CHAPITRE
III
COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE
Article 57 et 57 bis
Ces articles ont été délégués au fond à la commission des affaires sociales.
Voir le rapport pour avis n° 721 (2020-2021) d'Alain Milon.
Article 58
Consultation
facultative des collectivités territoriales
étrangères
limitrophes sur le schéma régional
d'aménagement,
de développement durable et
d'égalité des territoires
L'article 58 du projet de loi vise à autoriser expressément le conseil régional à consulter les collectivités territoriales étrangères limitrophes sur le projet de schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SDRADDET).
Cet article étant dénué de portée normative, la commission l'a supprimé.
1. Contenu, portée et procédure d'élaboration du SRADDET
Le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) est un document de planification régional dont l'objet est de fixer des « objectifs de moyen et long termes (...) en matière d'équilibre et d'égalité des territoires, d'implantation des différentes infrastructures d'intérêt régional, de désenclavement des territoires ruraux, d'habitat, de gestion économe de l'espace, d'intermodalité, de logistique et de développement des transports de personnes et de marchandises, de maîtrise et de valorisation de l'énergie, de lutte contre le changement climatique, de pollution de l'air, de protection et de restauration de la biodiversité, de prévention et de gestion des déchets », ainsi que « dans tout autre domaine contribuant à l'aménagement du territoire lorsque la région détient, en application de la loi, une compétence exclusive de planification, de programmation ou d'orientation ». Le schéma identifie en outre « les voies et les axes routiers qui, par leurs caractéristiques, constituent des itinéraires d'intérêt régional », lesquelles doivent être pris en compte par les départements dans le cadre de leurs interventions.
Au-delà de sa fonction d'orientation, le SRADDET est doté d' une portée normative qui est loin d'être négligeable. En effet :
- la région définit « des règles générales pour contribuer à atteindre [ces objectifs], sans méconnaître les compétences de l'État et des autres collectivités territoriales » ;
- une hiérarchie des normes est établie avec les documents d'urbanisme relevant de la compétence du bloc communal (schémas de cohérence territoriale, plans locaux d'urbanismes, cartes communales ou documents en tenant lieu), mais aussi les plans de mobilité, les plans climat-air-énergie territoriaux et les chartes des parcs naturels régionaux, puisque ceux-ci doivent non seulement « prendre en compte » les objectifs du SRADDET, mais aussi être « compatibles » avec les règles générales qu'il édicte. Il n'est pas question, jusqu'à présent, d'un rapport de conformité.
La procédure d'élaboration du SDRADDET, fixée aux articles L. 4251-4 à L. 4251-7 du code général des collectivités territoriales, comprend plusieurs phases et associe un grand nombre d'intervenants :
1° un projet de schéma est d'abord élaboré par le conseil régional, qui associe à ce travail préparatoire, à titre obligatoire ou facultatif, diverses personnes et entités ainsi que la population régionale elle-même ;
2° le projet de schéma est ensuite soumis pour avis aux collectivités territoriales à statut particulier, établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et syndicats mixtes compétents en matière de schéma de cohérence territoriale, métropoles et EPCI à fiscalité propre compétents en matière de plan local d'urbanisme situés sur le territoire de la région, ainsi qu'à l'autorité environnementale 207 ( * ) et à la conférence territoriale de l'action publique (CTAP) ;
3° il est également soumis à enquête publique ;
4° le projet, éventuellement modifié, est enfin adopté par le conseil régional et soumis à l'approbation du préfet de région (ce qui conditionne son entrée en vigueur).
Le III de l'article L. 4251-5 du même code prévoit, en particulier, que « le conseil régional peut consulter le conseil régional des régions limitrophes et tout autre organisme ou personne sur tout ou partie du projet de schéma » . Cette disposition est dénuée de portée normative, les autorités administratives ayant toute latitude pour consulter qui elles le souhaitent avant de prendre leurs décisions, à condition de ne pas s'estimer liées par les avis recueillis 208 ( * ) . Il en va ainsi, à plus forte raison, des collectivités territoriales, protégées par le principe de libre administration.
2. Le projet de loi : un ajout à la liste des consultations facultatives
L'article 58 du projet de loi prévoit d'inclure expressément, parmi les personnes que le conseil régional « peut consulter (...) sur tout ou partie du projet de schéma », les collectivités territoriales étrangères limitrophes.
