Défenseur des droits

L'article 5 assure, pour le Défenseur des droits, les coordinations rendues nécessaires par la proposition de loi.

Il est ainsi prévu qu'à l'article 2 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits que ce dernier ne serait plus qualifié d'autorité constitutionnelle indépendante mais, dans un souci d'harmonisation, d'autorité administrative indépendante. Cette modification formelle correspond, en tout état de cause, à l'observation du Conseil constitutionnel qui, lors de l'examen de la loi organique en 2011, avait souligné « qu'en érigeant le Défenseur des droits en « autorité constitutionnelle indépendante », le premier alinéa de l'article 2 rappelle qu'il constitue une autorité administrative dont l'indépendance trouve son fondement dans la Constitution ».

En outre, par symétrie avec l'article 10 de la proposition de loi, est inséré la mention selon le Défenseur des droits ne sollicite aucune instruction d'une autre autorité.

Enfin, par coordination, l'article 36 de la loi organique du 29 mars 2011 était modifié pour que, selon une formule identique à l'article 22 de la proposition de loi, le rapport d'activité puisse donner lieu à un débat en séance publique devant l'une des assemblées parlementaires. Jugeant cette mention superfétatoire au regard du pouvoir de fixation reconnu à chaque assemblée parlementaire pour son ordre du jour par le premier alinéa de l'article 48 de la Constitution pour chaque assemblée parlementaire, votre commission a adopté un amendement COM-1 proposé par M. Richard et les membres du groupe socialiste et républicain.

Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié .

Article 6 Modalités d'entrée en vigueur

Sur le modèle de l'article 49 de la proposition de loi, l'article 6 accorde un délai spécial de trente jours aux membres des autorités administratives et publiques indépendantes frappés par les incompatibilités introduites aux articles 2 et 3 de la présente proposition de loi organique. En effet, ce délai doit permettre aux membres désormais concernés d'opter pour les fonctions ou le mandat de leur choix.

Votre commission a adopté l'article 6 sans modification .

EXAMEN EN COMMISSION

Mercredi 27 janvier 2016

__________

M. Philippe Bas , président . - Nous saluons notre collègue Philippe Bonnecarrère, rapporteur pour avis de la commission de la culture.

M. Jacques Mézard , rapporteur . - Ce texte découle des travaux de la commission d'enquête, dont le rapport a été adopté à l'unanimité. Ce travail s'inscrit dans la suite de celui de notre ancien collègue, le doyen Gélard, qui avait déposé deux propositions de loi, dont nous nous sommes largement inspirés.

Notre but n'est pas de détruire les autorités administratives indépendantes (AAI). Nous avons entendu la quasi-totalité de présidents d'autorités, compétents et intelligents. Mais il y a manifestement une dérive. Depuis 1978, on crée une AAI par an en moyenne, sans critères, avec des règles de fonctionnement très différentes, des chevauchements... Cette prolifération fait peser un risque d'éclatement de l'action de l'État et d'illisibilité des institutions, et freine le contrôle parlementaire. Plusieurs AAI tiennent leur qualité non de la loi mais de la doctrine administrative. Tel M. Jourdain, le Parlement découvre qu'il a créé, sans le savoir, des AAI !

Le périmètre a varié. Ainsi, le champ des règles établies en 2013 sur les déclarations d'intérêt et de situation patrimoniale reste incertain : plus de 15 % des membres de collèges ont d'ailleurs refusé de s'y plier, sans conséquences particulières. Qu'aurions-nous entendu si des parlementaires avaient réagi ainsi !

Les interprétations différentes font varier la liste des AAI, en fonction de la volonté supposée du législateur... Il nous est donc apparu souhaitable de dresser la liste dans la loi - comme M. Gélard le proposait dès 2006 - en fixant un socle de règles transversales garantissant leur indépendance et leur impartialité, comme nous y a incités M. Sauvé, vice-président du Conseil d'État.

Cette proposition de loi a pour vocation de fixer le statut général des AAI et autorités publiques indépendantes (API). Nous l'avons accompagnée d'une proposition de loi organique, notamment sur les incompatibilités. La compétence exclusive du législateur doit être affirmée pour la création de ces AAI. Il est temps de rationaliser le paysage des AAI en limitant à 20 leur nombre.

Ce texte ne modifie pas les attributions des AAI et ne propose pas de fusion. Les deux textes harmonisent simplement le statut de ces autorités, en prévoyant une consolidation des règles communes et des dérogations motivées.

Sur l'organisation des AAI et API, nous limitons les mandats à six ans, non révocables et non renouvelables ; pour assurer la continuité, les membres seraient renouvelés de façon échelonnée dans le temps. Un membre ne pourrait exercer qu'un seul mandat au sein d'une seule AAI. En outre, il ne pourrait parallèlement siéger au sein du collège et de la commission des sanctions, conformément à une exigence constitutionnelle.

