Proposition de loi visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral

Rapport n° 65 (2019-2020) de M. Arnaud de BELENET , fait au nom de la commission des lois, déposé le 16 octobre 2019

Disponible au format PDF (1,2 Moctet)

Tableau comparatif au format PDF (138 Koctets)

Synthèse du rapport (195 Koctets)

N° 65

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2019-2020

Enregistré à la Présidence du Sénat le 16 octobre 2019

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi , modifiée par l'Assemblée nationale, visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral et sur la proposition de loi organique , modifiée par l'Assemblée nationale, visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral

Par M. Arnaud de BELENET,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas , président ; MM. François-Noël Buffet, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Di Folco, MM. Jacques Bigot, André Reichardt, Mme Sophie Joissains, M. Arnaud de Belenet, Mme Nathalie Delattre, MM. Pierre-Yves Collombat, Alain Marc , vice-présidents ; M. Christophe-André Frassa, Mme Laurence Harribey, M. Loïc Hervé, Mme Marie Mercier , secrétaires ; Mme Esther Benbassa, MM. François Bonhomme, Philippe Bonnecarrère, Mmes Agnès Canayer, Maryse Carrère, Josiane Costes, MM. Mathieu Darnaud, Marc-Philippe Daubresse, Mme Jacky Deromedi, MM. Yves Détraigne, Jérôme Durain, Mme Jacqueline Eustache-Brinio, MM. Jean-Luc Fichet, Pierre Frogier, Mmes Françoise Gatel, Marie-Pierre de la Gontrie, M. François Grosdidier, Mme Muriel Jourda, MM. Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Jean-Yves Leconte, Henri Leroy, Mme Brigitte Lherbier, MM. Didier Marie, Hervé Marseille, Jean Louis Masson, Thani Mohamed Soilihi, Alain Richard, Vincent Segouin, Simon Sutour, Mmes Lana Tetuanui, Claudine Thomas, Catherine Troendlé, M. Dany Wattebled .

Voir les numéros :

Première lecture : 385 , 386, 443 , 444, 445 , T.A. 118 et T.A. 119 (2018-2019)

Deuxième lecture : 735, 736 (2018-2019), 66 et 67 (2019-2020)
Assemblée nationale ( 15 ^ème législ.) :		Première lecture : 2078 , 2079 , 2208, 2209, T.A. 338 et T.A . 339

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 16 octobre 2019 , sous la présidence de
M. Philippe Bas , la commission des lois a examiné le rapport de M. Arnaud de Belenet et établi ses textes sur la proposition de loi n° 735 (2018-2019) et la proposition de loi organique n° 736 (2018-2019), modifiées en première lecture par l'Assemblée nationale, visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral.

Déposés par M. Alain Richard, ces textes tendent à simplifier le droit électoral , par exemple en permettant aux candidats d'utiliser des plateformes en ligne pour recueillir les dons des personnes physiques et en réduisant le périmètre d'intervention des experts-comptables.

Ils prévoient également de nouvelles garanties pour le contrôle des opérations électorales , notamment en précisant le contenu des bulletins de vote et en interdisant l'organisation de réunions électorales la veille du scrutin.

Au cours de ses travaux, l'Assemblée nationale s'est efforcée de respecter l'équilibre des propositions de loi adoptées par le Sénat et de les enrichir .

Les députés ont par exemple étendu l'obligation d'établir un compte de campagne à l'ensemble des candidats aux élections européennes et ont allongé le délai d'inéligibilité des sous-préfets, secrétaires généraux de préfecture et directeurs de cabinet de préfet.

Seuls deux apports du Sénat n'ont pas été maintenus à l'Assemblée nationale : la délimitation du périmètre des menues dépenses, qui sont directement réglées par les candidats, et le « point de départ » des inéligibilités, qui varie aujourd'hui d'un candidat à l'autre en fonction du délai d'instruction de l'affaire devant le juge électoral.

Le rapporteur a indiqué qu'il convenait de poursuivre, dans des travaux ultérieurs, les réflexions engagées sur ces deux sujets.

Estimant qu'il s'agissait d'un bon compromis entre les deux assemblées, la commission des lois a adopté la proposition de loi et la proposition de loi organique sans modification .

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le 24 septembre dernier, l'Assemblée nationale a adopté en première lecture la proposition de loi (PPL) et la proposition de loi organique (PPLO) de notre collègue Alain Richard, visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral.

Ces textes s'inspirent directement des observations rendues par le Conseil constitutionnel sur les élections législatives de 2017 ^{1 ( * )} , même s'ils couvrent l'ensemble des scrutins.

À la fois techniques et pragmatiques, ils poursuivent deux objectifs : clarifier les règles de financement des campagnes électorales, d'une part, et mieux encadrer la propagande et les opérations électorales, d'autre part.

L'examen de ces propositions de loi a également conduit votre commission à  examiner les difficultés de financement de la vie politique, notamment lors de l'audition de M. Jean-Raphaël Alventosa, médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques ^{2 ( * )} .

De même, un amendement de notre collègue François-Noël Buffet a permis d'identifier une lacune concernant la métropole de Lyon, dont les conseillers n'auraient pas pu s'exprimer aux prochaines élections sénatoriales. Déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution, cet amendement a donné lieu au dépôt d'une proposition de loi, adoptée par le Sénat le 11 juin 2019 puis promulguée le 24 juillet dernier ^{3 ( * )} .

Sur le rapport de notre collègue député Guillaume Gouffier-Cha, l'Assemblée nationale s'est efforcée de respecter l'équilibre des propositions de loi votées par le Sénat. Elle a adopté conforme six articles de la proposition de loi (pour onze articles restant en discussion) et un article de la proposition de loi organique (pour cinq articles restant en discussion).

L'Assemblée nationale a également proposé des rédactions de compromis sur la plupart des sujets, à l'exception du « point de départ » des inéligibilités et du périmètre des menues dépenses.

Malgré quelques réserves ponctuelles, votre commission a adopté la proposition de loi et la proposition de loi organique sans modification , estimant qu'il s'agissait d'un bon compromis entre les deux assemblées.

Elle a néanmoins jugé qu'il conviendrait de poursuivre, dans des travaux ultérieurs, les réflexions engagées concernant les effets dans le temps du prononcé d'une peine d'inéligibilité par le juge de l'élection.

I. DES SIMPLIFICATIONS CONCRÈTES POUR LES ÉLECTEURS ET LES CANDIDATS

Sans bouleverser le droit électoral, la proposition de loi et la proposition de loi organique apportent des simplifications concrètes à destination des électeurs et des candidats.

Ces dispositions font l'objet d'un large accord entre le Sénat et l'Assemblée nationale.

A. DES SIMPLIFICATIONS EN MATIÈRE DE FINANCEMENT DE LA VIE POLITIQUE

Afin d'adapter notre droit électoral aux nouvelles pratiques politiques, les candidats et les partis pourraient utiliser des plateformes en ligne pour recueillir les dons de personnes physiques (article 1 ^er A de la PPL) .

Un décret en Conseil d'État déterminerait les modalités d'application de ce dispositif, notamment pour garantir la traçabilité des opérations financières et l'identité des donateurs.

De même, le périmètre d'intervention des experts-comptables serait réduit afin de simplifier les démarches administratives des candidats dont les dépenses électorales ne sont pas prises en charge par l'État (article 1 ^er de la PPL) .

Cette mesure présenterait un impact significatif : rappelons que les frais d'expertise comptable ont représenté 3,5 millions d'euros lors des élections législatives de 2017, soit 5 % des dépenses électorales.

Entendu en audition, l'ordre des experts-comptables ne s'est pas opposé à cette mesure, le contrôle des comptes de campagne ne constituant pas une activité stratégique pour la profession.

Dans un souci de clarté, l'article 1 ^er de la PPL permettrait d'améliorer la lisibilité de notre droit en distinguant plus lisiblement les règles relatives au dépôt des comptes de campagne, à leur contrôle et à leur publication.

Les délais de contrôle de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques ( CNCCFP ) seraient simplifiés (article 1 ^er bis de la PPL) .

En l'absence de contentieux, la commission se prononcerait dans un délai de six mois à compter du délai limite de dépôt de l'ensemble des comptes de campagne, non à compter du dépôt de chaque compte.

Concernant les différences d'appréciation avec l'Assemblée nationale, aucun consensus n'a été trouvé concernant la définition des menues dépenses , que le candidat peut régler directement sans passer par son mandataire financier.

Nos collègues députés ont supprimé l'article 1 ^er ter de la PPL qui, sur proposition de nos collègues Roger Karoutchi et Françoise Laborde, fixait dans la loi le montant maximal de ces dépenses ^{4 ( * )} .

La CNCCFP resterait compétente pour apprécier, au cas par cas, le périmètre des menues dépenses. À défaut d'une clarification des règles, ce retour au droit en vigueur préserverait une certaine souplesse pour les contrôles de la commission.

B. LA CODIFICATION D'UNE TRADITION RÉPUBLICAINE

L'article 6 de la proposition de loi permettrait de codifier la tradition républicaine selon laquelle le régime électoral et le périmètre des circonscriptions ne sont pas modifiés dans l'année qui précède le scrutin .

Ce principe s'imposerait au pouvoir réglementaire, notamment pour la délimitation des cantons (élections départementales) et des communes (élections municipales). Le législateur pourrait y déroger au cas par cas, par l'adoption d'une loi ultérieure.

II. DE NOUVELLES GARANTIES POUR LE CONTRÔLE DES OPÉRATIONS ÉLECTORALES

La proposition de loi et la proposition de loi organique apporteraient de nouvelles garanties en matière de financement de la vie politique, d'organisation de la propagande et de mise en oeuvre des inéligibilités.

A. LE FINANCEMENT DE LA VIE POLITIQUE

Comblant une lacune du droit en vigueur, l'article 1 ^er bis de la PPL tend à confirmer l'interdiction, pour les personnes morales autres que les formations politiques et les établissements bancaires, de garantir les prêts contractés par les candidats .

Au cours de ses travaux, l'Assemblée nationale a étendu l'obligation d'établir un compte de campagne à l'ensemble des candidats aux élections européennes , même lorsqu'ils ont réuni moins de 1 % des suffrages exprimés et qu'ils n'ont pas reçu de dons de personnes physiques (article 1 ^er de la PPL) .

