N° 377
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016
|
Enregistré à la Présidence du Sénat le 9 février 2016 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur la proposition de résolution européenne, présentée par Mme Fabienne KELLER au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement, sur les demandes de réforme de l ' Union européenne présentées par le Royaume-Uni ,
Par Mme Joëlle GARRIAUD-MAYLAM,
Sénateur
et TEXTE DE LA COMMISSION
|
(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Raffarin , président ; MM. Christian Cambon, Daniel Reiner, Jacques Gautier, Mmes Nathalie Goulet, Josette Durrieu, Michelle Demessine, MM. Xavier Pintat, Gilbert Roger, Robert Hue, Mme Leila Aïchi , vice-présidents ; M. André Trillard, Mmes Hélène Conway-Mouret, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Joël Guerriau, Alain Néri , secrétaires ; MM. Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Pierre Charon, Robert del Picchia, Jean-Paul Emorine, Philippe Esnol, Hubert Falco, Bernard Fournier, Jean-Paul Fournier, Jacques Gillot, Mme Éliane Giraud, MM. Gaëtan Gorce, Alain Gournac, Mme Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-Pierre Grand, Jean-Noël Guérini, Claude Haut, Mme Gisèle Jourda, M. Alain Joyandet, Mme Christiane Kammermann, M. Antoine Karam, Mme Bariza Khiari, MM. Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Jeanny Lorgeoux, Claude Malhuret, Jean-Pierre Masseret, Rachel Mazuir, Christian Namy, Claude Nougein, Philippe Paul, Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, MM. Cédric Perrin, Jean-Vincent Placé, Yves Pozzo di Borgo, Henri de Raincourt, Alex Türk, Raymond Vall . |
Voir le numéro :
|
Sénat : |
346 (2015-2016) |
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Madame, Monsieur,
La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a été saisie de la proposition de résolution européenne n° 346, enregistrée à la Présidence du Sénat le 28 janvier 2016 au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement du Sénat, sur les demandes de réforme de l'Union européenne présentées par le Royaume-Uni.
Cette proposition de résolution européenne, présentée par Mme Fabienne KELLER, a été déposée en conclusion d'un rapport d'information de la commission des affaires européennes intitulé « Royaume-Uni et Union européenne : quelle réponse aux demandes britanniques ? » 1 ( * ) .
Elle est l'occasion d'un débat sur les relations entre le Royaume-Uni et l'Union européenne, alors que le Conseil européen des 18 et 19 février va examiner les suites à apporter aux demandes du gouvernement britannique et les propositions contenues dans le « paquet Tusk ».
L'Europe est, sans doute, à un tournant de son histoire.
Votre commission réunie le 9 février a adopté la proposition de résolution en la complétant pour mentionner le fait que, face à l'accroissement des menaces, les Etats membres doivent consentir un effort financier accru en matière de défense.
Si l'inscription à l'ordre du jour n'est pas demandée, la résolution adoptée par votre commission deviendra résolution du Sénat à temps pour le Conseil européen des 18 et 19 février.
L'ADOPTION D'UNE PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE DU SÉNAT, EXPRESSION D'UNE PRISE DE POSITION POLITIQUE SUR UN SUJET MAJEUR
La proposition de résolution adoptée par votre commission pourrait devenir résolution du Sénat à l'issue d'un délai de trois jours francs , sauf demande, satisfaite, d'inscription à l'ordre du jour.
La présente résolution est donc un moyen pour notre assemblée de faire entendre sa voix en vue des conseils des 18 et 19 février prochains.
L'article 88-4 de la Constitution 2 ( * ) prévoit que : « Selon des modalités fixées par le Règlement de chaque assemblée, des résolutions européennes peuvent être adoptées, (...) sur tout document émanant d'une institution de l'Union européenne. »
Ces dispositions trouvent leurs modalités d'application dans l'article 73 quater du Règlement du Sénat qui est ainsi rédigé : « La commission des affaires européennes assure, dès leur transmission par le Gouvernement, la publication et la diffusion à destination de l'ensemble des sénateurs, des groupes et des commissions, des projets ou propositions d'acte soumis au Sénat en application de l'article 88-4 de la Constitution. Elle instruit ces textes et assure l'information du Sénat sur les autres documents émanant des institutions de l'Union européenne. Elle peut conclure au dépôt d'une proposition de résolution. ». C'est sur la base du Texte européen 5072/16, transmis le 11 janvier 2016 que la commission des affaires européennes a déposé la proposition de résolution examinée par votre commission.
Les conditions dans lesquelles ces résolutions européennes sont adoptées sont prévues à l'article 73 quinquies du Règlement du Sénat.
Selon cet article, le rapport de la commission des affaires européennes, comportant en l'occurrence, la proposition de résolution qu'elle a adoptée, est publié et distribué. « La proposition de résolution est ensuite examinée par la commission saisie au fond qui se prononce sur la base du texte adopté par la commission des affaires européennes (...). Après l'expiration du délai limite qu'elle a fixé pour le dépôt des amendements, la commission saisie au fond examine la proposition de résolution ainsi que les amendements qui lui sont présentés par tout sénateur(...) 3 ( * ) . Le rapport de la commission, comportant le cas échéant la proposition de résolution qu'elle a adoptée, est publié et distribué 4 ( * ) . »
L'article 73 quinquies du Règlement du Sénat prévoit que « La proposition de résolution [ainsi] adoptée devient la résolution du Sénat au terme d'un délai de trois jours francs suivant la date de la publication du rapport de la commission (...), sauf si le Président du Sénat, le président d'un groupe, le président d'une commission permanente, le président de la commission des affaires européennes ou le Gouvernement demande, dans ce délai, qu'elle soit examinée par le Sénat. »
« Si, dans les sept jours francs qui suivent cette demande, la Conférence des présidents ne propose pas ou le Sénat ne décide pas son inscription à l'ordre du jour, la proposition de résolution de la commission devient la résolution du Sénat.