Certains ont vécu l'absence de leur autorité de la liste comme un désaveu, une déchéance - c'est révélateur !

En matière de déontologie, les membres doivent s'abstenir de siéger quand il y a situation de conflit d'intérêts, notion désormais définie par la loi. Leurs déclarations d'intérêts et de situation patrimoniale seraient consultables par les autres membres, mais non publiées. Dans le socle commun figurent le devoir de réserve, la disponibilité à temps plein des présidents - ce qui ne va pas de soi, apparemment - ainsi que l'incompatibilité avec certains mandats et fonctions juridictionnelles, nécessaire à la diversification des recrutements, pour mettre fin à une certaine consanguinité.

Il est prévu un contrôle par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) car on relève certains problèmes déontologiques, quand par exemple un mandat dans une AAI se cumule avec une activité rémunérée par une entreprise du secteur concurrentiel. Certains cumuls posent des problèmes déontologiques. Un cadre déontologique s'appliquerait à leurs personnels. Les directeurs généraux et les secrétaires généraux seraient tenus aux mêmes obligations déclaratives que les membres.

Des règles particulières doivent s'appliquer à la HATVP : les déclarations d'intérêts et de situation patrimoniale de ses membres seraient, par exception, rendues publiques.

La loi fixerait des principes de fonctionnement des AAI : liberté de recrutement, le personnel étant placé sous la seule autorité du président ; liberté d'engagement des dépenses, sous le contrôle de la Cour des comptes, que certaines AAI contestent !

Quant au contrôle parlementaire, il doit s'appliquer aussi aux AAI, qui rendront un rapport annuel d'activité. Leurs présidents devront être nommés dans le cadre de la procédure fixée par l'article 13 de la Constitution.

Bref, nous proposons un régime cohérent applicable aux AAI et aux API, qui ne devront plus être créées autrement que par le législateur. Leur définition doit être précisée, aussi. Comme l'avait relevé le doyen Gélard, certaines ne sont actuellement ni indépendantes... ni des autorités !

Le Secrétariat général du Gouvernement nous a dit que la situation actuelle est satisfaisante, mais nous ne botterons pas en touche, quel que soit le lobbying de certains organismes.

Je voudrais rappeler que certains disposent de garanties d'indépendance sans être des AAI : Haut Conseil des finances publiques, Caisse des dépôts et consignations, AFP... Ils n'ont pas la qualité d'AAI sans qu'on leur dénie leur indépendance.

M. Philippe Bas , président . - Merci. Vous créez un statut commun pour certains des organismes aujourd'hui appelés AAI. Pour les autres, le mode de fonctionnement ne sera pas modifié. Ce qui importe ce n'est pas le « standing », réel ou supposé, que confère l'appellation d'AAI. Quels organismes doivent figurer dans cette liste ? Nous le verrons en séance.

M. Philippe Bonnecarrère , rapporteur pour avis de la commission de la culture . - La commission de la culture, de l'éducation et de la communication a approuvé l'esprit et les principes de ce texte. Les six amendements que nous vous soumettons expriment cette approbation, apportent des points de détail et formulent deux réserves.

Nous vous suivons sur le retrait de l'appellation d'AAI à la Commission nationale d'aménagement cinématographique, ainsi qu'aux médiateurs (du livre, du cinéma, bientôt de la musique) qui sont des personnes individuelles. Nous proposons quelques améliorations, notamment sur les règles de confidentialité des débats du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA).

S'agissant de la liste des AAI, qui figure en annexe de l'article 1 ^er , nous ne vous suivons pas sur l'Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP) et la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (Hadopi). La toute récente loi du 17 avril 2015, adoptée à l'unanimité au Sénat, a confirmé le statut d'AAI de l'ARDP. À l'occasion d'une question prioritaire de constitutionnalité transmise par la Cour de cassation, le Conseil constitutionnel a reconnu le 7 janvier le statut d'AAI à l'ARDP. Cette autorité comporte quatre magistrats qui veillent à l'application de la loi de 1947, selon laquelle la presse d'information générale doit être disponible partout dans le pays. Les dizaines de procédures qu'elle suscite sont régulées par l'ARDP dans des conditions satisfaisantes. Ne portons pas atteinte à un système qui fonctionne bien.

Nous avons adopté il y a quelques mois un rapport de M. Loïc Hervé et Mme Corinne Bouchoux favorable au travail de la Hadopi. Son rôle est, d'après le Conseil d'État, « pré-pénal » en quelque sorte, puisqu'elle peut saisir le parquet et appliquer des « mesures techniques de protection » à caractère semi-pénal. Dès lors, il n'est sans doute pas souhaitable de lui ôter le statut d'AAI.

