Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2020 : Remboursements et dégrèvements

Rapport n° 743 (2020-2021) de M. Pascal SAVOLDELLI , fait au nom de la commission des finances, déposé le 7 juillet 2021

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N° 743

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2020-2021

Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 juillet 2021

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de règlement du budget et d' approbation des comptes de l' année 2020 ,

Par M. Jean-François HUSSON,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME II

CONTRIBUTIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 27

Remboursements et dégrèvements

Rapporteur spécial : M. Pascal SAVOLDELLI

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal , président ; M. Jean-François Husson , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet , vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel , secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Mme Nadine Bellurot, M. Christian Bilhac, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 15 ^ème législ.) :	4090 , 4195 et T.A. 628
Sénat :	699 (2020-2021)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. En 2020, la mission « Remboursements et dégrèvements » se caractérise à la fois par une forte augmentation des crédits consommés (+ 7,8 %) par rapport à 2019 et par un niveau de surconsommation des crédits particulièrement important (+ 7,2 %) par rapport à la prévision de la loi de finances initiale.2. Le programme 200 « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'État » représente l'essentiel de la hausse (+ 10,4 milliards d'euros par rapport à 2019). Cette hausse des crédits consommés par le programme confirme un mouvement entamé depuis une dizaine d'années (+ 78 % depuis 2013).

3. Alors que les contentieux fiscaux, qui représentent des enjeux financiers de plusieurs milliards d'euros, font l'objet d'une information très limitée au sein du rapport annuel de performance, le rapporteur spécial souscrit à la recommandation de la Cour des comptes de renforcer les informations des documents budgétaires sur les différents contentieux qui y sont retracés. La réforme de la gouvernance des finances publiques devra donc constituer l'occasion d'élargir les prérogatives du Parlement et son information en matière de contentieux fiscaux.

4. Le rapporteur spécial considère que les effets du crédit impôt recherche sur le niveau de dépenses en recherche et développement sont très incertains. La question d'une refonte, voire d'une suppression de ce dispositif est clairement posée du fait du coût considérable qu'il fait supporter aux finances publiques et parce que les différents rapports d'évaluation peinent à établir un véritable effet de levier entre les dépenses de recherche et développement et le crédit d'impôt. Le financement de la recherche et développement devrait dès lors substituer à l'outil fiscal des crédits budgétaires affectés à la recherche et à l'innovation.

5. Les crédits du programme 201 « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » augmentent de 21 % en 2020 notamment sous l'effet de la mise en oeuvre du dernier tiers d'allégement de taxe d'habitation en faveur des 80 % des ménages les moins favorisés.

6. Le rapporteur spécial rappelle son opposition à la poursuite de cette réforme qui se traduit, à compter de 2021, par la mise en oeuvre d'une exonération en faveur des 20 % des ménages les plus aisés. Compte tenu de la crise en cours, l'application du principe de solidarité aurait justifié de décaler si ce n'est de suspendre cette réforme.

I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2020

Évolution des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements » en 2020

(en millions d'euros et en pourcentage)

		2019			2020		Exécution / prévision 2020		Exécution 2020 / 2019
		Prévision	Exécution		Prévision	Exécution	en volume	en %	en volume	en %
200 - R&D d'impôts d'État	AE	116 024,7	121 182,0	+ 4,4 %	117 668,3	128 087,5	+ 10 419,2	+ 8,9 %	+ 6 905,5	+ 5,7 %
	CP	116 024,7	121 176,6	+ 4,4 %	117 668,3	128 092,5	+ 10 424,2	+ 8,9 %	+ 6 915,9	+ 5,7 %
201 - R&D d'impôts locaux	AE	19 858,0	18 887,0	- 4,9 %	23 162,0	22 929,7	- 232,3	- 1,0 %	+ 4 042,7	+ 21,4 %
	CP	19 858,0	18 887,4	- 4,9 %	23 162,0	22 928,8	- 233,2	- 1,0 %	+ 4 041,4	+ 21,4 %
Total mission	AE	135 882,7	140 069,0	+ 3,1 %	140 830,3	151 017,2	+ 10 186,9	+ 7,2 %	+ 10 948,2	+ 7,8 %
	CP	135 882,7	140 064,0	+ 3,1 %	140 830,3	151 021,3	+ 10 191,0	+ 7,2 %	+ 10 957,3	+ 7,8 %

AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. Prévision : prévision en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans le projet de loi de règlement.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

En 2020, la mission « Remboursements et dégrèvements » se caractérise par une forte augmentation des crédits consommés (+ 7,8 %) par rapport à l'année précédente et par un niveau de surconsommation des crédits important (+ 7,2 %) par rapport à la prévision de la loi de finances initiale.

