TITRE V
DISPOSITIONS COMMUNES
À L'ENSEMBLE DES MESURES DE LA PRÉSENTE LOI
EN MATIÈRE
FINANCIÈRE ET STATUTAIRE
Article 43
Compensations
financières des transferts de compétences
opérés
par le projet de loi
L'article 43 prévoit les modalités de compensation des transferts de compétences opérés par le projet de loi. Il prévoit, à titre principal, que les compensations seront effectuées par le transfert de ressources propres aux collectivités territoriales attributaires des compétences transférées, notamment par le biais de ressources fiscales.
La commission a souhaité préciser explicitement que les transferts de compétences relatifs à la gestion de routes seraient compensés par une fraction de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE). Elle a également prévu les modalités d'évaluation par la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC), formation restreinte du comité des finances locales, des compensations des transferts ainsi réalisés. La commission a adopté l'article ainsi modifié.
1. Le dispositif du projet de loi s'inspire de dispositions relatives à des transferts de compétences antérieurs
Le quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution fixe le principe selon lequel « tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ».
Pour l'application de ce principe, les articles L. 1614-1 à L. 1614-7 du code général des collectivités territoriales fixent les règles générales applicables à la compensation financière des transferts de compétences de l'État aux collectivités territoriales et à leurs groupements.
Est notamment prévu, par les articles précités, que le montant des dépenses nouvelles pour les collectivités territoriales et groupements bénéficiaires de tels transferts de compétences doit être constaté par arrêté conjoint du ministre chargé de l'intérieur et du ministre chargé du budget, après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC) du Comité des finances locales.
Le Gouvernement propose, à l'article 43 du projet de loi, que la compensation des charges des transferts opérés par le projet de loi s'effectue au « coût historique », autrement dit qu'elle soit égale au montant des dépenses nettes consacrées par l'État, à la date du transfert, à l'exercice des compétences ainsi transférées .
Largement inspiré des modalités de compensation financière des transferts prévues par la loi dite « LRL » ainsi que par la loi « NOTRe » 154 ( * ) , cet article prévoit, à titre principal, que les compensations des transferts opérés en application des articles 6, 13 et 38 du présent projet de loi seront effectuées par le transfert de ressources propres aux collectivités territoriales attributaires des compétences transférées 155 ( * ) .
Plus précisément, cet article dispose :
- en premier lieu, que le montant de la compensation, calculé au « coût historique », est diminué du montant des éventuelles réductions brutes de charges ou des augmentations de ressources entraînées par le transfert ;
- en deuxième lieu, que le droit à compensation des charges transférées est égal, pour les charges d'investissement , à la moyenne des dépenses actualisées et constatées sur une période d'au moins cinq ans précédant le transfert de compétences, et pour les charges de fonctionnement , à la moyenne des dépenses actualisées constatées sur une période maximale de trois ans précédant ce transfert ;
- en troisième lieu, que les ressources attribuées aux collectivités et à leurs groupements sont composées d'une fiscalité transférée, correspondant aux produits d'impôts d'État reversés aux collectivités territoriales et de dotations budgétaires en cas de transfert à des groupements qui ne peuvent bénéficier de fiscalité transférée, en particulier les métropoles et la métropole de Lyon.
Par ailleurs, le Gouvernement a, par plusieurs dispositions particulières, organisé la répartition des financements des opérations inscrites dans le cadre des contrats de projet État-régions (CPER) en cours et liées aux compétences transférées par le projet de loi.
Pour ce faire, il propose, au III de l'article, que les opérations engagées à la date de publication de la loi soient poursuivies jusqu'à leur terme et financées selon les modalités prévues par les contrats .
Il prévoit, en outre, d'exclure de la base de calcul du montant annuel de la compensation financière du transfert les sommes versées par l'État au titre desdits CPER lorsqu'elles relèvent des domaines de compétences transférées.
Dans le prolongement de ces dispositions, il a prévu que les collectivités et groupements attributaires des nouvelles compétences se voient transférer la maitrise des opérations inscrites dans les CPER non engagées à cette date et qu'ils en assurent le financement .
