TITRE IX - DISPOSITIONS RELATIVES À LA FONCTION PUBLIQUE
Article 25 A (art. L. 323-8-6-1 du code du travail) - Données sur l'emploi des personnes en situation de handicap dans les collectivités ultramarines
Introduit en séance publique par l'Assemblée nationale sur un amendement du Gouvernement, le présent article vise à inclure, dans le rapport annuel établi par le comité national du fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique, des données relatives à l'emploi par l'État de personnes en situation de handicap dans les collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution, ainsi qu'en Nouvelle-Calédonie.
Cette disposition répond à une préoccupation exprimée par les députés du groupe radical, républicain, démocrate et progressiste concernant le non-respect de l'obligation d'emploi de personnes handicapées par l'État outre-mer, en particulier dans les petites collectivités dont le bassin d'emploi est faible comme Saint-Pierre-et-Miquelon.
Comme tout employeur, l'État est assujetti à l'obligation d'emploi de travailleurs handicapés, mutilés de guerre et assimilés, dans une proportion de 6 % de ses effectifs totaux, figurant à l'article L. 5212-2 du code du travail. En vertu de l'article L. 323-4-1 du même code, le respect de cette obligation est vérifié en tenant compte de l'ensemble des agents rémunérés par l'État ; dans les faits, le taux est calculé au niveau de chaque ministère. Il en résulte que l'État peut, au niveau déconcentré, ne pas respecter cette obligation.
Pour encourager l'emploi de personnes en situation de handicap par l'État dans les collectivités ultramarines, le présent article prévoit donc d'inclure des données à ce sujet dans le rapport soumis annuellement aux conseils supérieurs de la fonction publique dont celui de la fonction publique de l'État, et établi par le comité national du fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique.
À l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté l' amendement COM-118 de précision et de codification de cette disposition
Elle a adopté l'article 25 A ainsi modifié .
Article 25 (art. 60 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État) - Priorité d'affectation accordée à un agent de l'État justifiant du centre de ses intérêts matériels et moraux outre-mer
Résultant de l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale d'un amendement du Gouvernement, le présent article vise à inclure parmi les critères permettant d'accorder priorité à un agent de l'État pour une mutation la justification du centre de ses intérêts matériels et moraux dans une des collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution ainsi qu'en Nouvelle-Calédonie.
En vertu de l'article 60 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État, l'affectation d'un fonctionnaire doit tenir compte des demandes qu'il a formulées et de sa situation de famille dans toute la mesure compatible avec le bon fonctionnement du service. Certains agents sont toutefois prioritaires : les fonctionnaires séparés de leur conjoint ou partenaire de PACS pour des raisons professionnelles, les fonctionnaires en situation de handicap et les fonctionnaires exerçant leurs fonctions dans un quartier urbain « difficile ».
Afin de favoriser la mobilité des agents de l'État entre l'hexagone et l'outre-mer, en particulier le retour de ceux originaires des collectivités ultramarines vers celles-ci, la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires a introduit, dans le statut général de la fonction publique de l'État, la notion de justification par un agent du centre de ses intérêts matériels et moraux outre-mer. Elle a prévu deux dispositifs.
L'article 28 de cette loi a ouvert, à l'article 10 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée, la possibilité d'ajouter à la liste de priorités légales susmentionnées la prise en compte pour l'affectation d'un agent dans une collectivité ultramarine de l'existence du centre de ses intérêts matériels et moraux dans cette collectivité. Cet ajout ne vaut toutefois que pour les fonctionnaires de certains corps : les enseignants et les corps relevant de statuts spéciaux, c'est-à-dire les personnels de la police nationale, ceux des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire et les techniciens chargés de la sécurité aérienne. Encore ne s'agit-il que d'une mesure nécessitant d'être traduite dans les statuts particuliers régissant ces corps pour être opérante 35 ( * ) .