Avec le rétablissement d'une circonscription électorale unique ^{5 ( * )} , une liste de candidats aurait pu mener campagne au niveau national et recueillir jusqu'à 226 000 voix sans déposer de compte de campagne, ce qui ne semble pas compatible avec la nécessaire transparence du scrutin.

B. L'ORGANISATION DE LA PROPAGANDE

1. Le déroulement de la campagne électorale

Pour éviter toute ambiguïté, l'article 4 de la PPL tend à interdire l'organisation de réunions électorales à partir du samedi qui précède le scrutin, zéro heure .

Le droit en vigueur constituait, en effet, une source d'insécurité juridique : les candidats pouvaient organiser une réunion électorale la veille du scrutin mais avaient l'interdiction d'y distribuer des tracts ou de porter à la connaissance du public un « élément nouveau de polémique électorale » ^{6 ( * )} .

Ce même article 4 de la PPL permettrait également aux Français de l'étranger de tenir des réunions électorales en amont de la campagne , par cohérence avec le droit applicable sur le territoire national.

Sur proposition de son rapporteur, l'Assemblée nationale a souhaité préciser, au niveau législatif, le calendrier des campagnes électorales (article 4 bis A de la PPL) . Par cohérence avec les autres scrutins, la durée de la campagne électorale pour le premier tour des élections législatives serait réduite de 20 à 14 jours.

Introduit au Sénat par un amendement du Gouvernement, l'article 4 bis de la PPL interdirait de communiquer des résultats partiels ou définitifs de l'élection présidentielle ou des élections européennes avant la fermeture du dernier bureau de vote ^{7 ( * )} . Il s'agit ainsi de préserver la sincérité des opérations de vote en évitant la diffusion des résultats ultramarins avant la fin du scrutin en métropole.

Sur le plan technique, l'article 5 bis de la PPL tend à clarifier les règles de propagande pour les élections sénatoriales , corrigeant plusieurs erreurs de renvoi au sein du code électoral.

2. La lutte contre l'affichage sauvage

Introduit sur proposition de M. André Reichardt, l'article 5 bis A de la PPL vise à mieux lutter contre l'affichage sauvage .

Faisant part de son expérience personnelle, notre collègue a déclaré en séance publique : « deux ans après l'élection présidentielle, je me suis amusé à faire un état des lieux en partant de l'Alsace vers le sud de la France, ce qui représente quelques centaines de kilomètres à parcourir. Le périple m'a permis de constater qu' on trouve ces mêmes affiches partout . Que faut-il en conclure ? Que les maires ne sont pas compétents ou que les préfets ne font pas leur boulot ? Le problème, c'est qu'il y a, dans la législation et dans la réglementation actuelles, des lacunes qui méritent d'être corrigées » ^{8 ( * )} .

L'Assemblée nationale a conservé la possibilité pour le maire ou, à défaut, le préfet de procéder à la dépose d'office des affiches , après mise en demeure et aux frais des candidats concernés.

À l'inverse, elle n'a pas souhaité imputer les coûts de nettoyage sur l'aide publique allouée aux candidats. Pour notre collègue député Guillaume Gouffier-Cha, rapporteur, cette mesure « poserait de multiples difficultés aux candidats mis en cause et pourrait engendrer des risques de manipulation de la part de leurs concurrents » ^{9 ( * )} .

Prenant acte de cette suppression, votre rapporteur estime que la réflexion doit se poursuivre pour mieux combattre « cette course à l'affichage sauvage » ^{10 ( * )} .

3. La présentation du bulletin de vote

S'inspirant d'une observation du Conseil constitutionnel, le Sénat a mieux encadré la présentation du bulletin de vote . En première lecture, il a souhaité interdire l'apposition d'une photographie ou la mention du nom d'un tiers, à l'exception du candidat pressenti pour présider l'organe délibérant d'une collectivité territoriale (article 5 de la PPL) .

Au cours de ses travaux, l'Assemblée nationale a proposé une solution de compromis, articulée autour de deux principes :

- la possibilité de mentionner le nom d'un tiers serait réservée aux trois villes à secteurs et arrondissements (Paris, Lyon et Marseille) ;

- les candidats seraient autorisés à apposer leur photographie sur leur bulletin de vote.

Cette dernière disposition risque de soulever des difficultés pour les scrutins de liste (élections européennes, élections régionales, etc .). À titre d'exemple, un responsable politique pourrait s'inscrire en dernière position d'une liste de candidats dans le seul objectif d'apposer sa photographie sur le bulletin de vote.

De façon plus accessoire, l'Assemblée nationale a interdit de faire figurer la photographie d'un animal sur le bulletin de vote .

Contenu du bulletin de vote

	Droit en vigueur	Texte du Sénat	Texte de l'Assemblée nationale
Photographie ou représentation...
... du ou des candidats à l'élection concernée et de leurs suppléants	Autorisée	Interdite	Autorisée
... du candidat pressenti pour présider l'organe délibérant	Autorisée	Interdite	Autorisée uniquement pour les élections municipales de Paris, Lyon et Marseille
... d'un tiers	Autorisée	Interdite	Interdite
... d'un animal	Autorisée	Autorisée	Interdite
...de l'emblème du parti	Autorisée	Autorisée	Autorisée
Nom...
... du ou des candidats à l'élection concernée et de leurs suppléants	Autorisé	Autorisé	Autorisé
... du candidat pressenti pour présider l'organe délibérant	Autorisé	Autorisé	Autorisé uniquement pour les élections municipales de Paris, Lyon et Marseille
... d'un tiers	Interdit	Interdit	Interdit

Source : commission des lois du Sénat

C. LA MISE EN oeUVRE DES INÉLIGIBILITÉS

1. L'office du juge

En matière d'inéligibilité, l'office du juge de l'élection serait clarifié (articles 2 de la PPL et 1 ^er de la PPLO) .

Quel que soit le manquement constaté, le juge pourrait déclarer le candidat inéligible « en cas de volonté de fraude ou de manquement d'une particulière gravité aux règles de financement des campagnes électorales ».

S'inspirant d'une observation du Conseil constitutionnel, cette rédaction vise à rappeler qu'une « simple erreur matérielle, sans volonté de fraude, ne doit pas entraîner qu'un candidat soit déclaré inéligible » ^{11 ( * )} .

Dans la même logique, les articles 7 de la PPL et 2 bis de la PPLO tendent à clarifier l'inéligibilité prononcée contre les parlementaires n'ayant pas respecté leurs obligations fiscales ^{12 ( * )} .

2. Le « point de départ » de l'inéligibilité

Le « point de départ » de l'inéligibilité constitue aujourd'hui une source d'inéquité entre les candidats.

L'inéligibilité s'appliquant à compter de la décision définitive du juge de l'élection, l'effet de la sanction varie d'un candidat à l'autre ^{13 ( * )} .

« Point de départ » de l'inéligibilité : l'état du droit

Source : commission des lois de l'Assemblée nationale

En première lecture, le Sénat a autorisé le juge de l'élection à moduler la durée des inéligibilités , l'objectif étant que des candidats ayant commis des irrégularités comparables soient déclarés inéligibles pour les mêmes scrutins (articles 2 et 3 de la PPL, articles 1 ^er et 2 de la PPLO) .

L'Assemblée nationale n'a pas retenu cette proposition. Pour son rapporteur, « une telle disposition reviendrait à inciter le juge à traiter différemment des situations comparables [...]. Or, la durée de la peine prononcée est un élément qui peut aussi compter dans une élection et dans l'appréciation de la gravité des faits reprochés à un candidat » ^{14 ( * )} .

Le droit en vigueur serait donc maintenu, faute de consensus . Particulièrement complexe, la question du « point de départ » de l'inéligibilité nécessite de poursuivre la réflexion au-delà des présentes proposition de loi et proposition de loi organique .

3. L'inéligibilité de certains membres du corps préfectoral

En raison de leurs fonctions, certains membres du corps préfectoral sont soumis à un régime d'inéligibilité particulièrement strict.

Aussi, les préfets sont-ils inéligibles pour une durée de trois ans dans les territoires où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions. Le « délai de carence » des sous-préfets, secrétaires généraux de préfecture et directeurs de cabinet de préfet est fixé à un an.

Ce régime d'inéligibilité serait renforcé sur deux aspects.

Pour les élections municipales, le « délai de carence » serait étendu aux anciens membres du corps préfectoral ^{15 ( * )} , par cohérence avec le droit applicable aux autres scrutins ( article 3 bis A de la PPL , introduit à l'initiative de votre rapporteur).

Comme l'a souligné M. Christophe Castaner, ministre de l'intérieur, « aucune raison n'explique qu'un préfet soit empêché d'être candidat pendant trois ans s'il est en activité, alors que ce n'est pas le cas s'il part à la retraite un mois avant » ^{16 ( * )} .

Sur proposition de son rapporteur, l'Assemblée nationale a également allongé d'un à deux ans le « délai de carence » des sous-préfets, secrétaires généraux de préfecture et directeurs de cabinet de préfet . Afin de « mieux tenir compte de leur rôle dans les territoires » ^{17 ( * )} , cette disposition s'appliquerait aux élections locales mais également aux élections parlementaires (articles 3 bis A de la PPL et 2 ter de la PPLO) .

*

* *

Votre commission a adopté la proposition de loi et la proposition de loi organique sans modification.

EXAMEN DES ARTICLES
DE LA PROPOSITION DE LOI

CHAPITRE IER
ENCADREMENT DU FINANCEMENT DES CAMPAGNES ÉLECTORALES ET RÈGLES D'INÉLIGIBILITÉ

Article 1er A(art. L. 52-5 et L. 52-6 du code électoral ; art. 11-1 et 11-2 de la loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique)Recours à des prestataires de paiement pour le financement des campagnes électorales et des partis politiques

L'article 1 ^er bis A de la proposition de loi tend à autoriser les candidats et les partis politiques à recourir à des prestataires de paiement pour recueillir des fonds.

Il résulte de l'adoption en séance publique d'un amendement de notre collègue Jean-Pierre Grand. Sous-amendé par le Gouvernement, l'amendement avait reçu l'avis favorable de votre rapporteur.

