B. UNE ASSEMBLÉE CONSTITUTIONNELLE QUI CHERCHE ENCORE SA PLACE
1. Une institution méconnue
Chaque année, le Conseil économique, social et environnemental rend une trentaine de rapports pour éclairer les décisions des pouvoirs publics.
Nombre de rapports publiés par le CESE
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Rapports sur saisine ou autosaisine |
Résolutions |
Études |
Contributions au PNR 9 ( * ) |
Total |
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2016 |
15 |
- |
- |
- |
15 |
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2017 |
24 |
2 |
1 |
1 |
28 |
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2018 |
24 |
7 |
1 |
1 |
33 |
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2019 |
25 |
3 |
2 |
1 |
31 |
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2020 (prévision) |
16 |
4 |
6 |
1 |
27 |
Source : commission des lois du Sénat,
à partir des informations communiquées par le CESE
Comme l'a souligné le sénateur Jean-Pierre Vial, la force de l'institution repose sur « la culture du consensus qui (y) règne (...), le fait que les différents intérêts représentés le sont sous toutes leurs facettes, l'approche pragmatique et transversale qui est celle de ses membres et leur familiarité avec les procédés de la négociation collective » 10 ( * ) .
Acteur essentiel de la démocratie sociale, le CESE promeut une démarche de dialogue, dans un pays où les conflits sociaux sont nombreux et particulièrement difficiles à résoudre .
Si son rôle de lieu d'échange entre les représentants d'intérêts économiques et sociaux de la Nation est parfaitement rempli, le CESE peine toutefois à trouver sa place dans les institutions de la République et à garantir la visibilité de ses travaux .
Comme l'indique le Gouvernement, son existence « a toujours été contestée, de manière plus ou moins virulente, à la fois par les pouvoirs publics, qui ont entretenu une certaine défiance à l'égard de cette entité atypique, et par les citoyens, qui connaissent peu cette institution et peinent à en percevoir l'utilité » 11 ( * ) .
Pour Dominique-Jean Chertier, le CESE est « chahuté, voire miraculé » : ses travaux passent « largement inaperçus, de l'opinion publique, assurément, mais aussi, ce qui est plus préoccupant, des pouvoirs publics. Nombre d'avis et d'études, qui représentent pourtant des synthèses riches d'enseignements, demeurent insuffisamment exploités » 12 ( * ) .
L'institution est également concurrencée par une myriade d'organismes consultatifs , qui disposent parfois de capacités d'expertise supérieures ou d'une organisation plus souple (Conseil d'orientation des retraites, Haut Conseil pour l'avenir de l'assurance maladie, Conseil d'analyse économique, etc .). En tout état de cause, l'objectif initial de l'ordonnance du 29 décembre 1958 - supprimer tous les organismes consultatifs faisant « double emploi » avec le CESE - n'a pas été atteint.
Faute de sollicitations de la part du Gouvernement ou du Parlement, le CESE s'autosaisit de la plupart de ses dossiers . Pour l'année 2019, l'autosaisine a représenté 79,2 % de ses travaux, un chiffre qui devrait se maintenir en 2020.
Ces dernières années, l'évolution des autosaisines du CESE témoigne d'une évolution préoccupante de l'attitude du Gouvernement de vouloir réformer sans tenir compte de l'avis des représentants constitués des forces économiques et sociales du pays. Le Parlement, quant à lui, saisi souvent dans l'urgence, n'est pas en mesure de s'appuyer sur les travaux du CESE.
Dominique-Jean Chertier soulève, à juste titre, le « paradoxe » d'un « organe consultatif au service des pouvoirs publics dont la principale activité consiste à s'auto-consulter » 13 ( * ) .
Proportion de l'autosaisine dans les travaux du CESE
Source : commission des lois du Sénat,
à partir des informations communiquées par le CESE
Bien qu'ayant modernisé le CESE, la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 14 ( * ) n'a pas permis d'inverser cette tendance , ni de réaffirmer la place de cet organe consultatif dans les institutions.
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Les principaux apports de la réforme de 2008 - Étendre le champ de compétence du Conseil économique et social aux questions environnementales. - Adapter sa composition, en particulier pour mieux représenter les jeunes et les étudiants et pour renforcer le principe de parité. - Moderniser les voies de saisine, en les ouvrant au président de l'Assemblée nationale et à celui du Sénat ainsi qu'aux citoyens (par l'intermédiaire des pétitions). - Créer une procédure simplifiée pour permettre au CESE de rendre un avis dans un délai de trois semaines. |
2. De nouvelles pratiques participatives
Le Conseil économique, social et environnemental cherche aujourd'hui à développer ses pratiques participatives.
