EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er - Expérimentation de l'usage des caméras individuelles par les sapeurs-pompiers
L'article 1 er de la proposition de loi vise à lancer une expérimentation pour autoriser les sapeurs-pompiers professionnels ou volontaires à procéder, au moyen de caméras individuelles, à un enregistrement audiovisuel de leurs interventions.
• Le dispositif de la proposition de loi
Selon les auteurs de la proposition de loi, l'extension aux sapeurs-pompiers de l'usage des caméras piétons répond à la nécessité de prévenir et de mieux réprimer les outrages et les violences dont sont victimes, au même titre que les forces de sécurité intérieure, les sapeurs-pompiers.
Dans ce contexte, l'enregistrement des interventions viserait, d'une part, à apaiser les relations avec la population et, d'autre part, à disposer de preuves lorsque les sapeurs-pompiers sont victimes d'attaques.
D'une durée de deux ans , l'expérimentation concernerait aussi bien les sapeurs-pompiers professionnels que les sapeurs-pompiers volontaires.
Sa mise en oeuvre s'exécuterait dans les conditions prévues à l'article L. 241-1 du code de la sécurité intérieure, applicable aux agents de la police nationale et de la gendarmerie nationale, et serait donc soumise à des garanties identiques.
Ainsi les sapeurs-pompiers ne sauraient procéder à un enregistrement systématique de leurs interventions : ils ne seraient en effet autorisés à activer leurs caméras que lorsque se produit ou est susceptible de se produire un incident. Par ailleurs, les caméras devraient être portées de manière visible et leur déclenchement devrait faire l'objet d'une information aux personnes filmées. Enfin, les conditions de conservation des enregistrements seraient encadrées : d'une part, les agents qui utiliseraient les caméras individuelles ne pourraient en tout état de cause avoir accès aux enregistrements ; d'autre part, les enregistrements ne pourraient être conservés que pour une durée de six mois.
Compte tenu de l'organisation décentralisée des services d'incendie et de secours, la mise en oeuvre de l'expérimentation serait décidée au niveau de chaque département. Ainsi, l'autorisation de recourir aux caméras individuelles serait délivrée par le Gouvernement, sur la demande préalable du service départemental d'incendie et de secours . Cette différenciation territoriale apparaît d'autant plus justifiée que la nécessité pour les sapeurs-pompiers d'utiliser des caméras individuelles pourrait varier en fonction des zones.
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Les services départementaux d'incendie et de secours La loi n° 96-369 du 3 mai 1996 relative aux services d'incendie et de secours a transféré la compétence en matière de lutte contre les incendies et de secours, autrefois exercée par les communes et par les établissements publics de coopération intercommunale, aux services départementaux d'incendie et de secours (SDIS). Prévus par les articles L. 1424-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, les SDIS sont des établissements publics locaux, chargés : - de la prévention, de la protection et de la lutte contre les incendies ; - de la protection et de la lutte contre les autres accidents, sinistres et catastrophes, technologiques comme naturels ; - des secours d'urgence aux personnes. Composés du corps départemental de sapeurs-pompiers, qui comprend les sapeurs-pompiers professionnels et volontaires, ainsi que les sapeurs-pompiers auxiliaires du service de sécurité civile, les SDIS sont placés, pour l'emploi opérationnel, sous l'autorité du maire ou du préfet. Déterminé par l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales, leur financement est pris en charge par les communes, les établissements publics de coopération intercommunale et les départements, ces derniers demeurant le financeur principal des SDIS (58 % du financement total en moyenne). |
De même que s'agissant de l'expérimentation des caméras individuelles pour les policiers municipaux, cette expérimentation serait éligible au fonds interministériel pour la prévention de la délinquance . Prévu par l'article 5 de la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance, ce fonds finance la « réalisation d'actions en faveur de la prévention de la délinquance élaborées par les collectivités territoriales ou leurs établissements publics ».
Les conditions de mise en oeuvre de l'expérimentation seraient précisées par un décret en Conseil d'État.