Répondant à une observation du Conseil constitutionnel ^{18 ( * )} , cet article permettrait aux candidats et aux partis politiques d' utiliser des plateformes en ligne pour collecter les dons de personnes physiques .

Un décret en Conseil d'État déterminerait les modalités d'application du dispositif, notamment pour garantir la traçabilité des opérations financières . Il s'agit ainsi de s'assurer de l'identité du donateur, de sa nationalité ou de son lieu de résidence ainsi que du montant total de ses dons ^{19 ( * )} .

Au cours de ses travaux, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels de son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 1 ^er A sans modification .

Article 1 ^er (art. L. 52-12 et L. 415-1 du code électoral ; art. 19-1 et 19-2 de la loi n° 77-729 relative à l'élection des représentants au Parlement européen) Simplification et clarification des règles applicables
aux comptes de campagne

L'article 1 ^er de la proposition de loi tend à simplifier et à clarifier l'article L. 52-12 du code électoral en distinguant plus lisiblement les règles relatives au dépôt des comptes de campagne, à leur contrôle et à leur publication.

Reprenant une préconisation de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), il vise également à réduire le périmètre d'intervention des experts-comptables .

Pour être dispensés d'expertise comptable, les candidats devraient désormais respecter deux conditions cumulatives :

- ayant obtenu moins de 5 % des suffrages exprimés ^{20 ( * )} , leurs dépenses électorales ne sont pas remboursées par l'État ;

- leurs recettes et leurs dépenses n'excèdent pas un montant fixé par décret.

En contrepartie, les candidats concernés auraient l'obligation de transmettre à la CNCCFP les relevés bancaires de leur compte de campagne.

À l'initiative de son rapporteur, l'Assemblée nationale a imposé à l'ensemble des candidats aux élections européennes d'établir un compte de campagne , même lorsqu'ils ont réuni moins de 1 % des suffrages exprimés et qu'ils n'ont pas reçu de dons de personnes physiques.

Avec le rétablissement d'une circonscription électorale unique ^{21 ( * )} , une liste de candidats aurait pu mener campagne au niveau national et recueillir jusqu'à 226 000 voix sans déposer de compte de campagne, ce qui ne semble pas compatible avec la nécessaire transparence du scrutin.

S'inspirant de l'élection présidentielle ^{22 ( * )} , l'obligation d'établir un compte de campagne pour les élections européennes est donc bienvenue.

Votre commission a adopté l'article 1 ^er sans modification .

Article 1er bis (art. L. 52-8 et L. 52-15 du code électoral)Interdiction pour les personnes morales de garantir les prêts contractés
par les candidats - Simplification du délai accordé à la CNCCFP
pour contrôler les comptes de campagne

Introduit à l'initiative de votre rapporteur, l'article 1 ^er bis de la proposition de loi poursuit deux objectifs.

D'une part, il tend à confirmer l'interdiction pour les personnes morales de garantir les prêts contractés par les candidats .

D'autre part, il vise à simplifier le délai accordé à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques ( CNCCFP ) pour contrôler les comptes des candidats.

En l'absence de contentieux, la commission se prononcerait dans un délai de six mois à compter du délai limite de dépôt de l'ensemble des comptes de campagne (et non à compter du dépôt de chaque compte) ^{23 ( * )} .

Lors de ses travaux, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 1 ^er bis sans modification .

Article 1 ^er ter A (suppression maintenue) (art. L. 52-4 du code électoral) Régime des menues dépenses

Adopté à l'initiative de nos collègues Françoise Laborde et Roger Karoutchi, l'article 1 ^er ter A de la proposition de loi visait à préciser le régime juridique des menues dépenses, que le candidat peut régler directement sans passer par son mandataire financier.

Reprenant la jurisprudence de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) ^{24 ( * )} , il fixait le montant maximal de ces menues dépenses : moins de 10 % du montant total des dépenses du compte de campagne et moins de 3 % du plafond des dépenses électorales .

Comme l'a indiqué notre collègue Roger Karoutchi, « graver ce principe dans le marbre de la loi » aurait permis de « rassurer les candidats et [de] sortir de l'ambiguïté » ^{25 ( * )} .

Sur proposition de son rapporteur et de notre collègue député Christophe Euzet, l'Assemblée nationale a supprimé l'article 1 ^er ter A .

Pour le rapporteur de l'Assemblée nationale, « les plafonds des menues dépenses repris dans cet article sont identiques pour toutes les élections alors même que les conditions de leur financement peuvent être différentes. En outre, ces plafonds peuvent s'avérer particulièrement élevés selon les élections et la taille de la collectivité territoriale concernée » ^{26 ( * )} .

Compte tenu de la position de l'Assemblée nationale, la CNCCFP resterait donc compétente pour apprécier, au cas par cas, le périmètre des menues dépenses . À défaut de clarification, ce retour au droit en vigueur garantirait une certaine souplesse dans l'interprétation du code électoral.

Votre commission a maintenu la suppression de l'article 1 ^er ter A.

Article 2 (art. L. 118-3 du code électoral) Clarification de l'inéligibilité pour manquement
aux règles de financement des campagnes électorales
(élections municipales, départementales, régionales et européennes)

L'article 2 de la proposition de loi vise à préciser le régime de l'inéligibilité pour manquement aux règles de financement des campagnes électorales.

1. L'office du juge

En cohérence avec les observations du Conseil constitutionnel sur les élections législatives de 2017 ^{27 ( * )} , l'office du juge de l'élection serait clarifié.

Quel que soit le manquement constaté, il pourrait prononcer l'inéligibilité du candidat « en cas de volonté de fraude ou de manquement d'une particulière gravité aux règles de financement des campagnes électorales » ^{28 ( * )} .

Comme l'a souligné le rapporteur de l'Assemblée nationale, cette rédaction permettrait à tous les candidats de « disposer des règles les plus claires » en matière d'inéligibilité ^{29 ( * )} .

2. Le « point de départ » de l'inéligibilité

L'article 2 tendait également à adapter le « point de départ » de l'inéligibilité, sans en modifier la durée (trois ans maximum).

• Une source d'inéquité entre les candidats

En l'état du droit, l'inéligibilité s'applique à compter de la décision définitive du juge de l'élection, ce qui peut constituer une source d'inéquité entre les candidats.

Pour une irrégularité équivalente, l'effet de la sanction varie d'un candidat à l'autre, en fonction du délai d'instruction de l'affaire devant la CNCCFP puis devant le juge électoral.

L'effet variable des sanctions d'inéligibilité

Dans l'exemple des élections législatives des 11 et 18 juin 2017 :

- le 13 avril 2018 , le Conseil constitutionnel a prononcé l'inéligibilité d'un candidat pour une durée de trois ans ^{30 ( * )} . Ce dernier a donc l'interdiction de se présenter à une élection jusqu'au 14 avril 2021 ;

- le 27 septembre 2018 , un autre candidat a été déclaré inéligible pour une même durée de trois ans ^{31 ( * )} . Il reste donc inéligible jusqu'au 28 septembre 2021 , soit six mois de plus que le premier candidat.

Ces décalages calendaires sont encore plus marqués pour les élections municipales et départementales , pour lesquelles les décisions du tribunal administratif, juge de l'élection, sont susceptibles d'appel devant le Conseil d'État ^{32 ( * )} .

Source : rapport n° 443 (2018-2019) fait au nom de votre commission en première lecture

• Le dispositif retenu par le Sénat : la possibilité pour le juge de moduler la durée de l'inéligibilité

Initialement, l'article 2 tendait à faire « démarrer » l'inéligibilité à la date du premier tour de scrutin, non à la date de décision du juge de l'élection.

Renforçant l'équité entre les candidats, cette solution présentait toutefois deux inconvénients . D'une part, elle remettrait en cause les mandats acquis avant la décision du juge. D'autre part, elle permettrait à un candidat déclaré inéligible de concourir plus rapidement à une nouvelle élection.

À l'initiative de votre rapporteur, le Sénat a adopté un dispositif alternatif en première lecture.  Il autorisait le juge de l'élection à moduler la durée des inéligibilités pour que les candidats ayant commis des irrégularités comparables soient déclarés inéligibles pour les mêmes scrutins.

« Point de départ » de l'inéligibilité : dispositif retenu par le Sénat en première lecture

Source : commission des lois de l'Assemblée nationale

• La suppression du dispositif par l'Assemblée nationale

Lors de ses travaux, l'Assemblée nationale n'a pas retenu cette possibilité pour le juge de moduler la durée des inéligibilités .

Pour son rapporteur, « une telle disposition reviendrait à inciter le juge à traiter différemment des situations comparables en modulant la durée des peines prononcées à l'encontre de candidats ayant commis les mêmes manquements. Or, la durée de la peine prononcée est un élément qui peut aussi compter dans une élection et dans l'appréciation de la gravité des faits reprochés à un candidat » ^{33 ( * )} .

Faute de consensus sur un dispositif alternatif, le droit en vigueur serait maintenu . Particulièrement complexe, la question du « point de départ » de l'inéligibilité nécessite de poursuivre les réflexions au-delà des présentes proposition de loi et proposition de loi organique .

Votre commission a adopté l'article 2 sans modification .

Article 3 (suppression maintenue)
(art. L. 118-4 du code électoral) Clarification de l'inéligibilité pour fraude électorale
(élections municipales, départementales, régionales et européennes ; élections consulaires et de l'Assemblée des Français de l'étranger)

L'article 3 de la proposition de loi visait à adapter le « point de départ » de l'inéligibilité pour fraude électorale afin d'assurer une meilleure équité entre les candidats à un même scrutin.

Tel qu'adopté par le Sénat, il autorisait le juge de l'élection à moduler la durée des inéligibilités pour que les candidats ayant commis des irrégularités comparables soient déclarés inéligibles jusqu'aux mêmes échéances électorales.

Par cohérence avec sa position à l'article 2 de la proposition de loi, l'Assemblée nationale a adopté les amendements de suppression de son rapporteur et de notre collègue député Christophe Euzet.

Le droit en vigueur serait donc maintenu, faute de consensus sur un dispositif alternatif .

Votre commission a maintenu la suppression de l'article 3.