M. Philippe Bas , président . - Merci pour cet exposé précis. Ce texte ne retire de pouvoir à aucune institution.

M. Alain Richard . - Ce statut général aurait des avantages, et reflète l'évolution annoncée par les dernières créations d'AAI qui ont montré des convergences. Cela dit, les petites AAI peuvent s'en trouver gênées : lorsqu'elles se réunissent tout au plus dix fois par an, leur président peut-il être à temps plein ? Cela signifiera qu'on choisira une personne à la retraite. Heureusement, l'article 3 de la proposition de loi prévoit la possibilité d'adaptations. La liste des AAI retenues est sujette à débat. Quelques-unes y manquent, je crois. D'où mon amendement COM-13, qui inclut notamment la Commission nationale du débat public, la Commission des participations et des transferts, la Commission des sondages... De même, la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN) a beau n'être que consultative, son avis a toujours été suivi. Elle est à la charnière du pouvoir exécutif et du pouvoir judiciaire. Aussi doit-elle rester une AAI, comme la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR).

M. Jean-Yves Leconte . - Je suis entièrement d'accord avec mon collègue Alain Richard, notamment en raison du rôle de son président lors des perquisitions. L'article 15 de la proposition de loi doit être plus précis. Permet-il des mises à disposition ? Celles-ci limitent la capacité de choix lors des recrutements.

M. Alain Vasselle . - Pour poursuivre nos débats d'hier en séance sur le projet de loi relatif à la déontologie des fonctionnaires, pourquoi n'avoir pas prévu les délais dans lesquels la HATVP doit se prononcer ?

M. Yves Détraigne . - Les AAI se sont multipliées. Ce texte est donc bienvenu : le législateur reste souverain !

Mme Cécile Cukierman . - Ce texte répond à une exigence démocratique en identifiant les AAI, en les alignant sur les mêmes règles de fonctionnement et en restreignant leur nombre. Que les membres ne siègent pas dans plusieurs AAI, ce qui créerait une sorte de cursus honorum entre elles, est un gage de leur indépendance.

M. Alain Marc . - La Haute Autorité de santé (HAS) a pris des décisions qui ont fait débat. L'avez-vous auditionnée ? L'Agence nationale de sécurité du médicament lui est-elle liée ? Cette proposition de loi évitera-t-elle les conflits d'intérêts qui ont récemment défrayé la chronique, au préjudice de la sécurité sociale et même parfois de la santé de nos concitoyens ?

Mme Catherine Tasca . - Je salue ce travail, dont j'approuve les orientations. Il faut lutter contre la prolifération des AAI, qui révèle une défiance croissante envers le fonctionnement de l'État et une déresponsabilisation dangereuse de celui-ci dans certains domaines. Toutefois, quelles que soient les limites de l'action de la Hadopi, il ne serait pas judicieux de la retirer de la liste des AAI car ce label confère de l'autorité - dont elle a grand besoin !

M. Alain Anziani . - Quid pour les AAI non retenues dans la liste ? Qui créera les futures AAI ?

M. Alain Richard . - Le législateur !

M. Alain Anziani . - Le texte n'interdit pas à un parlementaire de présider une AAI. Les indemnités afférentes sont-elles cumulables ?

M. Jacques Mézard , rapporteur . - Aucun d'entre vous ne remet en cause l'interdiction pour l'avenir de créer une AAI autrement que par une loi. Notre commission d'enquête a auditionné chacun des 42 présidents. Celui de la HAS a démissionné quelques jours après son audition sans que cette démission soit liée à l'audition...

M. Alain Richard . - Les autres sont restés !

M. Jacques Mézard , rapporteur . - Bien sûr, nous n'avons pas prétendu évaluer l'activité de chaque AAI. Oui, la prolifération est dangereuse. Et encore, nous nous sommes cantonnés aux AAI et API - alors que les hauts conseils et autres commissions pullulent... Sur les délais obligatoires de la HATVP, nous y réfléchirons.

Seul le législateur pourra créer des AAI et les parlementaires qui y siègent ne touchent pas d'indemnité, comme l'a voulu le législateur organique en 2013. Depuis cette date, la présidence d'une AAI ou d'une API est également incompatible avec le mandat parlementaire. À titre personnel, je pense même qu'un parlementaire n'a pas à siéger dans une AAI.

Le projet de loi de finances fixe un plafond d'emplois. Les mises à disposition restent des décisions administratives.

M. Jean-Yves Leconte . - Il faut éviter que les recrutements soient imposés, via un plafond d'emploi réduit et la faculté de mises à disposition.

M. René Vandierendonck . - C'est important.

M. Jacques Mézard , rapporteur . - Le « jaune » budgétaire informera le Parlement sur ce point.

EXAMEN DES AMENDEMENTS DE LA PROPOSITION DE LOI

Article 1 ^er

M. Jacques Mézard , rapporteur . - Les amendements COM-13, COM-1 et COM-2 modifient la liste. À ce stade, je préconise le retrait : nous devons avoir ce débat en séance publique, ne serait-ce que pour recueillir toutes les contributions écrites sollicitées auprès des AAI concernées.