Depuis 2010, il peut être saisi par voie de pétitions sur toute question à caractère économique, social ou environnemental .
Lorsqu'une pétition est signée par 500 000 personnes majeures, de nationalité française ou résidant régulièrement en France, le CESE examine sa recevabilité. Il se prononce ensuite, dans un délai d'un an, sur les questions soulevées par les pétitions recevables et précise les suites qu'il souhaite y donner.
À ce jour, ce seuil de 500 000 signataires n'a été atteint qu'une seule fois , au sujet de l'ouverture du mariage aux couples de même sexe (15 février 2013). Cette pétition a toutefois été déclarée irrecevable : le Parlement examinant un projet de loi portant sur le même thème, seul le Premier ministre pouvait consulter le CESE 15 ( * ) .
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Un nouveau dispositif de veille des pétitions en ligne En mai 2017, le CESE a instauré un nouveau dispositif de veille des pétitions. Il concerne les pétitions déposées sur les plateformes internet, qui ne sont pas directement adressées au CESE. Un comité de veille - composé de sept membres du CESE - se réunit chaque mois pour sélectionner les pétitions. À ce jour, 10 autosaisines ont émergé de cette veille . En septembre 2017, le CESE a par exemple entendu en audition quatre porteurs de pétitions sur les déserts médicaux , dont l'une avait recueilli plus de 80 000 soutiens sur la plateforme change.org. Un avis a été publié sur cette question en décembre 2017. |
Pour enrichir ses travaux, le CESE a déjà mis en place deux panels de citoyens tirés au sort :
- 28 citoyens pour l'avis « Fractures et transitions : réconcilier la France », adopté le 12 mars 2019. Cinq d'entre eux ont été directement associés aux travaux de la commission temporaire, avec voix consultative ;
- 30 citoyens pour l'avis « Générations nouvelles : construire les solidarités de demain », adopté le 7 juillet dernier.
Enfin, le CESE a organisé la convention citoyenne pour le climat, réunissant 150 citoyens tirés au sort pendant 9 mois (2019-2020) . Outre l'accueil des citoyens au palais d'Iéna, sept des quinze membres du comité de gouvernance étaient issus du CESE. Leur mission consistait à organiser les débats, tout en veillant à leur objectivité.
3. Des projets avortés de révision constitutionnelle
Devant le Congrès réuni à Versailles le 3 juillet 2017, le Président de la République a annoncé une réforme du Conseil économique, social et environnemental, pour qu'il devienne « la Chambre du futur , où circuleront toutes les forces vives de la Nation » ou encore « le forum de notre République ».
L'institution aurait vocation à devenir « l'instance unique de consultation prévue par tous nos textes » ; ses effectifs seraient réduits d'un tiers.
Le 25 avril 2019, en pleine crise des « gilets jaunes », le Président de la République a confirmé sa volonté de réformer le CESE pour qu'il devienne « le Conseil de la participation citoyenne » . En plus des compétences du CESE, ce dernier organiserait la participation du public sur les grands projets d'aménagement, en lieu et place de la Commission nationale du débat public (CNDP).
Le Président de la République a également affirmé son intention d'avoir « des citoyens tirés au sort qui viennent compléter (le CESE) et qui ainsi permettront à (celui-ci) de représenter pleinement la société dans toute sa diversité et sa vitalité ».
Le Gouvernement a déposé deux projets de loi constitutionnelle (PJLC) comportant, parmi leurs mesures, des dispositions destinées à réformer le CESE :
- le PJLC pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace (9 mai 2018), dont l'Assemblée nationale a suspendu l'examen au 22 juillet 2018 ;
- le PJLC pour un renouveau de la vie démocratique (29 août 2019), qui n'a jamais été inscrit à l'ordre du jour du Parlement.
* 9 Programme national de réforme.
* 10 Rapport n° 535 (2008-2009) fait au nom de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi organique prorogeant le mandat des membres du Conseil économique, social et environnemental.
* 11 Source : étude d'impact du projet de loi.
* 12 « Pour une réforme du Conseil économique, social et environnemental », op.cit.
* 13 « Pour une réforme du Conseil économique, social et environnemental », op.cit.
* 14 Révision constitutionnelle dont la mise en oeuvre a été précisée par la loi organique n° 2010-704 du 28 juin 2010 relative au Conseil économique, social et environnemental.
* 15 Le Conseil d'État confirmant l'irrecevabilité de cette pétition devant le CESE (Conseil d'État, 15 décembre 2017, affaire n° 402259).