Enfin, le Gouvernement propose, au IV de l'article, de faire exception aux mécanismes précités pour les opérations routières inscrites dans le volet correspondant des CPER . Ainsi, l'État, les collectivités et leurs groupements continueront d'en assurer le financement jusqu'au 31 janvier de l'année précédant le transfert, période à l'issue de laquelle la maitrise d'ouvrage sera transférée aux collectivités et groupements. Ces opérations continueront, après le transfert, d'être financées dans les mêmes conditions que précédemment, dans la limite des enveloppes financières globales fixées par les CPER .
2. La position de la commission : garantir l'opérationnalité du dispositif et l'inscrire dans une démarche d'évaluation partagée
La commission a approuvé l'économie générale du dispositif , similaire à celle prévue pour des compensations de transferts de compétences antérieurs. Les rapporteurs ont porté une attention particulière à cet article, soucieux de garantir une juste compensation financière des transferts prévus par ce projet de loi.
Interrogé sur ce sujet, le Gouvernement a été en mesure d'apporter aux rapporteurs des éléments précis et satisfaisants, en particulier s'agissant la stabilité des ratios d'autonomie financière à la suite des transferts opérés par le projet de loi.
Pour autant, outre un amendement COM-1172 des rapporteurs , de portée rédactionnelle, la commission a adopté trois amendements tendant à garantir l'opérationnalité du dispositif et à l'inscrire dans une démarche d'évaluation partagée que le Sénat appelle régulièrement de ses voeux.
En premier lieu, elle a ainsi précisé par l'adoption de l'amendement COM-1165 des rapporteurs , la nature des ressources attribuées aux collectivités territoriales et aux groupements concernés par les transferts prévus par ce projet de loi en prévoyant explicitement, sur le modèle des dispositions prévues lors du transfert des routes à la Collectivité européenne d'alsace (CEA), que le vecteur de compensation retenu sera composé, en particulier, d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE). Cette mesure ne sera toutefois pas applicable aux modalités de compensation financière retenues pour les établissements publics de coopération intercommunale concernés par les transferts de compétences, qui ne peuvent bénéficier de fractions de TICPE ou d'affectation de produits d'impôt d'État, et qui percevront, en vertu du dernier aliéna du II de l'article, des dotations budgétaires.
En deuxième lieu, par l'adoption de l'amendement COM-1166 des rapporteurs, la commission a rendu éligibles au financement d'un éventuel futur contrat de plan État-Région (CPER) les opérations routières réalisées par les collectivités territoriales et leurs groupements sur le réseau routier transféré en application de l'article 6 du présent projet de loi. Cette modification tend à permettre, en particulier pour les voies ou portions de voies ainsi transférées et ayant un caractère structurant au niveau national ou européen, de bénéficier d'éventuels financement de l'État pour leur aménagement, leur entretien ou leur exploitation. En effet, il apparait opportun de prévoir que les itinéraires routiers structurants qui seraient transférés aux collectivités ou à leurs groupements continuent de bénéficier d'un soutien particulier de l'État dans le cadre de ces contrats.
Enfin, la commission a prévu, par l'adoption des amendements identiques COM-1167 des rapporteurs et COM-1208 du rapporteur pour avis Daniel Gueret, l'évaluation par la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC), formation restreinte du comité des finances locales, des coûts d'exercice et de gestion des compétences transférées aux collectivités territoriales et à leurs groupements par le projet de loi.
Il s'agit ainsi de s'assurer la neutralité financière pour les collectivités territoriales des transferts de compétences réalisés . Le Sénat a déjà eu l'occasion, lors de l'examen de la proposition de loi constitutionnelle pour le plein exercice des libertés locales, de se prononcer favorablement au principe d'un « réexamen régulier » des compensations financières attribués aux collectivités territoriales pour l'exercice de compétences transférées 156 ( * ) .
À cette fin, la commission a prévu que la CCEC, dans le cas où elle constaterait que les modalités de compensation financières prévues par le présent texte ne permettent pas de couvrir l'intégralité des coûts liés à l'exercice et à la gestion des compétences ainsi transférées aux collectivités ou groupements concernés, devrait formuler des propositions afin que ces coûts soient intégralement compensés . Ces modifications permettraient ainsi que les coûts d'exercice et de gestion des compétences transférées fassent l'objet d'une évaluation claire qui puisse servir de fondement objectif aux travaux du législateur en la matière.
