Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2020 : Sécurités (Sécurité civile)

Rapport n° 743 (2020-2021) de M. Jean Pierre VOGEL , fait au nom de la commission des finances, déposé le 7 juillet 2021

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N° 743

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2020-2021

Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 juillet 2021

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de règlement du budget et d' approbation des comptes de l' année 2020 ,

Par M. Jean-François HUSSON,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME II

CONTRIBUTIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 29b

Sécurités

(Programme 161 « Sécurité civile » )

Rapporteur spécial : M. Jean Pierre VOGEL

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal , président ; M. Jean-François Husson , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet , vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel , secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Mme Nadine Bellurot, M. Christian Bilhac, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 15 ^ème législ.) :	4090 , 4195 et T.A. 628
Sénat :	699 (2020-2021)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. En 2020, l'exécution des crédits de paiement (CP) du programme 161 « Sécurité civile » dépasse de loin la prévision établie en LFI pour 2020 , alors que ce programme était jusqu'à présent marqué par une consommation proche et légèrement en-deçà de la prévision. Ainsi, plus de 555 millions de CP ont été consommés, alors que 518 millions d'euros étaient programmés.

2. Ce dépassement de la prévision s'explique par les conséquences budgétaires de la crise sanitaire et du début du plan de relance sur le programme 161 . En effet, la troisième LFR pour 2020 a abondé les CP du programme de 28,8 millions d'euros , pour lancer un marché d'acquisition de nouveaux hélicoptères de type Dragon. La quatrième LFR pour 2020 a ajouté 20 millions d'euros destinés à être reversés aux associations agréées de sécurité civile, dont la situation financière était très fragilisée par la crise. Cela étant, ces crédits supplémentaires n'ont pas été totalement consommés, et 21 millions d'euros sont ainsi reportés sur l'exercice 2021.

3. L'analyse de l'exécution des crédits par titres révèle de fortes variations par rapport à ce qui était prévu en LFI, en matière de dépenses d'investissement notamment . Ces dernières se maintiennent à un niveau élevé, à 95,6 millions d'euros, pour couvrir la commande des hélicoptères et le versement d'une nouvelle tranche liée au marché d'acquisition de nouveaux avions.

4. La dotation de remboursement pour les « colonnes de renfort » , mobilisées face aux crises et pour la sécurisation de grands événements, s'est de nouveau révélée insuffisante en 2020 . Sa consommation atteint, comme l'an dernier, 6,6 millions d'euros, tandis que la prévision est fixée de façon conventionnelle à 2,4 millions d'euros depuis plusieurs années. Critiquée par le rapporteur spécial, cette sous-budgétisation récurrente est décorrélée de la moyenne annuelle d'exécution, de 5,5 millions d'euros ces 5 dernières années. La LFI 2021 a heureusement revu à la hausse cette dotation en la rapprochant de cette moyenne, à 4,8 millions d'euros. Le rapporteur spécial souhaite que ce montant soit reconduit dans le PLF pour 2022, afin de poursuivre cet effort de sincérisation dans les prochaines années.

5. L'exécution 2020 présente également une légère baisse des dépenses de fonctionnement consacrése aux moyens de lutte contre les feux de forêts, tant par rapport à la prévision que par rapport à l'année 2019 . La saison des feux a en effet été moins intense, ce qui a permis de solliciter dans une moindre mesure les moyens aériens. Le maintien en condition opérationnelle (MCO) de ces derniers est aussi affecté par le retrait anticipé des 7 Tracker en début d'année.

6. Unique opérateur du programme, l'Agence du numérique de la sécurité civile (ANSC) fait l'objet d'un cofinancement de l'État et des services d'incendie et de secours . La dotation de l'État, prévue à 7 millions d'euros en 2020, est légèrement sous-consommée, du fait de l'application de la mise en réserve des crédits.

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME EN 2020

1. Une exécution des crédits en hausse par rapport à 2019

En 2020, le programme 161 « Sécurité civile » est marqué par une hausse modérée des crédits consommés par rapport à l'année précédente, en autorisation d'engagements (+4,8%) comme en crédits de paiement (+1,3%).