« Si l'inscription à l'ordre du jour est décidée, la commission des affaires européennes peut exercer les compétences attribuées aux commissions saisies pour avis. »
LE CONTEXTE DANS LEQUEL S'INSCRIT LA PRÉPARATION DU RÉFÉRENDUM BRITANNIQUE
Le Royaume-Uni au sein de l'Union européenne
Le Royaume-Uni a intégré la Communauté économique européenne (CEE) 5 ( * ) le 1 er janvier 1973. Conformément au manifeste électoral du Parti travailliste de 1974, qui avait fait de l'appartenance à l'Europe un enjeu électoral, un premier référendum est organisé le 5 juin 1975 pour déterminer si le pays doit rester au sein de ce marché commun. Les travaillistes sont divisés sur cette question et bon nombre d'entre eux font campagne pour le « non », tout comme les grandes centrales syndicales, une partie des conservateurs et des partis nationalistes comme le Parti unioniste d'Ulster ou encore le Parti national écossais. Le résultat est sans appel, puisque 67,2 % des votants se prononcent en faveur du « oui ».
L'encadré suivant présente les caractéristiques de l'économie britannique, qui a renoué avec la croissance et connaît un taux de chômage parmi les plus bas des taux des pays de l'Union européenne (UE), et son poids au sein de l'Union européenne.
La contribution britannique au budget communautaire s'élève à 17 milliards d'euros soit environ 12 % du total du budget communautaire. Malgré l'application du mécanisme dit « de rabais britannique » 6 ( * ) qui s'élève à 5,3 milliards d'euros en 2014, le solde net de la participation britannique à l'Union européenne est négatif et atteint 10,8 milliards d'euros .
Enfin, Le Royaume-Uni effectue 48 % de ses exportations au sein de l'UE, dont 42 % pour la seule zone euro.
|
Le Royaume-Uni et l'Union européenne Population : 63 millions d'habitants Croissance : 3,5 % prévu en 2015 Chômage : 5,7 % de la population active Déficit budgétaire : 5 % du PIB Dette publique : 80 % du PIB Dépenses publiques : 42 % du PIB (objectif des Conservateurs : 35 %) Contribution au budget de l'UE : 17 068 millions d'euros soit 12,2 % du total du budget communautaire (pour mémoire, la contribution de la France s'élève à 23 292 millions d'euros soit 16,7 % du total) Retour annuel sur le budget UE en 2013 : 6 308 millions d'euros (France : 14 239 millions d'euros Dont politique de cohésion : 665 millions d'euros (France : 2 603 millions d'euros) Dont Ressources naturelles y compris PAC : 3 958 millions d'euros (France : 9 619 millions d'euros) Rabais britannique en 2014 : 5,3 milliards d'euros Solde net en 2013 : -10 760 millions d'euros (-0,57 % par rapport à 2012), (France : -9 400 millions d'euros) Total des fonds européens alloués sur la période 2014-2020 : 118,4 milliards d'euros (contre 27 milliards d'euros pour la France) Nombre de députés au Parlement européen : 73 sur 754 (74 pour la France) Nombre de voix au Conseil de l'UE : 29 sur 345 soit 8 % (29 pour la France, l'Allemagne et l'Italie). Sources : Commission européenne, Rapport financier 2013 et site Internet Diplomatie.gouv.fr |
L'affirmation progressive d'une place « singulière » en Europe
Les modalités d'appartenance du Royaume-Uni à l'Union européenne ont régulièrement fait l'objet de débats et d'aménagement. Ainsi, au gré des revendications britanniques satisfaites, un régime particulier, qualifié parfois de « singularité britannique » 7 ( * ) s'est dessiné 8 ( * ) .
Le Royaume-Uni a émis très régulièrement des options de retrait, ou « opt-outs » en anglais, pour refuser l'application de certaines mesures communautaires.
Le Royaume-Uni n'appartient pas à la zone euro , ni à l'espace Schengen (« opt in » partiel, c'est-à-dire acceptation d'une des clauses relatives au renseignement).
Le Royaume-Uni ne participe pas à la législation adoptée pour créer un « espace de liberté, de sécurité et de justice », ébauchant le principe d'une coopération judiciaire aux termes du traité d'Amsterdam 9 ( * ) , incluant toutes les questions du pilier Justice et affaires intérieures . Ce choix d'exercer des options de retrait a été confirmé. En juillet 2013, le Royaume-Uni a ainsi exercé la possibilité que lui offrait le traité de Lisbonne de se retirer, avant le 1 er décembre 2014, de 133 instruments de coopération dans le domaine de la police et de la justice pénale. Londres a par la suite réintégré 35 mesures de coopération, parmi lesquelles Europol, le partage d'information avec les pays de la zone Schengen et le mandat d'arrêt européen.
Enfin, le Royaume-Uni a obtenu une option de retrait sur la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne , limitant notamment la compétence des tribunaux européens qui ne peuvent se prononcer sur les questions relatives à la charte si elles sont portées devant les tribunaux britanniques.
La tendance eurosceptique s'est affirmée au sein de la société britannique et de ses deux grands partis tout au long des années 1990 et 2000. En parallèle, en 1993, un nouveau parti été fondé : le Parti de l'indépendance (UKIP) appelant à la sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne.