Les amendements COM-13, COM-1 et COM-2 sont retirés.

Article 5

M. Jacques Mézard , rapporteur . - Mon amendement COM-16 prévoit le remplacement d'un membre huit jours au moins avant l'expiration de son mandat. C'est un amendement de bonne administration !

L'amendement COM-16 est adopté.

Article 7

M. Alain Richard . - L'amendement COM-7 traite les cas de manquement aux obligations des membres d'une AAI en simplifiant la procédure.

M. Jacques Mézard , rapporteur . - L'idée est pertinente mais je demande le retrait afin de trouver une rédaction appropriée d'ici la séance, puisque celle-ci ne prend pas en compte la situation particulière du président.

L'amendement COM-7 est retiré.

Article additionnel après l'article 9

M. Alain Richard . - Cet amendement fixe un cadre pour les rémunérations et indemnités des membres des AAI.

M. Jacques Mézard , rapporteur . - Avis favorable

L'amendement COM-11 est adopté et devient un article additionnel.

Article 10

M. Jacques Mézard , rapporteur . - Avis favorable à l'amendement COM-8.

L'amendement COM-8 est adopté.

Article 11

M. Jacques Mézard , rapporteur . - Mon amendement COM-18 tire la conséquence du fait que les parlementaires sont déjà soumis à des règles particulières d'incompatibilité pour les mandats électifs locaux.

L'amendement COM-18 est adopté.

Article 13

L'amendement de précision COM-28 est adopté.

Article 15

L'amendement de précision COM-19 est adopté.

Article 17

L'amendement COM-15 est adopté.

M. Jacques Mézard , rapporteur . - Avis favorable à l'amendement COM-12.

L'amendement COM-12 est adopté.

Article 22

M. Alain Richard . - Il est paradoxal que le Parlement se fasse une obligation à lui-même.

M. Jacques Mézard , rapporteur . - Nous écrivons que le rapport « peut » donner lieu à un débat en séance... Il n'y a pas d'obligation.

M. Alain Richard . - Cela renforce mon argument !

M. Jacques Mézard , rapporteur . - Sagesse.

L'amendement COM-9 est adopté.

Article 25

M. Philippe Bonnecarrère , rapporteur pour avis . - Par cohérence, je suis d'accord pour retirer l'amendement COM-3, nous en reparlerons en séance publique.

L'amendement COM-3 est retiré.

Article 27

L'amendement de précision COM-22 est adopté.

Article 30

L'amendement COM-27 de correction d'une erreur matérielle est adopté.

Article 33

L'amendement de correction d'une erreur matérielle COM-23 est adopté.

Article 36

L'amendement de correction d'une erreur matérielle COM-24 est adopté.

Article 37

L'amendement de précision COM-29 est adopté.

Article 38

L'amendement de coordination COM-25 est adopté.

Article 39

Les amendements de coordination COM-26 et COM-14 sont adoptés. L'amendement COM-4, satisfait, n'est pas adopté.

Article 41

M. Jacques Mézard , rapporteur. - Avis favorable à l'amendement COM-5.

L'amendement COM-5 est adopté.

Article 44

L'amendement de précision COM-20 est adopté.

Article 46

L'amendement de coordination COM-21 est adopté.

M. Jacques Mézard , rapporteur . - L'amendement COM-6 maintient plusieurs médiateurs à des obligations déclaratives en faveur de la transparence, même si elles ne sont plus des AAI. Avis favorable.

M. Philippe Bonnecarrère , rapporteur pour avis . - Il va dans votre sens...

L'amendement COM-6 est adopté.

Article 47

M. Jacques Mézard , rapporteur . - Mon amendement COM-17 maintient la nomination du président de la Commission de la sécurité des consommateurs à la procédure de l'article 13 de la Constitution.

L'amendement COM-17 est adopté.

Article 49

M. Jacques Mézard , rapporteur . - Avis favorable à l'amendement COM-10, mais je propose de rédiger le début de cet amendement ainsi : « À défaut d'option dans le délai prévu au présent alinéa ou à l'article 6 de la loi organique relative aux AAI et aux API... »

M. Alain Richard . - J'accepte de rectifier en ce sens.

L'amendement COM-10 rectifié est adopté.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

EXAMEN DES AMENDEMENTS DE LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE

M. Philippe Bas , président. - Nous en venons aux amendements sur la proposition de loi organique.

Article 3

L'amendement de précision COM-3 est adopté.

Article 4

M. Philippe Bas , président . - L'amendement COM-2 maintient la procédure de l'article 13 pour la nomination du président de la Commission de la sécurité des consommateurs.

L'amendement COM-2 est adopté.

Article 5

L'amendement de coordination COM-4 est adopté.

M. Jacques Mézard , rapporteur . - Par cohérence, avis favorable à l'amendement COM-1.

L'amendement COM-1 est adopté.