• Un encadrement nécessaire de l'usage des caméras mobiles afin de garantir le droit au respect de la vie privée
S'il approuve l'objectif poursuivi, à savoir renforcer la protection des sapeurs-pompiers dans le cadre des missions de service public qu'ils assurent, votre rapporteur a toutefois estimé que les dispositions de l'article 1 er de la proposition de loi soulevaient des difficultés de nature constitutionnelle.
Dans le cadre de son avis rendu sur le dispositif de caméras mobiles utilisées par les policiers et gendarmes 3 ( * ) , le Conseil d'État avait estimé que le recours aux caméras mobiles envisagé par le législateur ne portait pas d'atteinte disproportionnée aux droits et libertés constitutionnellement garantis, notamment au droit au respect de la vie privée, dès lors qu'il était, d'une part, justifié par un motif d'intérêt général , à savoir la prévention des atteintes à l'ordre public et leur éventuelle répression, d'autre part, entouré de garanties suffisantes.
En l'espèce, eu égard aux missions confiées aux sapeurs-pompiers, qui, contrairement aux policiers et gendarmes, n'ont pas pour objet la sécurité publique ni ne contribuent à la prévention des atteintes à l'ordre public, votre rapporteur a considéré que les dispositions de l'article 1 er , qui ne prévoient aucune garantie complémentaire par rapport aux régimes d'usage des caméras mobiles existants, étaient susceptibles de porter une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée , et, par conséquent, d'être jugées contraires à la Constitution.
Au demeurant, l'article 1 er ne pose aucune limite quant aux types d'interventions au cours desquelles le recours à l'enregistrement audiovisuel pourrait être autorisé, alors même que les sapeurs-pompiers remplissent une mission de secours à personne, et recèle, dès lors, des risques importants d'atteinte au secret médical .
Considérant toutefois que la nécessité de garantir la protection des sapeurs-pompiers dans le cadre de leur mission de service public pouvait être rattaché à un motif d'intérêt général, votre rapporteur a, avec l'accord de l'auteur de la proposition de loi, considéré qu'il était possible de maintenir le dispositif en l'encadrant de garanties complémentaires de nature à en assurer la proportionnalité au regard des objectifs poursuivis.
À cet effet, votre commission a, à son initiative, adopté un amendement COM-7 réécrivant l'article 1 er de la proposition de loi.
De manière à garantir la constitutionnalité de l'expérimentation proposée, celui-ci restreint l'usage des caméras individuelles aux seuls cas où « se produit ou est susceptible de se produire un incident de nature à mettre en péril leur intégrité physique » et exclut la possibilité pour les sapeurs-pompiers de recourir aux caméras individuelles à l'occasion d'intervention à caractère médical, de manière à assurer le respect du secret médical .
La rédaction adoptée de l'article 1 er inclut les pompiers de Paris et de Marseille, qui bénéficient d'un statut militaire et n'étaient, dès lors, pas intégrés dans le périmètre de la proposition de loi.
Compte tenu des délais nécessaires au lancement d'une telle expérimentation, liés d'une part aux délais de publication du décret d'application et d'autre part aux délais des commandes publiques pour l'acquisition des équipements, votre commission a estimé préférable d' allonger le délai de l'expérimentation de deux à trois ans afin de permettre au législateur de disposer d'éléments de bilan suffisamment probants pour se prononcer, à terme, sur la pérennisation ou non du dispositif.
Par le même amendement, votre commission a également prévu qu'un rapport soit remis par le Gouvernement au Parlement au plus tard six mois avant le terme de l'expérimentation.
Enfin, eu égard à la sensibilité des données susceptibles d'être collectées dans le cadre de ces enregistrements, elle a précisé que le décret en Conseil d'État prévu pour la définition des conditions d'application de l'article serait pris après avis motivé et publié de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, de même que pour les décrets relatifs aux autres dispositifs de caméras mobiles.
Votre commission a adopté l'article 1 er ainsi modifié .
Article 2 - Équipement des personnels de l'administration pénitentiaire de caméras mobiles
L'article 2 de la proposition de loi tend à permettre l'usage de caméras individuelles par les personnels de l'administration pénitentiaire affectés aux missions d'extractions judiciaires ou de transfèrements administratifs.