Article 3 bis
(art. L. 195 et L. 231 du code électoral) Inéligibilité des membres du corps préfectoral

L'article 3 bis poursuit deux objectifs en matière d'éligibilité : prévoir un « délai de carence » pour les anciens membres du corps préfectoral, d'une part, et allonger le délai d'inéligibilité des sous-préfets, secrétaires généraux de préfecture et directeurs de cabinet de préfet, d'autre part.

Contrairement au reste de la proposition de loi, il entrerait en vigueur au lendemain de la publication de la loi et s'appliquerait donc aux prochaines élections municipales de mars 2020 ^{34 ( * )} .

1. Un délai de carence pour les anciens membres du corps préfectoral

L'article L. 231 du code électoral dresse la liste des personnes inéligibles aux élections municipales car « disposant d'une certaine influence ou d'un pouvoir d'intervention dans le domaine de compétences relevant de la commune » ^{35 ( * )} .

Inéligibilités aux élections municipales

Fonction exercée dans le ressort de la commune	Durée de l'inéligibilité
Préfet	3 ans
Sous-préfet, secrétaire général de préfecture et directeur de cabinet de préfet	Un an
Magistrat, officier des armées, policier, comptable public, directeur et chef de bureau de la préfecture, agent d'encadrement au conseil régional ou départemental, ingénieur en chef et assimilés	6 mois
Agent de la commune	Pendant la durée d'exercice des fonctions

Source : commission des lois du Sénat

Ces « délais de carence » ne sont pas opposables aux candidats admis à faire valoir leurs droits à la retraite . Les élections municipales se distinguent, sur ce point, des élections parlementaires et des élections départementales et régionales ^{36 ( * )} .

Or, comme l'a souligné votre rapporteur en séance publique, il n'y a « aucune raison objective justifiant qu'un préfet ou un sous-préfet puisse se présenter aux élections dès son départ à la retraite ».

Dans la même logique, M. Christophe Castaner, ministre de l'intérieur, avait ajouté : « je suis d'accord avec le rapporteur lorsqu'il évoque une bizarrerie : aucune raison n'explique qu'un préfet soit empêché d'être candidat pendant trois ans s'il est en activité, alors que ce n'est pas le cas s'il part à la retraite un mois avant » ^{37 ( * )} .

À l'initiative de votre rapporteur, l'article 3 bis de la proposition de loi tend à corriger cette lacune . Dans le ressort où ils ont exercé leurs fonctions, les anciens préfets, sous-préfets, secrétaires généraux de préfecture et directeurs de cabinet de préfet resteraient inéligibles pendant les délais prévus à l'article L. 231 du code électoral.

Il s'agit ainsi de préserver la liberté de l'électeur, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel ^{38 ( * )} . Comme l'a indiqué le rapporteur de l'Assemblée nationale, cette mesure « a pour objet d'éviter qu'une personne - de surcroît un grand serviteur de l'État - disposant d'une influence particulière dans une circonscription ou un territoire donnés l'utilise en vue de préparer une élection » ^{39 ( * )} .

2. L'allongement du délai de carence de certains membres du corps préfectoral

Avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a allongé d'un à deux ans le délai de carence des sous-préfets, secrétaires généraux de préfecture et directeurs de cabinet de préfet ^{40 ( * )} .

D'après son rapporteur, il s'agit de « mieux tenir compte de leur rôle dans les territoires » et de rapprocher leur délai de carence de celui applicable aux préfets ^{41 ( * )} .

Cette disposition concernerait les élections municipales mais également les élections départementales, régionales ^{42 ( * )} , législatives et sénatoriales ^{43 ( * )} .

Votre commission a adopté l'article 3 bis sans modification .

CHAPITRE II
PROPAGANDE ET OPÉRATIONS DE VOTE

Article 4 bis
(art. L. 46-2 [nouveau], L. 164 [abrogé], L. 166, L. 168 et L. 330-6 du code électoral)Calendrier des campagnes électorales

Introduit à l'initiative du rapporteur de l'Assemblée nationale, l'article 4 bis de la proposition de loi tend à préciser le calendrier des campagnes électorales.

1. Une règle aujourd'hui fixée par décret, sauf pour les élections législatives

Conformément à l'article R. 26 du code électoral, la campagne électorale du premier tour dure quatorze jours : ouverte à partir du deuxième lundi précédant le scrutin, elle prend fin la veille de l'élection, minuit. En cas de second tour, la campagne est ouverte le lendemain du premier tour et prend fin la veille du scrutin, minuit.

Pour le premier tour des élections législatives, la campagne électorale dure six jours de plus . En application de l'article L. 164 du code électoral, elle « est ouverte à partir du vingtième jour qui précède la date du scrutin ».

S'ils enfreignent cette règle, les candidats aux élections législatives sont passibles de trois mois d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende (article L. 168 du même code).

2. Une règle élevée au niveau législatif

L'Assemblée nationale a souhaité préciser le calendrier des campagnes électorales ^{44 ( * )} afin, selon son rapporteur, de « clarifier le droit applicable à l'ensemble des actions de propagande » ^{45 ( * )} .

Les dispositions de l'actuel article R. 26 du code électoral seraient « élevées » au niveau législatif : les campagnes seraient ouvertes à partir du deuxième lundi qui précède le scrutin et prendraient fin la veille de l'élection, minuit. En cas de second tour, elles s'ouvriraient le lendemain du premier tour et prendraient fin la veille du scrutin, minuit.

Cohérente avec les élections européennes ^{46 ( * )} , cette règle concernerait l'ensemble des scrutins, à l'exception de l'élection présidentielle et des élections sénatoriales .

Les spécificités de l'élection présentielle et des élections sénatoriales

Conformément à la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel, un décret fixe le calendrier de la campagne de l'élection présidentielle .

En pratique, la campagne du premier tour dure quatorze jours, en cohérence avec l'article R. 26 du code électoral. À titre d'exemple, la campagne de 2017 a débuté le lundi 10 avril, pour un premier tour de scrutin fixé au dimanche 23 avril ^{47 ( * )} .

En l'absence de règle plus précise, la campagne des élections sénatoriales débute le deuxième vendredi précédant le scrutin , après la publication des candidatures.

Cette campagne présente toutefois certaines particularités, directement liées au suffrage universel indirect. À titre d'exemple, les communes n'ont pas l'obligation d'apposer les affiches électorales des candidats ^{48 ( * )} .

Durée des campagnes électorales pour le premier tour de scrutin

Scrutin	Droit en vigueur	Proposition de loi
Élections locales (municipales, départementales et régionales)	14 jours (art. R. 26 du code électoral)	14 jours (nouvel art. L. 46-2 du code électoral)
Élections législatives	20 jours (art. L. 164 du code électoral)
Élections européennes	14 jours (art. 15 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977)
Élections sénatoriales	10 jours (à partir de la publication des candidatures)
Élection présidentielle	14 jours (art. 10 du décret n° 2001-213 du 8 mars 2001)

Source : commission des lois du Sénat

Ce calendrier serait cohérent avec l'article 4 de la proposition de loi ^{49 ( * )} , qui tend à interdire toute action de propagande la veille et le jour du scrutin.

3. Pour les élections législatives, une réduction de la durée de la campagne

L'article 4 bis A de la proposition de loi conduirait à réduire de six jours la durée de la campagne pour le premier tour des élections législatives.

Cette disposition conduirait également à diminuer :

- la durée d'apposition des affiches électorales sur les panneaux communaux ;

- le délai de diffusion des clips de campagne, dont la durée totale ne serait pas modifiée.

Enfin, l'article 4 bis A supprimerait la sanction pénale prévue à l'encontre des candidats ne respectant pas le calendrier de la campagne électorale . De telles manoeuvres entraîneraient toutefois l'annulation du scrutin et, le cas échéant, le prononcé d'une peine d'inéligibilité.

Votre commission a adopté l'article 4 bis A sans modification .

Article 5
(art. L. 52-3 du code électoral)
Contenu des bulletins de vote

L'article 5 de la proposition de loi tend à mieux encadrer le contenu des bulletins de vote.

1. L'apposition d'une photographie

En première lecture, le Sénat a souhaité interdire l'apposition sur le bulletin de vote de la photographie ou de la représentation de toute personne. S'inspirant d'une observation du Conseil constitutionnel ^{50 ( * )} , il s'agissait ainsi de « garantir la sincérité du scrutin et d'éviter tout détournement d'image » ^{51 ( * )} .

L'Assemblée nationale a assoupli cette disposition sur deux aspects .

D'une part, la photographie ou la représentation des candidats pourrait figurer sur le bulletin de vote , nos collègues députés estimant qu'une telle possibilité ne remettrait pas en cause la sincérité du scrutin.

Cette disposition risque toutefois de soulever des difficultés pour les scrutins de liste (élections européennes, régionales, etc .). À titre d'exemple, un responsable politique pourrait s'inscrire en dernière position d'une liste de candidats dans le seul objectif de faire figurer sa photographie sur le bulletin de vote.

D'autre part, l'Assemblée nationale a autorisé l'apposition, pour les trois villes à secteurs et arrondissements (Paris, Lyon et Marseille) , de la photographie ou de la représentation du candidat pressenti pour devenir maire de la ville.

De façon plus accessoire, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de notre collègue Dino Cinieri interdisant l'apposition sur le bulletin de vote de la photographie ou de la représentation d'un animal .

Pour le rapporteur de l'Assemblée nationale, cette précision est « bienvenue afin d'éviter toute confusion. Une photographie d'animal sur un bulletin de vote ne serait pas dans l'esprit de la loi » ^{52 ( * )} .

Contenu des bulletins de vote
(photographies et représentations)

Photographie ou représentation...	Droit en vigueur	Texte du Sénat	Texte de l'Assemblée nationale
... du ou des candidats à l'élection concernée et de leurs suppléants	Autorisée	Interdite	Autorisée
... du candidat pressenti pour présider l'organe délibérant	Autorisée	Interdite	Autorisée uniquement pour les élections municipales de Paris, Lyon et Marseille
... d'un tiers	Autorisée	Interdite	Interdite
... d'un animal	Autorisée	Autorisée	Interdite
...de l'emblème du parti	Autorisée	Autorisée	Autorisée

Source : commission des lois du Sénat

2. L'apposition du nom d'un tiers

En première lecture, le Sénat a interdit d'apposer sur le bulletin de vote le nom d'un tiers, à l'exception du candidat pressenti pour présider l'organe délibérant des collectivités territoriales ^{53 ( * )} .

