EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE
ARTICLE
UNIQUE
Création d'associations professionnelles à
adhésion obligatoire pour réformer la régulation des
activités des courtiers en assurance et des intermédiaires en
opérations de banque et en services de paiement
Le présent article propose de créer des associations professionnelles dont l'adhésion serait obligatoire pour les courtiers d'assurance ou de réassurance et leurs mandataires, ainsi que pour les intermédiaires en opérations de banques et de services de paiement (IOBSP). Ces associations, agréées par l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), seraient chargées d'offrir un service de médiation à leurs membres, de vérifier le respect des conditions d'accès et d'exercice de leur activité, le respect des exigences professionnelles, et d'offrir un service d'accompagnement et d'observation de leur activité.
Le présent article exclut de cette obligation d'adhésion les personnes dont les obligations encadrant déjà leurs activités leur permettent de satisfaire de facto les conditions minimales requises pour exercer cette profession. Pour le courtage en assurances, il s'agit des établissements de crédit et sociétés de financement, des sociétés de gestion de portefeuille, des entreprises d'investissement et des agents généraux d'assurance. Pour les IOBSP, il s'agit des mandataires exerçant en vertu de mandats, exclusifs ou non, d'établissements de paiement ou de crédit, ainsi que des mandataires de ces intermédiaires.
Ces associations professionnelles, dont les règles sont approuvées par l'ACPR, pourront refuser l'adhésion d'un intermédiaire qui ne satisfait pas les conditions d'exercice de la profession, ou prononcer d'office le retrait de l'adhésion si ces conditions ne sont plus réunies. Le dispositif proposé s'inspire directement du modèle de « co-régulation » appliqué aux conseillers en investissements financiers (CIF), dont le contrôle est assuré par l'Autorité des marchés financiers (AMF).
Constatant que le dispositif proposé permettrait de structurer utilement un secteur d'activité dense et très diversifié, et qu'il serait conforme au droit de l'Union européenne, notamment à l'article 12 de la directive de distribution des assurances (DDA), la commission a soutenu l'objectif du présent article, qui est d'assurer un premier niveau de contrôle de ces acteurs, complémentaire aux pouvoirs de l'ACPR et aux missions assignées à l'Orias.
À l'initiative du rapporteur, la commission a adopté huit amendements visant à renforcer l'effectivité du dispositif proposé. Deux amendements proposent des améliorations substantielles, notamment en transférant à l'Orias le contrôle de l'honorabilité des dirigeants et des salariés (COM-4), et en permettant aux associations professionnelles d'émettre des recommandations à l'égard de leurs membres en matière de pratiques commerciales et professionnelles (COM-7). En outre, la commission a adopté un amendement permettant aux associations qui le souhaitent de notifier à l'ACPR et aux autres associations un refus d'adhésion (COM-5). Enfin, la commission a adopté cinq amendements de précision juridique et rédactionnels (COM-3, COM-6, COM-8, COM-9, et COM-10).
La commission a toutefois souligné que la portée du dispositif proposé ne devait pas être exagérée, dans la mesure où il ne permettait pas de répondre à l'une des principales difficultés de régulation de ce secteur, à savoir le contrôle des intermédiaires exerçant en France au titre de la libre prestation de service (LPS).
La commission des finances a adopté cet article unique ainsi modifié.
I. LE DROIT EXISTANT : UN ENCADREMENT LIMITÉ DES COURTIERS EN ASSURANCE ET DES IOBSP
A. LES COURTIERS ET IOBSP : UN VASTE SECTEUR TRÈS DIVERSIFIÉ
Aux termes de l'article L. 511-1 du code des assurances , la distribution d'assurances ou de réassurances consiste à fournir des recommandations sur des contrats, à présenter, proposer ou aider à conclure ces contrats ou à réaliser d'autres travaux préparatoires à leur conclusion, ou à contribuer à leur gestion et à leur exécution , notamment en cas de sinistre.
L'intermédiation d'assurance regroupe plusieurs catégories d'agents , telles que les courtiers d'assurance, les agents généraux d'assurance, les mandataires d'assurance, et les mandataires d'intermédiaires d'assurance.
Nombre d'intermédiaires d'assurance par catégorie en 2019
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Catégorie |
Nombre d'immatriculations |
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Courtiers d'assurance |
24 988 |
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Agents généraux d'assurance |
11 406 |
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Mandataires d'assurance (liés et non liés) |
2 669 |
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Mandataires d'intermédiaires d'assurance |
25 036 |
Source : commission des finances du Sénat (d'après le rapport annuel 2019 de l'Orias)
Si le nombre d'agents généraux d'assurance est stable depuis plusieurs années, l'activité des courtiers d'assurance s'est fortement développée , avec une progression de 25 % de leur nombre depuis 2010. La progression du nombre de mandataires d'intermédiaires d'assurance est encore plus forte, celui-ci ayant augmenté de 66 % en moins de dix ans.
De façon analogue, l'article L. 519-1 du code monétaire et financier définit l'activité d'intermédiation en opérations de banque et en services de paiement comme l'activité consistant à présenter, proposer ou aider à la conclusion de ces opérations, ou à effectuer tous travaux et conseils préparatoires à leur réalisation .