Les différentes lois de finances rectificatives pour 2020 ont plusieurs fois modifié les montants des crédits des deux programmes de la mission, adaptant les ouvertures aux évolutions de la crise sanitaire.

Les crédits ouverts et consommés de la mission en 2020

(en milliard d'euros, crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 2020 et par les lois de finances rectificatives et crédits consommés)

Source : commission des finances du Sénat

A. LES REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS D'IMPÔT D'ÉTAT SONT ENCORE UNE FOIS EN HAUSSE

Le programme 200 « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'État » retrace les dépenses en atténuation de recettes relatives aux impôts d'État . La première action du programme (n° 11) retrace les remboursements et restitutions liés à la mécanique de l'impôt. L'action permet ainsi de mettre en évidence les mouvements de crédits relatifs à l'impôt sur les sociétés et à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).

La deuxième action (n° 12) concerne les remboursements et dégrèvements liés à des politiques publiques spécifiques tandis que la troisième action (n° 13) concerne la gestion des produits de l'État, principalement les dégrèvements et restitutions de sommes indûment perçues, les remboursements des créances et des intérêts liés aux impôts.

Évolution des crédits par action du programme 200

(en millions d'euros et en %)

		2019	2020			Exécution / prévision 2020		Exécution 2020 / 2019
		Exécution	Crédits votés LFI	Prévision LFI	Exécution	en volume	en %	en volume	en %
11 - Remboursements et restitutions liés à la mécanique de l'impôt	AE	74 674,2	80 911,6	80 911,6	85 077,5	+ 4 165,9	+ 5,1 %	+ 10 403,3	+ 13,9 %
	CP	74 674,2	80 911,6	80 911,6	85 077,5	+ 4 165,9	+ 5,1 %	+ 10 403,3	+ 13,9 %
12 - Remboursements et dégrèvements liées à des politiques publiques	AE	32 651,6	22 604,2	22 604,2	23 499,1	+ 894,9	+ 4,0 %	- 9 152,5	- 28,0 %
	CP	32 651,5	22 604,2	22 604,2	23 498,7	+ 894,5	+ 4,0 %	- 9 152,8	- 28,0 %
13 - Remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'État	AE	13 856,2	14 152,5	14 152,5	19 510,9	+ 5 358,4	+ 37,9 %	+ 5 654,7	+ 40,8 %
	CP	13 850,8	14 152,5	14 152,5	19 516,3	+ 5 363,8	+ 37,9 %	+ 5 665,5	+ 40,9 %
Total programme	AE	121 182,0	117 668,3	117 668,3	128 087,5	+ 10 419,2	+ 8,9 %	+ 6 905,5	+ 5,7 %
	CP	121 176,6	117 668,3	117 668,3	128 092,5	+ 10 424,2	+ 8,9 %	+ 6 915,9	+ 5,7 %

LFI : loi de finances initiale. La prévision en LFI inclut les prévisions de fonds de concours (FDC) et d'attribution de produits (ADP), ce qui n'est pas le cas des crédits votés en LFI. L'exécution constatée dans le projet de loi de règlement inclut les FDC et ADP constatés.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Le montant global des crédits consommés en 2020 s'est élevé à 128 milliards d'euros, en hausse de 10,4 milliards d'euros par rapport à 2019 et supérieur de 6,9 milliards d'euros aux crédits votés en loi de finances initiale . Si l'article 10 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) précise bien que les crédits de la mission sont seulement évaluatifs, il y a lieu de relever la récurrence de dépassements très importants en exercice.

Alors que les restitutions au titre du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) sont moindres en 2020 du fait de l'extinction progressive du dispositif, la hausse des restitutions de TVA, les restitutions contentieuses et les effets du prélèvement à la source sont à l'origine d'une hausse des crédits du programme.

Les remboursements de TVA ont été accélérés au début de la crise sanitaire pour aider les entreprises à faire face à leurs échéances de paiement lors du premier confinement.