L'Assemblée nationale a adopté une mesure plus restrictive en limitant la possibilité de faire figurer le nom d'un tiers aux candidats pressentis pour devenir maires de Paris, Lyon ou Marseille .

Comme l'a souligné notre collègue député Guillaume Gouffier-Cha, rapporteur, « compte tenu des incertitudes inhérentes à la désignation préalable du futur président de l'organe délibérant qui découlent notamment du mode de scrutin binominal par canton, cette faculté ne s'appliquera donc pas aux élections départementales » ^{54 ( * )} .

Contenu des bulletins de vote
(noms propres)

Nom...	Droit en vigueur	Texte du Sénat	Texte de l'Assemblée nationale
... du ou des candidats à l'élection concernée et de leurs suppléants	Autorisé	Autorisé	Autorisé
... du candidat pressenti pour présider l'organe délibérant	Autorisé	Autorisé	Autorisé uniquement pour Paris, Lyon et Marseille
... d'un tiers	Interdit	Interdit	Interdit

Source : commission des lois du Sénat

Votre commission a adopté l'article 5 sans modification .

Article 5 bis A (art. L. 51 et L. 90 du code électoral)Dépose d'affiches électorales apposées irrégulièrement

L'article 5 bis A de la proposition de loi vise à mieux lutter contre l'affichage sauvage.

Comme l'a souligné notre collègue André Reichardt en séance publique, « l'affichage électoral sauvage entraîne une inégalité entre les candidats, nuit à la qualité du paysage et de l'environnement et s'avère extrêmement couteux pour les communes en charge de la propreté des espaces publics ».

En l'état du droit, plusieurs dispositifs existent pour combattre « cette course à l'affichage sauvage » ^{55 ( * )} .

Lutte contre l'affichage sauvage : les dispositifs en vigueur

- Droit électoral et droit pénal

Pendant les six mois qui précèdent le scrutin, « tout affichage relatif à l'élection, même par affiches timbrées, est interdit » en dehors des emplacements réservés à cet effet. Le contrevenant est passible d'une amende de 9 000 euros ^{56 ( * )} .

Dans la même logique, une amende de 3 750 euros est prévue à l'encontre des candidats ayant bénéficié, sur leur demande ou avec leur accord exprès, de l'apposition illégale d'affiches électorales ^{57 ( * )} .

Le scrutin peut être annulé par le juge de l'élection lorsque ces affiches ont eu pour effet de tromper les électeurs ^{58 ( * )} .

- Droit de l'environnement

L'affichage sauvage constitue une pollution , au sens du code de l'environnement. Saisi par le maire, le préfet peut prononcer une amende forfaitaire de 1 500 euros, sans possibilité d'astreinte ^{59 ( * )} .

- Droit civil

En application de l'article 809 du code de procédure civile, un référé peut être formé auprès du président du tribunal de grande instance pour ordonner l'enlèvement, sous astreinte, d'affiches apposées hors des emplacements réservés ^{60 ( * )} .

En première lecture, le Sénat a adopté deux dispositifs afin de mieux lutter contre l'affichage sauvage.

Le maire ou, à défaut, le préfet, pourrait procéder à la dépose d'office des affiches, aux frais des candidats et après mise en demeure .

Cohérente avec la jurisprudence ^{61 ( * )} , cette disposition n'a pas été remise en cause par l'Assemblée nationale.

Tel qu'adopté par le Sénat, l'article 5 bis A permettait également d' imputer le coût du nettoyage sur le remboursement public des dépenses de propagande électorale ^{62 ( * )} , sauf si le candidat apportait la preuve de son innocence.

L'Assemblée nationale n'a pas conservé cette seconde mesure . D'après notre collègue député Guillaume Gouffier-Cha, rapporteur, « cette inversion de la charge de la preuve par rapport au droit existant poserait de multiples difficultés aux candidats mis en cause et pourrait engendrer des risques de manipulation de la part de leurs concurrents » ^{63 ( * )} .

Votre rapporteur prend acte de la suppression de cette mesure, tout en considérant qu'il conviendra de poursuivre les réflexions pour améliorer la lutte contre l'affichage sauvage.

Votre commission a adopté l'article 5 bis A sans modification .

CHAPITRE III
DIVERSES COORDINATIONS ET MODALITÉS
D'ENTRÉE EN VIGUEUR

Article 7 (art. 45-1, L. 52-11-1, L. 118-2, L. 330-9-1, L. 388, L. 392, L. 428, L. 437,
L. 454, L. 478, L. 505 et L. 532 du code électoral ; art. 26 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen ; art. 19 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique)Diverses coordinations - Application outre-mer

L'article 7 de la proposition de loi vise à procéder à diverses coordinations et à étendre son application en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et à Wallis-et-Futuna, collectivités territoriales régies par le principe de « spécialité législative » ^{64 ( * )} .

Sur proposition de son rapporteur, l'Assemblée nationale a poursuivi l'effort de coordination en relevant le « compteur outre-mer » ^{65 ( * )} de deux lois :

- la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen ;

- la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique.

Votre commission a adopté l'article 7 sans modification .

*

* *

Votre commission a adopté la proposition de loi sans modification.

EXAMEN DES ARTICLES
DE LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE

Article 1er
(art. L.O. 136-1 du code électoral)
Clarification de l'inéligibilité pour manquement
aux règles de financement des campagnes électorales
(élections législatives et sénatoriales)

L'article 1 ^er de la proposition de loi organique vise à clarifier, pour les élections législatives et sénatoriales, l'inéligibilité pour manquement aux règles de financement des campagnes électorales.

L'Assemblée nationale a conservé les clarifications apportées concernant l'office du juge . Quel que soit le manquement constaté, le Conseil constitutionnel pourrait déclarer le candidat inéligible « en cas de volonté de fraude ou de manquement d'une particulière gravité aux règles de financement des campagnes électorales ».

À l'inverse, nos collègues députés ont supprimé le dispositif autorisant le juge de l'élection à moduler la durée des inéligibilités ^{66 ( * )} .

Votre commission a adopté l'article 1 ^er sans modification .

Article 2 (suppression maintenue)
(art. L.O. 136-3 du code électoral)
Clarification de l'inéligibilité pour fraude électorale
(élections législatives et sénatoriales)

L'article 2 de la proposition de loi organique visait à clarifier, pour les élections législatives et sénatoriales, les conditions de mise en oeuvre de l'inéligibilité prononcée pour fraude électorale.

Tel qu'adopté par le Sénat, il autorisait le juge de l'élection à moduler la durée de l'inéligibilité afin que les candidats ayant commis des irrégularités comparables soient déclarés inéligibles pour les mêmes scrutins.

L'Assemblée nationale a supprimé cet article, par cohérence avec sa position sur la proposition de loi.

Votre commission a maintenu la suppression de l'article 2.

Article 2 bis (art. L.O. 136-4 du code électoral)Mise en oeuvre de l'inéligibilité pour manquement aux obligations fiscales

L'article 2 bis de la proposition de loi organique vise à clarifier l'inéligibilité des parlementaires pour manquement à leurs obligations fiscales.

Cette sanction ne remettrait pas en cause les mandats acquis antérieurement à la décision du Conseil constitutionnel, par cohérence avec les inéligibilités pour manquement aux règles de financement des campagnes électorales et pour fraude électorale.

Au cours de ses travaux, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 2 bis sans modification .

Article 2 ter (art. L.O. 132 du code électoral) Durée de l'inéligibilité des sous-préfets, secrétaires généraux de préfecture et directeurs de cabinet de préfet aux élections législatives et sénatoriales

Conformément aux articles L.O. 132 et L.O. 296 du code électoral, les préfets sont inéligibles aux élections législatives et sénatoriales pour une durée de trois ans dans la circonscription où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions. Cette inéligibilité s'applique également aux anciens préfets admis à faire valoir leurs droits à la retraite.

Le « délai de carence » s'établit à un an pour les sous-préfets, les secrétaires généraux de préfecture et les directeurs de cabinet de préfet .

Par cohérence avec l'article 3 bis de la proposition de loi, l'Assemblée nationale a souhaité augmenter ce « délai de carence » d'un à deux ans ^{67 ( * )} .

Votre commission a adopté l'article 2 ter sans modification .

Article 4
Modalités d'entrée en vigueur de la proposition de loi organique

L'article 4 de la proposition de loi organique tend à préciser ses modalités d'entrée en vigueur.

Au cours de ses travaux, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination de son rapporteur.

Modalités d'entrée en vigueur de la proposition de loi organique

Articles	Thèmes	Modalités d'entrée en vigueur
1 ^er	Clarification de l'inéligibilité pour manquement aux règles de financement des campagnes électorales (élections législatives et sénatoriales)	À compter du prochain renouvellement de l'Assemblée nationale (2022) ou du Sénat (2020)
2	Article supprimé par l'Assemblée nationale	-
2 bis	Mise en oeuvre de l'inéligibilité pour manquement aux obligations fiscales	Au lendemain de la publication de la loi organique
2 ter	Durée de l'inéligibilité des sous-préfets, secrétaires généraux de préfecture et directeurs de cabinet de préfet aux élections législatives et sénatoriales
3 (vote conforme en première lecture)	Diverses coordinations - Application outre-mer	Au 30 juin 2020

Source : commission des lois du Sénat

Votre commission a adopté l'article 4 sans modification .

*

* *

Votre commission a adopté la proposition de loi organique sans modification.

EXAMEN EN COMMISSION

__________

(MERCREDI 16 OCTOBRE 2019)

M. Arnaud de Belenet , rapporteur . - Nous nous souvenons des propositions de loi, ordinaire et organique, d'Alain Richard sur le droit électoral, s'inspirant notamment des observations du Conseil constitutionnel sur les élections législatives de 2017. Elles poursuivent deux objectifs : clarifier les règles de financement des campagnes et mieux encadrer la propagande et les opérations électorales.