Aux termes de l'article R. 519-4 du même code , il existe plusieurs catégories d'intermédiaires en opérations de banque et en services de paiement (IOBSP) :
- les courtiers en opérations de banque et en services de paiement (COBSP) qui exercent en tant qu'intermédiaire en vertu d'un mandat du client , et qui ne sont pas soumis à une obligation contractuelle d'exercer exclusivement avec un établissement de crédit ou de paiement ;
- les mandataires exclusifs en opérations de banque et en services de paiement (MOBSP), qui exercent en vertu d'un mandat d'un établissement de crédit ou de paiement ;
- les mandataires en opérations de banque et en services de paiement qui exercent l'intermédiation en vertu d'un ou plusieurs mandats non exclusifs délivrés par un ou plusieurs établissements de crédit ou de paiement (MOBSPL) ;
- les mandataires d'intermédiaires en opérations de banque et en services de paiement (MIOBSP) qui exercent en vertu de mandats des personnes mentionnées aux trois précédentes catégories .
En 2019, le nombre total d'IOBSP immatriculés s'élevait à 32 057 .
Nombre d'IOBSP par catégorie en 2019
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Catégorie |
Nombre d'immatriculations |
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COBSP |
7 074 |
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MOBSP |
3 668 |
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MOBSPL |
10 778 |
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MIOBSP |
12 823 |
Source : commission des finances du Sénat (d'après le rapport annuel 2019 de l'Orias)
De façon analogue à la forte progression du nombre de mandataires d'intermédiaires d'assurance, le secteur des IOBSP a été marqué ces dernières années par une croissance rapide du nombre de mandataires d'intermédiaires en opérations de banque et en services de paiement. En effet, depuis 2016, le nombre est passé d'environ 8 000 à 12 823, soit une progression de 60 % .
Le cumul de ces activités d'intermédiaires est courant . Par exemple, en 2019, 10 % des courtiers d'assurance exerçaient également une activité de courtier en opérations de banque, soit 2 433 personnes, et 16 % d'entre eux étaient également conseiller en investissements financiers, soit 3 936 personnes. Près du quart des courtiers en opérations de banque et services de paiement exercent aussi en tant que conseillers en investissements financiers, soit 1 814 personnes, témoignant d'une forte porosité de ces activités 1 ( * ) .
B. CONTRAIREMENT AUX CONSEILLERS EN INVESTISSEMENTS FINANCIERS, LES COURTIERS EN ASSURANCE ET LES IOBSP NE SONT PAS TENUS D'ADHÉRER À UNE ASSOCIATION
1. Placés sous le contrôle de l'ACPR, les courtiers en assurance et les IOBSP sont soumis à une obligation d'immatriculation auprès de l'Orias
En application de l'article L. 612-2 du code monétaire et financier, le contrôle des IOBSP et des courtiers en assurance relève de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) .
Le nombre de contrôles apparaît toutefois très limité : pour l'ensemble des intermédiaires, il s'élève à 71 par an en moyenne.
Évolution du nombre de contrôles sur place
des intermédiaires
effectués par l'ACPR
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2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
Moyenne |
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67 |
70 |
68 |
79 |
71 |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les réponses adressées par l'ACPR)
En complément, les courtiers et IOBSP sont soumis à une obligation d'immatriculation au registre unique des intermédiaires tenu par l'Orias, en vertu de l'article L. 519-3-1 du code monétaire et financier et de l'article L. 512-1 du code des assurances. Cette inscription doit être renouvelée annuellement, sous peine de radiation .
En pratique, l'immatriculation à l'Orias est subordonnée à la vérification de quatre principales conditions d'exercice :
- l' honorabilité des dirigeants et assimilés ;
- une capacité professionnelle graduée selon la catégorie et le type de contrat distribué ;
- la souscription d'une assurance de responsabilité civile professionnelle ;
- une garantie financière minimale de 115 000 euros, applicable uniquement lorsque l'intermédiaire se voit confier des fonds.
2. Contrairement aux conseillers en investissements financiers, ils ne sont pas tenus d'adhérer à une association professionnelle ayant pour mission de les contrôler régulièrement
En revanche, les IOBSP et les courtiers ne sont pas soumis à une obligation d'adhérer à une association professionnelle agréée , contrairement aux conseillers en investissements financiers (CIF), régulés par l'Autorité des marchés financiers (AMF).
En effet, depuis la loi n° 2003-706 du 1 er août 2003 de sécurité financière, « tout conseiller en investissements financiers doit adhérer à une association chargée du suivi de l'activité professionnelle individuelle de ses membres, de leur représentation collective et de la défense de leurs droits et intérêts », en application de l'article L. 541-4 du code monétaire et financier.
Ces associations sont agréées par l'AMF en considération, notamment, de leur représentativité et de leur aptitude à remplir leurs missions . Actuellement, quatre associations professionnelles de CIF disposent de cet agrément 2 ( * ) .