Évolution mensuelle des remboursements de TVA
par rapport au même mois de l'année 2019

(en pourcentage)

Source : note d'exécution budgétaire de la Cour des comptes sur la mission « Remboursements et dégrèvements » pour 2020

Les restitutions d'impôt sur le revenu ont augmenté de façon sensible en 2020, de près de 11 milliards d'euros, du fait de la mise en oeuvre du prélèvement à la source (PàS). Les restitutions d'impôt liées au contentieux européen relatif aux organismes de placement collectifs en valeur mobilière (OPCVM) sont également à l'origine d'une forte hausse des restitutions de la mission (+ 5,7 milliards d'euros).

Le contentieux « OPCVM »

Le contentieux « OPCVM » résulte de la décision Santander du 10 mai 2012 de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE). Cette dernière a jugé contraire à la libre circulation des capitaux l'imposition des dividendes de source française payés à des OPCVM résidents dans d'autres États alors qu'ils étaient exonérés pour les OPCVM établis en France. L'article 6 de la loi du 16 août 2012 ^{1 ( * )} met en conformité le droit national avec le droit européen. En ce qui concerne les États non membres de l'Union européenne, l'exonération est désormais conditionnée à la coopération fiscale des États concernés.

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire du rapporteur

Les remboursements liés à la mécanique de l'impôt ont été supérieurs aux prévisions de la loi de finances initiale de plus de 4 milliards d'euros, répartis entre les différents impôts (principalement l'impôt sur le revenu, la taxe sur la valeur ajoutée et les impôts sur les sociétés).

Concernant les remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'État, les dégrèvements et restitutions de sommes indûment perçues au titre de l'impôt sur le revenu ont représenté 4,4 milliards d'euros, très au-dessus de la prévision initiale de 1,5 milliard d'euros. L'écart est ainsi justifié dans les documents budgétaires par deux erreurs déclaratives de contribuables et par des dépenses afférentes à des conventions internationales.

Les dégrèvements et restitutions de sommes indûment perçues au titre de l'impôt sur les sociétés ont également été réévalués pour prendre en compte un contentieux individuel d'un montant relativement élevé, occasionnant une réalisation d'un milliard d'euros supérieure sur la sous-action 13.02.

Par ailleurs, la sous-action 13.08 a également fait l'objet d'une surconsommation de 1,2 milliard d'euros, liée en partie à ce même contentieux et à un contentieux de série.

Le rapporteur spécial souscrit par conséquent à la première recommandation de la Cour des comptes de renforcer les informations des documents budgétaires sur les différents contentieux, et notamment les contentieux de séries, qui y sont retracés.

B. LES REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS D'IMPÔTS LOCAUX AUGMENTENT À NOUVEAU FORTEMENT EN 2020

L'exécution des crédits du programme 201 « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » en 2020 est caractérisée par l'augmentation importante (+ 21,4 %) des dépenses. Celle-ci procède de deux effets.

Le premier été attendu dans la mesure où il correspond à la mise en oeuvre de la troisième étape du dégrèvement général de taxe d'habitation sur les résidences principales institué aux termes des dispositions de l'article 5 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

À ce titre, le taux de dégrèvement des contribuables concernés par la mesure a été porté de 65 % à 100 % ce qui s'est traduit par une hausse du coût de la mesure de + 4,2 milliards d'euros par rapport à 2019.

Le second présente un caractère conjoncturel et tient :

- au fait que les mesures de confinement sur l'activité des services fiscaux ont entrainé une hausse des erreurs dans l'établissement et l'envoi des avis de taxe foncière ce qui s'est traduit par une augmentation du coût du contentieux d'attribution (628 millions d'euros au total) ;

- aux épisodes de gel qui ont entrainé des destructions de récoltes qui ont ouvert droit au bénéfice d'un dégrèvement de taxe foncière pour perte de récoltes.

À l'inverse, le montant des dépenses engagées au titre des remboursements et dégrèvements d'impôts économiques diminue
en 2020 de près de 1 % et cela malgré l'institution à l'occasion de la troisième loi de finances rectificative pour 2020 d'un mécanisme de soutien reposant sur un dégrèvement de cotisation foncière des entreprises.

