II. UNE PRÉPARATION NÉCESSAIRE À LA SITUATION ISSUE DES NÉGOCIATIONS AVEC LE ROYAUME-UNI
A. UNE PRÉPARATION À PLUSIEURS NIVEAUX
1. Le niveau européen
Dans ses conclusions du 29 juin dernier, le Conseil européen (article 50) a invité à nouveau « les États membres, les institutions de l'Union et toutes les parties prenantes à intensifier leurs travaux pour se préparer, à tous les niveaux, à tout ce qui adviendra. »
Le 19 juillet dernier, la Commission européenne a publié une communication relative à la préparation du retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne.
La Commission européenne fait valoir que le retrait du Royaume-Uni aura des répercussions sur les citoyens, les entreprises et les administrations tant au Royaume-Uni que dans l'Union . Ces répercussions concernent tout aussi bien l'introduction de nouveaux contrôles aux frontières extérieures de l'Union avec le Royaume-Uni que la validité des permis, attestations et autorisations émis au Royaume-Uni, ainsi que les différentes règles applicables aux transferts de données. Des perturbations pourront se produire - par exemple pour les chaînes d'approvisionnement des entreprises - qu'un accord soit trouvé ou non.
La communication invite donc les États membres et les acteurs privés à intensifier leurs préparatifs, faisant ainsi suite à la demande du Conseil européen (article 50) en juin dernier.
On peut relever que, pour plusieurs questions clés comme celles relatives au transport aérien ou les licences pour les conducteurs d'Eurostar, les décisions seront à prendre au niveau de l'Union européenne. Il en ira de même des problématiques relatives à la pêche, aux médicaments ou de la décision éventuelle de rétablir des visas de court séjour pour les ressortissants britanniques. Ce qui signifie que ces questions ne seront pas traitées par les États membres mais par l'Union européenne.
S'agissant de la pêche, votre commission spéciale souligne l'enjeu crucial de l'accès aux eaux britanniques qui est prioritaire pour une flotte artisanale. Si le Royaume-Uni entend préserver l'écoulement de ses produits issus de la pêche dans le marché unique, il devra nécessairement en contrepartie préserver l'accès des flottilles européennes dans ses eaux territoriales.
Votre commission spéciale souligne également l'existence de questions bilatérales sensibles telles que celle de la coquille Saint-Jacques en Baie de Seine qui a donné lieu à des controverses et même des affrontements entre pêcheurs français et anglais. Il apparaît indispensable de promouvoir un accord qui pacifie la situation en exigeant que les pêcheurs britanniques respectent les périodes de non pêche destinées au renouvellement de l'espèce que les pêcheurs français s'imposent à eux-mêmes.
La Commission européenne prépare par ailleurs un aménagement du régime des aides d'État afin de laisser une latitude aux États membres concernant des petites et moyennes entreprises qui devront se restructurer du fait du Brexit.
C'est également la Commission européenne qui a mis sur la table, le 1 er août 2018, une proposition de modification du règlement n° 1316/2013 relatif au mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE) afin de prévoir une adaptation du corridor central Mer du Nord - Méditerranée, utile dans la perspective d'un Brexit « dur ». En excluant du nouveau tracé l'ensemble formé par Dunkerque et Calais, la proposition de la Commission utilise toutefois la perspective possible d'un Brexit « dur » pour modifier subrepticement le tracé d'un des neuf corridors du réseau central des transports de l'Union, au-delà de ce qu'imposerait un Brexit « dur », même à titre temporaire avec un effet en principe limité dans le temps au 31 décembre 2020. Cette proposition est évidemment inacceptable en l'état. C'est la position soutenue par le Gouvernement dans la négociation européenne. La commission des affaires européennes a mis en place, en son sein, un groupe de travail composé de nos collègues Pascal Allizard, Didier Marie et Jean-François Rapin. Le groupe de travail formalisera dans les prochaines semaines une proposition de résolution européenne qui concrétisera l'opposition du Sénat au projet de la Commission.
La Commission européenne a par ailleurs passé en revue l'ensemble de l'acquis de l'Union afin d'examiner si des changements étaient nécessaires. Ses travaux de préparation au Brexit sont coordonnés par son Secrétariat général.
La Commission a adopté à cet effet des propositions législatives ciblées spécifiques afin de garantir que les règles de l'Union continueront de bien fonctionner dans une Union des 27 après le retrait du Royaume-Uni.
Dans son programme de travail pour 2019, qu'elle a rendu public le 23 octobre 2018, la Commission européenne indique, qu'en plus de six propositions législatives qu'elle a déjà soumises aux co-législateurs, elle présentera en novembre deux autres propositions qui concerneront respectivement le régime de visas applicable aux ressortissants britanniques après le retrait et l'efficacité énergétique. Elle annonce aussi d'ici la fin de l'année des actes délégués et d'exécution qui apparaîtront nécessaires.
Votre rapporteur soulignera que la réglementation européenne devra également permettre de prendre en compte le cas d'entreprises d'investissement qui mèneraient des activités dans l'Union européenne au profit de banques implantées au Royaume-Uni.
La Commission a au total formalisé plus de 60 communications sectorielles sur la préparation au Brexit, afin d'informer le public des conséquences du retrait du Royaume-Uni en l'absence d'un accord de retrait. En outre, le 30 mars 2019 au plus tard, trois structures - l'Agence européenne des médicaments et l'Autorité bancaire européenne et le Centre de surveillance de la sécurité Galileo - quitteront le Royaume-Uni et seront respectivement transférés à Amsterdam, à Paris et en Espagne. Un certain nombre de tâches accomplies par les autorités britanniques devront également être réaffectées en dehors du Royaume-Uni.