En 2012, le gouvernement britannique a lancé un audit de la répartition des compétences entre l'Union européenne et le Royaume-Uni qui visait à évaluer la manière dont sont réparties les compétences entre l'État britannique et l'Union européenne tant en fonction des traités existants que de leur pratique. Il s'est achevé en 2014 par la remise de 32 rapports, présentés à la Commission européenne et aux ambassadeurs des pays membres de l'Union 10 ( * ) .
Q uatre points devaient faire l'objet d'une réforme de l'Union selon les conclusions de l'audit, les deux premiers étaient d'ordre juridique et institutionnel, les deux derniers d'ordre économique et monétaire :
- l'amélioration du processus législatif grâce au renforcement du rôle des parlements nationaux ,
- le rééquilibrage du partage des compétences entre l'Union et les États membres ,
- l'approfondissement du marché intérieur par l'accroissement de la libre circulation des capitaux, et la libéralisation accrue des domaines des services, de l'énergie, des transports et du numérique,
- et enfin, la non-discrimination des États membres et des États non membres de l'eurozone se traduisant par l'association des Pays non-membres aux décisions prises par l'eurozone.
Le 23 janvier 2013, dans un discours dit « de Bloomberg », le Premier ministre David Cameron a annoncé la tenue d'un référendum avant 2017 sur la question du maintien ou non du Royaume-Uni dans l'Union européenne, comme le permet l'article 50 du traité de Lisbonne prévoyant la possibilité juridique de la sortie d'un État membre de l'Union. Le Premier ministre y promettait, s'il remportait les élections législatives de 2015, de commencer les « négociations pour un changement fondamental » des termes et conditions de l'adhésion britannique à l'Union européenne.
Sur le plan électoral, l'UKIP a progressé régulièrement depuis sa création, notamment lors d'élections au scrutin proportionnel. En mai 2014, il est arrivé premier aux élections européennes 11 ( * ) , et a remporté deux élections législatives partielles en octobre et en novembre 2014, démontrant, selon les commentateurs britanniques et internationaux, la position eurosceptique de l'opinion britannique.
Un enjeu supplémentaire est venu s'adjoindre aux demandes britanniques de réformes remettant en cause le principe de libre circulation des personnes . Le gouvernement britannique a manifesté le souhait de pouvoir suspendre les droits des migrants intra-européens aux prestations sociales britanniques. Le gouvernement a souligné à plusieurs reprises son désir d'aborder ce qu'il qualifie de « problème » des migrations intra-Union européenne , et plus particulièrement les droits des immigrants de l'Union européenne de prétendre aux prestations de sécurité sociale au Royaume-Uni. Dans un article paru dans le Daily Telegraph, en mars 2014, David Cameron faisait ainsi référence à la nécessité de construire l'Union européenne autour « du droit de travailler et non du droit de réclamer », tout en soulignant la nécessité d'empêcher les « vastes migrations » lorsque de nouveaux pays adhèrent à l'Union européenne 12 ( * ) .
Le parti conservateur a remporté les élections législatives générales le 7 mai 2015. Le Premier ministre a alors immédiatement confirmé sa principale promesse électorale : la tenue d'un référendum sur l'appartenance du Royaume-Uni à l'Union européenne.
La formalisation des demandes britanniques
Le 9 novembre 2015 , David Cameron a adressé au Président du Conseil européen, M. Donald Tusk, une lettre faisant état des réformes que le Royaume-Uni souhaitait voir se réaliser avant de confirmer son appartenance à l'Union européenne. Le Premier ministre a conditionné sa participation à la campagne en faveur du maintien de son pays au sein de l'Union à l'obtention de résultats probants dans les secteurs suivants 13 ( * ) :
- la compétitivité . Les objectifs sont triples. Il s'agit d'approfondir le marché unique en l'élargissant aux secteurs du numérique, des services, des transports et de l'énergie, de réduire la réglementation et de multiplier les accords commerciaux avec des pays comme les États-Unis, la Chine et le Japon,
- la protection des Etats hors zone euro , afin que les Etats non membres ne pâtissent pas des décisions prises par les pays membres de l'eurozone,
- la souveraineté . Le Royaume-Uni souhaite la modification de la référence à « une union toujours plus étroite » entre les peuples, prévue par le Préambule du traité de l'Union européenne, ou une exemption britannique dans ce domaine. Le gouvernement britannique demande aussi le renforcement du système qui permet à plusieurs Parlements de pays membres de se grouper pour bloquer certaines décisions de l'UE.
- et l'aménagement du principe de libre circulation des personnes. Le Royaume-Uni souhaite qu'un délai de quatre ans soit appliqué avant que les travailleurs européens, non-britanniques, puissent bénéficier des allocations liées à l'emploi (délivré sous forme d'impôt négatif appelé le complément de salaire), des allocations familiales et de l'aide personnalisée au logement.
LA PROPOSITION DE L'UNION EUROPÉENNE : LE « PAQUET TUSK »
Mardi 2 février 2016 , le président du Conseil européen, Donald Tusk, en charge des négociations avec le Royaume-Uni, a présenté la réponse de Bruxelles aux demandes britanniques. Composée de plusieurs textes, cette réponse a rapidement reçu le nom de « paquet Tusk ».
Les caractéristiques du « paquet Tusk »
Le « paquet Tusk » serait ainsi composé :
- d'une lettre du Président du Conseil européen,
- d'une décision des « chefs d'État et de gouvernements », réunis au sein du Conseil européen 14 ( * ) ,
- d'une déclaration des chefs d'État et de gouvernement, qui prévoit l'adoption par le conseil d'un mécanisme de sauvegarde lié à la zone euro et l'Union bancaire,
- d'une déclaration du Conseil européen sur la compétitivité,
- et de trois déclarations de la Commission mettant en oeuvre les décisions qui seraient prises par les chefs d'État et de gouvernements sur la lutte contre les abus en matière de libre circulation des personnes, les restrictions à la mobilité des travailleurs, et la réduction de la charge administrative.