• La vidéosurveillance en milieu pénitentiaire
La loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire autorise la direction de l'administration pénitentiaire du ministère de la justice à installer et exploiter des dispositifs de vidéosurveillance dans les établissements pénitentiaires, dans deux cas spécifiques.
Son article 58 autorise, en premier lieu, tout établissement pénitentiaire à installer des caméras de surveillance « dans les espaces collectifs présentant un risque d'atteinte à l'intégrité physique des personnes ». Cette installation est obligatoire pour les établissements qui ont ouvert après le 24 novembre 2009, date d'entrée en vigueur de la loi.
En second lieu, en vertu de l'article 58-1 de la loi pénitentiaire 4 ( * ) , des systèmes de vidéosurveillance peuvent également être mis en place par l'administration pénitentiaire au sein de cellules de détention « dans lesquelles sont affectées les personnes placées sous main de justice, faisant l'objet d'une mesure d'isolement, dont l'évasion ou le suicide pourraient avoir un impact important sur l'ordre public eu égard aux circonstances particulières à l'origine de leur incarcération et à l'impact de celles-ci sur l'opinion publique ». Seules peuvent être placées sous vidéosurveillance des personnes en détention provisoire et faisant l'objet d'un mandat de dépôt criminel.
Compte tenu de l'atteinte à la vie privée qui en résulte, le dispositif prévu par l'article 58-1 de la loi pénitentiaire ne peut être mis en oeuvre que de manière exceptionnelle, à l'issue d'une procédure contradictoire. Le placement sous vidéosurveillance est prononcé par une décision motivée du garde des sceaux, pour une durée de trois mois renouvelables. Les conditions de conservation des enregistrements ainsi que de visionnage de ces enregistrements sont strictement encadrés.
• Une extension de la vidéosurveillance aux missions d'extraction judiciaire et de transfèrement de détenus
L'article 2 de la proposition de loi vise à autoriser les personnels de l'administration pénitentiaire à procéder, à l'aide de caméras individuelles, à des enregistrements audiovisuels. Il crée, à cet effet, un nouvel article 58-2 dans la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire.
Contrairement au dispositif prévu par l'article 1 er de la proposition de loi, il ne s'agirait pas d'une expérimentation, mais d'un dispositif pérenne.
L' usage des caméras individuelles par les agents de l'administration pénitentiaire serait strictement défini. Il serait tout d'abord limité aux opérations d'extractions judiciaires ou de transfèrements administratifs , c'est-à-dire à des opérations qui se déroulent en dehors des établissements pénitentiaires et ne peuvent donc, en l'état du droit, faire l'objet d'aucune vidéosurveillance.
De même que pour les policiers et gendarmes, l'enregistrement pourrait être déclenché par les personnels « lorsque se produit ou est susceptible de se produire un incident, eu égard aux circonstances de l'intervention ou en cas de risque d'atteinte à l'ordre public ». Il aurait ainsi pour finalité de prévenir les incidents et les évasions, ainsi que de faciliter le constat des infractions et la poursuite de leurs auteurs, en fournissant des preuves. Il serait également susceptible d'être exploité à des fins de formation et de pédagogie à l'égard des agents.
L'article 2 de la proposition de loi encadre par ailleurs le recours aux caméras individuelles de plusieurs garanties , de manière à assurer une conciliation équilibrée entre la prévention des atteintes à l'ordre public et la protection des droits et libertés constitutionnellement garantis.
Les conditions de déclenchement des caméras individuelles seraient ainsi identiques à celles prévues pour les agents de la police nationale et pour les militaires de la gendarmerie nationale : port apparent de la caméra, information préalable des personnes concernées, information générale du public par le garde des sceaux.
Il en serait de même s'agissant des modalités de conservation et de consultation des enregistrements audiovisuels . Ainsi, ces derniers, qui seraient conservés pendant une durée maximale de six mois, ne seraient pas visionnables directement par les personnels auxquels les caméras seraient confiées, mais uniquement par des personnes désignées par décret, dans le cadre d'une procédure judiciaire, administrative ou disciplinaire.
Les modalités d'application de l'article 2 seraient renvoyées à un décret en Conseil d'État, pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés.