2. La réponse législative et réglementaire de la France
Cette préparation au niveau européen doit se conjuguer avec des actions menées dans les Etats membres.
Le projet de loi présenté par le Gouvernement se propose de réagir à toutes les éventualités liées au retrait du Royaume-Uni, qu'il y ait un accord ou non . À cette fin, il prévoit d'habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures de préparation nécessaires. Ces mesures n'auront pas vocation à se substituer aux mesures de contingence qui seront prises par l'Union européenne.
L'article 1 er du projet de loi aborde les conséquences d'un retrait sans accord du Royaume-Uni pour les personnes physiques et morales britanniques soumises au droit français. Le Gouvernement insiste pour que ces mesures ne soient pas plus avantageuses que celles qui prévaudraient au sein d'un accord de retrait. Les ordonnances concernant ce premier volet du projet de loi devraient être prises dans un délai de douze mois à compter de la publication de la loi d'habilitation.
Les mesures viseraient en premier lieu le droit d'entrée et de séjour en France des ressortissants britanniques. En cas de retrait, ceux-ci deviendront des ressortissants d'un État tiers et devront justifier d'un visa pour pouvoir entrer sur le territoire et y séjourner. Les ressortissants britanniques actuellement établis en France devront également régulariser leur situation auprès des préfectures.
La question de l'emploi sera également abordée : tout ressortissant britannique sous contrat de travail français avec un employeur en France devrait se voir exiger un titre valant autorisation de travail en France. La nature des activités vient compléter le dispositif. Celles soumises à un statut législatif ou réglementaire (à l'image des médecins, des pharmaciens ou des débitants de tabac) induisent souvent une condition de nationalité : ces emplois sont en effet réservés aux ressortissants de l'un des États membres de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen. Des dispositions devront également être prises en ce qui concerne les structures d'exercice de ces activités. Il en va de même pour les agents de la fonction publique de nationalité britannique, qui perdront leur qualité de fonctionnaire en France (environ 1 715 personnes concernées selon l'étude d'impact, en majorité des professeurs d'anglais).
La situation des ressortissants britanniques au regard de la sécurité sociale est également traitée. En cas de retrait sans accord, ils ne devraient plus pouvoir bénéficier des règles de coordination européennes.
Le texte aborde aussi les contrôles sur les marchandises et les passagers à destination et en provenance du Royaume-Uni. Le retrait implique, en effet, un rétablissement des contrôles vétérinaires et phytosanitaires aux frontières. Le transport routier de marchandises ou de personnes serait également affecté, dans la mesure où les entreprises britanniques pourraient perdre leur accès au marché français.
Pour l'ensemble de ces mesures, un traitement plus favorable que celui accordé aux ressortissants des pays tiers pourra être envisagé à condition qu'un statut équivalent soit accordé au Royaume-Uni aux ressortissants français (principe de réciprocité) .
Les mesures prévues à l'article 2 visent à sécuriser les intérêts des ressortissants français, en cas d'absence d'accord de retrait. Là encore, le Gouvernement disposerait d'un délai de douze mois à compter de la publication de la loi d'habilitation pour prendre les ordonnances.
Il s'agit, notamment, de garantir la prise en compte des périodes d'activité au Royaume-Uni avant le retrait dans le calcul de l'assurance-chômage et des prestations contributives (vieillesse, handicap, accident du travail et maladie professionnelle).
Les qualifications professionnelles obtenues par les ressortissants français au Royaume-Uni avant le retrait seront également reconnues.
Il en va de même, dans le domaine de la défense, pour les licences et autorisations de transfert de produits et matériels à destination du Royaume-Uni. Environ 1500 licences ne seraient plus valables au lendemain du retrait.
L'accès des entités françaises aux systèmes de règlement interbancaire et de règlement livraison britanniques (CLS, CHAPS et CREST) doit, par ailleurs, être maintenu. Il s'agit également de permettre la continuité des conventions-cadre en matière de services financiers et de sécuriser les conditions d'exécution des contrats conclus avant le retrait. Le transfert de contrats vers des entités relevant du droit de l'Union européenne devra également être envisagé.
La question du maintien des ressortissants britanniques élus conseillers municipaux jusqu'au terme de leur mandat, initialement envisagée par le Gouvernement, n'est finalement pas retenue dans le projet de loi. Des garanties ont toutefois été apportées lors des travaux de votre commission spéciale (cf. infra ).
L'article 2 concerne par ailleurs le transport de passagers et de marchandises par voie ferroviaire entre la France et le Royaume-Uni. Des mesures devraient être adoptées au niveau européen. Il s'agit néanmoins d'anticiper un défaut de validité des licences et autorisations de sécurité délivrées par le Royaume-Uni aux opérateurs de transport et d'assurer le respect par la France de ses engagements en tant que concédant du tunnel sous la Manche.
L'article 3 doit permettre de prévoir rapidement les aménagements nécessaires à la mise en oeuvre des contrôles sur les marchandises et les passagers en provenance et à destination du Royaume-Uni. Le texte vise les ports ainsi que les installations routières, ferroviaires et aéroportuaires. Ces aménagements consisteraient en la réalisation de voiries, de parkings, de bâtiments et d'aires de contrôle en vue de mener à bien ces contrôles sans trop ralentir la fluidité du trafic. Le gouvernement propose, ici, de prendre ces mesures dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi d'habilitation.
Enfin, l'article 4 prévoit le dépôt d'un projet de loi de ratification devant le Parlement dans un délai de six mois à compter de la publication des ordonnances.
Ce volet législatif, qui sera mis en place via les ordonnances, sera en outre renforcé par un ensemble de dispositions d'ordre réglementaire qui apparaîtront nécessaires dans le cadre de la préparation au Brexit.