Ce paquet devrait être juridiquement contraignant sans changement de traité pour autant. Les États membres indiqueraient ainsi dans l'un des documents composant le « paquet Tusk » leur intention de modifier les traités à une date ultérieure afin notamment de limiter l'applicabilité de la clause de l'« union sans cesse plus étroite » en ce qui concerne le Royaume-Uni. Les institutions européennes s'engageraient de facto à ne pas intenter de recours sur ce fondement dans la période intermédiaire.
L'état des négociations
Les propositions faites par le Président du Conseil semblent ouvrir la voie à un possible consensus dans les deux domaines suivants.
Le premier sujet qui ne semble plus poser de difficultés particulières, sous réserve des négociations en cours, est la compétitivité . Aucun désaccord ne paraît subsister sur ce point. Donald Tusk annonce des efforts pour accroître la compétitivité, simplifier la législation et réduire les obstacles aux échanges commerciaux.
Notons que le programme de la Commission européenne pour une réglementation affûtée et performante dit programme REDIT a d'ores et déjà entraîné le retrait de près de 300 propositions législatives et a commencé à inculquer une « nouvelle philosophie de la réglementation, au sein de cette institution », selon les propos du Commissaire européen chargé de l'Amélioration de la législation, des Relations inter-institutionnelles, de l'État de droit et de la Charte des droits fondamentaux, Frans Timmermans.
Les sujets relatifs à la corbeille « souveraineté » : la clause d'union étroite et les droits des Parlements nationaux paraissent en bonne voie.
Les deux points soulevés, dans ce domaine, par le Royaume-Uni trouveraient satisfaction. On l'a vu ci-dessus, ce pays bénéficierait d'une clause d'exemption, qui lui serait propre, de l'application du principe d'« union toujours plus étroite entre les peuples européens ». Cette proposition est de portée avant tout symbolique. Pour votre commission, cette union entre les peuples européens a fondé la construction européenne.
L'exemption britannique s'appliquerait dans des conditions définies au Conseil européen des 26 et 27 juin 2014 qui précisait que « la notion d'union toujours plus étroite permet aux différents peuples d'emprunter différentes voies d'intégration, en laissant aller de l'avant ceux qui souhaitent approfondir l'intégration, tout en respectant la volonté de ceux qui ne souhaitent pas poursuivre l'approfondissement » 15 ( * ) .
Le « paquet Tusk » prévoit également un mécanisme permettant aux Parlements nationaux de l'Union européenne, s'ils sont suffisamment nombreux, de s'opposer à une initiative législative , en appliquant ainsi le principe de subsidiarité défini par les textes européens.
Le niveau du seuil d'application de ce mécanisme dit « carton rouge 16 ( * ) » semble pourvoir encore faire l'objet de négociations même si le pourcentage de 55 % des Parlements nationaux est régulièrement cité par les différents commentateurs.
Conformément au protocole sur la subsidiarité 17 ( * ) , article 7, chaque Parlement national a 2 voix. Ainsi, en France, l'Assemblée nationale comme le Sénat dispose d'une voix. Le calcul des 55 % se ferait sur l'ensemble des voix.
Sur ce thème, le projet de décision des chefs d'état ou de gouvernement, réunis au sein du Conseil européen, concernant un nouvel arrangement pour le Royaume-Uni dans l'Union européenne du « paquet Tusk » est ainsi rédigé : « Dans le cas où les avis motivés sur le non-respect du principe de subsidiarité par un projet d'acte législatif , adressés dans un délai de douze semaines à compter de la transmission dudit projet, représentent plus de 55 % des voix attribuées aux parlements nationaux , la présidence du Conseil inscrit la question à l'ordre du jour du Conseil afin que ces avis et les conséquences à en tirer fassent l'objet d'un débat approfondi.
« À la suite de ce débat, et tout en respectant les exigences procédurales établies par les traités, les représentants des États membres, agissant en leur qualité de membres du Conseil, mettent fin à l'examen du projet d'acte législatif en question, sauf si le projet est modifié de manière à tenir compte des préoccupations exprimées dans les avis motivés . »
En revanche, des discussions sont encore à prévoir avant le prochain Conseil européen dans les domaines suivants.
Le premier est la protection des Etats hors zone euro . La lettre du président Donald Tusk prévoit la création d'un mécanisme garantissant aux Pays non membres de la zone euro que leurs intérêts seront pris en compte. Les conditions d'application et d'activation de ce mécanisme, de type Ionnina 18 ( * ) , doivent encore être discutées. Il est toutefois bien précisé que ce dispositif ne peut pas constituer un veto ou contribuer à reporter des décisions urgentes pour la sécurité financière et l'équilibre économique de la zone euro.
Basées sur le « respect mutuel », selon la lettre du président Donald Tusk aux membres du Conseil européen concernant sa proposition en vue d'un nouvel arrangement pour le Royaume-Uni dans l'Union européenne, les solutions proposées visent à faire en sorte que les États membres disposant de la monnaie commune et souhaitant s'intégrer davantage ne discriminent pas, notamment sur le plan du commerce et du marché intérieur, les pays qui n'y participent pas. Inversement, les pays non membres de la zone euro devraient se garder de prendre des mesures qui pourraient créer des dommages chez leurs autres partenaires européens.