Leurs attributions et pouvoirs sont particulièrement étendus puisqu'elles doivent contrôler sur place l'ensemble de leurs adhérents au moins une fois tous les cinq ans 3 ( * ) , imposent à leur membre le respect d'un code de bonne conduite préalablement approuvé par l'AMF 4 ( * ) et peuvent prononcer à l'encontre de ces derniers des sanctions pouvant aller jusqu'à la radiation 5 ( * ) . Il s'agit donc d'un véritable modèle de « co-régulation » .
Ce contrôle de premier niveau effectué sur les CIF à intervalle régulier semble particulièrement opportun , puisque des manquements sont relevés de façon quasi systématique (dans 79 % des contrôles en 2019 et 95 % les années précédentes).
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : L'OBLIGATION D'ADHÉRER À UNE ASSOCIATION PROFESSIONNELLE POUR LES COURTIERS EN ASSURANCE ET LES IOBSP
A. POUR LES COURTIERS EN ASSURANCE ET LEURS MANDATAIRES
Le I du présent article modifie le code des assurances afin d'y insérer sept nouveaux articles L. 513-3 à L. 513-9 relatifs à l'obligation d'adhésion à une association professionnelle pour les courtiers en assurance .
Afin de pouvoir s'immatriculer auprès de l'Orias, le I du nouvel article L. 513-3 prévoit que les intermédiaires suivants adhèrent à une association professionnelle :
- les courtiers d'assurance ou de réassurance , personnes physiques ou sociétés immatriculées au registre du commerce et des sociétés pour l'activité de courtage d'assurance ;
- leurs mandataires , personnes physiques non salariées et personnes morales.
Cette association professionnelle est chargée du suivi de l'activité et de l'accompagnement de ses membres. Plus précisément, elle réalise les missions suivantes :
- elle offre un service de médiation à ses membres ;
- elle vérifie les conditions d'accès et d'exercice de leur activité et leur respect des exigences professionnelles ;
- elle offre un service d'accompagnement et d'observation de l'activité et des pratiques professionnelles , notamment par la collecte de données statistiques.
Plusieurs catégories d'intermédiaires ne sont pas soumises à cette obligation d'adhésion.
Ainsi, cette adhésion est facultative pour les courtiers ou sociétés de courtage et leurs mandataires qui exercent en France au titre de la libre prestation de service . Le caractère non-obligatoire de cette adhésion est justifié par le régime de libre établissement au sein de l'Union européenne.
De plus, les personnes suivantes sont exclues de cette obligation :
- les établissements de crédit et sociétés de financement ;
- les sociétés de gestion de portefeuille ;
- les entreprises d'investissement ;
- les mandataires d'intermédiaires d'assurance agissant pour l'une des trois catégories précédemment visées ;
- les agents généraux d'assurance inscrits à l'Orias.
Cette exclusion s'explique par les obligations encadrant déjà l'exercice de ces personnes, leur permettant de satisfaire de facto les conditions minimales requises pour exercer cette profession.
Le nouvel article L. 513-4 prévoit que la demande d'adhésion donne lieu à une réponse dans un délai maximal de deux mois , à compter de la date de réception par l'association d'un dossier complet.
Le I du nouvel article L. 513-5 précise que les associations professionnelles sont agréées par l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) .
Dans cette perspective, cette dernière « vérifie leur représentativité, la compétence et l'honorabilité de leur gouvernance, appréciée au regard de leurs procédures écrites ainsi que leur aptitude à assurer l'exercice et la permanence de leurs missions au travers de moyens matériels et humains adaptés ». L'ACPR peut leur retirer l'agrément dès lors que les conditions d'agrément ne sont plus satisfaites.
Le II de ce même article prévoit que ces associations établissent des règles par écrit , elles-mêmes approuvées par l'ACPR au moment de leur agrément, puis approuvées de nouveau en cas de modification ultérieure.
Elles s'engagent à mettre en oeuvre ces règles pour procéder :
- à la vérification des conditions d'accès à l'activité de courtier ;
- à la vérification des conditions d'adhésion et de perte de la qualité de membre ;
- à la prise de sanctions à l'encontre de leurs membres.
Les associations établissent et adressent à l'ACPR un rapport annuel de leurs activités et de celles de leurs membres.
Le I du nouvel article L. 513-6 détaille les sanctions pouvant être prononcées par les associations professionnelles à l'égard de leurs membres.
Outre l'avertissement et le blâme , elles peuvent prononcer le retrait de la qualité de membre dans les cas suivants :
- il ne remplit plus les conditions d'adhésion ;
- il n'a pas commencé son activité dans un délai de douze mois après son adhésion ;
- il n'est plus immatriculé auprès de l'Orias ;
- il n'exerce plus son activité depuis au moins six mois ;
- son adhésion a été fondée sur de fausses déclarations ou irrégularités.
Les dispositions de l'article prévoient plusieurs garanties procédurales relatives à la décision de retrait de la qualité de membre. Celle-ci est prononcée par une commission , constituée au sein de l'association professionnelle, à l'issue d'une procédure contradictoire et par une décision motivée. Cette commission doit répondre à des garanties d'indépendance et d'impartialité . La décision est notifiée par lettre recommandée avec accusé de réception à l'intéressé, à l'Orias, et à l'ACPR.