• Une extension souhaitable du dispositif proposé
Tout en approuvant le principe de l'extension de l'usage des caméras mobiles aux agents de l'administration pénitentiaire, votre rapporteur a constaté que le champ prévu par la proposition de loi ne permettait pas de couvrir l'ensemble des besoins de l'administration pénitentiaire.
Selon les informations qui lui ont été communiquées au cours de ses auditions, l'enregistrement audiovisuel des interventions, s'il peut avoir un intérêt au cours d'une extraction judiciaire ou d'un transfèrement administratif, se révèlerait également utile au sein des établissements pénitentiaires , dans le cadre de situations de crise d'une particulière acuité , au cours desquelles les risques d'incidents et d'atteinte à la sécurité sont particulièrement élevés (émeutes, prises d'otage, rébellion, etc .). Bien que les établissements pénitentiaires soient d'ores et déjà équipés de dispositifs de vidéosurveillance, ces derniers ne permettent en effet que rarement, en cas de commission d'une infraction, d'en identifier les auteurs, soit parce que les caméras installées présentent des angles morts, soit parce qu'elles sont trop éloignées pour permettre l'identification précise d'une personne, par exemple dans le cadre d'une émeute ou d'un rassemblement.
Selon les informations communiquées à votre rapporteur, plusieurs expérimentations d'utilisation de caméras mobiles auraient déjà été conduites au sein de l'administration pénitentiaire, notamment au bénéfice des équipes régionales d'intervention et de sécurité.
À l'initiative de son rapporteur, votre commission a donc adopté un amendement COM-8 étendant le champ d'usage des caméras mobiles par les personnels de l'administration pénitentiaire au-delà des missions d'extraction judiciaire et de transfèrement administratif, y compris à l'intérieur d'un établissement pénitentiaire.
De manière à préserver le droit au respect de la vie privée, l'amendement circonscrit cette extension à des situations présentant un risque caractérisé d'incident ou d'évasion : ainsi, les caméras mobiles ne pourraient être utilisées que dans le cadre de missions présentant, eu égard à leur nature ou à la dangerosité des détenus concernés, un risque particulier d'incident ou d'évasion. Par ailleurs, l'enregistrement ne saurait, y compris dans le cadre de ces missions, être permanent, ne pouvant être déclenché que lorsque se produit ou est susceptible de se produire un incident, eu égard aux circonstances ou au comportement des personnes concernées. Cette rédaction devrait permettre de couvrir les interventions des équipes régionales d'intervention et de sécurité (ERIS) ainsi que des équipes de sécurité pénitentiaire, de même que les missions exercées à l'égard de détenus violents ou radicalisés.
Dans la même logique de proportionnalité, l'amendement précise que seuls les agents individuellement désignés seraient susceptibles d'utiliser ces caméras mobiles. Dans un souci de préservation du droit au respect de la vie privée et du droit au respect de la dignité humaine, il exclut par ailleurs la possibilité de procéder à un enregistrement visuel à l'occasion d'une fouille .
Compte tenu de l'extension proposée du champ d'application de l'article 2 de la proposition de loi, votre commission a estimé préférable de conférer à ce dispositif un caractère expérimental , pour une durée de trois ans, afin de permettre d'une part d'évaluer son efficacité, d'autre part de procéder, le cas échéant, à des ajustements avant sa pérennisation. Dans cette même optique, l'amendement adopté par votre commission prévoit qu'un rapport dressant un bilan de l'expérimentation serait adressé au Parlement au plus tard six mois avant le terme de l'expérimentation.
Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.
Article 2 bis (nouveau) - Pérennisation de la possibilité pour les agents de police municipale d'utiliser des caméras mobiles
Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur et de M. Jean-Pierre Grand, l'article 2 bis tend à pérenniser l'expérimentation des caméras mobiles par les agents de police municipale, prévue par l'article 114 de la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale.
