N° 743
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2020-2021
Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 juillet 2021
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de règlement du budget et d' approbation des comptes de l' année 2020 ,
Par M. Jean-François HUSSON,
Rapporteur général,
Sénateur
TOME II
CONTRIBUTIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
ANNEXE N° 22
Plan d'urgence face à la crise sanitaire
Rapporteur spécial :
M.
Jean-François HUSSON
(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal , président ; M. Jean-François Husson , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet , vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel , secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Mme Nadine Bellurot, M. Christian Bilhac, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel .
Voir les numéros :
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Assemblée nationale ( 15 ème législ.) : |
4090 , 4195 et T.A. 628 |
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Sénat : |
699 (2020-2021) |
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU
RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. La mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire » a été créée par la première loi de finances rectificative pour 2020 afin de répondre aux conséquences de la crise sanitaire. Elle a fait l'objet d'ouvertures de crédit de 69,6 milliards d'euros au total, soit 70,6 milliards d'euros en incluant les fonds de concours et les virements de crédits.
2. Elle constitue en 2020, hors mission « Remboursements et dégrèvements », la deuxième mission du budget général , après la mission « Enseignement scolaire », pour les crédits ouverts , et la troisième, derrière la mission « Défense », pour les crédits consommés.
3. 28,8 milliards d'euros n'ont pas été consommés , soit un taux d'exécution des crédits de 59,2 % seulement. Les crédits ouverts par la quatrième loi de finances rectificative du 30 novembre 2020 n'ont ainsi pas été consommés pour les programmes 356, relatif au financement de l'activité partielle, et 360, portant sur la compensation à la sécurité sociale des allégements de cotisation. Fondés sur l'hypothèse de restrictions d'activités particulièrement fortes, les besoins estimés ont été clairement surévalués , d'autant que le projet de loi de finances initiale pour 2021 n'avait quant à lui prévu aucun crédit nouveau pour la mission, des crédits n'ayant été rajoutés qu'en nouvelle lecture.
4. Les crédits non consommés , au lieu d'être annulés et, en tant que de besoin, réouverts en loi de finances initiale pour 2021, ont été intégralement reportés , souvent sur des programmes différents de ceux sur lequel ils avaient été autorisés en loi de finances rectificative, alors même que des besoins de financement existaient sur les programmes d'origine.
5. Les crédits , sauf pour le programme 357 « Fonds de solidarité pour les entreprises », ont été délégués à des opérateurs , de sorte que l'exécution budgétaire ne recouvre pas le calendrier du versement effectif des aides aux bénéficiaires finaux.
6. Le dispositif de performance de chacun des programmes est très limité et ne permet pas de déterminer réellement l'efficacité des dispositifs pour le maintien de l'emploi et des entreprises concernées. Une appréciation de la portée effective des dispositifs doit utiliser les éléments publiés par ailleurs en données ouvertes.
I. UNE MISSION CRÉÉE EN COURS D'ANNÉE POUR RÉPONDRE AUX CONSÉQUENCES DE LA CRISE SANITAIRE
A. UNE NOUVELLE MISSION CRÉÉE EN 2020, AVEC L'INSCRIPTION DE PLUS DE 70 MILLIARDS D'EUROS DE CRÉDITS
La première loi de finances rectificative du 23 mars 2020 1 ( * ) a créé la mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire » , qui comprenait alors deux programmes :
- 356 « Prise en charge du dispositif exceptionnel de chômage partiel à la suite de la crise sanitaire » ;
- 357 « Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire » .
La deuxième loi de finances rectificative du 25 avril 2020 2 ( * ) a rajouté un troisième programme, 358 « Renforcement exceptionnel des participations financières de l'État dans le cadre de la crise sanitaire » .
La troisième loi de finances rectificative du 30 juillet 2020 3 ( * ) a rajouté un quatrième programme, 360 « Compensation à la sécurité sociale des allègements de prélèvements pour les entreprises les plus touchées par la crise sanitaire » .