La décision de retrait peut faire l'objet d'un recours devant le tribunal judiciaire.
Le II du même article précise que la commission n'est pas compétente pour sanctionner les manquements de ses membres qui relèvent exclusivement de la compétence de l'ACPR .
Le nouvel article L. 513-7 vise à prévoir que les associations professionnelles sont tenues au secret professionnel dans le cadre de leurs missions. Celui-ci ne peut toutefois être opposé ni à l'Orias, ni à l'ACPR, ni à l'autorité judiciaire dans le cadre d'une procédure pénale ou d'une procédure de liquidation judiciaire. En outre, l'ACPR peut communiquer aux associations professionnelles des informations couvertes par le secret professionnel dès lors qu'elles sont utiles pour l'exercice de leurs missions.
Le nouvel article L. 513-8 prévoit que les courtiers informent l'association dont ils sont membres de toute modification d'informations pouvant avoir des conséquences sur leur adhésion.
Enfin, les modalités d'application de ces articles sont prévues par un décret en Conseil d'État ( article L. 513-9 ).
B. POUR LES INTERMÉDIAIRES EN OPÉRATIONS DE BANQUE ET EN SERVICE DE PAIEMENT ET LEURS MANDATAIRES
Le II du présent article transpose aux intermédiaires en opérations de banque et en service de paiement (IOBSP) les dispositions prévues pour les courtiers en assurances.
En conséquence, il modifie le code monétaire et financier pour introduire une nouvelle section composée de sept nouveaux articles L. 519-11 à L. 519-17.
Afin de pouvoir s'immatriculer auprès de l'Orias, le I du nouvel article L. 519-11 prévoit que les IOBSP adhèrent à une association professionnelle.
Les missions de ces associations professionnelles sont les mêmes que celles des courtiers en assurances .
Les IOBSP exerçant en France au titre de la libre prestation de services peuvent adhérer de façon facultative à ces associations.
Outre ces derniers, sont également exclus de cette obligation d'adhésion :
- les mandataires exclusifs qui agissent en vertu d'un mandat d'un établissement de crédit, d'une société de financement, d'un établissement de paiement, d'un établissement de monnaie électronique, d'un intermédiaire en financement participatif, d'une entreprise d'assurance dans le cadre de ses activités de prêts ou d'une société de gestion dans le cadre de ses activités de gestion de fonds d'investissement alternatif (2° de l'article R. 519-4 du code monétaire et financier) ;
- les mêmes mandataires non exclusifs (3° du même article) ;
- les mandataires des intermédiaires des deux précédentes catégories (4° du même article).
Les autres dispositions relatives au délai de réponse à la demande d'adhésion (article L. 519-12), à l'agrément des associations professionnelles (article L. 519-13), aux sanctions prises à l'égard des membres, y compris la décision de retrait de la qualité de membre (article L. 519-14), au secret professionnel (article L. 519-15), à la notification des modifications d'informations par les membres (article L. 519-16) et aux mesures d'application précisées par un décret en Conseil d'État (article L. 519-17) sont identiques à celles prévues pour les coutiers en assurance.
Par conséquent, le 2° du I du présent article modifie l'article L. 612-2 du code monétaire et financier afin d'inclure les associations professionnelles des courtiers en assurances et des IOBSP dans le champ de compétence de l'ACPR .
Enfin, le III du présent article prévoit une entrée en vigueur de ces dispositions le 1 er janvier 2021 .
III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : DES AJUSTEMENTS PARAMÉTRIQUES
A. EN COMMISSION, PLUSIEURS AMENDEMENTS ONT ÉTÉ ADOPTÉS SANS MODIFIER L'ÉQUILIBRE GÉNÉRAL DU TEXTE
La commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté neuf amendements .
Elle a adopté un amendement à l'initiative de Jean-Noël Barrot, avec un avis favorable de la rapporteure Valéria Faure-Muntian, visant à préciser que les associations professionnelles des courtiers en assurance et des IOBSP sont représentatives , même si leur représentativité faisait déjà partie des critères d'agrément par l'ACPR.
Elle a adopté trois amendements identiques à l'initiative de Dino Cinieri, Patrick Hetzel et Lise Magnier, avec un avis favorable de la rapporteure , précisant que le refus d'adhésion doit faire l'objet d'une décision motivée de l'association professionnelle.
Elle a également adopté trois autres amendements identiques à l'initiative des mêmes auteurs, avec un avis favorable de la rapporteure , visant à préciser que la décision de refus d'adhésion peut faire l'objet d'un recours devant le tribunal judiciaire dans le ressort duquel se trouve le siège de l'association.
Enfin, la commission a adopté deux amendements à l'initiative de la rapporteure .
Le premier réécrit les dispositions des nouveaux articles L. 513-6 du code des assurances et L. 519-14 du code monétaire et financier, relatives aux sanctions pouvant être prises à l'encontre des membres de l'association.