Exécution des crédits en 2020
pour le programme 161 « Sécurité civile »

(en millions d'euros, incluant les fonds de concours
et attributions de produits)

	Crédits exécutés en 2019	Crédits votés en LFI 2020	Crédits exécutés en 2020	Écart entre les crédits exécutés en 2020 et 2019	Écart entre l'exécution et les crédits ouverts pour 2020
AE	452,37	491,4	474,26	4,84%	-3,49%
CP	548,31	518,05	555,36	1,29%	7,20%

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Pour ce qui concerne les crédits de paiement, une telle hausse n'était pas prévue par la loi de finances pour 2020, laquelle avait prévu au contraire une baisse des CP par rapport à 2019 , à la suite d'une mesure de transfert. Près de 15 millions d'euros de crédits affectés à la dotation d'équipements informatiques du programme 161 avaient ainsi été transférés vers le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l'État », dans la lignée du regroupement de plusieurs fonctions support au niveau central du ministère de l'intérieur et de la mise en place de sa nouvelle direction du numérique (DNUM). Nonobstant cette mesure de transfert, la prévision de crédits du programme 161 pour 2020 était stable par rapport à celle de 2019.

L'écart de l'exécution des crédits entre 2020 et 2019 est dû à une surconsommation exceptionnelle en 2020 , avec un dépassement de plus de 35 millions d'euros en CP par rapport aux crédits votés .

2. Une sur-exécution des crédits qui s'explique par des mesures nouvelles, prises en réponse face à la crise sanitaire

En 2020, l'écart observé entre la prévision et l'exécution, de l'ordre de 7,2 %, s'explique par d'importantes ouvertures de crédits réalisées au cours du deuxième semestre, en réponse aux conséquences économiques de la crise sanitaire. Un tel écart contraste avec les années passées (hormis 2015), l'évolution des crédits du programme 161 étant en effet relativement rigide par rapport à la prévision.

Évolution de la consommation des crédits de paiement

(en millions d'euros, incluant les fonds de concours
et attributions de produits)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Les principaux mouvements de régulation en 2020 s'imputent sur les crédits hors titre 2 et correspondent aux ouvertures de crédits votées successivement dans le cadre des troisième et quatrième LFR pour 2020, pour un total de 50 millions d'euros :

- la troisième LFR pour 2020 avait en effet traduit sur le plan budgétaire les mesures prises pour le plan de soutien à l'aéronautique et pour une industrie verte et compétitive du 9 juin 2020 , parmi lesquelles figurait l' anticipation de la commande de nouveaux hélicoptères de la sécurité civile , afin de pallier les pertes d'aéronefs subies en 2019. Le programme 161 a ainsi bénéficié d'une ouverture de 28,8 millions d'euros en CP et de 32 millions d'euros en AE pour l'achat de 2 hélicoptères de type H145-D3 Airbus Helicopters en tranche ferme, et dont les livraisons étaient programmées en octobre et décembre 2021.

- la quatrième LFR pour 2020 a quant à elle permis une ouverture nette de crédits de 20 millions d'euros, exclusivement destinée aux associations agréées de sécurité civile (AASC), subventionnées par le programme chaque année, mais dans des montants bien plus faibles (montant annuel d'environ 100 000 euros).

Ce soutien budgétaire inédit de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) est intervenu en compensation de leur forte mobilisation au cours de la crise sanitaire, d'une part, et des pertes financières qu'elles ont subies d'autre part . Les mesures de restriction sanitaire ont en effet empêché les AASC d'effectuer les opérations habituelles dont elles tirent une part importante de leur chiffre d'affaires (manifestations sportives, formations de secourisme...).

S'ajoutent à ces ouvertures de crédits d'autres mouvements de régulation, dont un report de près de 5 millions d'euros des crédits non consommés en 2019. Au total, ces abondements portent à plus de 578 millions d'euros le montant des crédits de paiement pour 2020, soit 60 millions d'euros de plus par rapport à la prévision.