Exécution des crédits du programme « remboursements et
dégrèvements d'impôts locaux » en 2020

(en millions d'euros)

		Exécution 2019	Crédits ouverts 2020	Exécution 2020	Taux de consommation 2020	Exécution 2020/2019
01 - Taxe professionnelle et contribution économique territoriale et autres impôts économiques créés ou modifiés dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle	AE	6 174	6 271	6 119	- 2,4 %	- 0,9 %
	CP	6 175	6 271	6 118	- 2,4 %	- 0,9 %
02 - Taxes foncières	AE	1 668	1 560	1 884	+ 20,8 %	+ 12,9 %
	CP	1 668	1 560	1 884	+ 20,8 %	+ 12,9 %
03 - Taxe d'habitation	AE	10 560	14 793	14 469	- 2,2 %	+ 37,0 %
	CP	10 560	14 793	14 469	- 2,2 %	+ 37,0 %
04 - Admission en non-valeur d'impôts locaux	AE	484	538	458	- 14,9 %	- 5,5 %
	CP	484	538	458	- 14,9 %	- 5,5 %
Total du programme	AE	18 887	23 162	22 930	- 1,0 %	+ 21,4 %
	CP	18 887	23 162	22 929	- 1,0 %	+ 21,4 %

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

II. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

A. LA HAUSSE CONTINUE DES REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS D'IMPÔT D'ÉTAT DOIT TROUVER UN TERME

La hausse de 6,9 milliards d'euros des remboursements et dégrèvements d'impôts entre 2019 et 2020 poursuit un mouvement engagé depuis de nombreuses années, de sorte que les remboursements et dégrèvements d'impôts d'État en 2019 atteignent 178 % de leur niveau de 2013.

Chaque année, le rapporteur spécial s'inquiète de ces hausses successives, qui, si elles résultent de la mécanique de l'impôt ou de choix de politiques publiques, démontrent la multiplication des niches fiscales et des modalités dérogatoires au paiement de l'impôt. Cette évolution traduit ainsi le recours, par les différents gouvernements depuis une quinzaine d'années, aux niches fiscales pour mettre en oeuvre leurs politiques.

1. Après la suppression du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi, la question du maintien du crédit impôt recherche doit être posée

Malgré la suppression du dispositif, le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) a continué à peser sur la mission. Il a représenté 6,8 milliards d'euros de remboursements et de restitutions d'impôt et représente toujours une créance de 14,1 milliards d'euros pour les entreprises.

Par ailleurs, la question du crédit impôt recherche (CIR) reste posée. L'utilité de ce crédit d'impôt mériterait d'être davantage interrogée compte tenu du niveau important de son coût, à 4,9 milliards d'euros de restitutions et remboursements en 2020.

Le dernier avis de la commission nationale d'évaluation des politiques d'innovation (CNEPI), de juin 2021, indique que les dépenses engagées sur le CIR ne permettent pas de dégager de véritable effet de levier. Le coût pour l'État est ainsi à peu près équivalent aux dépenses supplémentaires engagées par les entreprises.

Le rapporteur spécial considère que les effets du CIR sur le niveau de dépenses en recherche et développement sont donc très limités et il serait assurément préférable de conditionner ce crédit d'impôt à des engagements de la part des entreprises .

L'extinction du CICE, et une refonte urgente des financements de la recherche permettra de maîtriser davantage la croissance des crédits du programme 200 et de simplifier l'impôt sur les sociétés afin d'en majorer le rendement, alors que nombre de nos concitoyens attendent de l'ensemble des entreprises qu'elles participent à un niveau raisonnable au financement des services publics .

2. Le rapporteur spécial déplore à nouveau les limites de l'information au Parlement concernant la fraude à la TVA

Les documents budgétaires fournis par le Gouvernement sur le programme 200 ne permettent pas d'apprécier les efforts de l'administration dans la lutte contre la fraude à la TVA . Le coût annuel de ce type de fraude a pourtant été estimé par la Commission européenne à 20,9 milliards d'euros en France ^{2 ( * )} .

Le rapporteur spécial estime que la présentation des restitutions de crédits de TVA (RCTVA) au sein d'une sous-action du programme 200 devrait constituer l'occasion pour le Gouvernement d'assurer l'information du Parlement sur les moyens et les résultats de la lutte contre la fraude à la TVA .

Ainsi, les indicateurs de performance du programme ne devraient pas se limiter à mesurer les délais de remboursement de la TVA mais bien prendre en compte les efforts fournis dans la lutte contre la fraude .

Le rapport remis au Parlement en application de la loi de finances rectificative du 29 décembre 2014 ^{3 ( * )} sur les écarts de TVA conteste l'évaluation de la Commission européenne sans offrir d'estimation plus précise du niveau des différents types de fraude .