La commission a adopté l'article 43 ainsi modifié .
Article 43 bis
(nouveau)
Exclusion des dépenses de solidarité sociale
des
« contrats de Cahors »
L'article 43 bis , introduit par la commission, à l'initiative de François Bonhomme et de Franck Menonville, vise à exclure les dépenses de solidarité sociale des contrats de Cahors.
1. Le nouveau principe d'une contractualisation entre l'État et les collectivités territoriales
Depuis la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, un dispositif triennal de contractualisation entre l'État et les collectivités territoriales a été institué dit « contrats de Cahors ».
Il prévoit, en particulier, un taux de croissance annuel de référence fixé à 1,2 % par rapport aux dépenses réelles de fonctionnement constatées en 2017 . Ce taux est applicable à l'ensemble des collectivités territoriales et de leurs groupements.
Au surplus, les collectivités territoriales de plus grande taille ainsi que les groupements les plus importants , s'engagent, par contrat , à suivre une trajectoire spécifique d'évolution de leurs dépenses réelles de fonctionnement, sur la base du taux national pouvant être modulé en fonction de l'évolution démographique, du revenu moyen ou de l'évolution des dépenses de fonctionnement constatée entre les années 2014 et 2016.
Le non-respect de ce dispositif contractuel entraine une sanction financière pour les collectivités parties au contrat pouvant aller jusqu'à un montant égal à 75% de l'écart constaté entre la trajectoire contractualisée et la trajectoire effective d'évolution des dépenses réelles de fonctionnement.
2. Un dispositif qui suscite d'importantes réserves de la part du Sénat
Dans son rapport « 50 propositions pour le plein exercice des libertés locales », le Sénat a émis des critiques de deux ordres à l'encontre du dispositif de contractualisation.
En premier lieu, le Sénat conteste, dans son principe, les contrats de Cahors, estimant qu'ils portent atteinte à la libre administration des collectivités territoriales . En effet, ce dispositif de contractualisation permet à l'Etat de s'immiscer dans les choix de gestion des collectivités et de leurs groupements, et ce, d'autant plus fortement qu'il est assorti d'un mécanisme de sanction financière.
En second lieu, le Sénat s'est montré extrêmement réservé sur la mise en oeuvre de ce dispositif qui, bien que négocié entre les collectivités territoriales et les préfets, s'est trouvé modifié par l'administration centrale qui n'a pas toujours suivi les propositions formulées par l'administration déconcentrée . Il en a résulté le sentiment, parfaitement légitime, de se voir imposer un contrat qu'elles n'avaient pas négocié.
Fort de ces constats, le Sénat a proposé de « passer de la contractualisation subie à la contractualisation partagée » 157 ( * ) . Pour ce faire, il a formulé trois principaux axes de réforme des contrats visant à :
- préserver les choix de gestion des collectivités ;
- passer d'une logique de sanction à une logique d'incitation ;
- renforcer les marges de manoeuvre des représentants de l'Etat dans l'administration déconcentrée dans la négociation desdits contrats.
3. Un premier jalon allant dans le sens d'une réforme des contrats de Cahors
La commission a souhaité, à l'initiative de François Bonhomme et de Franck Menonville (amendements identiques COM-855 et COM-743 ), exclure les dépenses de solidarité sociale des collectivités territoriales des dépenses soumises aux contrats de Cahors qui encadrent l'évolution des dépenses réelles de fonctionnement des collectivités territoriales.
Cet amendement s'inspire des dispositions récemment adoptées dans la loi de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales 158 ( * ) . En effet, l'article 1 er du projet de loi avait été modifié en commission par Bruno Sido qui a proposé d'exclure les dépenses de solidarité internationale des collectivités territoriales du total des dépenses soumises au « pacte de Cahors » 159 ( * ) .
Ce faisant, la commission a posé un premier jalon allant dans le sens d'une refonte des contrats de Cahors afin de mieux prendre en compte le caractère contraignant de certaines dépenses acquittées par ces dernières et à améliorer utilement ce dispositif.
La commission a adopté l'article 43 bis ainsi rédigé .