Ce montant s'est révélé bien plus important que le montant de crédits in fine consommés, un solde de 23,5 millions euros demeurant à l'issue de l'exécution. La quasi-totalité de ce solde sera reporté sur l'exercice 2021, soit plus de 4,1 % des crédits autorisés pour 2020. Dès lors, le programme 161 a bénéficié d'une dérogation, conformément à l'article 102 de la loi de finances pour 2021, qui l'autorise à dépasser le seuil fixé par la LOLF à 3 % du montant des crédits votés pouvant être reportés.

Le rapporteur spécial avait cependant regretté l'imprécision des motifs ayant conduit à accorder cette dérogation , qui tenaient à « un décalage de certaines opérations d'investissement » ^{1 ( * )} de la DGSCGC . La Cour des comptes ^{2 ( * )} précise que ce décalage d'investissements concerne en fait en grande partie le marché d'acquisition des 2 nouveaux hélicoptères, qui représente 12,8 millions d'euros de crédits reportés sur l'exercice 2021.

Mouvements de crédits intervenus en gestion 2020

(en millions d'euros)

Crédits de paiement	Dépenses de personnel 2020	Autres dépenses 2020	Total 2020	Rappel du total 2019
LFI	186,18	331,87	518,05	537,1
Fonds de concours et attribution de produits	0,08	2,37	2,45	18,9
LFR	-1,08	50	48,92	-1,2
Reports de la gestion précédente (2019 vers 2020)	0,25	4,53	4,78	0,03
Mouvements réglementaires	-0,17	4,77	4,60	0,3
Total des crédits de paiement ouverts	185,27	393,54	578,81	555
Dépenses constatées	182,72	372,64	555,36	548,3
Ouvertures	0	0	0	0
Annulations	-2,21	0	-2,21	-2,1
Reports à la gestion suivante (2020 vers 2021)	0,33	20,9	21,23	4,78

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

3. Une sous-exécution du plafond d'emplois due à un retard de recrutements

Après une hausse continue depuis 2016 , le plafond d'emplois du programme 161 a connu une légère baisse en LFI 2020, avec 2 479 ETPT prévus contre 2 498 ETPT en LFI 2019. Cette baisse était toutefois attendue alors que le plafond d'emplois a été régulièrement revu à la baisse en cours de gestion ces dernières années - il a notamment été ramené à 2 484 contre 2 498 ETPT en 2019, en prévision de sa sous-exécution, qui s'étaient élevée à -30 ETPT en 2019.

La diminution du plafond d'emplois pour 2020 n'a pas empêché une nouvelle sous-exécution, qui atteint près de - 25 ETPT. Elle s'explique principalement par l'absence de réalisation du schéma d'emplois, prévu de + 12 ETP. En effet, la DGSCGC souhaitait recruter de nouveaux personnels pour le groupement des moyens aériens nationaux, afin d'accompagner le programme de renouvellement de la flotte. Mais, en raison d'un décalage des dates d'incorporation lié à la crise sanitaire, ce recrutement a été reporté en 2021. La réalisation en 2020 est ainsi identique à celle de 2019.

Évolution de l'exécution du plafond d'emplois

(en ETPT)

	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021
Plafond d'emplois autorisé	2 440	2 404	2 402	2 450	2 483	2 498	2 479	2 490
Plafond d'emplois réalisé	2 395	2 382	2 379	2 411	2 444	2 454	2 454	s.o.

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

II. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. De fortes évolutions dans les dépenses d'investissement, affectées par le renouvellement de la flotte de la sécurité civile

La mesure de transfert de crédits du programme 161 vers le programme 216 s'était principalement imputée sur les dépenses d'investissements (-13 millions d'euros sur le titre 5). Aussi ces dernières devaient-elles diminuer par rapport à 2019 . La réalisation en 2020, avec 95,4 millions d'euros en CP en 2020, est finalement assez proche de celle de 2019 (98,4 millions d'euros), du fait de l'abondement réalisé en LFR 3 pour le marché d'acquisition d'hélicoptères.

