B. L'UNIFICATION DE LA GESTION, UNE INITIATIVE CONSENSUELLE
1. Une initiative lancée de longue date
Depuis 2014, des discussions ont régulièrement lieu « entre les différents acteurs du territoire sur la faisabilité de la mise en place d'une structure unique de l'eau en Guadeloupe » 29 ( * ) . Afin d'impliquer le plus grand nombre d'acteurs locaux, la forme retenue pour cette structure unique était systématiquement celle du syndicat mixte dit « ouvert ».
Les syndicats mixtes
Les syndicats mixtes sont des établissements de coopération locale distincts des EPCI, puisqu'ils ne se bornent pas à l'association de communes. Ils sont principalement de deux types :
- les syndicats mixtes fermés, qui regroupent exclusivement des communes et EPCI, dont le régime relève largement des syndicats intercommunaux (SIVOM ou SIVU) ;
- les syndicats mixtes ouverts, qui associent des collectivités territoriales, des groupements de collectivités territoriales et d'autres personnes morales de droit public, qui sont soumis à un régime juridique ad hoc (articles L. 5721-1 à L. 5722-9 du code général des collectivités territoriales).
Faiblement détaillé dans la loi, ce dernier régime repose largement, en conséquence, sur les statuts dont se dotent les syndicats mixtes concernés. Leur objet est la réalisation d'oeuvres ou services présentant une utilité pour chacune des personnes morales les constituant. Ils ne peuvent donc être constitués qu'avec l'accord unanime de leurs membres .
Cette initiative, lancée de longue date, permettait d'accompagner la prise par les EPCI à fiscalité propre de la compétence en matière d'eau et d'assainissement 30 ( * ) . Une première ébauche de concrétisation de cette structure avait pris forme, à l'initiative d'un groupe de travail mené par le sous-préfet de Pointe-à-Pitre en 2015. Les travaux de ce groupe avaient permis l'élaboration de projets de statuts présentés à la conférence territoriale de l'action publique (CTAP) au mois d'octobre 2015.
L'ébauche d'une unification de la gestion :
le projet «
Eaux de Guadeloupe
»
Proposés aux collectivités territoriales et groupements concernés par le préfet de Guadeloupe le 18 septembre 2015, les projets de statuts du syndicat mixte ouvert « Eaux de Guadeloupe » prévoyaient une gouvernance particulièrement ouverte. Les membres dont l'adhésion au syndicat mixte était prévue étaient ainsi les suivants :
- les « collectivités territoriales majeures » que sont la région de Guadeloupe et le département de la Guadeloupe ;
- l'intégralité des établissements publics de coopération intercommunale que compte le territoire guadeloupéen, soit les cinq communautés d'agglomération de Guadeloupe « continentale » et la communauté de communes de Marie-Galante ;
- les « organismes publics associés au titre de leur représentativité », soit l'Office de l'eau de Guadeloupe, la chambre de commerce et d'industrie des îles de la Guadeloupe et la chambre d'agriculture de la Guadeloupe.
Les compétences du syndicat mixte étaient réparties entre les compétences « socle » (extraction, transport, traitement, stockage et fourniture de la ressource aux autorités organisatrices, assistance technique à la rénovation des réseaux et organisations des secours aux populations en cas d'urgence ou de crise grave), dont l'exercice incombait à l'ensemble des adhérents, et de compétences optionnelles ou « à la carte », « au choix de chacune des collectivités adhérentes ».
La gouvernance du syndicat mixte était assurée par un comité syndical doté de 18 membres (2 pour chaque collectivité territoriale ou communauté d'agglomération, 1 pour la communauté de communes de Marie-Galante et 1 pour chaque « organisme public associé »). Le nombre de voix de chaque délégué était par ailleurs pondéré, en fonction notamment d'un critère démographique.
Enfin, les statuts prévoyaient la création d'une commission consultative du service de l'eau, aux attributions néanmoins limitées.
Cette initiative n'ayant pas prospéré, la pertinence d'une unification de la gestion n'en est pas moins restée un objet de discussion entre les acteurs concernés. La CTAP du 28 mai 2019 a ainsi été l'occasion pour les élus locaux de renouveler leur accord de principe à la création « d'une autorité organisatrice unique en charge de l'eau et de l'assainissement sur l'ensemble du territoire guadeloupéen, sous la forme d'un syndicat mixte ouvert ». Les compétences du syndicat mixte lui auraient été transférées en deux temps par les membres :
- dans un premier temps, les blocs de compétences relatifs aux actions pour la préservation de la ressource en eau, la production, adduction et distribution de l'eau potable, et l'assainissement collectif et non-collectif auraient été transférés au syndicat mixte dès sa création :
- les compétences de « gestion des eaux pluviales urbaines » (GEPU) et « gestion des eaux et des milieux aquatiques et protection des inondations » (GEMAPI) auraient été transférées « dans un second temps ».
La création de ce syndicat mixte ouvert, initialement prévue au 1 er janvier 2020, n'a néanmoins jamais eu lieu.
2. Une mutualisation dont le principe fait consensus, qui n'a que trop tardé
Ces échecs répétés n'ont pas entamé le consensus existant, sur le terrain, autour du principe de l'unification de la gestion. Une telle mesure remplirait un double objectif :
- pratique , en favorisant les économies d'échelle et les mutualisations de coût ;
- politique , en organisant la solidarité entre les territoires et en envoyant un signal politique fort aux usagers sur la reprise en main des services publics de l'eau et de l'assainissement.
Auditionnés par le rapporteur, les parlementaires et élus locaux guadeloupéens ont donc logiquement manifesté leur accord sur le principe d'une telle unification de la gestion face à une situation qui, de l'avis général, n'a que trop duré. Comme l'a indiqué le ministre des outre-mer, Sébastien Lecornu, lors de son audition le 14 janvier 2021 par la délégation aux outre-mer du Sénat, « on a déjà laissé passer beaucoup de temps. Voilà trois ans et demi que je suis ministre et que j'entends parler de ce problème...(...) Il y a urgence à avancer sur ces questions de l'eau . (...) Je suis attentif à ne pas laisser ce dossier à mes successeurs, parce que la situation dure depuis trop longtemps . »
Les modalités concrètes d'une telle unification n'ont néanmoins jamais emporté de consensus sur le terrain. Un nouveau projet de statuts a ainsi été établi au mois de décembre 2020 et adopté par le conseil régional, le conseil départemental et seulement quatre des cinq communautés d'agglomération que compte la Guadeloupe « continentale » 31 ( * ) , échouant à créer un accord suffisamment large sur ses termes .
À défaut d'une adoption des statuts à l'unanimité des membres, la concrétisation du projet de syndicat mixte ouvert dont le principe est si consensuel est ainsi perpétuellement repoussée ... C'est à cette difficulté que la présente proposition de loi entend apporter une réponse ferme et définitive.
* 29 « Les chiffres clés de l'eau et de l'assainissement en Guadeloupe pour 2020 » publié par l'Office de l'eau, p. 19.
* 30 Transférées aux communautés d'agglomération par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite « NOTRe », les compétences en matière d'eau et d'assainissement ont été saisies par les communautés d'agglomération du territoire dès 2016.
* 31 La communauté d'agglomération de CAP Excellence n'a pas adopté ce projet de statuts.