L'article 32 de cette même loi a, par ailleurs, autorisé, à l'article 60 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée, les autorités compétentes des administrations ou services où sont dressés des tableaux périodiques de mutations et où il est procédé à un classement préalable des demandes de mutation à l'aide d'un barème rendu public, à édicter des lignes directrices énonçant des priorités subsidiaires, parmi lesquelles la justification du centre des intérêts matériels et moraux outre-mer, venant compléter les priorités légales pour l'établissement de ces tableaux de mutation 36 ( * ) .
Le présent article tend à ériger la justification du centre de ses intérêts matériels et moraux outre-mer en priorité légale d'affectation pour tous les fonctionnaires de l'État, qu'ils appartiennent ou non à un corps régi par un statut spécial ou à un corps où sont dressés des tableaux périodiques de mutation.
En conséquence, il supprime la faculté pour les administrations ou services où sont dressés des tableaux périodiques de mutations et où il est procédé à un classement préalable des demandes de mutation, d'instituer comme critère supplémentaire et subsidiaire, non susceptible de remettre en cause les priorités susmentionnées, la prise en compte de la justification du centre des intérêts matériels et moraux des fonctionnaires dans une collectivité ultramarine.
Votre commission a estimé que la prise en compte des voeux des fonctionnaires ultramarins était souhaitable dans la mesure où elle se concilie avec le bon fonctionnement du service.
Elle a adopté l' amendement COM-64 du Gouvernement qui, d'une part, rétablit le renvoi à un décret en Conseil d'État pour encadrer l'édiction de lignes directrices définissant des critères supplémentaires et subsidiaires de priorité de mutation et, d'autre part, supprime un renvoi inutile.
Elle a donc adopté l'article 25 ainsi modifié .
Article 26 - Expérimentation d'une direction des ressources humaines unique pour les agents de l'État affectés à Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Wallis-et-Futuna
Issu d'un amendement du Gouvernement adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, le présent article tend à permettre l'expérimentation durant cinq ans d'une mutualisation des politiques de ressources humaines des agents de l'État sur les territoires de Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et dans les îles Wallis et Futuna.
Selon le 1°, cette mutualisation prendrait la forme d'une direction des ressources humaines unique placée, dans chaque collectivité, sous l'autorité du représentant de l'État et chargée de la gestion des emplois et carrières des agents des administrations de l'État, des autorités administratives indépendantes et des établissements publics de l'État affectés dans la collectivité. La création de cette direction unique serait soumise à l'accord des organisations syndicales locales et des représentants du territoire. Le contenu et les modalités de la mutualisation seraient fixés par arrêté du représentant de l'État pris après avis du comité technique compétent.
De même, seraient créés un comité technique et un comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail compétents pour l'ensemble des agents publics de l'État affectés dans chacune des collectivités.
Dès lors que tous les services de l'État seraient regroupés au sein d'une direction unique, une faculté de mobilité entre ces services serait ouverte par la définition d'une règle de priorité de mutation au bénéfice des agents de l'État déjà affectés dans la collectivité. Les conditions et proportions de postes ouverts à cette priorité seraient définies par décret en Conseil d'État, distinguant la procédure applicable selon que les postes seraient ou non concernés par un tableau périodique de mutation. Il appartiendrait en particulier à ce décret de veiller à un équilibre entre les fonctionnaires intéressés à une mobilité dans les collectivités visées, soit qu'ils y justifient du centre de leurs intérêts matériels et moraux donc, à ce titre, prioritaires en vertu de l'article 25 du projet de loi, soit qu'ils soient déjà affectés sur le territoire de la collectivité.
Interrogés par votre rapporteur, les représentants de la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) ont indiqué qu'il n'était pas nécessaire de prévoir une mutualisation des commissions administratives paritaires (CAP). Pour les corps pour lesquels sont dressés des tableaux périodiques de mutation, les mutations sont effectivement gérées au niveau national par une CAP nationale. C'est ainsi, par exemple, que sont pris en compte, pour les enseignants, les souhaits de mobilité inter- et intra-académiques. En vertu de l'article 60 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État, pour les corps non soumis à tableaux de mutation, il ne serait pas nécessaire de réunir de CAP dès lors qu'il n'y aurait ni changement de résidence, ni modification de la situation des intéressés.