Selon les souhaits britanniques, il devrait être rappelé qu'aucune mesure d'urgence devant aider un membre de la zone euro ne ferait appel à des contributions financières des pays non membres de l'euro et qu'un mécanisme de remboursement serait mis en place si le budget de l'UE devait être mis à contribution pour financer un dispositif d'aide à un pays membre de la zone euro.
Enfin, il est bien précisé que ce dispositif ne peut pas constituer un veto ou contribuer à reporter des décisions urgentes pour la sécurité financière et l'équilibre économique de la zone euro .
Si les précédents points du « paquet Tusk » ne posaient guère de difficultés -autre que symbolique-, les discussions relatives à l'application technique de ce mécanisme de réassurance des Pays non-membres de l'eurozone seront suivies avec attention par la France qui a affirmé à plusieurs reprises son opposition à la création d'un veto dans ce domaine.
Le second point qui fait encore l'objet d'arbitrages importants concerne l'aménagement du principe de libre circulation des personnes. Dans ce domaine, Bruxelles propose la création d'un mécanisme dit de « frein d'urgence » pour les mesures de sécurité sociale dont bénéficient les travailleurs migrants communautaires .
Cette clause avait déjà été évoquée lors du dernier Sommet européen des 17 et 18 décembre 2015. Les modalités techniques d'entrée en vigueur de ce mécanisme ainsi que sa durée sont encore en cours de discussion . Il apparaîtrait toutefois que ce mécanisme ne devrait pouvoir être mis en oeuvre que pour répondre à une situation qualifiée d'exceptionnelle et probablement « en lien » avec les autorités européennes .
Le projet de décision des chefs d'état ou de gouvernement, réunis au sein du conseil européen, concernant un nouvel arrangement pour le Royaume-Uni dans l'Union européenne du « paquet Tusk » est, sur ce point, ainsi rédigé : « Si la libre circulation des travailleurs visée à l'article 45 du TFUE implique l'abolition de toute discrimination, fondée sur la nationalité, en ce qui concerne l'emploi, la rémunération et les autres conditions de travail et d'emploi, ce droit peut être soumis à des limitations pour des raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique . En outre, si des raisons impérieuses d'intérêt général, telles que la promotion de l'embauche, la réduction du chômage, la protection des travailleurs vulnérables ou la prévention d'un risque d'atteinte grave à l'équilibre financier d'un système de sécurité sociale le justifient, la libre circulation des travailleurs peut être restreinte par des mesures proportionnées à l'objectif légitimement poursuivi ».
Les modalités d'application aujourd'hui en discussion sont les suivantes : « Un État membre qui souhaiterait faire usage de ce mécanisme informerait la Commission et le Conseil qu'il est confronté à une situation exceptionnelle de ce type dont l'ampleur affecte des aspects essentiels de son système de sécurité sociale , y compris la finalité première de son régime de prestations liées à l'emploi, ou engendre de graves difficultés qui sont susceptibles de perdurer sur son marché de l'emploi ou qui soumettent à une pression excessive le bon fonctionnement de ses services publics. Sur proposition présentée par la Commission une fois qu'elle a examiné cette notification, le Conseil pourrait, au moyen d'un acte d'exécution, autoriser l'État membre concerné à restreindre l'accès aux prestations sociales liées à l'emploi dans la mesure nécessaire . Cet acte d'exécution autoriserait l'État membre à limiter l'accès des travailleurs de l'Union nouvellement arrivés sur son marché du travail aux prestations liées à l'emploi pendant une durée totale pouvant aller jusqu'à quatre ans à partir du début de l'emploi . La limitation devrait être graduelle : le travailleur serait totalement exclu du bénéfice de ces prestations dans un premier temps, mais il y aurait progressivement accès au fur et à mesure de son rattachement au marché du travail de l'État membre d'accueil. ».
En revanche, ce mécanisme ne devrait pas être réservé au seul Royaume-Uni, mais serait ouvert à tous les pays membres, cumulant les deux conditions suivantes : faire face à un afflux de travailleurs d'autres États membres d'une magnitude exceptionnelle et sur d'une durée prolongée.
Rappelons que le Traité de Lisbonne évoque déjà spécifiquement la possibilité d'un mécanisme de frein en matière de politique pénale ainsi que dans le domaine de la coordination des régimes de sécurité sociale , où un État membre peut saisir le Conseil européen d'un projet de loi susceptible de nuire à son équilibre fondamental .
Ce sujet, qui cristallisait les oppositions notamment des Pays de Viegrad, pourrait finalement remporter une adhésion de principe . Sous réserve de nouvelles prises de positions, les principales oppositions semblent aujourd'hui avant tout soucieuses des modalités d'application de ce mécanisme , notamment sa durée d'application, qui devrait être limitée à 4 ans selon les récentes déclarations de Jean-Claude Junker, Président de la Commission européenne. Rappelons que ce principe a également trouvé un écho dans une décision récente de la Cour européenne de justice qui a réaffirmé le droit des états membres de ne pas octroyer des aides à des étrangers ne cherchant pas de travail 19 ( * ) .
Le processus d'adoption du « paquet Tusk » et l'organisation du référendum britannique sur l'appartenance à l'Union européenne
Avant de devenir définitif, ce compromis doit encore être débattu par l'ensemble des chefs d'État et de gouvernement lors du Conseil européen des 18 et 19 février 2016. En cas de désaccord, un Conseil européen supplémentaire pourrait être organisé avant la fin du mois de février.