Comme en 2019, les deux tiers des CP exécutés en 2020 sur le titre 5 correspondent à l'achat d'avions multi-rôles Dash 8 Q400, conformément à l'échéancier du remplacement progressif des Tracker, depuis la commande passée en 2018. Le report de livraison du troisième Dash, attendu à l'automne 2020, à début 2021, n'a pas entraîné de report de crédits.

Échéancier actualisé de l'acquisition d'avions multi-rôles

(en millions d'euros)

	2018	2019	2020	2021	2022	2023	TOTAL
Commande	6						6
Livraison		1	1	2	1	1	6
AE	322,06	1,62	1,85	12,79	10,1	16,07	364,49
CP	34,35	64,17	65,61	80,55	65,3	54,51	364,49

Source : Direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC)

2. Une nouvelle sur-exécution des dépenses d'intervention relatives au remboursement des « colonnes de renforts »

La dotation pour les « colonnes de renfort » correspond au remboursement des moyens locaux mobilisés par l'État, principalement le personnel et les équipements des services d'incendie et de secours (SIS), pour assurer la sécurité d'un événement particulier (crises, sommets internationaux, risques naturels...). Ces dépenses s'imputent à 97 % sur le titre 6 (dépenses d'intervention) du programme 161, le reste étant pris en charge sur le titre 3 (dépenses de fonctionnement).

Depuis plusieurs années, le rapporteur spécial a observé de forts écarts entre la budgétisation et l'exécution de cette dotation. Ils sont régulièrement justifiés, d'une part, par un décalage important entre l'engagement des renforts et le paiement au SIS concerné, et d'autre part, par le caractère difficilement prévisible en année n-1 des moyens de renforts nécessaires, compte tenu de l'intensité variable des risques naturels.

Pour autant, depuis 2013, la prévision de remboursement n'a pas dépassé 2,5 millions d'euros, alors que les exécutions des cinq dernières années rendent compte d'une consommation moyenne de 5,5 millions d'euros. Le rapporteur spécial a plusieurs fois estimé que la budgétisation de ce poste de dépenses devait être sincérisée, en la rapprochant des derniers montants exécutés. Or l'exécution 2020, à hauteur de 6,6 millions d'euros, montre une nouvelle fois que la dotation de 2,4 millions d'euros prévue en LFI n'a pas été suffisante.

À cet égard, il est satisfaisant que la LFI 2021 ait enfin entériné cette sincérisation de la dotation de remboursement , en doublant son montant (4,8 millions d'euros). Le rapporteur spécial invite le responsable de programme à reconduire ce montant pour le PLF 2022, qui est en effet plus proche des exécutions constatées ces dernières années.

3. Une campagne de lutte contre les feux de forêts marquée par une saison de moindre intensité et par l'arrêt des Tracker

En 2020, près de 12 000 hectares de forêts ont été consumés. Ce bilan se situe dans la moyenne décennale (à 11 800 hectares), mais bien en-dessous des 21 700 hectares de 2019 et des 25 000 hectares en 2017.

Une telle saison des feux de moindre intensité entraîne ipso facto une moins grande mobilisation des moyens de lutte aérienne. Aussi les dépenses de fonctionnement associées sont-elles inférieures à la prévision, qui se fonde sur une intensité moyenne. Cependant, l'écart est rarement important, puisque l'activité de vol reste soutenue. Les pilotes de la DGSCGC doivent effectivement accomplir un nombre d'heures de vol relativement constant d'une année à l'autre pour garantir leur entrainement et la formation.