Évolution des crédits de la mission
« Plan d'urgence face à la crise sanitaire » en
2020
(en millions d'euros et en pourcentage)
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2020 |
Exécution PLR 2020 |
Exécution / crédits 2020 |
||||||||
|
LFR 1 |
LFR 2 |
LFR 3 |
LFR 4 |
Autres |
Total |
en volume |
en % |
|||
|
356 - Prise en charge du dispositif exceptionnel de chômage partiel à la suite de la crise sanitaire |
AE |
5 500 |
11 700 |
3 333 |
2 100 |
22 633 |
17 806 |
- 4 827 |
78,7% |
|
|
CP |
5 500 |
11 700 |
3 333 |
2 100 |
22 633 |
17 806 |
- 4 827 |
78,7% |
||
|
357 - Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire |
AE |
750 |
5 500 |
1 700 |
10 810 |
978 |
19 738 |
11 810 |
- 7 928 |
59,8% |
|
CP |
750 |
5 500 |
1 700 |
10 810 |
978 |
19 738 |
11 810 |
- 7 928 |
59,8% |
|
|
358 - Renforcement exceptionnel des participations financières de l'État dans le cadre de la crise sanitaire |
AE |
20 000 |
20 000 |
8 304 |
- 11 696 |
41,5% |
||||
|
CP |
20 000 |
20 000 |
8 304 |
- 11 696 |
41,5% |
|||||
|
360 - Compensation à la sécurité sociale des allègements de prélèvements pour les entreprises les plus touchées par la crise sanitaire |
AE |
3 900 |
4 300 |
8 200 |
3 900 |
- 4 300 |
47,6% |
|||
|
CP |
3 900 |
4 300 |
8 200 |
3 900 |
- 4 300 |
47,6% |
||||
|
Total mission |
AE |
6 250 |
37 200 |
8 933 |
17 210 |
978 |
70 571 |
41 820 |
- 28 750 |
59,3% |
|
CP |
6 250 |
37 200 |
8 933 |
17 210 |
978 |
70 571 |
41 820 |
- 28 751 |
59,3% |
|
AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. « Autres » : fonds de concours, décrets de dépenses accidentelles et virements. Exécution : consommation constatée dans le projet de loi de règlement.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
La quatrième loi de finances rectificative du 30 novembre 2020 4 ( * ) a abondé les crédits de la mission sans créer de nouveau programme.
Pour mémoire, la loi de finances initiale pour 2021 a rajouté un cinquième programme dans cette mission, 366 « Matériels sanitaires pour faire face à la crise de la covid-19 ».
Chacun de ces programmes comprend une action unique. En conséquence, les ouvertures et consommations de crédits sur cette action sont identiques à celles relatives au programme, qui sont présentées dans le tableau général des crédits supra .
Au total, les quatre lois de finances rectificatives de l'exercice ont ouvert 69,6 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur les quatre programmes de la mission.
Le programme 357 « Fonds de solidarité » a, en outre, reçu 100 millions d'euros par un décret de dépenses accidentelles , pris le 17 avril 2020 5 ( * ) avant l'apport de crédits complémentaires par la deuxième loi de finances rectificative 6 ( * ) , ainsi que 877,6 millions d'euros de fonds de concours rattachés par neuf arrêtés pris au cours de l'exercice.
Le montant total des crédits ouverts sur la mission a donc été de 70,6 milliards d'euros.
Ouvertures de crédit sur les programmes de la
mission
« Plan d'urgence face à la crise
sanitaire »
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances, à partir des lois de finances rectificatives et du projet de loi de règlement
Les crédits consommés , selon le présent projet de loi de règlement, ont été de 41,8 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, soit 59,3 % des crédits ouverts.
La mission « Plan d'urgence », alors même qu'elle n'existait pas dans la loi de finances initiale, a donc constitué en 2020, hors mission « Remboursements et dégrèvements », la deuxième mission du budget général , après la mission « Enseignement scolaire », pour les crédits ouverts , et la troisième, derrière la mission « Défense », pour les crédits consommés.
La totalité 7 ( * ) des crédits non consommés en 2020 ont été reportés en 2021 , soit 28,8 milliards d'euros .
* 1 Loi n° 2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020.
* 2 Loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020.
* 3 Loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020.
* 4 Loi n° 2020-1473 du 30 novembre 2020 de finances rectificative pour 2020.
* 5 Décret n° 2020-443 du 17 avril 2020 portant ouverture et annulation de crédits et rapport relatif à ce décret.
* 6 Le programme 357 a également été destinataire d'un décret de virement de 15 millions d'euros, pris aussi le 17 avril 2020 et annulant ces crédits sur le programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local ». Ce virement a été temporaire, un décret de virement de montant identique en sens inverse ayant été pris le 7 août suivant.
* 7 Les arrêtés de report ayant été rédigés en euros entiers, le présent projet de loi de règlement annule toutefois 5 centimes d'euro sur le programme 356 et 56 centimes d'euro sur le programme 357, en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.