Article 6

L'amendement de précision COM-5 est adopté.

La proposition de loi organique est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission sont retracés dans les tableaux suivant :

AMENDEMENTS SUR LA PROPOSITION DE LOI

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article 1 ^er - Annexe Fixation de la liste des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes
M. RICHARD	13	Inscription de l'ACPR, de la CCSDN, de la CNDP, de la commission des participations et des transferts et de la commission des sondages sur la liste des AAI-API	Retiré
M. BONNECARRÈRE	1	Inscription de l'ARDP sur la liste des AAI-API	Retiré
M. BONNECARRÈRE	2	Inscription de l'HADOPI sur la liste des AAI-API	Retiré
Article 5 Durée du mandat des membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes
M. MÉZARD, rapporteur	16	Délai de nomination d'un nouveau membre avant le terme du mandat	Adopté
Article 7 Irrévocabilité du mandat et conditions d'interruption ou de suspension du mandat des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes
M. RICHARD	7	Pouvoirs du président en cas de situation d'incompatibilité d'un membre	Retiré
Article 8 Non renouvellement du mandat de membre des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes
Article additionnel après l'article 9
M. RICHARD	11	Fixation d'une échelle des rémunérations et des indemnités des membres	Adopté
Article 10 Indépendance et réserve des membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes
M. RICHARD	8	Devoir de réserve des anciens membres et secret des délibérations	Adopté
Article 11 Incompatibilités professionnelles et électorales des membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes
M. MÉZARD, rapporteur	18	Exception pour les membres parlementaires à l'incompatibilité avec le mandat électif local	Adopté
Article 13 Règles de déport ou d'abstention applicables aux membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes
M. MÉZARD, rapporteur	28	Précision	Adopté
Article 15 Moyens humains, techniques et financiers des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes
M. MÉZARD, rapporteur	19	Précision	Adopté
Article 17 Autorité hiérarchique et recrutement au sein des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes
M. MÉZARD, rapporteur	15	Précision	Adopté
M. RICHARD	12	Fixation d'une échelle des rémunérations des personnels	Adopté
Article 22 Présentation d'un rapport annuel et débat parlementaire
M. RICHARD	9	Suppression de la mention de la faculté d'organiser un débat en séance publique	Adopté
Article 25 Suppression de la qualité d'autorité administrative indépendante des entités non énumérées en annexe de la proposition de loi
M. BONNECARRÈRE	3	Coordination	Retiré
Article 27 Coordinations relatives à l'Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires
M. MÉZARD, rapporteur	22	Suppression d'une règle particulière	Adopté
Article 30 Coordinations relatives à l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
M. MÉZARD, rapporteur	27	Correction d'une erreur matérielle	Adopté
Article 33 Coordinations relatives à l'Autorité des marchés financiers
M. MÉZARD, rapporteur	23	Correction d'une erreur matérielle et coordination	Adopté
Article 36 Coordinations relatives à la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement
M. MÉZARD, rapporteur	24	Maintien d'une incompatibilité spécifique	Adopté
Article 37 Coordinations relatives à la Commission nationale de l'informatique et des libertés
M. MÉZARD, rapporteur	29	Précision	Adopté
Article 38 Coordinations relatives à la Commission nationale des comptes de campagnes et des financements politiques
M. MÉZARD, rapporteur	25	Coordination	Adopté
Article 39 Coordinations relatives au Conseil supérieur de l'audiovisuel
M. MÉZARD, rapporteur	26	Coordination	Adopté
M. BONNECARRÈRE	4	Maintien d'une règle particulière	Satisfait ou sans objet
M. MÉZARD, rapporteur	14	Coordination	Adopté
Article 41 Coordinations relatives au Haut Conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur
M. BONNECARRÈRE	5	Assouplissement de la règle de renouvellement	Adopté
Article 44 Coordinations relatives à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique
M. MÉZARD, rapporteur	20	Avis du président de la Haute Autorité sur la désignation des rapporteurs	Adopté
Article 46 Règles de transparence pour les membres et le personnel des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes
M. BONNECARRÈRE	6	Assujettissement de médiateurs à des obligations déclaratives	Adopté
M. MÉZARD, rapporteur	21	Coordination	Adopté
Article 47 Désignation des commissions permanentes compétentes pour l'audition et le vote préalables à la nomination de la présidence des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes
M. MÉZARD, rapporteur	17	Maintien de la procédure du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution pour la nomination du président de la Commission de la sécurité des consommateurs	Adopté
Article 49 Modalités d'entrée en vigueur
M. RICHARD	10	Précision	Adopté avec modification