En application du 2° du présent article, cette mutualisation pourrait aller au-delà de la seule fonction publique de l'État et s'ouvrir aux fonctions publiques hospitalière et territoriale, par convention conclue entre l'État et les collectivités ou établissements publics dans les six mois suivants la publication de la loi.
Cette expérimentation rejoint une réflexion de votre commission concernant la fonction publique en Nouvelle-Calédonie. Dans le rapport publié à la suite de son dernier déplacement sur le « Caillou », votre commission avait en effet réfléchi à une forme de « calédonisation » qui ne représente pas une restriction d'accès à la fonction publique de l'État, laquelle entrerait en contradiction avec les principes constitutionnels 37 ( * ) . Couplée avec la priorité dans les affectations d'agents publics de l'État instituée à l'article 25, une mutualisation des ressources humaines de l'État sur le territoire de Nouvelle-Calédonie, voire au-delà de la seule fonction publique de l'État, permettrait en effet d'aller dans le sens d'une meilleure représentation des Calédoniens parmi les personnels encadrants de la fonction publique.
Pour l'heure toutefois, l'expérimentation ne concernerait pas la Nouvelle-Calédonie.
Votre commission a donc été vivement intéressée par cette expérimentation et a approuvé le dispositif moyennant quelques ajustements introduits à l'initiative de son rapporteur et du Gouvernement ( amendement COM-65 , sous-amendé par le sous-amendement COM-158 , et amendement COM-119 ).
En premier lieu, la durée de l'expérimentation a été portée de cinq à six ans afin de lui laisser le temps de porter ses fruits.
Ensuite, l'accord des organisations syndicales locales et des représentants des autorités locales préalable à la création d'une direction des ressources humaines unique pour gérer les agents de l'État a été supprimé au 1°. En revanche, ont été introduits la consultation des comités techniques et le recueil de l'accord des représentants des territoires sur les projets de convention en vue d'une mutualisation des différentes fonctions publiques prévue au 2°.
En troisième lieu, le dispositif a été circonscrit aux seuls agents placés sous l'autorité du représentant de l'État, un décret en Conseil d'État pouvant l'étendre aux agents non placés sous son autorité.
Enfin, les avancements de grade et de promotion sont désormais pris en compte pour les mutations.
Votre commission a adopté l'article 26 ainsi modifié .
Article 27 - Expérimentation de formations communes aux trois fonctions publiques dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution ainsi qu'à Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Wallis-et-Futuna
Issu d'un amendement du Gouvernement adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, le présent article tend à permettre l'expérimentation durant cinq ans d'une mutualisation des formations délivrées aux agents des trois fonctions publiques affectés sur le territoire de l'une des collectivités régies par l'article 73 de la Constitution et à Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et dans les îles Wallis et Futuna.
Cette mutualisation aurait pour objet le développement d'actions de formation et d'actions concourant à l'amélioration de l'hygiène, de la sécurité et des conditions de travail, afin d'en améliorer la diversité, la quantité et la qualité tout en recherchant un gain d'efficience.
Elle prendrait la forme de conventions conclues entre les différents employeurs publics : administrations de l'État, des collectivités et de leurs établissements publics, y compris hospitaliers. Ces conventions portant plans mutualisés de formation dans les domaines d'intérêt commun préciseraient les domaines concernés, les actions envisagées et les financements dédiés.
Toute action de formation organisée par ou pour le compte de l'un ou de plusieurs des employeurs serait donc ouverte aux agents des autres employeurs.
La mise en place d'une telle mutualisation permettrait aux collectivités concernées de satisfaire à l'obligation d'assurer aux fonctionnaires durant leur travail des conditions d'hygiène et de sécurité de nature à préserver leur santé et leur intégrité physique, conformément à l'article 23 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
Votre commission a adopté l' amendement COM-66 du Gouvernement portant la durée de l'expérimentation de cinq à six ans et introduisant la consultation des comités techniques et le recueil de l'accord des représentants des territoires sur les projets de convention.
Votre commission a adopté l'article 27 ainsi modifié .