Ce calendrier permettrait au Royaume-Uni de tenir son référendum sur l'appartenance à l'Union européenne à la fin du mois de juin 2016, aux termes des quatre mois prévus par la procédure législative organisant le référendum, et avant les congés annuels écossais et britanniques. Ces contraintes britanniques en termes d'agenda ajoutent une pression supplémentaire aux négociations à Bruxelles.
La loi sur le référendum sur l'UE, en anglais European union referendum Act , a été promulguée le 17 décembre 2015. Conformément à la loi sur les partis politiques, les élections et les référendums de 2000, la loi du 17 décembre 2015 fixe les modalités du prochain scrutin.
Outre un amendement limitant la dérogation prévue à la règle du silence total avant le référendum, de ses membres 20 ( * ) , le gouvernement britannique a dû accepter un amendement suivant les recommandations de la commission électorale qui suggérait que la question soit reformulée sous la forme d'une alternative afin d'éviter de favoriser un camp plutôt qu'un autre, comme cela était le cas selon elle dans la formulation initiale (« Souhaitez-vous que le Royaume-Uni demeure membre de l'UE ? ») qui aurait avantagé la réponse « oui ».
La question sera désormais formulée de la manière suivante : « Souhaitez-vous que le Royaume-Uni demeure au sein de l'UE ou souhaitez-vous que le Royaume-Uni quitte l'UE ? ». Cette reformulation a été vue comme un progrès par les eurosceptiques.
La loi ne prévoit pas d'autre butoir que le 31 décembre 2017 pour la tenue du référendum. Elle exclut toutefois les mois de mai 2016 et 2017 afin que la consultation n'ait pas lieu en même temps que les élections des exécutifs locaux.
Le référendum doit encore donner lieu à deux votes . Un texte doit fixer les modalités de désignation des organes officiels de campagne et un autre doit fixer, cette fois-ci, la date du référendum et la durée de la période référendaire .
L'adoption de ces deux textes sera très probablement l'occasion des premiers débats entre les partisans du maintien et ceux de la sortie de l'Union européenne.
POSITION DE VOTRE COMMISSION
La proposition de résolution européenne permet de réaffirmer l'attachement du Sénat aux principes fondateurs de l'Union européenne
La proposition de résolution européenne adoptée le 28 janvier 2016 par la commission des affaires européennes a précédé la présentation du « paquet Tusk ».
Pour autant, dans la mesure où cette proposition est une prise de position politique, visant à soutenir les négociations, sans interférer dans le processus de discussion technique et en laissant toute la souplesse nécessaire à l'obtention d'un accord par la négociation. La présentation du « paquet Tusk » ne l'a pas rendu caduque.
La proposition de résolution européenne a le mérite de rappeler les lignes rouges de la position française, ces invariants politiques sur lesquels la marge de négociation n'est pas envisageable. Dans ces temps où le projet européen est fragilisé par la crise de la dette, la crise des réfugiés, la montée de la sécurité aux frontières de l'Europe, l'Union européenne ne pourrait supporter qu'un coup fatal lui soit porté : il est des murs porteurs qu'on ne peut abattre sans en payer les conséquences.
Ainsi, la proposition de résolution rappelle que les régimes dérogatoires ne sauraient être la règle commune au sein de l'Union européenne (alinéa 11), et affirme le souhait que le Royaume-Uni reste membre de l'Union (alinéa 12), particulièrement dans le contexte de crises multiformes que traverse l'Union (alinéa 10). Il est précisé que dans cette perspective une sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne serait de nature à porter atteinte à la cohésion européenne .
Il est donné acte des demandes de réforme du Royaume-Uni (alinéa 13) tout en soulignant que les réformes, si elles étaient adoptées, ne pourraient être envisagées que dans le strict respect des principes fondateurs de l'Union .
Il est précisé que le Sénat rappelle son attachement à ces principes fondateurs (alinéa 14).
Union entre les peuples, souveraineté et liberté de circulation des personnes sont des principes politiques fondamentaux qui devront être protégés tout au long des négociations
La proposition de résolution européenne fixe des lignes rouges que la négociation ne devrait pas franchir :
- le principe de libre circulation des personnes est réaffirmé (alinéa 20), la lutte contre la fraude et les abus et l'acceptation de mesures permettant de faire face à des circonstances exceptionnelles sont prévus . Cette rédaction permet de viser explicitement le mécanisme de « frein d'urgence » prévu par le « paquet Tusk » dont il est ainsi entendu qu'il devra rester parfaitement compatible avec le principe de libre circulation tout au long des négociations.
- est également réaffirmé l'attachement au principe d'une union toujours plus étroite entre les peuples . Il est souligné (alinéa 17) que ce principe est un fondement du projet européen, ce qui est conforme à la vision politique que défend la France au sein de l'Union européenne. La suite de cet alinéa vise à rappeler que la délimitation des compétences de l'Union européenne découle du droit écrit des traités et repose bien sur les principes de subsidiarité et de proportionnalité, rappelant opportunément l'état du droit découlant des traités.
- les principes de subsidiarité et de proportionnalité régissant l'exercice des compétences communautaires et nationales sont réaffirmés (alinéa 19) et l'idée de renforcer le rôle des Parlements nationaux est défendue (alinéa 18). Il est prévu, comme le défend la France, de donner aux Parlements une part plus large dans l'élaboration du droit européen , tout en respectant les prérogatives reconnues à la Commission et au Parlement européen par les traités. Le mécanisme dit « de carton rouge » proposé par le paquet « Tusk » renforcerait naturellement le rôle des Parlements nationaux.
Le texte de la résolution rappelle ainsi les lignes rouges de la diplomatie française tout en donnant suffisamment de souplesse pour parvenir à un accord soutenable par le gouvernement britannique lors de la campagne référendaire.