Article 44
Transfert des
services et agents de l'État aux collectivités et
groupements
concernés par les transferts de compétences
opérés par le projet de loi
L'article 44 fixe les modalités de transfert aux collectivités et groupements concernés des services ou parties de service et des agents de l'État pour compenser les transferts prévus par le projet de loi.
Souscrivant à l'économie générale du dispositif, la commission a adopté cet article après avoir effectué les coordinations nécessaires à son application à l'ensemble des collectivités concernées par les transferts opérés par le projet de loi.
1. Le dispositif du projet de loi s'inspire de dispositions relatives à des transferts de compétences antérieurs
L'article 44 du projet de loi fixe les modalités de transfert aux collectivités et groupements concernés des services ou parties de service et des agents de l'État affectés à l'exercice par l'État des compétences décentralisées par le projet de loi.
Le Gouvernement propose, pour ce faire, un dispositif reprenant largement les dispositions générales fixées par la loi n ° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles dite « MAPTAM » relatives au transfert de services et de personnels de l'État affectés aux compétences décentralisées aux collectivités territoriales en application de cette loi.
De portée générale, ces dispositions ont atteint un équilibre satisfaisant entre la nécessaire garantie du transfert intégral des services de l'État aux collectivités afin d'assurer une juste compensation des transferts de compétences, et la protection des droits acquis des agents ainsi transférés.
La procédure de transfert des services, éprouvée et précédemment utilisée pour compenser plusieurs transferts de compétences, est la suivante :
- à compter de la date du transfert de compétence, les services et agents de l'État affectés à l'exercice de la compétence désormais décentralisée sont placés sous l'autorité fonctionnelle de l'exécutif de la collectivité ou du groupement concerné. Ainsi, l'exécutif de l'autorité territoriale devient compétence pour donner des instructions aux chefs des services de l'État sans que cela emporte de conséquence sur la situation statutaire des personnels ;
- dans un délai de trois mois à compter de la publication du décret approuvant une convention-type, l'État et les collectivités ou groupements concernés s'accordent par convention sur la mise à disposition à titre gratuit des services et des agents de l'État à la collectivité territoriale ou au groupement concerné.
A défaut de signature d'une telle convention dans un délai de trois mois, un arrêté conjoint du ministre en charge des collectivités territoriales et du ministre intéressé porte mise à disposition, dans les mêmes conditions, de ces services ou agents de l'État aux collectivités et groupements concernés. Les agents de l'État affectés dans ces services sont alors mis à disposition à titre individuel et gratuit de l'autorité territoriale concernée.
Les conventions précitées comportent une « clause de sauvegarde », mécanisme usuel destiné à protéger les intérêts des collectivités territoriales garantissant que le nombre d'agents transférés ne soit pas diminué opportunément par l'État du fait d'une réduction, l'année précédant le transfert, des effectifs des services devant être transférés aux collectivités territoriales. Ainsi, l'État doit transférer aux collectivités ou groupements concernés les emplois affectés à l'exercice de cette compétence au 31 décembre de l'année N-1 précédant l'année du transfert de compétence, sans pouvoir être inférieur au nombre d'emploi pourvus au sein de ces services l'année N-2 précédent l'année dudit transfert ;
- un décret en Conseil d'État fixe les modalités et la date effective du transfert définitif des services et agents de l'État ainsi mis à disposition des collectivités et groupements concernés. Puis, dans un délai de deux ans à compter de la publication du décret, les fonctionnaires transférés disposent d'un droit d'option afin de choisir entre la conservation de leur statut de fonctionnaire de l'État ou l'intégration dans la fonction publique territoriale. Les agents non titulaires de l'État transférés intègrent la fonction publique territoriale à la date du transfert définitif de service et conservent, à titre individuel, le bénéfice des stipulations de leur contrat, avec reprise des services antérieurs.
Cet article prévoit, en outre, des dispositions spécifiques au transfert des services routiers de l'État aux départements, aux métropoles et à la métropole de Lyon, en raison des adaptations nécessaires aux statuts de certains personnels de l'État compétents pour la gestion et l'entretien des routes nationales : les ouvriers des parcs et ateliers des ponts et chaussés. Ces agents de l'État bénéficient d'un régime de retraite, d'un régime de protection sociale et d'une grille de rémunération dérogatoires en application du décret n° 65-382 du 21 mai 1965 définissant leur statut.