L'Assemblée nationale a adopté ces propositions de loi le 24 septembre dernier. S'efforçant de respecter l'équilibre voté par le Sénat, elle a adopté conforme six articles de la proposition de loi et un article de la proposition de loi organique. Elle a également proposé des rédactions de compromis sur la plupart des sujets, à l'exception du point de départ des inéligibilités et du périmètre des menues dépenses.

À l'initiative du Sénat, la proposition de loi permet aux candidats et aux partis politiques d'utiliser des plateformes en ligne pour recueillir les dons de personnes physiques. La traçabilité des transactions financières serait renvoyée à un décret en Conseil d'État.

Nous avons quelques différences d'appréciation avec l'Assemblée nationale sur la définition des menues dépenses, que le candidat peut régler directement sans passer par son mandataire financier. Les députés ont supprimé l'article 1 ^er ter de la proposition de loi, adopté sur proposition de Roger Karoutchi et Françoise Laborde, qui fixait dans la loi le montant maximal de ces dépenses.

La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) resterait compétente pour apprécier, au cas par cas, le périmètre des menues dépenses. À défaut d'une clarification des règles, ce retour au droit en vigueur préserverait une certaine souplesse pour les contrôles de la commission.

L'Assemblée nationale a étendu l'obligation d'établir un compte de campagne à l'ensemble des candidats aux élections européennes, même lorsqu'ils ont réuni moins de 1 % des suffrages exprimés - cela peut tout de même représenter 226 000 voix.

Les députés n'ont pas réalisé de modification majeure sur le déroulement de la campagne ni sur la propagande électorale. Ils ont conservé la possibilité pour le maire ou, à défaut, le préfet de procéder à la dépose d'office des affiches apposées hors des emplacements réservés.

Concernant le bulletin de vote, l'Assemblée nationale a adopté une position de compromis en autorisant la mention du nom d'un tiers pour les seules villes à secteurs et arrondissements, soit Paris, Lyon et Marseille, ainsi que la photographie des candidats sur leurs bulletins. À l'initiative du groupe Les Républicains, elle a interdit les photos d'animaux.

Les députés n'ont pas été convaincus par l'astucieuse proposition sénatoriale sur le point de départ de l'inéligibilité. Pour autant, ils n'ont pas proposé de solution. C'est un élément assez mineur, puisque rare. Le droit en vigueur serait donc maintenu : l'inéligibilité s'appliquerait toujours à compter de la décision du juge de l'élection.

L'Assemblée nationale a modifié les règles d'inéligibilité de certains membres du corps préfectoral en allongeant d'un à deux ans le délai de carence des sous-préfets, secrétaires généraux de préfecture et directeurs de cabinet de préfet.

Je vous propose une adoption conforme de la proposition de loi et de la proposition de loi organique, les modifications de l'Assemblée nationale restant tout à fait acceptables.

- Présidence de Mme Catherine Di Folco, vice-présidente -

M. Alain Richard . - Le débat législatif s'est poursuivi dans des conditions positives. Nous devrions adopter les propositions de loi conforme.

Je proposerai toutefois en séance un amendement de rétablissement de notre rédaction sur les inéligibilités prononcées par le Conseil constitutionnel. C'est ce dernier qui nous a fait part du caractère insatisfaisant de la loi telle qu'il l'applique.

Prenons l'exemple d'élections municipales organisées trois ans et demi après les élections législatives qu'il s'agit de sanctionner. Si le Conseil constitutionnel prononce une inéligibilité de deux ans et si la procédure a duré moins d'un an et demi, la personne condamnée peut être candidate aux municipales. Si la procédure dure plus longtemps, la personne ne peut pas être candidate.

La suggestion du Conseil constitutionnel était de faire courir l'inéligibilité à partir du jour de l'élection. Elle comportait toutefois un effet pervers : l'élection d'une personne élue avant la condamnation aurait été rétroactivement annulée. Nous avons adopté une solution qui consiste à faire remarquer au juge qu'il peut adapter la sanction d'inéligibilité selon la durée de la procédure. Ainsi, la durée de l'inéligibilité peut être de 22 mois et non de 24 pour une personne condamnée deux mois après une autre.

Le Conseil constitutionnel ne comprendrait pas que le législateur ne trouve pas de solution et se borne à en rester à l'état actuel du droit.

Je suggère que l'Assemblée nationale réfléchisse à nouveau à ce sujet. Dès lors que nous légiférons sur la suggestion du Conseil constitutionnel en raison d'une inégalité devant la loi, dire qu'il ne faut rien modifier n'est pas opportun. Poursuivons le débat législatif et laissons les députés se convaincre que notre solution est meilleure que l'absence de solution.

M. Pierre-Yves Collombat . - Je trouve gênant que le juge de l'élection module sa décision en fonction de la possibilité ou non de se présenter à l'élection suivante. La sanction doit être décidée selon la gravité de la faute.

M. Alain Richard . - La sanction, c'est de ne pas participer à une élection.

M. Pierre-Yves Collombat . - C'est tout de même gênant. Tant qu'une personne n'est pas déclarée inéligible, elle peut être élue...

M. Arnaud de Belenet , rapporteur . - Je partage l'objectif de défendre cette approche inventive du Sénat. Nous souhaitions, par cette disposition, que le juge puisse prendre en considération le point d'arrivée de la sanction et non seulement son point de départ, afin de préserver l'égalité entre les différentes personnes condamnées. L'Assemblée nationale s'est arc-boutée sur l'argument d'une nouvelle rupture d'égalité entre les candidats déclarés inéligibles. Actons, dans nos débats, que nous sommes attachés à ce que le juge prenne en compte la date de fin des sanctions.

Mme Catherine Di Folco , présidente . - Monsieur Richard, ce serait un amendement de séance puisque vous n'avez pas déposé d'amendement en commission.

M. Arnaud de Belenet , rapporteur . - Je souhaite rappeler la règle de l'entonnoir portant sur la recevabilité des amendements au titre de l'article 45 de la Constitution.

En deuxième lecture, toute modification ou adjonction sans relation directe avec une disposition restant en discussion doit être déclarée irrecevable, sauf si elle répond à trois exceptions : assurer le respect de la Constitution, opérer une coordination avec d'autres textes en cours d'examen ou corriger une erreur matérielle.

En l'occurrence, il me semble que nous pouvons considérer comme recevable tout amendement portant sur les comptes de campagne et le calendrier des campagnes électorales ; les règles d'inéligibilité ; la lutte contre l'affichage sauvage ; la présentation des bulletins de vote.

À l'inverse, aucune disposition restant en discussion ne concerne les conditions d'octroi de prêts aux candidats ; l'envoi ou la gestion des documents de propagande électorale ; les règles de présentation des affiches et des circulaires électorales ; les déclarations de candidature ; le régime des incompatibilités et la limitation du cumul des mandats.

Me paraissent donc irrecevables les amendements COM-3 , COM-4 , COM-9 , COM-8 , COM-19 rectifié, COM-21 rectifié, COM-22 rectifié, COM-20 rectifié et COM-16 .

M. Jean Louis Masson . - En deuxième lecture, la logique est de ne pas remettre en cause des articles adoptés dans les mêmes termes par l'Assemblée nationale et le Sénat. Si un article fait l'objet d'une adoption différente entre l'Assemblée nationale et le Sénat, on doit pouvoir le modifier. Sinon, la deuxième lecture ne sert plus à rien !

On nous propose de déclarer irrecevables certains amendements qui concernent la rédaction d'articles qui n'ont pas été adoptés dans les mêmes termes par les deux assemblées.

Mme Catherine Di Folco , présidente . - Un cadre de recevabilité a été défini. Si l'amendement n'entre pas dans ce cadre, il doit être déclaré irrecevable.

M. Pierre-Yves Collombat . - Par qui ce cadre a-t-il été défini ?

M. Jean Louis Masson . - Et de quel droit ?

M. Pierre-Yves Collombat . - Ce matin, je suis tombé sur un entretien de notre président bien aimé à la télévision. Il déclarait que le Sénat était un véritable contre-pouvoir. Peut-être, mais il est atteint d'une maladie auto-immune ! Il passe son temps à se ligoter.

La jurisprudence du Conseil constitutionnel et le texte de l'article 45 de la Constitution acceptent un lien même indirect en première lecture avec le texte. Sur le projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique, nous sommes en première lecture, et huit de mes amendements ont été déclarés irrecevables alors qu'ils entraient parfaitement dans le cadre.

Mme Catherine Di Folco , présidente . - Revenons aux textes dont il est question à présent.

M. Pierre-Yves Collombat . - Le passe-temps, c'est de nous faire taire. Je trouve cela scandaleux ! On se tire une balle dans le pied en refusant de plus en plus de discuter de tel ou tel point. Qui décide ?

M. Jean-Yves Leconte . - Y a-t-il des articles modifiés à l'Assemblée nationale qui nous reviennent et que nous ne pouvons pas amender à cause du cadre d'irrecevabilité proposé par le rapporteur ?

M. Arnaud de Belenet , rapporteur . - Je ne sais pas si le principe de « l'entonnoir » est une maladie, en tout cas il favorise l'efficience de nos débats. J'y suis attaché. Appartenant à un groupe minoritaire, je ne peux pas être soupçonné de participer à un complot d'étouffement des oppositions du Sénat...

S'ils n'ont pas été votés conformes, la modification d'articles de la proposition de loi et de la proposition de loi organique est parfaitement possible. Le cadre d'usage de l'article 45 de la Constitution, dont nous décidons, ne nous empêche pas de modifier des articles venus de l'Assemblée nationale. En revanche, nous ne pouvons pas y ajouter d'éléments nouveaux.

M. Pierre-Yves Collombat . - Pourquoi y a-t-il deux lectures, alors ?

Mme Catherine Di Folco , présidente . - Les amendements doivent avoir un lien direct avec les dispositions restant en discussion.

M. Jean Louis Masson . - Si l'article n'est pas adopté à l'identique à l'Assemblée nationale et au Sénat, on doit pouvoir proposer un texte différent, même de ce que le Sénat a adopté en première lecture.

Mme Catherine Di Folco , présidente . - Précisément. Monsieur Masson, certains de vos amendements seront discutés en commission. D'autres, sans lien direct avec les dispositions restant en discussion, sont irrecevables. Nous n'avons pas muselé quiconque.