Compétitivité, approfondissement du marché communautaire et défense de l'euro au coeur de la proposition de résolution
De même, les principes fondant l'action économique financière et monétaire de l'Union européenne sont défendus par la proposition de résolution européenne :
- la proposition de résolution (alinéa 16) rappelle que l'euro est la monnaie unique de l'Union, aux termes des traités, ce qui en l'état actuel des documents composant le paquet « Tusk » n'est pas remis en cause.
Elle interdit la reconnaissance de manière officielle dans un texte, fût-ce un simple protocole, du fait que la coexistence actuelle de plusieurs monnaies dans l'Union puisse devenir la norme . La proposition souligne que les mesures de réassurance accordée aux États non membres de la zone euro garantissent l'intégrité de la zone euro et son autonomie de décision .
Cette ligne rouge définissant les positions françaises est bien reprise dans la lettre du Président du Conseil européen Donald Tusk (alinéa 15),
- la proposition conduit à souhaiter une Europe plus compétitive dans le respect d'une concurrence loyale et en assurant une convergence fiscale et sociale (alinéa 22) . Cette rédaction conforme aux traités régissant l'Union n'appelle pas de remarques particulières.
Il est précisé enfin que le Sénat soutient la proposition britannique d'approfondir le marché unique en poursuivant l'harmonisation des marchés de capitaux , et de créer un marché unique du numérique et de l'énergie (alinéa 21). Comme on l'a vu ci-dessus, le « paquet Tusk » est très favorable au développement de la compétitivité au sein de l'Union européenne 21 ( * ) .
La proposition de résolution souligne l'importance d'outils de régulation et de transparence efficaces, souhaitant ainsi, selon la commission des affaires européennes « ne pas gêner le gouvernement dans la négociation, mais envoyer un message ».
La proposition d'amendement de la commission : faire référence aux enjeux de la politique de défense
Votre commission soutient en tous points le texte équilibré de la proposition de résolution européenne, adoptée à l'unanimité des groupes politiques lors de sa discussion à la commission des affaires européennes. Elle propose un amendement tendant à insister sur l'importance des défis sécuritaires auxquelles l'Union européenne doit faire face.
Les considérants qui introduisent le texte de la proposition de résolution européenne, décrivant le contexte dans lequel elle a été adoptée, sont les suivants :
- l'alinéa 5 rappelle que l'Union européenne traverse une période difficile en raison de défis majeurs économiques et politiques ,
- l'alinéa 6 souligne l'ampleur de la crise économique qui frappe l'Europe depuis 2008, pesant sur sa croissance, sa compétitivité et sur l'emploi,
- l'alinéa 7 considère que l'Union européenne doit replacer la sécurité en tête de ses priorités , face aux menaces extérieures,
- l'alinéa 8 indique qu'un renforcement de la solidarité européenne dans le domaine de la défense de la sécurité intérieure est nécessaire face au terrorisme, frappant frontalement les libertés et les valeurs de l'Europe,
- l'alinéa 9 indique que la crise migratoire contribue à déstabiliser les mécanismes mis en place pour assurer la libre circulation des personnes à l'intérieur de l'espace européen. Un appel à une solidarité renforcée au sein de cet espace européen est lancé.
Au sein de l'union européenne, le Royaume-Uni a un rôle particulier en matière de défense et de politique étrangère. Membre permanent du Conseil de sécurité de l'ONU il dispose d'une diplomatie globale, d'une armée à la compétence reconnue et d'une tradition de projection extérieure.
Rappelons que la France et le Royaume-Uni collaborent de façon très étroite, dans le cadre du traité de Lancaster House (2010) dans les domaines de la sécurité et de la défense. C'est avec le Royaume-Uni que la France est intervenue en Lybie en 2011. Les conflits au Moyen-Orient et la lutte contre le terrorisme ont été l'occasion d'échanges fructueux et constructifs avec la diplomatie et les services de renseignements britanniques.
La sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne ne serait pas un élément favorisant la construction d'une réponse européenne aux défis sécuritaires qui menacent l'Union. Certes la coopération franco-britannique pourrait se poursuivre sur un plan bilatéral, mais elle n'aurait pas alors la possibilité d'être une force d'entraînement pour les autres États membres, ce que votre commission appelle de ses voeux. Ceci constitue une raison supplémentaire de chercher un aboutissement favorable aux négociations engagées entre le Royaume-Uni et l'Union européenne, mais aussi rappeler l'importance du renforcement des moyens consacrés aux politiques de défense et de sécurité par chaque État membre.
Votre commission propose donc de compléter l'alinéa 7 de la proposition de résolution européenne, ci-dessus présenté, pour rappeler que les pays membres de l'Union européenne doivent consentir un effort financier accru en matière de défense.
L'alinéa serait donc ainsi rédigé : « Considérant que l'Union européenne, face à l'accroissement des menaces extérieures, doit replacer la sécurité en tête de ses priorités, et que les pays membres de l'Union européenne doivent consentir un effort financier accru en matière de défense. ».
Sous réserve de cet ajout, votre commission a adopté la proposition de résolution à l'unanimité.
* 1 Rapport d'information numéro n° 347 (2015-2016).
* 2 Introduit par la loi constitutionnelle du 25 juin 1992 et modifié successivement par les lois constitutionnelles des 25 janvier 1999 et 23 juillet 2008.
* 3 Les amendements, lorsqu'ils sont signés par plusieurs sénateurs, sont présentés devant la commission par l'un des signataires qui en sont membres ou, s'il n'y en a pas, par le premier des signataires.
