CHAPITRE II - SUIVI DE LA CONVERGENCE
Article 8 (art. 74 de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer) - Suivi des stratégies de convergence
Le présent article traite de l'évaluation de la mise en oeuvre des stratégies de convergence. Il désigne à cet effet deux types d'acteurs : la Commission nationale d'évaluation des politiques de l'État outre-mer (CNEPEOM) et les chambres régionales ou territoriales des comptes. Il précise en outre les indicateurs à prendre en compte pour procéder à cette évaluation.
• Une mission générale de suivi confiée à la CNEPEOM
Le I du présent article confie à la CNEPEOM la mission d'assurer le suivi de la mise en oeuvre des stratégies de convergence.
Créée par la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer, dite « LODEOM », cette commission est composée de trente-neuf membres : dix députés, dix sénateurs, deux membres du Conseil économique, social et environnemental, les onze présidents des conseils exécutifs ou des assemblées délibérantes des collectivités ultramarines et six représentants de l'État. Le mandat de ses membres est de deux ans, renouvelable, et prend fin le 31 octobre de l'année de la remise du rapport biennal ( cf. infra ). Son secrétariat est assuré par la direction générale des outre-mer.
La CNEPEOM a pour mission d'assurer le suivi de la mise en oeuvre des politiques publiques de l'État outre-mer. Elle établit un rapport biennal. Ce rapport était initialement plus spécifiquement dédié à l'impact socio-économique de l'application de la LODEOM, tout particulièrement à l'organisation des circuits de distribution et du niveau des rémunérations publiques et privées d'outre-mer sur les mécanismes de formation des prix. Il a vu son champ étendu à la mise en oeuvre de la loi n° 2011-725 du 23 juin 2011 relative aux quartiers d'habitat informel et à la lutte contre l'habitat indigne dans les départements et régions d'outre-mer. En sus de ces thématiques obligatoires, chaque formation de la CNEPEOM arrête son programme de travail. Ainsi, par exemple, le rapport biennal 2015-2016, remis le 10 novembre 2016 à la ministre des outre-mer, a consacré une étude au sort de la jeunesse dans les outre-mer, au vieillissement des populations, de même qu'à l'accès à la culture au sein des territoires des collectivités ultramarines et au rayonnement de ces cultures dans l'espace national.
Le I du présent article prévoyait à l'origine de compléter ce rapport biennal d'un volet relatif à l'impact des politiques publiques examinées au regard des objectifs de convergence fixés par les plans de convergence. Par l'adoption d'un amendement du député Ibrahim Aboubacar, président de la CNEPEOM, et des membres du groupe socialiste, écologiste et républicain, la commission des lois de l'Assemblée nationale a préféré confier à la CNEPEOM l'établissement d'un nouveau rapport spécifiquement dédié à l'évaluation des stratégies de convergence. Ce rapport serait annuel « afin d'apprécier et d'ajuster, le cas échéant, les stratégies adoptées ». Il rendrait compte de l'évolution des indicateurs choisis ( cf. infra ).
Votre commission a approuvé l'« autonomisation » du rapport rendant compte des progrès de la convergence dans la mesure où l'instauration d'un rendez-vous annuel paraît effectivement mieux à même de permettre des ajustements fins des stratégies de convergence. Elle a toutefois considéré qu'il serait plus exact de qualifier ce rapport de rapport de suivi, conformément à ce que M. Aboubacar lui-même avait déclaré devant la commission des lois de l'Assemblée nationale 9 ( * ) , et a adopté l' amendement COM-96 de son rapporteur à cet effet.
Par ailleurs, par le même amendement, elle a supprimé la disposition prévoyant la possibilité pour le Parlement d'organiser un débat sur le rapport d'activité annuel de la CNEPEOM, introduite par un amendement du rapporteur Victorin Lurel en commission. Dans la mesure où le Parlement est libre de son ordre du jour, dans les deux semaines sur quatre qui lui sont réservées par l'article 48 de la Constitution, sous réserve des priorités constitutionnelles, cette précision apparaît superfétatoire.
• Une association des chambres régionales ou territoriales des comptes au suivi
À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a souhaité associer les chambres régionales ou territoriales des comptes au suivi de la mise en oeuvre des stratégies de convergence. Elles seraient chargées d'examiner l'exécution de la programmation financière du plan de convergence et l'économie des moyens mis en oeuvre, ainsi que d'évaluer les résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par le plan de convergence.