Cet article ne faisant qu' ajouter à des dispositions déjà dénuées de portée normative , il a paru préférable à la commission de le supprimer ( amendement COM-1056 des rapporteurs).
Sans cette base juridique, le conseil régional pourra, comme aujourd'hui, consulter qui il souhaite sur le projet de SRADDET, y compris des collectivités étrangères limitrophes.
La commission des lois a supprimé l'article 58.
Article 58 bis
(nouveau)
Association des départements à l'élaboration
du schéma régional d'aménagement, de développement
durable et d'égalité des territoires
Introduit par la commission des lois, par l'adoption d'un amendement COM-222 rectifié de François Bonhomme et Françoise Dumont, l'article 58 bis vise à ce que les conseils départementaux des départements de la région soient associés à l'élaboration du schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) dans son ensemble , et non pas seulement « sur les aspects relatifs à la voirie et à l'infrastructure numérique », comme le prévoit aujourd'hui l'article L. 4251-5 du code général des collectivités territoriales.
Compte tenu des nombreuses compétences des départements qui concourent à l'aménagement du territoire , au-delà de la gestion de la voirie départementale et de la contribution au développement des infrastructures numériques - on songe notamment à l'ingénierie territoriale, au soutien aux investissements du bloc communal, à l'équipement rural, ou encore à la gestion des espaces naturels sensibles - la commission a estimé qu'une association plus étroite des conseils départementaux à l'élaboration du SRADDET était de nature à renforcer la cohérence de l'action publique en la matière.
La commission a adopté l'article 58 bis ainsi rédigé .
Article 58 ter
(nouveau)
Association des départements à l'élaboration
du schéma régional
de développement économique,
d'innovation et d'internationalisation
Introduit par la commission des lois, par l'adoption de deux amendements identiques COM-223 rectifié et COM-738 présentés, respectivement, par François Bonhomme et Françoise Dumont et par Franck Menonville, l'article 58 ter vise à ce que les conseils départementaux des départements de la région soient associés à l'élaboration du schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII) .
Cela a paru d'autant plus justifié à la commission que les départements conservent des compétences résiduelles non négligeables en matière économique , comme le rappelait récemment la mission d'information sénatoriale sur le rôle des départements dans les régions fusionnées 209 ( * ) .
La commission a adopté l'article 58 ter ainsi rédigé .
Article 58 quater
(nouveau)
Association des collectivités territoriales
étrangères
et des groupements européens de
coopération transfrontalière
aux travaux de la commission
départementale d'aménagement commercial
Introduit par la commission des lois, par l'adoption d'un amendement COM-976 de Loïc Hervé, sous-amendé par les rapporteurs, l'article 58 quater vise à associer les collectivités territoriales étrangères et les groupements européens de coopération transfrontalière aux travaux de la commission départementale d'aménagement commercial .
Plus précisément :
- l'exécutif des collectivités territoriales étrangères limitrophes ou de leurs groupements compétents en matière d'aménagement commercial serait informé de tout nouveau projet d'implantation commerciale ;
- seraient invités à participer (sans voix délibérative) à la réunion de la commission consacrée à l'examen du projet un représentant de chacune des collectivités territoriales étrangères limitrophes ou de leurs groupements compétents en matière d'aménagement commercial, ainsi qu'un représentant de tout groupement européen de coopération territoriale compétent en matière d'aménagement commercial ou d'aménagement du territoire dans le périmètre duquel est située la commune d'implantation.
Cette disposition aurait le mérite de tenir compte de l'existence de zones de chalandise transfrontalières .
La commission a adopté l'article 58 quater ainsi rédigé .
Article 59
Participation de
collectivités territoriales étrangères
au capital de
sociétés publiques locales
L'article 59 du projet de loi a pour objet d'autoriser les collectivités territoriales étrangères et leurs groupements à participer au capital de sociétés publiques locales de droit français.
La commission des lois a adopté cet article en assouplissant les conditions auxquelles cette participation serait soumise.
L'article 59 du projet de loi a pour objet d' autoriser les collectivités territoriales étrangères et leurs groupements à participer au capital de sociétés publiques locales (SPL) de droit français .