AMENDEMENTS SUR LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article 3 Incompatibilités professionnelles applicables aux membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes
M. MÉZARD, rapporteur	3	Précision	Adopté
Article 4 Soumission de la nomination des présidents des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes à l'avis des commissions parlementaires
M. MÉZARD, rapporteur	2	Maintien de la procédure du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution pour la nomination du président de la Commission de la sécurité des consommateurs	Adopté
Article 5 Coordinations relatives au Défenseur des droits
M. MÉZARD, rapporteur	4	Coordination	Adopté
M. RICHARD	1	Suppression de la mention de la faculté d'organiser un débat en séance publique	Adopté
Article 6 Modalités d'entrée en vigueur
M. MÉZARD, rapporteur	5	Précision	Adopté

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES ET DES CONTRIBUTIONS ÉCRITES

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Secrétariat général du Gouvernement (SGG)

M. Marc Guillaume , secrétaire général, conseiller d'État

M. Antoine Marmier , chargé de mission

Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH)

Mme Christine Lazerges , présidente

Mme Cécile Riou , chargée de mission

Commission nationale du débat public (CNDP)

Mme Ilaria Casillo , vice-présidente

Médiateur national de l'énergie

M. Jean Gaubert , médiateur national

Mme Frédérique Coffre , directrice générale

Mme Aurore Gillmann , conseillère aux affaires publiques

CONTRIBUTIONS ÉCRITES

Agence française de lutte contre le dopage (AFLD)

Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (ACNUSA)

Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR)

Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP)

Autorité de la concurrence

Autorité des marchés financiers (AMF)

Commission centrale permanente compétente en matière de bénéfices agricoles

Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN)

Commission nationale d'aménagement cinématographique

Commission nationale de contrôle de la campagne électorale relative à l'élection du Président de la République

Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR)

Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL)

Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP)

Commission nationale du débat public (CNDP)

Commission de régulation de l'énergie (CRE)

Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA)

Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL)

Le Défenseur des droits (DDD)

Haut conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (HCERES)

Haut conseil du commissariat aux comptes (H3C)

Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI)

Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP)

Médiateur national de l'énergie

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* ¹ Un État dans l'État : canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler , rapport n° 126 (2015-2016) de M. Jacques MÉZARD, fait au nom de la commission d'enquête sur le bilan et le contrôle de la création, de l'organisation, de l'activité et de la gestion des autorités administratives indépendantes ( http://www.senat.fr/notice-rapport/2015/r15-126-1-notice.html ).

* ² Cf . Les autorités administratives indépendantes : évaluation d'un objet juridique non identifié , rapport n° 404 (2005-2006) de M. Patrice GÉLARD, fait au nom de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation ( http://www.senat.fr/notice-rapport/2005/r05-404-1-notice.html ) et Autorités administratives indépendantes - 2006-2014 : un bilan, rapport d'information n° 616 (2013-2014) de M. Patrice GÉLARD, fait au nom de la commission des lois, ( http://www.senat.fr/notice-rapport/2013/r13-616-notice.html ).

* ³ Il s'agit particulièrement des considérations générales du rapport public du Conseil d'État pour 2001 consacrées aux autorités administratives indépendantes.

* ⁴ Proposition de loi portant statut des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendante (n° 812, 2013-2014) et proposition de loi organique relative aux autorités administratives indépendantes et aux autorités publiques indépendantes (n° 811, 2013-2014), déposées au Sénat le 25 septembre 2014 ( http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl13-811.html ).

* ⁵ En 2011, le Défenseur des droits a repris les compétences du Médiateur de la République, de la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE), du Défenseur des enfants et de la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) qui ont disparu.

* ⁶ Cf . Autorités administratives indépendantes - 2006-2014 : un bilan, rapport d'information n° 616 (2013-2014) de M. Patrice GÉLARD, fait au nom de la commission des lois, p. 38.

* ⁷ Un État dans l'État : canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler , rapport n° 126 (2015-2016) de M. Jacques MÉZARD, fait au nom de la commission d'enquête sur le bilan et le contrôle de la création, de l'organisation, de l'activité et de la gestion des autorités administratives indépendantes, p. 71.

* ⁸ Un État dans l'État : canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler , rapport précité, pp. 70 et 71.

* ⁹ Autorités administratives indépendantes - 2006-2014 : un bilan, rapport précité, p. 17.

* ¹⁰ Un État dans l'État : canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler , rapport précité, p. 70.

* ^{11 Conseil constitutionnel, 29 mars 2011, n° 2011-626 DC.}

* ¹² Conseil constitutionnel, 23 juillet 2015, n° 2015-713 DC.

* ¹³ Dans les autorités concernées par l'article 1 ^er , les parlementaires sont actuellement désignés par le président de l'assemblée, une commission permanente ou par l'assemblée ratifiant une proposition formulée par une commission permanente.

* ¹⁴ Conseil d'État, 7 juillet 1989, Ordonneau, n° 56627.

* ¹⁵ Pour un exemple récent : Conseil constitutionnel, 5 juillet 2013, n° 2013-331 QPC.