Cette nouvelle rédaction vise à s'aligner sur celle prévue pour les associations des conseillers en investissements financiers au III de l'article L. 541-4 du code monétaire et financier.
Ainsi, la mention de l'avertissement et du blâme est supprimée, les différentes sanctions pouvant être prévues par les règles établies par les associations professionnelles et qui font l'objet d'un agrément de l'ACPR .
La commission interne à l'association , chargée initialement de se prononcer sur le retrait de la qualité de membre, est supprimée . La gouvernance de l'association pourra être définie par les règles qu'elle établit.
En outre, l'amendement prévoit que tout retrait de l'adhésion est notifié à l'Orias. Lorsqu'il est prononcé d'office, le retrait d'adhésion est désormais notifié à l'ACPR et prend effet à l'expiration d'une période dont la durée est déterminée par l'association.
Les motifs de retrait d'office de la qualité de membre sont ceux pour lesquels l'association pouvait déjà retirer cette qualité dans le texte initial, à savoir si le membre ne remplit plus les conditions d'adhésion, s'il n'a pas commencé son activité dans un délai de douze mois à compter de son adhésion, s'il n'a pas exercé son activité depuis au moins six mois, ou s'il a obtenu son adhésion par de fausses déclarations ou irrégularités.
Le second amendement a pour objet de décaler au 1 er avril 2022 la date d'entrée en vigueur de la réforme . Cette modification vise à tenir compte, d'une part, du calendrier de l'examen de la proposition de loi et, d'autre part, des dates de la campagne de renouvellement des immatriculations à l'Orias.
B. EN SÉANCE PUBLIQUE, LES AMENDEMENTS ADOPTÉS VISAIENT ESSENTIELLEMENT À RÉTABLIR DES DISPOSITIONS CENSURÉES DU TEXTE INITIAL
En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté six amendements , dont quatre à l'initiative du Gouvernement, et avec l'avis favorable de la commission, visant à réintroduire des dispositions du texte initial déclarées contraires à l'article 40 de la Constitution par le président de la commission des finances, Éric Woerth, avant l'examen du texte par la commission 6 ( * ) .
Elle a également adopté un amendement à l'initiative de Jean-Noël Barrot , avec un avis favorable de la commission , ayant fait l'objet d'un sous-amendement rédactionnel du Gouvernement, également avec un avis favorable de la commission. Cet amendement vise à prévoir que l'association puisse notifier aux autres associations professionnelles sa décision de retrait de la qualité de membre .
Enfin, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement , avec un avis favorable de la commission , prévoyant les modalités d'application de ces dispositions aux collectivités d'outre-mer.
Par conséquent, les 3°, 4° et 5° du II du présent article étendent le dispositif proposé aux collectivités de Nouvelle-Calédonie, de Polynésie française et de Wallis et Futuna . En effet, le principe de « spécialité législative » s'applique à ces collectivités, en vertu de l'article 74 de la Constitution pour la Polynésie française et Wallis et Futuna, et en application de l'article 90 de la loi organique statutaire pour la Nouvelle-Calédonie 7 ( * ) .
Dans leur nouvelle rédaction, les I des articles L. 745-7, L. 755-7, et L. 765-7 du code monétaire et financier énumèrent les dispositions rendues applicables respectivement en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie Française, ainsi que dans les îles Wallis et Futuna. L'insertion dans le texte d'un tableau dit « compteur Lifou » permet d'identifier la date et la version de l'ensemble des dispositions rendues applicables en l'état sur le territoire de ces collectivités.
Plus précisément, le 3° du II du présent article modifie l'article L. 745-7 du code monétaire et financier afin de préciser les dispositions applicables sur le territoire de la collectivité de Nouvelle-Calédonie .
Le 4° du II du présent article modifie l'article L. 755-7 du code monétaire et financier afin de préciser les dispositions applicables sur le territoire de la collectivité de Polynésie française .
Le 5° du II du présent article modifie l'article L. 765-7 du code monétaire et financier afin de préciser les dispositions applicables sur le territoire de la collectivité de Wallis et Futuna .
Le 6° du II du présent article prévoit la modification des articles L. 746-2, L. 756-2 et L.766-2, qui étendent les dispositions applicables concernant la mission de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution pour les collectivités du Pacifique, respectivement la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française.
IV. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UN DISPOSITIF QUI CONSTITUE UNE PREMIÈRE RÉPONSE UTILE, DONT L'AMBITION EST NÉCESSAIREMENT LIMITÉE PAR LES CONTRAINTES DU DROIT EUROPÉEN
A. UN PREMIER PAS UTILE...
1. Un dispositif qui marque l'aboutissement d'une concertation menée depuis 2018, mais dont la portée ne doit pas être exagérée
Le dispositif proposé reprend l'essentiel des dispositions de l'article 207 du projet de loi « Pacte » 8 ( * ) , qui avait été censuré par le Conseil constitutionnel, au motif que ces dispositions ne présentaient pas de lien, même indirect, avec celles du projet de loi initial 9 ( * ) .