M. Pierre-Yves Collombat . - Ce n'est plus le parlementarisme rationalisé, c'est le parlementarisme muselé !

M. Jean Louis Masson . - C'est incroyable. On peut quand même déposer des amendements !

Mme Catherine Di Folco , présidente . - Nous allons les examiner dès à présent.

M. Jean Louis Masson . - La moitié de mes amendements ont été écartés !

M. Arnaud de Belenet , rapporteur . - Je souhaite donner un exemple. Ni le Sénat ni l'Assemblée nationale n'ont abordé la question de l'enregistrement des nuances politiques en première lecture. M. Masson les aborde en deuxième lecture. C'est un sujet nouveau et non une modification des éléments débattus : le principe de l'entonnoir s'applique et les amendements doivent être déclarés irrecevables !

M. Jean-Pierre Sueur . - Je l'ai dit maintes fois, je suis partisan de ne pas nous préoccuper de l'article 45 de la Constitution, comme cela a été le cas pendant de très nombreuses années, sans que nous fassions de mauvaises lois.

Il y a un élément nouveau : M. le ministre de l'intérieur a subitement décrété qu'en dessous d'un certain seuil de population, il ne fallait plus attribuer de nuance aux élus, en faisant des asexués politiques. Pourquoi le ministre a-t-il eu cette idée ? On pourrait le lui demander.

Mme Catherine Di Folco , présidente . - Monsieur Sueur, ce sujet a été abordé hier, lors de l'examen du projet de loi « Engagement et proximité ».

M. Alain Richard . - Le ministre de l'intérieur a eu cette idée parce que des milliers d'élus le lui ont demandé !

EXAMEN DES ARTICLES DE LA PROPOSITION DE LOI

Article 1 ^er A

M. Arnaud de Belenet , rapporteur . - Aujourd'hui, chaque candidat doit désigner un mandataire pour régler ses dépenses et percevoir ses recettes, ce qui permet de s'assurer du respect des procédures. Avec l'amendement COM-5 de M. Masson, seuls les candidats recueillant des fonds extérieurs désigneraient un mandataire. C'est contraire à la position de la commission, nous en avons débattu à plusieurs reprises en première lecture. Avis défavorable.

M. Jean Louis Masson . - Cet amendement n'a ni plus ni moins de rapport avec la proposition de loi que d'autres qui ont été déclarés irrecevables. Tout concerne le code électoral. On m'empêche de changer certains articles du code électoral qui sont changés par ailleurs par la proposition de loi.

Pour les candidats qui autofinancent leur campagne, disposer d'un mandataire financier est une procédure extrêmement lourde. Il est de plus en plus difficile d'ouvrir un compte bancaire. Cela met un temps fou. Par le passé, j'ai mené toutes mes campagnes en m'autofinançant, sans créer de compte de campagne. L'idée initiale qui a présidé à la création de ce dernier était de contrôler les dons et d'empêcher les financements illicites. Mais cela n'apporte strictement rien pour les candidats qui autofinancent leur campagne. Pendant dix ou quinze ans, on a très bien fonctionné.

Mme Catherine Di Folco , présidente . - Je vous prie de m'excuser Monsieur Masson mais nous avons un programme, comme vous l'avez vu, extrêmement chargé pour cette matinée. Étant donné que vous redéposez exactement les mêmes amendements qu'en première lecture et que vous aurez le loisir de les défendre en séance, je voudrais que l'on accélère un petit peu le mouvement et que vous ne réexpliquiez pas tous vos amendements.

M. Jean Louis Masson . - D'accord, je veux bien mais ce n'est pas la peine de venir car la moitié de mes amendements sont irrecevables et, l'autre moitié, on m'empêche de les défendre.

Mme Catherine Di Folco , présidente . - Nous comptons sur vous pour les défendre en séance.

M. Jean Louis Masson . - Ce n'est pas la peine, je m'en vais !

M. François Bonhomme . - Je mesure les difficultés, la lourdeur et l'inertie bancaire qui pénalisent les candidats.

Aujourd'hui, on peut payer par carte bleue. La nécessité de la présence physique du mandataire, pour payer, disparaît. C'est un changement de fonctionnement, qui questionne la place du mandataire.

En outre, de plus en plus, les chèques sont refusés. Il faut tenir compte de ces éléments, car ils filtrent la facilité d'accès à la candidature.

L'amendement COM-5 n'est pas adopté.

Les amendements COM-3 et COM-4 sont déclarés irrecevables en application de l'article 45 de la Constitution.

Article 1 ^er

M. Arnaud de Belenet , rapporteur . - Les amendements COM-6 et COM-7 relèvent le seuil à 3 ou 5 % des suffrages exprimés au-delà duquel les candidats doivent déposer un compte de campagne. Ils sont contraires à la position adoptée par la commission en première lecture. Avis défavorable.

L'amendement COM-6 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-7.

Article 1 ter A (supprimé)

M. Arnaud de Belenet , rapporteur . - Sur le fond, je suis en phase avec M. Masson concernant la définition des menues dépenses, mais j'émets un avis défavorable à son amendement COM-2 pour favoriser un vote conforme.

M. François Bonhomme . - Aujourd'hui, il est admis qu'un candidat peut régler directement une partie de ses dépenses, sans passer par son mandataire financier. Le rapporteur peut-il nous éclairer ?

M. Arnaud de Belenet , rapporteur . - C'est la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) qui décide de l'adéquation du niveau de menues dépenses. Cette situation perdura dès lors que nous ne fixons pas, dans la loi, le montant des menues dépenses.

M. François Bonhomme . - Il existe donc un risque juridique pour les candidats.

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

M. Arnaud de Belenet , rapporteur . - Depuis les années 1990, la CNCCFP décide et cela fonctionne bien. Nous avions adopté un plafond pour les menues dépenses, à l'initiative de M. Karoutchi et de Mme Laborde, mais l'Assemblée nationale ne l'a pas retenu.

Je souhaite une adoption conforme de la proposition de loi pour qu'elle ait des effets sur les prochaines élections municipales.

M. Alain Marc . - Il faudra bien qu'un jour, nous fixions un plafond pour les menues dépenses. La jurisprudence est chaotique. Beaucoup de collègues ne savent pas si leurs comptes sont validés ou pas. Certains ont subi les affres de l'inéligibilité pour l'achat de timbres !

L'amendement COM-2 n'est pas adopté.

Article 2

M. Arnaud de Belenet , rapporteur . - Avis défavorable à l'amendement COM-1 conformément à nos précédentes décisions.

Nous en avons déjà débattu à plusieurs reprises. Les auteurs de l'amendement contestent que l'écriture actuelle du droit donne faculté au juge pour prononcer l'inéligibilité du candidat. Nous avons seulement réécrit deux phrases et confirmé la faculté pour le juge d'intervenir. Cette vision est contestée, mais nous la maintenons.

M. Jean-Pierre Sueur . - Nous nous sommes longuement exprimés sur ce sujet et sur notre désaccord avec le rapporteur. Néanmoins, nous ne présenterons pas cet amendement en séance publique afin d'obtenir un vote conforme.

L'amendement COM-1 n'est pas adopté.

Article 3 bis

M. Arnaud de Belenet , rapporteur . - Avis défavorable à l'amendement COM-10 qui est contraire à la position de la commission.

L'amendement COM-10 n'est pas adopté.

Article 4 bis A

L'amendement COM-9 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution, de même que les amendements COM-8 , COM-19 rectifié, COM-21 rectifié, COM-22 rectifié et COM-20 rectifié.

Article 5

M. Arnaud de Belenet , rapporteur . - Avis défavorable à l'amendement COM-11 qui revient sur nos efforts pour mieux encadrer le contenu des bulletins de vote. Ce serait dommage...

L'amendement COM-11 n'est pas adopté.

M. Arnaud de Belenet , rapporteur . - Avis défavorable aux amendements COM-12 et COM-18 .

L'amendement COM-12 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-18.

M. Arnaud de Belenet , rapporteur . - Avis défavorable aux amendements COM-13 et COM-17 .

L'amendement COM-13 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-17.

M. Arnaud de Belenet , rapporteur . - De même pour les amendements COM-14 et COM-15 .

Les amendements COM-14 et COM-15 ne sont pas adoptés.

L'amendement COM-16 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

Mme Brigitte Lherbier . - Je voudrais souligner le problème du taux des prêts bancaires proposés aux candidats, qui est extrêmement élevé. Les banques fixent généralement un taux de 4,5 %, ce qui est prohibitif, alors qu'elles savent qu'elles ne risquent rien et proposent 1 % pour les prêts ordinaires. C'est scandaleux.

M. François Bonhomme . - La grande idée de banque de la démocratie est toujours restée dans les limbes. En application de la loi pour la confiance dans la vie politique du 15 septembre 2017, une ordonnance devait prévoir sa création dans un délai de neuf mois, mais elle a été abandonnée. Aujourd'hui, on s'en remet au médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques pour améliorer les relations entre banques et candidats. Or la difficulté d'accès au crédit est réelle. Cela n'autorise pas M. Masson à dire que seuls sont aidés les partis politiques dont les idées sont soutenues par les établissements bancaires. On attend que Mme Belloubet, ministre de la justice, trouve la martingale annoncée.

La proposition de loi est adoptée sans modification .

EXAMEN DES ARTICLES DE LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE

Article 1 ^er

M. Arnaud de Belenet , rapporteur . - Avis défavorable à cet amendement, par cohérence avec notre position sur la proposition de loi.

L'amendement COM-1 n'est pas adopté.

La proposition de loi organique est adoptée sans modification .