* ^{16 La même incompatibilité est prévue pour les magistrats de l'ordre judiciaire par l'article 3 de la proposition de loi organique.}

* ^{17 Dans sa décision n° 2013-676 DC du 9 octobre 2013, le Conseil constitutionnel a estimé que « pour des personnes exerçant des responsabilités de nature administrative et n'étant pas élues par les citoyens, l'objectif de renforcer les garanties de probité et d'intégrité de ces personnes, de prévention des conflits d'intérêts et de lutte contre ceux-ci est directement assuré par le contrôle des déclarations d'intérêts par la Haute autorité et par l'autorité administrative compétente » mais que la publicité des déclarations serait disproportionnée au regard de l'atteinte ainsi portée au respect de la vie privée protégée par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.}

* ¹⁸ Cf . Les autorités administratives indépendantes : évaluation d'un objet juridique non identifié, rapport n° 404 (2005-2006) de M. Patrice GÉLARD, fait au nom de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation, p. 90.

* ¹⁹ Autorités dont la liste est annexée à la proposition de la loi ( Cf. commentaire de l'article 1 ^er ).

* ²⁰ Pour la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS).

* ²¹ Un État dans l'État : canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler , rapport n° 126 (2015-2016) de M. Jacques MÉZARD, fait au nom de la commission d'enquête sur le bilan et le contrôle de la création, de l'organisation, de l'activité et de la gestion des autorités administratives indépendantes, tome II, p. 428.

* ²² Articles L. 832-4 du code de la sécurité intérieure, article 12 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 et article 19 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013. Le titre V de la proposition de loi procède à leur coordination avec le présent article 15.

* ²³ Soit l'ARAF, l'ARCEP, la CADA, la CNIL, la CNCCFP, le CSA, le CGLPL, l'HCERES et la HAS.

* ²⁴ Article L. 161-43 du code du commerce.

* ²⁵ Articles L. 621-6 du code monétaire et financier et L. 592-13 du code de l'environnement.

* ²⁶ Alors que l'article L. 592-13 du code de l'environnement précise que le règlement intérieur de l'Autorité de sûreté nucléaire « fixe les règles relatives à son organisation et à son fonctionnement » , une telle précision est par exemple absente des dispositions législatives applicables à la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR).

* ²⁷ Articles L. 133-5 du code de l'environnement et L. 6361-11 du code des transports.

* ²⁸ Pour mémoire, les ETPT sont une unité de mesure des ressources humaines de l'administration. Proportionnels à l'activité des agents, ils correspondent aux effectifs physiques multipliés par la quotité du temps de travail et la période d'activité constatée durant l'année. Un ETPT correspond ainsi à un agent à temps complet présent toute l'année dans le service.

* ²⁹ Loi portant droits et obligations des fonctionnaires, dite loi Le Pors.

* ³⁰ Le statut ne s'applique, en effet, qu'aux fonctionnaires civils des administrations de l'État, des régions, des départements, des communes et de leurs établissements publics.

* ³¹ Loi portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État. La liste de ces institutions est précisée par le décret n° 84-455 du 14 juin 1984 qui mentionne, notamment, la CNIL, le CSA, l'AMF, etc .

* ³² Cf . Les autorités administratives indépendantes : évaluation d'un objet juridique non identifié, rapport n° 404 (2005-2006) de M. Patrice GÉLARD, fait au nom de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation, p. 97 ( http://www.senat.fr/rap/r05-404-1/r05-404-1.html ).

* ³³ Cf . Autorités administratives indépendantes - 2006-2014 : un bilan, rapport d'information n° 616 (2013-2014) de M. Patrice GÉLARD, fait au nom de la commission des lois, p. 42.

* ³⁴ Soit l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAF), l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL), l'Autorité des marchés financiers (AMF), la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR), la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) et le Haut conseil du commissariat aux comptes (H3C), la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).

* ³⁵ Cf. par exemple le décret du 15 septembre 2014 portant nomination du directeur général du Conseil supérieur de l'audiovisuel - M. Lenica (Frédéric).

* ³⁶ Article 37 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne.

* ³⁷ Article L. 621-5-1 du code monétaire et financier.

* ³⁸ Article L. 141-43 du code du commerce.

* ³⁹ Alors que, selon la procédure de droit commun applicable aux administrations de l'État, le contrôleur doit « viser » la dépense des services et seul un avis conforme du ministre de l'économie et des finances peut permettre de passer outre son refus de visa.

* ⁴⁰ Haut conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur, Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), Haut conseil du commissariat aux comptes (H3C) et Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR).

* ⁴¹ Un État dans l'État : canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler , rapport n° 126 (2015-2016) de M. Jacques MÉZARD, fait au nom de la commission d'enquête sur le bilan et le contrôle de la création, de l'organisation, de l'activité et de la gestion des autorités administratives indépendantes, tome I, p. 82-83.