Cet article était issu de l'adoption par le Sénat, en première lecture, de deux amendements identiques à l'initiative de Jean Bizet et de Richard Yung, avec un double avis favorable du Gouvernement et de la commission spéciale.
Par rapport aux dispositions introduites dans le projet de loi « Pacte », le dispositif proposé par la présente proposition de loi est sensiblement différent sur les trois points suivants :
- les missions assignées aux associations professionnelles ont été modifiées , et ne comprennent plus, dans le texte déposé, ni la défense des intérêts des membres, ni la formation professionnelle, ni le devoir de vigilance en matière d'exercice de l'activité. L'évolution de la rédaction résulte de l'approfondissement de la concertation avec le secteur d'une part, et du caractère peu opérationnel du devoir de vigilance initialement prévu d'autre part ;
- la liste des personnes exclues du champ du dispositif n'est plus fixée par décret, mais directement établie par la loi ;
- en matière de pouvoir de sanction , le texte précise désormais explicitement que l'association professionnelle n'est pas compétente pour sanctionner les manquements des membres qui relèvent exclusivement de la compétence de l'ACPR.
Comme indiqué au rapporteur lors des auditions, le dispositif proposé est le fruit d'une concertation engagée depuis 2018 par la direction générale du Trésor avec l'ensemble des acteurs de ce secteur d'activité.
L'objet de cette proposition de loi est ambitieux puisqu'il s'agit, d'après l'exposé des motifs, « d'accompagner ce développement [des activités de courtage d'assurance] en assurant une régulation effective du marché ».
Plus précisément, la direction générale du Trésor a indiqué au rapporteur que ce texte était issu d' une réflexion quant à la meilleure façon d'assurer l'effectivité de l'application des dispositions de la directive de distribution des assurances , dans un contexte où le courtage constitue une part majeure du réseau de distribution français (40 %, contre 20 % en Allemagne, moins de 4 % en Espagne et 2 % en Italie) 10 ( * ) .
Outre la difficulté à contrôler un secteur vaste et très diversifié, ainsi que les dysfonctionnements en matière de conformité réglementaire, l'exposé des motifs rappelle également les difficultés liées à la commercialisation de contrats d'assurance par certains acteurs exerçant au titre de la libre prestation de service, ce qui constitue un réel défi de régulation du secteur .
2. Une première réponse utile pour structurer ce secteur d'activité
Force est de constater que le dispositif proposé ne répond que partiellement aux ambitions affichées . En revanche, il constitue une première réponse, modeste mais utile , afin d'encadrer la profession de courtiers en assurance et en IOBSP.
En effet, l'obligation d'adhérer à une association professionnelle présente l'intérêt majeur de mieux accompagner l'ensemble de ces intermédiaires pour se conformer aux évolutions du cadre réglementaire de leur profession . Alors que l'essentiel du secteur est composé de très petites entreprises (TPE), la régulation de celui-ci se heurte à une double difficulté, à savoir :
- d'une part, préserver le réseau de courtage de proximité , ce qui nécessite d'avoir un maillage territorial fin en termes de contrôles ;
- d'autre part, assurer une vérification effective du respect des exigences professionnelles par ces intermédiaires, par souci de protéger le consommateur.
Face à ce constat, le renforcement des pouvoirs de contrôle de l'ACPR paraît peu opérationnel , compte tenu du nombre élevé d'intermédiaires à contrôler, puisque 24 470 courtiers et 32 557 IOBSP sont aujourd'hui immatriculés à l'Orias. En outre, le secteur d'activité est marqué par un « turn over » important, témoignant d'une forte attractivité, y compris pour certains projets professionnels qui ne sont pas aboutis.
Le dispositif proposé permettra aux associations de vérifier que les conditions d'exercice sont remplies, en particulier l'obligation d'offrir un service de médiation, de se former régulièrement et de souscrire à une garantie financière adéquate.
Certes, une solution alternative consisterait à étendre les missions de l'Orias afin de lui confier celles qui sont assignées aux associations professionnelles par la présente proposition de loi.
Toutefois, deux arguments s'opposent au transfert de ces missions à l'Orias.
D'une part, l'Orias n'est outillé que pour effectuer le contrôle à l'entrée de conditions objectives . Ainsi, il ne peut pas vérifier l'adéquation de la formation et la proportionnalité des garanties financières aux risques pris, ni proposer un accompagnement et un service de médiation à la profession. Comme indiqué par l'Orias lors de son audition, 95 % des demandes d'inscription à ce registre sont automatisées. Son niveau de contrôle est dit « ex ante », c'est-à-dire préalable à l'exercice de l'activité d'un intermédiaire.
D'autre part, une telle extension de ses missions ne pourrait être réalisée sans une modification en profondeur de sa gouvernance , compte tenu de la place importante occupée par les assureurs et les établissements de crédit en son sein.
Sur le fond, le recours à des associations professionnelles apparaît d'autant plus justifié que l'AMF dresse un bilan positif du modèle de régulation des conseillers en investissement financier , qui s'appuie lui-même sur des associations agréées afin de réaliser un premier « filtre » de contrôle.