Conformément au I bis du présent article, cette mission pourrait leur être confiée soit par arrêté du Premier président de la Cour des comptes, soit sur demande motivée du représentant de l'État ou de l'autorité territoriale.
Cette disposition n'a pas semblé opportune à votre commission à plusieurs égards.
Tout d'abord, le suivi des plans de convergence serait d'ores et déjà assuré par la CNEPEOM, il y aurait donc un risque de doublon.
Ensuite, il entre d'ores et déjà dans les missions des chambres régionales et territoriales des comptes d'examiner la mise en oeuvre des plans de convergence dans le cadre du contrôle de la gestion des collectivités territoriales prévu à l'article L. 211-8 du code des juridictions financières. Cet article précise que ce contrôle « porte sur la régularité des actes de gestion, sur l'économie des moyens mis en oeuvre et sur l'évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l'assemblée délibérante ou par l'organe délibérant . »
Enfin, dès lors que ne sont pas précisément identifiés les objectifs de cette nouvelle mission qui serait confiée aux chambres régionales et territoriales des comptes, il existe un risque que cette évaluation débouche sur un contrôle en opportunité. Et ce, d'autant que la formule de l'article L. 211-8 du code des juridictions financières selon laquelle « l'opportunité de ces objectifs ne peut faire l'objet d'observations » n'est pas reprise dans le dispositif proposé.
Aussi votre commission, sur proposition de son rapporteur, a-t-elle supprimé cette disposition en adoptant l' amendement COM-97 .
• Les outils de l'évaluation : le choix des indicateurs
Le II du présent article, auquel renvoie le 7° du II de l'article 4, précise les indicateurs dont l'évolution devrait permettre de suivre la contribution des politiques publiques mises en oeuvre à la réduction des écarts de développement entre l'hexagone et les collectivités ultramarines.
Initialement, le projet de loi se contentait de renvoyer à la loi n° 2015-411 du 13 avril 2015 visant à la prise en compte des nouveaux indicateurs de richesse dans la définition des politiques publiques. Selon le rapport annuel sur les nouveaux indicateurs de richesse 2016, ces indicateurs sont : le taux d'emploi, l'effort de recherche, l'endettement, l'espérance de vie en bonne santé, la satisfaction dans la vie, les inégalités de revenus, la pauvreté des conditions de vie, les sorties précoces du système scolaire, l'empreinte carbone et l'artificialisation des sols. L'étude d'impact jointe au projet de loi précisait que « ces indicateurs couvrent un spectre large de problématiques et sont en mesure de rendre compte de la convergence entre la France hexagonale et les outre-mer dans un certain nombre de domaines ». Elle envisageait toutefois de les compléter par d'autres indicateurs mesurant les avancées en matière de parité femme-homme, de sécurité des biens et des personnes, de coût de la vie et de mobilité.
Lors de son audition, le représentant du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), pourtant à l'origine de cette disposition, a indiqué à votre rapporteur que l'ensemble de ces indicateurs n'était pas disponible pour toutes les collectivités ultramarines, en particulier pour la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française qui disposent de services statistiques propres, indépendants de l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) 10 ( * ) .
Le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale a, quant à lui, estimé nécessaire de mettre en avant quatre indicateurs prioritaires - le produit intérieur brut par habitant, le taux de chômage, les écarts de revenus par habitant et le seuil de pauvreté - afin « d'effectuer des comparaisons indiscutables ». Il a cependant maintenu la référence aux nouveaux indicateurs, les jugeant « utiles pour entreprendre des analyses plus fines, adaptées à chaque territoire ». Sur la proposition de Mme Catherine Coutelle et des membres du groupe socialiste, écologiste et républicain, la commission des lois de l'Assemblée nationale a prévu que ces indicateurs intègrent des données sexuées.
Votre commission n'a pas modifié les dispositions relatives aux indicateurs de suivi de la mise en oeuvre des stratégies de convergence.
Elle a adopté l'article 8 ainsi modifié .
* 9 Cf. rapport n° 4064 (XIVe législature) de M. Victorin Lurel, fait au nom de la commission des lois, p. 83. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :
http://www.assemblee-nationale.fr/14/rapports/r4064.asp#P780_210624 .
* 10 Pour plus de précisions, cf . commentaire de l'article 52.