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans les tableaux suivants :

PROPOSITION DE LOI

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article 1 ^er A Recours à des prestataires de paiement pour le financement des campagnes électorales et des partis politiques
M. MASSON	5	Obligation de désigner un mandataire financier	Rejeté
M. MASSON	3	Conditions d'octroi des crédits bancaires pour les campagnes électorales	Irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution
M. MASSON	4	Conditions d'octroi des prêts bancaires aux candidats	Irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution
Article 1 ^er Simplification et clarification des règles applicables aux comptes de campagne
M. MASSON	6	Réduction du périmètre des comptes de campagne	Rejeté
M. MASSON	7	Réduction du périmètre des comptes de campagne	Rejeté
Article 1 ^er ter A (Supprimé) Régime des menues dépenses
M. MASSON	2	Périmètre des « menues dépenses »	Rejeté
Article 2 Clarification de l'inéligibilité pour manquement aux règles de financement des campagnes électorales (élections municipales, départementales, régionales et européennes)
M. SUEUR	1	Suppression de l'article	Rejeté
Article 3 bis Inéligibilité des membres du corps préfectoral
M. MASSON	10	Suppression de l'article	Rejeté
Article 4 bis A
M. MASSON	9	Envoi de la propagande électorale par l'État	Irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution
M. MASSON	8	Envoi de la propagande électorale par l'État	Irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution
M. MASSON	19 rect.	Enregistrement de la nuance politique des candidats	Irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution
M. MASSON	21 rect.	Enregistrement de la nuance politique des candidats	Irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution
M. MASSON	22 rect.	Enregistrement de la nuance politique des candidats	Irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution
M. MASSON	20 rect.	Enregistrement de la nuance politique des candidats	Irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution
Article 5 Contenu des bulletins de vote
M. MASSON	11	Suppression de l'article	Rejeté
M. MASSON	12	Possibilité de faire figurer le nom d'un tiers sur le bulletin de vote	Rejeté
M. MASSON	18	Contenu des bulletins de vote pour les villes de Paris, Lyon et Marseille	Rejeté
M. MASSON	13	Possibilité d'apposer la photographie d'un tiers sur le bulletin de vote	Rejeté
M. MASSON	17	Interdiction des photographies sur le bulletin de vote	Rejeté
M. MASSON	14	Possibilité de faire figurer la photographie d'un animal sur les bulletins de vote	Rejeté
M. MASSON	15	Interdiction de faire figurer un emblème sur les bulletins de vote	Rejeté
M. MASSON	16	Juxtaposition des couleurs bleu, blanc et rouge sur les affiches et les circulaires électorales	Irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution

PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article 1 ^er Clarification de l'inéligibilité pour manquement aux règles de financement des campagnes électorales (élections législatives et sénatoriales)
M. SUEUR	1	Suppression de l'article	Rejeté

---

* ¹ Conseil constitutionnel, 21 février 2019, Observations relatives aux élections législatives de 2017 , décision n° 2019-28 ELEC.

* ² Audition du 29 mai 2019, dont le compte rendu est consultable à l'adresse suivante : www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20190527/lois.html .

* ³ Loi n° 2019-776 du 24 juillet 2019 visant à permettre aux conseillers de la métropole de Lyon de participer aux prochaines élections sénatoriales.

* ⁴ En première lecture, le Sénat avait souhaité fixer le montant maximal des menues dépenses à 10 % du montant total du compte de campagne et 3 % du plafond des dépenses électorales.

* ⁵ Loi n° 2018-509 du 25 juin 2018 relative à l'élection des représentants au Parlement européen.

* ⁶ Article L. 48-2 du code électoral.

* ⁷ Ces deux scrutins étant organisés dans le cadre d'une circonscription électorale unique, couvrant l'ensemble du territoire national.

* ⁸ Compte rendu intégral de la séance du Sénat du 26 juin 2019.

* ⁹ Source : objet de l'amendement de M. Guillaume Gouffier-Cha adopté en première lecture par la commission des lois de l'Assemblée nationale.

* ¹⁰ Source : objet de l'amendement de M. André Reichardt adopté en première lecture par le Sénat.

* ¹¹ Source : exposé des motifs de la proposition de loi de notre collègue Alain Richard.

* ¹² Sans remettre en cause les mandats acquis antérieurement à la décision du juge, cette inéligibilité empêcherait les parlementaires de se présenter à d'autres scrutins.

* ¹³ Voir le commentaire de l'article 2 de la PPL pour un exemple concret.

* ¹⁴ Objet de l'amendement adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale.

* ¹⁵ Alors, qu'aujourd'hui, ce « délai de carence » n'est pas opposable aux candidats admis à faire valoir leurs droits à la retraite.

* ¹⁶ Compte rendu intégral de la séance du Sénat du 2 mai 2019.

* ¹⁷ Source : objet de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale.

* ¹⁸ Conseil constitutionnel, 21 février 2019, Observations relatives aux élections législatives de 2017 , décision n° 2019-28 ELEC.

* ¹⁹ Les dons d'une même personne physique ne pouvant pas dépasser 7 500 euros par parti politique ou 4 600 euros par candidat (article 11-4 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique et article L. 52-8 du code électoral).

* ²⁰ Ce seuil étant réduit à 3 % des suffrages exprimés pour les élections européennes et l'élection de l'assemblée de la Polynésie française, par cohérence, pour ces scrutins, avec le seuil du remboursement des dépenses électorales.

* ²¹ Loi n° 2018-509 du 25 juin 2018 relative à l'élection des représentants au Parlement européen.

* ²² Article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel.

* ²³ En cas de contestation des résultats de l'élection, la CNCCFP se prononce dans un délai de deux mois à compter du délai limite de dépôt des comptes de campagne. Le juge sursoit à statuer jusqu'à réception de sa décision.

* ²⁴ CNCCFP, Guide du candidat et du mandataire , édition 2019, p. 81.

* ²⁵ Compte rendu intégral de la séance du Sénat du 2 mai 2019.

* ²⁶ Rapport n ^os 2208 et 2209 fait par notre collègue Guillaume Gouffier-Cha au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, p. 23.

* ²⁷ Conseil constitutionnel, 21 février 2019, Observations relatives aux élections législatives de 2017 , décision n° 2019-28 ELEC.

* ²⁸ Dépassement du plafond des dépenses électorales, compte de campagne non déposé ou rejet de ce dernier par la CNCCFP.

* ²⁹ Compte rendu intégral de la séance de l'Assemblée nationale du 17 septembre 2019.

* ³⁰ Conseil constitutionnel, 13 avril 2018, Élections législatives dans la neuvième circonscription de la Loire-Atlantique , décision n° 2017-5336 AN.

* ³¹ Conseil constitutionnel, 27 septembre 2018, Élections législatives dans la première circonscription des Alpes-de-Haute-Provence , décision n° 2017-5391 AN.

* ³² Alors que, pour les élections législatives et sénatoriales, les décisions du Conseil constitutionnel ne sont pas susceptibles d'appel.

* ³³ Objet de l'amendement adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale.

* ³⁴ Article 8 de la proposition de loi, adopté conforme par les deux assemblées.

* ³⁵ Rapport n ^os 2208 et 2209 fait par notre collègue Guillaume Gouffier-Cha au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, p. 34.

* ³⁶ Articles L.O. 132, L. 195 et L. 340 du code électoral.

* ³⁷ Compte rendu intégral de la séance du Sénat du 2 mai 2019.

* ³⁸ Conseil constitutionnel, 12 avril 2011, Loi organique relative à l'élection des députés et des sénateurs , décision n° 2011-628 DC.

* ³⁹ Compte rendu intégral de la séance de l'Assemblée nationale du 17 septembre 2019.

* ⁴⁰ Qu'ils soient en position d'activité ou admis à faire valoir leurs droits à la retraite.

* ⁴¹ Source : objet de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale.

* ⁴² Articles L. 195 et L. 340 du code électoral.

* ⁴³ Article 2 ter de la proposition de loi.

* ⁴⁴ Nouvel article L. 46-2 du code électoral.

* ⁴⁵ Source : objet de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale.

* ⁴⁶ Article 15 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen.

* ⁴⁷ Article 10 du décret n° 2001-213 du 8 mars 2001 portant application de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel.

* ⁴⁸ Voir, pour plus de précisions, le rapport n° 443 (2018-2019) fait au nom de votre commission lors de l'examen de la proposition de loi en première lecture, p. 50-51.

* ⁴⁹ L'article 4 de la proposition de loi a été adopté conforme par les deux assemblées.

* ⁵⁰ Conseil constitutionnel, 21 février 2019, Observations relatives aux élections législatives de 2017 , décision n° 2019-28 ELEC.

* ⁵¹ Source : exposé des motifs de la proposition de loi de notre collègue Alain Richard.

* ⁵² Compte rendu intégral de la séance de l'Assemblée nationale du 17 septembre 2019.

* ⁵³ Cette exception s'inspirant des actuels articles R. 30 et R. 30-1 du code électoral.

* ⁵⁴ Objet de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale.

* ⁵⁵ Source : objet de l'amendement adopté en première lecture par le Sénat.

* ⁵⁶ Articles L. 51 et L. 90 du code électoral.

* ⁵⁷ Article L. 113-1 du code électoral.

* ⁵⁸ Conseil constitutionnel, 30 janvier 2003, Élections législatives dans la septième circonscription de Seine-Saint-Denis , décision n° 2002-2651/2655/2887 AN.

* ⁵⁹ Tribunal administratif de Paris, 1 ^er octobre 1999, affaire n° 98-2775.

* ⁶⁰ Tribunal de grande instance de Carcassonne, 2 novembre 1990, Sampietro.

* ⁶¹ Tribunal administratif de Grenoble, 29 mars 1995, affaire n° 93-718.

* ⁶² L'État rembourse aux candidats ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés le coût du papier, l'impression des bulletins de vote, affiches, circulaires ainsi que les frais d'affichage (article L. 167 du code électoral).

* ⁶³ Source : objet de l'amendement adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale.

* ⁶⁴ Conformément au principe de spécialité législative, les lois et règlements sont applicables dans ces collectivités territoriales uniquement lorsqu'ils comportent une mention expresse à cette fin.

* ⁶⁵ La technique du « compteur d'application » consiste à indiquer qu'une disposition est applicable outre-mer dans sa rédaction résultant d'une loi déterminée, ce qui permet de vérifier si les modifications ultérieures ont été ou non étendues à ces collectivités.

* ⁶⁶ Voir le commentaire de l'article 2 de la proposition de loi pour plus de précisions sur le dispositif adopté par le Sénat en première lecture.

* ⁶⁷ Pour plus de précisions, voir le commentaire de l'article 3 bis relatif aux élections municipales, départementales et régionales.