Par ailleurs, le rapporteur estime que le dispositif proposé est équilibré , dans la mesure où il exclut de son champ les agents généraux d'assurance (AGA), c'est-à-dire les mandataires exclusifs d'une entreprise d'assurance.
En effet, soumettre ces agents à l'obligation d'adhérer à une association professionnelle aurait été inutilement contraignant , dans la mesure où les assureurs réalisent déjà une sélection stricte de ces mandataires. Ainsi, ceux-ci sont soumis à une formation d'un volume de 600 heures minimum, et sont régulièrement audités par leurs mandants 11 ( * ) . De plus, aux termes de l'article L. 511-1 du code des assurances, les agents généraux d'assurance engagent la responsabilité civile de l'assureur.
Il en va de même pour les IOBSP qui agissent pour le compte d'un établissement de paiement ou de crédit, en application de l'article L. 519-3-4 du code monétaire et financier .
Certes, s'agissant du courtage en assurances, la responsabilité des assureurs ne peut être engagée pour la part du chiffre d'affaires de l'agent général réalisée par les activités de courtage visant à commercialiser d'autres contrats que ceux de l'assureur. Cette activité indépendante, appelée « part de courtage » , peut représenter entre 10 % et 25 % de leur chiffre d'affaires en activité de courtage 12 ( * ) . Toutefois, il peut être considéré que le respect de leurs exigences professionnelles étant déjà garanti pour les activités de courtage réalisées au nom de l'assureur, leur inclusion dans le champ du dispositif n'est pas nécessaire .
Enfin, il est vrai que le dispositif proposé constituerait un coût supplémentaire pour la profession, correspondant au montant de la cotisation acquittée par l'intermédiaire pour adhérer à l'association professionnelle. Lors de son audition, l'association Planète CSCA a estimé ce coût à 500 euros par an environ pour chaque intermédiaire . Toutefois, de nombreux intermédiaires sont déjà membres d'une association et l'adhésion se traduira pour les autres par une diminution d'autres coûts (ex : souscription à un service de médiation), du fait des services rendus par les associations.
B. ... MAIS QUI NE RÉPOND QUE PARTIELLEMENT AUX AMBITIONS AFFICHÉES EN RAISON DES CONTRAINTES LIÉES AU DROIT EUROPÉEN
Si la présente proposition de loi constitue un premier pas utile pour vérifier les conditions minimales d'exercice de la profession et structurer le secteur, elle ne permettra pas d'accroître significativement l'effectivité du contrôle des conditions de commercialisation des produits d'assurance , en raison des contraintes du droit européen.
1. Le droit européen interdit de transposer au domaine de l'assurance le modèle de « co-régulation » prévu pour les CIF...
En effet, l'article 12 de la directive (UE) 2016/97 du Parlement européen et du Conseil du 20 janvier 2016 sur la distribution d'assurances encadre très strictement les possibilités pour les autorités publiques de coopérer avec des associations dont les membres comprennent directement ou indirectement des intermédiaires d'assurance ou de réassurance.
Cette coopération n'est possible que lorsqu'elle est expressément prévue par la directive , soit :
- pour l'immatriculation , en application du paragraphe 1 de son article 3 ;
- pour vérifier les exigences professionnelles et organisationnelles prévues par son article 10, ce qui recouvre les conditions de formation, d'honorabilité, de capacité financière et de couverture par une assurance de responsabilité civile professionnelle.
Il n'est donc pas légalement possible de transposer aux courtiers et aux IOBSP le modèle de « co-régulation » qui existe pour les CIF , dans le cadre duquel les associations professionnelles agréées sont chargées de contrôler régulièrement sur place leurs membres au titre de l'ensemble de leurs obligations - ce qui recouvre notamment la fourniture de conseils, les pratiques de vente et la prévention des conflits d'intérêts, pour lesquelles la directive sur la distribution d'assurances interdit aux associations professionnelles de coopérer avec l'ACPR.
Il s'agit là d'une véritable lacune que ne pourra malheureusement pas combler la présente proposition de loi . Seul un renforcement par l'ACPR des contrôles des intermédiaires permettrait réellement d'améliorer les conditions de commercialisation.
2. ...ou de soumettre les intermédiaires étrangers à une adhésion obligatoire
S'il n'est pas possible d'étendre le champ des vérifications effectuées par les associations professionnelles agréées, le droit européen interdit également de soumettre à une adhésion obligatoire les intermédiaires étrangers exerçant en France au titre de la libre prestation de service ou de la liberté d'établissement.
Ainsi que le résume la rapporteure de l'Assemblée nationale : « Les professionnels exerçant en France au titre de la libre prestation de service ou de la liberté d'établissement peuvent adhérer de manière volontaire. Rien ne les empêche de le faire, mais leur imposer une obligation d'adhésion serait contraire aux règles communautaires de la libre circulation » 13 ( * ) .
Pour ces acteurs, c'est aux autorités de régulation étrangères qu'il revient d'effectuer les contrôles nécessaires , en dépit des difficultés rencontrées avec certains pays.