Le rapporteur spécial déplore l'insuffisance des informations fournies dans ce rapport. En effet, les informations chiffrées y sont trop limitées, le Gouvernement se limitant pour l'essentiel à présenter l'état du droit et des considérations méthodologiques.

Dans son rapport de novembre 2019 , la Cour des comptes ^{4 ( * )} estimait que le chiffrage de la fraude et des irrégularités à la TVA se situait dans un ordre de grandeur proche d'une quinzaine de milliards d'euros tout en soulignant que ce chiffrage restait fragile .

Ainsi le rapporteur spécial rappelle l'importance de parvenir à un chiffrage précis du niveau de la fraude. Il se félicite par ailleurs de la mise en place de la « Task force TVA », dont les premiers éléments de bilan semblent positifs. En effet, « en 2018, 29 nouveaux procédés de fraude à la TVA ont été signalés (contre 13 en 2016 et 18 en 2017) et ont permis ainsi d'identifier plus de 3 000 entreprises nouvelles présentant un risque (contre 387 en 2016 et 679 en 2017). Ces alertes ont permis de bloquer ou rejeter un nombre croissant de remboursements de TVA demandés indûment et représentant un montant de 2,4 millions d'euros (contre 442 000 euros en 2016 et 129 000 euros en 2017). À la suite, plus de 2 000 contrôles fiscaux approfondis ont été réalisés engendrant plus de 20 millions d'euros de droits en matière de TVA (contre 4,2 millions d'euros en 2016 et 12 millions d'euros en 2017). Enfin, 26 plaintes pour escroquerie ont été déposées, contre 17 en 2016 » ^{5 ( * )} .

Le rapporteur encourage le Gouvernement à proportionner les moyens de la lutte contre la fraude à la TVA aux enjeux financiers une fois ceux-ci estimés avec davantage de précision.

Il est nécessaire de décloisonner l'information et d'aller vers une véritable coordination des travaux de l'ensemble des services de l'État. Une stratégie efficace de lutte contre la fraude permettrait de limiter « l'hémorragie fiscale » qui touche les recettes de TVA.

B. UNE RÉFORME DE LA TAXE D'HABITATION QU'IL SERAIT LÉGITIME DE SUSPENDRE

Le rapporteur spécial estime que, s'agissant des dégrèvements d'impôts locaux, le constat d'exécution pour l'année 2020 doit être l'occasion de réinterroger l'opportunité de poursuivre la réforme de la taxe d'habitation.

En effet, celle-ci entre, à compter de l'année en cours, dans sa dernière étape. Au dégrèvement jusqu'ici retracé au titre de la présente mission est substituée une exonération dont le bénéfice est élargi
au 20 % des ménages les plus favorisés.

À certains égards, la décision du Conseil constitutionnel ^{6 ( * )} relative à la loi de finances initiale pour 2018 peut certes laisser supposer que le maintien d'une taxe d'habitation assise sur des valeurs locatives obsolètes et ne pesant que sur une fraction des ménages ne serait pas conforme au principe constitutionnel d'égalité.

Pour autant, elle n'impose rien s'agissant du calendrier de mise en oeuvre de l'allégement au profit des contribuables demeurant redevables de l'impôt.

Le rapporteur spécial s'est toujours fermement opposé à la réforme de la taxe d'habitation. À compter de 2021, les 20 % des ménages les plus aisés bénéficieront à leur tour d'une exonération ce qui aura pour effet de marquer la disparition de ce symbole de la fiscalité locale que constituait la taxe d'habitation. L'exigence de justice sociale et la situation des finances publiques auraient, à minima, justifié de décaler si ce n'est de suspendre cette réforme.

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* ¹ Loi de finances rectificative pour 2012, n° 2012-958 du 16 août 2012

* ² Commission européenne, « VAT Gap report », septembre 2018, p. 31.

* ³ Rapport remis par la Gouvernement au Parlement en application de l'article 25 de la loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014.

* ⁴ La fraude aux prélèvements obligatoires, Évaluer, prévenir, réprimer, Cour des comptes, novembre 2019.

* ⁵ La fraude aux prélèvements obligatoires, Évaluer, prévenir, réprimer, Cour des comptes, novembre 2019, P. 104.

* ⁶ Décision n° 2017-758 DC du 28 décembre 2017.