Trois conditions y seraient mises :
- un accord devrait avoir été préalablement conclu par la France avec les États concernés ;
- le seul objet des sociétés publiques locales concernées devrait être la gestion d'un service public d'intérêt commun transfrontalier pouvant comprendre la construction d'ouvrages ou l'acquisition de biens nécessaires au service ;
- les collectivités territoriales étrangères et leurs groupements ne pourraient détenir plus de la moitié du capital ou des droits de vote.
Une disposition similaire existe déjà pour les sociétés d'économie mixte, qui est cependant plus large , puisqu'elle ne précise pas quel doit être l'objet social de la société (qui doit seulement être conforme aux dispositions générales de l'article L. 1521-1 du code général des collectivités territoriales, et qui peut, donc, comporter la gestion de plusieurs services publics, la réalisation d'opérations d'aménagement ou de construction ou tout autre activité d'intérêt général).
On peut rappeler que les collectivités territoriales françaises et leurs groupements peuvent eux-mêmes, dans les limites de leurs compétences et dans le respect des engagements internationaux de la France, participer au capital de personnes morales de droit étranger , à condition qu'y participe également au moins une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales d'un autre État membre de l'Union européenne ou du Conseil de l'Europe, et sous réserve de l'autorisation du préfet de région 210 ( * ) .
La commission a approuvé le principe de cet article.
Elle a cependant assoupli les conditions auxquelles des collectivités et groupements étrangers pourraient participer au capital de sociétés publiques locales :
- en prévoyant plus simplement que l'objet social de ces sociétés devrait être conforme à celui prévu pour les SPL en général ( amendement COM-1062 des rapporteurs) ;
- en supprimant la condition tenant à la participation maximale des collectivités et groupements étrangers au capital des sociétés publiques locales, inutilement contraignante ( amendement COM-1057 des rapporteurs). Cette condition ferait obstacle, par exemple, à la constitution d'une SPL associant une commune française, une belge et une luxembourgeoise, qui souhaiteraient détenir des parts égales dans le capital de la société.
La commission a également adopté deux amendements rédactionnels COM-1058 et COM-1067 des rapporteurs.
La commission a adopté l'article 59 ainsi modifié .
Article 59 bis
(nouveau)
Compétences des départements frontaliers
en
matière transfrontalière
Introduit par la commission des lois, par l'adoption d'un amendement COM-1010 d'Olivier Jacquin, l'article 59 bis a pour objet d' étendre à l'ensemble des départements frontaliers les compétences reconnues à la Collectivité européenne d'Alsace en matière transfrontalière .
Sur leur territoire, ces départements se verraient ainsi reconnaître le rôle de chefs de file de la coopération transfrontalière. Ils élaboreraient un schéma départemental de coopération transfrontalière, pour la mise en oeuvre duquel des délégations de compétence pourraient être conclues entre collectivités et EPCI à fiscalité propre, dans des conditions plus souples que le droit commun 211 ( * ) .
Cet article est conforme à la position adoptée par le Sénat lors de l'examen, en 2019, du projet de loi relatif aux compétences de la Collectivité européenne d'Alsace .
La commission a adopté l'article 59 bis ainsi rédigé .
* 207 En l'espèce, il s'agit du Conseil général de l'environnement et du développement durable (article R. 122-17 du code de l'environnement).
* 208 Conseil d'État, 19 février 1904, Chambre syndicale des fabricants constructeurs de matériel pour chemins de fer et tramways , n° 7497, Lebon p. 132 ; Conseil d'État, 6 mars 1957 , Sieur Ravalison et autres , n° 94675, Lebon p. 147 ; Conseil d'État, 3 juillet 1981, n° 16496, Mme Jacquens ; Conseil d'État, 18 juin 2014, n° 369377, Communauté urbaine Creusot-Montceau.
* 209 Rallier les citoyens, relier les territoires : le rôle incontournable des départements , rapport d'information n° 706 (2019-2020) fait par Cécile Cukierman au nom de la mission d'information « Quelle rôle, quelle place, quelles compétences des départements dans les régions fusionnée, aujourd'hui et demain ? », consultable à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/rap/r19-706/r19-7061.pdf .
* 210 Article L. 1115-4 du code général des collectivités territoriales.
* 211 Contrairement au droit commun, un EPCI à fiscalité propre pourrait, dans ce cadre, déléguer au département tout ou partie de ses compétences concourant à l'objectif d'insertion par l'activité économique, dans le cadre du développement d'activités de proximit.