* ⁴² Rapport précité de la commission enquête, tome II, p. 494.

* ⁴³ L'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD), l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAF), l'Autorité des marchés financiers (AMF), le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), la Haute autorité de santé (HAS) et le Haut conseil du commissariat aux comptes (H3C).

* ⁴⁴ Par exemple : article L. 621-5-2 du code monétaire et financier pour l'Autorité des marchés financiers (AMF).

* ⁴⁵ Pour mémoire, cet article dispose que « l'affectation, totale ou partielle, à une autre personne morale d'une ressource établie au profit de l'État ne peut résulter que d'une disposition de loi de finances ».

* ⁴⁶ « Le présent code s'applique aux biens et aux droits, à caractère mobilier ou immobilier, appartenant à l'État, aux collectivités territoriales et à leurs groupements, ainsi qu'aux établissements publics ».

* ⁴⁷ Il serait procédé aux coordinations qui en découlent au titre V de la proposition de loi.

* ⁴⁸ Un État dans l'État : canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler , rapport n° 126 (2015-2016) de M. Jacques MÉZARD, fait au nom de la commission d'enquête sur le bilan et le contrôle de la création, de l'organisation, de l'activité et de la gestion des autorités administratives indépendantes, pp. 87-88.

* ⁴⁹ Agence française de lutte contre le dopage (AFLD), Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER), Autorité des marchés financiers (AMF), Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), Haute Autorité de santé (HAS), Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet (HADOPI) et Haut Conseil du commissariat aux comptes (H3C).

* ⁵⁰ Un État dans l'État : canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler , rapport n° 126 (2015-2016) de M. Jacques MÉZARD, fait au nom de la commission d'enquête sur le bilan et le contrôle de la création, de l'organisation, de l'activité et de la gestion des autorités administratives indépendantes, pp. 85-86.

* ⁵¹ Un État dans l'État : canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler , rapport précité, p. 70.

* ⁵² Conseil constitutionnel, 29 mars 2011, n° 2011-626 DC.

* ⁵³ Conseil constitutionnel, 9 octobre 2013, n° 2013-676 DC.

* ⁵⁴ Cf . commentaire de l'article 4 de la proposition de loi organique.

* ⁵⁵ L'article 30-1 de la loi organique n° 2004-192 portant statut d'autonomie de la Polynésie française a été introduit par l'article 8 de la loi organique n° 2011-918 du 1 ^er août 2011 relative au fonctionnement des institutions de la Polynésie française.

* ⁵⁶ L'article 27-1 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie a été introduit par l'article 1 ^er de la loi organique n° 2013-1027 du 15 novembre 2013 portant actualisation de cette loi organique.

* ⁵⁷ Cf . Les autorités administratives indépendantes : évaluation d'un objet juridique non identifié , rapport n° 404 (2005-2006) de M. Patrice GÉLARD, fait au nom de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation et Autorités administratives indépendantes -2006-2014 : un bilan, rapport d'information n° 616 (2013-2014) de M. Patrice GÉLARD, fait au nom de la commission des lois, p. 38.

* ⁵⁸ Proposition de loi organique relative aux autorités administratives indépendantes et aux autorités publiques indépendantes (n° 811, 2013-2014), déposée au Sénat le 25 septembre 2014.

* ⁵⁹ Par sa décision n° 2012-658 DC du 13 décembre 2012, le Conseil constitutionnel a admis qu'une loi organique prise en application du dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution puisse créer une nouvelle catégorie de loi - en l'occurrence, une loi de programmation des finances publiques -, mais aucune loi organique n'est venue jusqu'à présent réserver des matières à l'intervention exclusive du législateur.

* ⁶⁰ Un État dans l'État : canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler , rapport n° 126 (2015-2016) de M. Jacques MÉZARD, fait au nom de la commission d'enquête sur le bilan et le contrôle de la création, de l'organisation, de l'activité et de la gestion des autorités administratives indépendantes, pp. 67-68.

* ⁶¹ Conseil constitutionnel 12 novembre 2015, n° 2015-721 DC.

* ⁶² Un État dans l'État : canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler , rapport n° 126 (2015-2016) de M. Jacques MÉZARD, fait au nom de la commission d'enquête sur le bilan et le contrôle de la création, de l'organisation, de l'activité et de la gestion des autorités administratives indépendantes, pp. 80-82.

* ⁶³ Autorités administratives indépendantes - 2006-2014 : un bilan, rapport d'information n° 616 (2013-2014) de M. Patrice GÉLARD, fait au nom de la commission des lois, p. 38.

* ⁶⁴ L'ajout de cette fonction à la liste de celles soumises à la procédure prévue au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution a déjà été approuvé par le Sénat lors de l'adoption, le 9 octobre 2013, de la proposition de loi organique déposée par nos collègues François Marc et Michèle André.