Dans ce contexte, si les auteurs de la proposition de loi espèrent que « l'existence d'associations agréées par l'ACPR s'imposera comme un critère de confiance des clients dans leurs courtiers » et que « l'affiliation à ce type d'association deviendra à terme la norme pour tous » 14 ( * ) , le faible degré d'information des clients amène à douter fortement de l'effectivité du cadre proposé par la présente proposition de loi pour remédier aux dysfonctionnements de la libre prestation de services.
C. DES AMÉLIORATIONS PARAMÉTRIQUES VISANT À RENFORCER L'EFFECTIVITÉ ET LA PROPORTIONNALITÉ DU DISPOSITIF
1. Renforcer l'effectivité du contrôle de l'honorabilité
Si les marges de manoeuvre ouvertes par le droit européen sont donc limitées, il paraît opportun de faire évoluer la proposition de loi concernant le contrôle de l'honorabilité .
Actuellement, l'Orias tient un registre des intermédiaires et dispose à ce titre d'un accès automatisé et sécurisé au bulletin n° 2 du casier judiciaire pour vérifier les conditions d'honorabilité des dirigeants.
En l'état, la proposition de loi imposerait pourtant aux associations agréées de demander les documents justifiant de l'honorabilité des dirigeants et salariés, ce qui représenterait une charge administrative non négligeable, pour un niveau de garantie plus faible.
Il paraît donc préférable de confier l'ensemble du contrôle des conditions d'honorabilité des dirigeants et salariés à l'Orias .
Un amendement COM-4 est adopté en ce sens.
2. Permettre aux associations agréées de formuler des recommandations dans les domaines où elles ne peuvent disposer de pouvoirs de contrôle
En complément, un deuxième aménagement pourrait concerner les domaines dans lesquels le droit européen interdit de confier aux associations des pouvoirs de contrôle, à savoir principalement la fourniture de conseils, les pratiques de vente et la prévention des conflits d'intérêts.
Pour ces derniers, il paraît opportun d' autoriser expressément les associations agréées à édicter des recommandations à l'égard de leurs membres . Une telle évolution permettrait aux associations de promouvoir les bonnes pratiques professionnelles et commerciales, sans pour autant créer d'obligations pour leurs adhérents.
Un amendement COM-7 est adopté en ce sens.
3. Des amendements rédactionnels et de cohérence
En outre, la commission a adopté plusieurs amendements visant à améliorer la rédaction du dispositif proposé.
Tout d'abord, les missions assignées aux associations professionnelles étant encadrées par la directive du 20 janvier 2016 sur la distribution d'assurances, et afin d'éviter toute ambiguïté sur l'étendue de ces missions, la rédaction du dispositif pourrait utilement reprendre les termes exacts de la directive .
Ainsi, il serait pertinent de préciser que ces associations vérifient le respect des exigences professionnelles mais également organisationnelles , tel que le permet le droit de l'Union européenne.
Un amendement COM-3 est adopté en ce sens.
De plus, le texte prévoit que les associations notifient à l'ACPR et, de façon facultative, aux autres associations professionnelles, tout retrait d'office de la qualité de membre. Par souci de protection du consommateur , il serait nécessaire de prévoir une telle notification facultative en cas de refus d'adhésion , en particulier dans le cas où un intermédiaire contreviendrait, de façon particulièrement grave, aux conditions requises pour adhérer à une association.
Un amendement COM-5 est adopté en ce sens.
Enfin, d'autres modifications rédactionnelles et de précision peuvent être apportées au texte. Ainsi, la commission a adopté un amendement visant à clarifier le champ des règles établies par les associations professionnelles ( COM-6 ), un amendement pour expliciter l'inclusion des mandataires des IOBSP dans le champ du dispositif ( COM-9 ) et deux amendements rédactionnels ( COM-8 et COM-10 ).
Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article ainsi modifié.
* 1 Rapport annuel 2019 de l'Orias.
* 2 Chambre nationale des conseils en gestion du patrimoine, Chambre nationale des conseils experts financiers, Association nationale des conseils financiers et La compagnie CIF.
* 3 Article 325-36 du Règlement général de l'AMF.
* 4 III de l'article L. 541-4 du code monétaire et financier.
* 5 Ibid .
* 6 Voir le compte-rendu n° 42 du 19 janvier 2021 de la réunion de la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire.
* 7 Loi n° 99-209 organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.
* 8 Tel que résultant du projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises adopté en lecture définitive par l'Assemblée nationale le 11 avril 2019.
* 9 Décision n° 2019-781 DC du Conseil constitutionnel du 16 mai 2019.
* 10 Réponse écrite de la direction générale du Trésor.
* 11 Réponse écrite de la direction générale du trésor.
* 12 D'après la contribution écrite transmise par le Groupement des comparateurs en assurance et banque (GCAB).
* 13 Rapport sur la proposition de loi, après engagement de la procédure accélérée, de Mme Valéria Faure-Muntian et plusieurs de ses collègues, relative à la réforme du courtage de l'assurance et du courtage en opérations de banque et en services de paiement (2581), n° 3784, p. 22.
* 14 Ibid ., p. 20.