Le Gouvernement propose d'appliquer à leur situation les dispositions spécifiques qui ont présidé à leur transfert aux départements par la loi n° 2009-1291 du 26 octobre 2009 relative au transfert aux départements des parcs de l'équipement et à l'évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers.
Ces agents de l'État seraient ainsi mis à disposition, sans limite de durée, des collectivités et groupements concernés et pourraient, s'ils le souhaitent, opter pour l'intégration dans la fonction publique territoriale .
Enfin, cet article prévoit, en application du III, que lorsque les agents de l'État ne remplissent que pour partie leurs fonctions dans des services ou parties de service chargés de la mise en oeuvre des compétences transférées aux collectivités, ils ne sont pas transférés. En contrepartie, l'État verse à chaque collectivité ou groupement bénéficiaire une compensation financière calculée sur la base de la rémunération du premier échelon du premier grade correspondant aux fractions d'emplois des agents, ainsi que des moyens de fonctionnement associés.
2 . La position de la commission : garantir le transfert intégral des agents et services affectés à l'exercice par l'État des compétences décentralisées
La commission a approuvé l'économie générale du dispositif, similaire à celle prévue pour des compensations de transferts de compétences antérieurs. Les rapporteurs ont porté une attention particulière à cet article, soucieux de garantir le transfert intégral des services et agents chargés de l'exercice par l'État des compétences ainsi décentralisées .
La commission n'a pas jugé utile de modifier ce dispositif déjà éprouvé , en particulier s'agissant des dispositions spécifiques au transfert de certains agents à statut particulier 160 ( * ) .
Les rapporteurs ont été alertés par les associations représentatives d'élus sur la faiblesse du montant associé à la compensation d'une rémunération au premier échelon du premier grade , mais ne peut, enserrée par les contraintes juridiques pesant sur l'initiative parlementaire, qu'appeler le Gouvernement à n'utiliser cette modalité de compensation du transfert des agents de l'État que lorsqu'elle est strictement nécessaire .
Ces dispositions n'appelant pas d'autres observations des rapporteurs, la commission a, après avoir procédé aux coordinations nécessaires ( amendement COM-1164 des rapporteurs ), adopté cet article .
La commission a adopté l'article 44 ainsi modifié .
* 154 Ces dispositions sont prévus aux articles 119 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales dite « LRL » et 133 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République dite « NOTRe »
* 155 L'article 6 prévoit le transfert volontaire de routes et autoroutes du domaine public routier national non concédé aux départements, aux métropoles et à la métropole de Lyon. L'article 13 propose le transfert de la gestion des zones Natura 2000 aux régions et son examen a été délégué au fond à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. Enfin, l'article 38 procède au transfert de la gestion des pupilles de l'État aux départements, son examen a été délégué au fond à la commission des affaires sociales.
* 156 Pour un examen détaillé des difficultés posées par le principe de la compensation « au coût historique », voir le commentaire de l'article 5 de ladite proposition de loi constitutionnelle au sein du rapport n° 48 (2020-2021) fait par les auteurs du présent rapport au nom de la commission des lois, déposé le 14 octobre 2020. Ce rapport est accessible à l'adresse suivante :
https://www.senat.fr/rap/l20-048/l20-048.html .
* 157 Proposition n° 4 du rapport « 50 propositions pour le plein exercice des libertés locales » du Sénat de juillet 2020, p. 28. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :
* 158 Texte de la commission paritaire est disponible à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/leg/pjl20-717.html .
* 159 Le IX de l'article 1 er de la loi précitée dispose : « Les dépenses de solidarité internationale des collectivités territoriales sont exclues de tout objectif national visant à encadrer l'évolution des dépenses réelles de fonctionnement des collectivités territoriales et de leurs groupements à fiscalité propre. »
* 160 Les ouvriers des parcs et ateliers ont été mis à disposition de la CEA dans des conditions similaires, prévues à l'article 8 de la loi n° 2019-816 du 2 août 2019 relative aux compétences de la Collectivité européenne d'Alsace.