Article 28 (supprimé) - Rapport du Gouvernement au Parlement sur les aides accordées aux fonctionnaires ultramarins en cas de changement de résidence administrative
Introduit par l'Assemblée nationale, en commission, à l'initiative de Mme Maina Sage et avec l'avis favorable du rapporteur, M. Victorin Lurel, le présent article prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement , dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi, d'un rapport, évaluant les inégalités dans la prise en charge des frais liés aux changements de résidence et à la prise des congés entre les agents publics de l'État dont la résidence administrative est fixée outre-mer et qui sont affectés dans l'hexagone ou dans un autre département ou collectivité d'outre-mer. Sa rédaction serait confiée à la commission nationale d'évaluation des politiques de l'État outre-mer (CNEPEOM).
Il s'agit d'une solution de repli, un premier amendement de Mme Maina Sage - visant à ce qu'un fonctionnaire d'État en Polynésie française puisse bénéficier d'une prise en charge des frais de changement de résidence lorsqu'il est muté et affecté dans une autre collectivité, un DOM ou dans l'hexagone - ayant été déclaré irrecevable au titre de l'article 40 de la Constitution.
Il convient de rappeler que la CNEPEOM, instaurée par l'article 74 de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer, est composée en majorité de parlementaires (dix députés et dix sénateurs) et qu'elle est déjà chargée d'assurer le suivi de la mise en oeuvre des politiques publiques de l'État outre-mer et de remettre chaque année au Parlement, avant le 1 er octobre, un rapport d'activité qui présente les évaluations entreprises.
Par conséquent, pour ce motif qui s'ajoute à ceux développés lors de l'examen des articles 3 quinquies à 3 nonies , votre commission a adopté les amendements de suppression COM-120 et COM-17 de son rapporteur et de notre collègue M. Jean-Pierre Grand.
Elle a ainsi supprimé l'article 28.
* 35 Le troisième alinéa de l'article 10 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 indique en effet : « Pour répondre aux besoins propres à l'organisation de la gestion des corps enseignants et des corps relevant de statuts spéciaux, les statuts particuliers ajoutent aux priorités mentionnées au quatrième alinéa de l'article 60 des priorités liées notamment à la situation personnelle des fonctionnaires justifiant du centre de leurs intérêts matériels et moraux dans une des collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution ainsi qu'en Nouvelle-Calédonie . »
* 36 Les principaux corps couverts par un tableau périodique de mutation sont :
- les professeurs des écoles ; les professeurs certifiés ; les professeurs agrégés ;
- les inspecteurs des finances publiques (catégorie A) ; les contrôleurs des finances publiques (catégorie B) ; les adjoints administratifs des finances publiques (catégorie C) ;
- les inspecteurs des douanes (catégorie A) ; les contrôleurs des douanes (catégorie B) ; les agents de constatation des douanes (catégorie C) ;
- les inspecteurs de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (catégorie A) ; les contrôleurs de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (catégorie B) ;
- les inspecteurs du travail (catégorie A) ; les contrôleurs du travail (catégorie B).
* 37 « La « calédonisation » peut néanmoins être favorisée par la gestion des ressources humaines de l'État. Vos rapporteurs souhaitent que ce souci guide les affectations pour les emplois de l'État en Nouvelle-Calédonie. S'il peut s'avérer plus délicat dans sa mise en oeuvre pour les postes spécialisés et d'encadrement, ce sont justement ces fonctions qui présentent un enjeu déterminant. Pour éviter que la fidélisation de Calédoniens sur ces postes ne prive les fonctionnaires concernés de toute perspective dans l'évolution de leur carrière professionnelle, l'étroitesse du territoire doit être compensée par un effort d'imagination quant aux solutions à inventer pour favoriser la fluidité des carrières entre administrations, y compris entre fonctions publiques. La mobilité fonctionnelle pourrait alors être la contrepartie d'une moindre mobilité géographique. » ( Nouvelle-Calédonie : continuer à avancer vers le destin commun , rapport d'information n° 104 (2014-2015) de Mme Sophie JOISSAINS, M. Jean-Pierre SUEUR et Mme Catherine TASCA, fait au nom de la commission des lois, consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/r14-104/r14-104_mono.html#toc153 ).