* 4 Si, dans un délai d'un mois suivant la transmission du texte adopté par la commission des affaires européennes, la commission saisie au fond n'a pas déposé son rapport, le texte adopté par la commission des affaires européennes est considéré comme adopté par la commission saisie au fond.
* 5 La CEE est devenue l'Union européenne en 1993.
* 6 Ce rabais a été négocié par Margaret Thatcher lors du Conseil européen de Fontainebleau à l'été 1984 pour compenser le fait que la Politique agricole commune qui représentait 80 % du budget européen (contre 42 % pour la période 2007-2013) ne bénéficiait que très peu au Royaume-Uni.
* 7 Cf. Rapport d'information n° 420 (2014-2015) du 16 avril 2015 « La place du Royaume-Uni dans l'Union européenne, fruit d'une irréductible singularité » Rapport de Mme Fabienne KELLER, fait au nom de la commission des affaires européennes.
* 8 Actuellement, quatre États bénéficient d'options de retrait négociées : le Danemark (quatre options de retrait), l'Irlande (deux options de retrait), la Pologne (une option de retrait) et le Royaume-Uni (quatre options de retrait). Le Royaume-Uni a bénéficié d'une option de retrait portant sur le chapitre social, négocié par John Major en 1991. Tony Blair a aboli cette option de retrait immédiatement après son arrivée au pouvoir à la suite des élections générales de 2007.
* 9 Signé le 2 octobre 1997 et entré en vigueur le 1 er mai 1999.
* 10 Les conclusions de cet audit sont présentées et analysées dans le rapport n° 420 (2014-2015), précité, de la commission des affaires européennes.
* 11 Avec 27,49 % des voix il a pris possession de 24 sièges dans l'hémicycle européen.
* 12 Cité dans la publication de la Fondation Robert Schuman du 19 octobre 2015 : « Brexit : un compromis possible entre le Royaume-Uni et les États membres de l'UE ».
* 13 « Dans un discours prononcé le même jour à Chatham House, l'Institut royal des affaires internationales à Londres, le Premier ministre a assuré qu'il ferait campagne « de tout son coeur et de toute son âme » pour « garder la Grande-Bretagne au sein d'une Union européenne réformée », à condition qu'un maintien dans l'UE soit « sans la moindre ambiguïté dans notre intérêt national ». Il s'est dit convaincu qu'« étant donné les défis auxquels font face les dirigeants européens aujourd'hui », les changements demandés « ne tombent pas dans la boîte marquée : «impossible» ». » Le Monde « David Cameron et l'UE face à face sur le Brexit » 10.11.2015 Par Philippe Bernard et Cécile Ducourtieux.
* 14 Une réunion du Conseil européen est prévue les 18 et 19 février 2016.
* 15 Conclusions du Conseil européen des 26 et 27 juin 2014, publiées sur le site Europa.eu.
* 16 Par référence aux mécanismes de contrôle prévus par le traité de Lisbonne, systèmes dit « du carton jaune » et du « carton orange ».
* 17 Protocole n° 2 sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, au Traité de Lisbonne.
* 18 Le « compromis de Ioannina » est une pratique institutionnelle de l'Union européenne, qui tire son nom d'une réunion informelle des ministres des Affaires étrangères, le 29 mars 1994 à Ioannina en Grèce qui visait, sur la base d'une majorité particulière, définie pour l'occasion, de s'opposer à la prise d'une décision par le Conseil à la majorité qualifiée. Le Conseil devait alors faire tout ce qui était en son pouvoir pour aboutir, « dans un délai raisonnable », à une solution satisfaisante. Le traité de Nice a mis provisoirement fin aux dispositions du Compromis de Ioannina mais celles-ci sont indirectement évoquées à nouveau par le traité modificatif de 2007, pendant la période transitoire de 2014 à 2017. Le traité de Lisbonne (article 16 du traité sur l'Union européenne) introduit une nouvelle définition de la règle de majorité qualifiée qui s'applique depuis partir du 1 er novembre 2014. Entre cette date et le 31 mars 2017, il est possible à tout État membre d'exiger l'application des règles de pondération antérieures. Il sera aussi possible de faire appliquer le « compromis de Ioannina » qui permet à un tiers des États membres ou des États représentant 25 % de la population de s'opposer au vote d'un acte à la majorité qualifiée par le Conseil afin d'essayer de trouver une solution dans un délai raisonnable. À partir du 1 er avril 2017, la nouvelle règle de majorité qualifiée deviendra obligatoire. Le « compromis de Ionnina » sera alors arrivé à échéance et au moins 65 % de la population de l'Union et au moins 55 % du nombre des États membres, conformément au traité de Lisbonne, seront nécessaires à l'adoption d'un texte.
* 19 CJE, Arrêt Dano du 11 novembre 2014, décision s'appliquant à un plaignant vivant en Allemagne. Cité dans l'article « La Cour de justice européenne sanctionne le «tourisme social» »de Vincent COLLEN, Renaud HONORE et Thibaut MADELIN, le 11/11/14 Les Echos .
* 20 Cette dérogation, d'après le gouvernement, était nécessaire pour que des responsables britanniques puissent réagir à des événements internationaux concernant l'Europe sans crainte de contrevenir aux réglementations. Le Premier ministre a dû limiter dans le temps cette dérogation.
* 21 Est ainsi indiqué dans le projet de déclaration relative à la section a de la décision des chefs d'état ou de gouvernement, réunis au sein du conseil européen, concernant un nouvel arrangement pour le Royaume-Uni dans l'Union européenne que « L'Europe doit doper sa compétitivité internationale dans tous les secteurs des services et des produits et dans des domaines clés tels que l'énergie et le marché unique numérique ».