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Conditions de mise en oeuvre de
l'expérimentation
En vertu du décret n° 2016-1861 du 23 décembre 2016 relatif aux conditions de l'expérimentation de l'usage de caméras individuelles par les agents de police municipale dans le cadre de leurs interventions, l'équipement des polices municipales de caméras individuelles est subordonné à l' autorisation préalable du préfet , délivrée sur la demande préalable du maire de la commune concernée. Lorsque les agents de police municipale sont employés par un établissement public de coopération intercommunale et mis à disposition de plusieurs communes, la demande doit être formulée par l'ensemble des maires desdites communes. L'utilisation des caméras individuelles par les agents de police municipale est soumise à des finalités et des conditions de mise en oeuvre identiques à celles prévues par l'article L. 241-1 du code de la sécurité intérieure pour les agents de la police nationale et les militaires de la gendarmerie nationale. Conformément à l'article 114 de loi n° 2016-731 du 3 juin 2016, l'expérimentation est éligible au fonds interministériel pour la prévention de la délinquance. |
D'une durée de deux ans, l'expérimentation a pris fin le 3 juin 2018 sans avoir été pérennisée, plaçant les communes ayant équipé leurs polices municipales de caméras mobiles dans une situation de vide juridique.
Bien qu'il n'ait pas respecté le délai fixé par le législateur, le Gouvernement a remis à votre rapporteur un rapport partiel d'évaluation des dispositifs mis en oeuvre 5 ( * ) .
À ce jour, 344 communes ont reçu une autorisation pour déployer, au bénéfice de leurs agents de police municipale, des caméras mobiles. Au total, 2 106 caméras mobiles ont été distribuées.
Les éléments d'évaluation transmis concluent à l'efficacité des dispositifs. Bien qu'à ce jour peu d'enregistrements aient été effectivement réalisés, le seul port des caméras individuelles par les agents de police municipale aurait ainsi eu un effet bénéfique sur les relations avec la population, en réduisant le niveau d'agressivité des particuliers envers les agents. Comme le relève le rapport, « le constat d'une responsabilisation des personnes filmées et d'un plus grand respect envers les agents de police municipale est unanimement constaté ». L'usage des caméras mobiles se serait en outre révélé particulièrement utile pour les communes disposant d'une police municipale aux effectifs restreints, avec un effet rassurant pour les agents intervenant de manière isolée. Enfin, les enregistrements réalisés ont, dans certains cas, permis de recueillir des éléments de preuve, qui ont été utilisés dans le cadre de procédures judiciaires.
Si elle déplore le retard pris par le Gouvernement dans l'évaluation de l'expérimentation et la situation d'urgence dans laquelle il place le Parlement pour se prononcer, votre commission a, au regard de ce bilan positif, adopté l' amendement COM-10 de son rapporteur et l'amendement identique COM-1 rectifié bis de M. Jean-Pierre Grand, afin de pérenniser l'usage des caméras mobiles par les agents de police municipale.
Les deux amendements introduisent, à cet effet, un nouvel article L. 241-2 au sein du chapitre unique du titre IV du livre II du code de la sécurité intérieure, relatif aux caméras mobiles, afin de définir un régime spécifique pour les polices municipales , qui reprend l'ensemble des garanties prévues par le législateur pour la police et la gendarmerie nationales. Ils précisent également les conditions dans lesquelles les polices municipales peuvent être autorisées à recourir à des caméras mobiles.
Votre commission a adopté l'article 2 bis ainsi rédigé .
Article 3 (supprimé) - Gage de recevabilité financière
L'article 3 de la proposition de loi a pour objet de compenser les éventuelles pertes de recettes pour l'État qui pourraient résulter de la mise en oeuvre des dispositions de la présente proposition de loi. Il prévoit, à cette fin, la création d'une taxe additionnelle aux droits sur les tabacs, prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.
Les dispositions de la présente proposition de loi n'entraînant toutefois aucune perte de recettes, votre commission a adopté, sur la proposition de son rapporteur, l' amendement COM-9 de suppression.
Elle a, en conséquence, supprimé l'article 3.
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Au bénéfice de ces observations, votre commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.
* 3 Avis n° 391004 sur le projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé et son financement, l'efficacité et les garanties de la procédure pénale, rendu le 28 janvier 2016.
* 4 Cet article a été introduit par la loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste.
* 5 Le rapport transmis se fonde sur les retours transmis par 181 communes, les autres n'ayant pas, à ce jour, fourni d'éléments de bilan au ministère de l'intérieur.