Évolution de l'exécution des dépenses de fonctionnement relatives
au dispositif de lutte contre les incendies

(en millions d'euros)

	2016	2017	2018	2019	Écart à la prévision pour 2019	2020	Écart à la prévision pour 2020
Carburant	3,3	7,48	8,4	11,82	3,42	6,6	- 2,4
Retardant	4,03	6,6	1,99	4,99	2,49	2,6	0,2
MCO des avions	40,1	46,9	25,15	41,8	1,7	39,1	- 7,8

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

En outre, d'après les documents budgétaires, la baisse des dépenses de carburant ne s'explique pas seulement par un moindre engagement opérationnel : le service des essences des armées (SEA), n'a en effet pas comptabilisé l'ensemble des factures de la DGSCGC sur 2020, et le prix du carburant aéronautique a également diminué en raison de la conjoncture particulière de l'année 2020.

Quant au MCO des avions, il est surtout affecté par la mise à l'arrêt de la flotte des sept Tracker , décidée en février 2020, à la suite d'une défaillance technique. Cependant, le marché de MCO, confié à la société Sabena, prévoit l'engagement d'un montant total de 210 millions d'euros sur sept ans (2015-2022). Aussi est-il précisé qu'un protocole transactionnel, en lien avec cet arrêt de la flotte, prévoit le versement de 3,75 millions d'euros à Sabena, mais ce montant a fait l'objet d'un report sur l'année 2021.

Par ailleurs, la mise à l'arrêt des Tracker a provoqué une rupture capacitaire que la DGSCGC a compensée par une location inédite de deux hélicoptères bombardier d'eau, pour un total de 2,4 millions d'euros , non prévus en LFI 2020. Le montant prévu pour renouveler cette location en 2021 est néanmoins bien plus élevé, à 6 millions d'euros. Or les capacités aériennes de la sécurité civile sont déjà renforcées en 2021, par l'ajout d'un nouveau Dash en 2021.

Le rapporteur spécial ne remet pas en cause le bien-fondé d'une prévision budgétaire prudente en matière de lutte contre les feux de forêts, alors que ce risque s'étend d'année en année, tant sur le plan chronologique que géographique. Pour autant, l'écart entre l'exécution 2020 et la prévision pour 2021 est tel qu'il appelle une vigilance particulière sur l'exécution à venir en 2021, d'autant que les débuts de la saison de feux de 2021 marquent un net recul par rapport aux années précédentes.

4. Un taux d'exécution proche de la prévision pour l'Agence numérique de la sécurité civile, tant en termes de crédits que d'emplois

Créée par le décret n° 2018-856 du 8 octobre 2018, l'Agence du numérique de la sécurité civile (ANSC) est l'unique opérateur du programme 161 . Cette agence permet d'associer le ministère de l'intérieur et les représentants des services d'incendie et de secours (SIS) dans la construction du projet de mutualisation des systèmes d'information des SIS, appelé « NexSIS 18-112 ».

Dans la lignée de son rapport d'information ^{3 ( * )} consacré à ce projet, le rapporteur spécial entend poursuivre son attention sur son avancée et sur l'utilisation des ressources qui lui sont affectées . Ce projet numérique d'envergure doit en effet fluidifier et accélérer la prise en charge des demandes de secours, tout en apportant d'importants gains financiers pour les SIS. À terme, il doit aussi améliorer la performance et la résilience de leurs équipements , ce qui permettra de surmonter d'importantes difficultés telles que la surcharge d'appels ou une panne de réseaux d'opérateurs, comme celle qui est survenue le 2 juin 2021.

Le financement de ce projet est porté par l'ANSC, qui reçoit à la fois des contributions des SIS (200 millions d'euros sur 10 ans) et une dotation de l'État (37 millions d'euros sur 10 ans). Cette dotation s'impute exclusivement sur le programme 161, et doit être versée par tranche annuelle de 7 millions d'euros.

La consommation de cette dotation en 2020 fait état d'un faible écart à la prévision, de - 3,4 % , que les documents budgétaires expliquent par une annulation consécutive à l'application de la mise en réserve des crédits . Le rapporteur spécial souhaite ici rappeler qu'à l'origine, le programme « NexSIS 18-112 » devait être exonéré de mise en réserve , s'agissant d'un projet intégré au « Grand plan d'investissement » (GPI). Cette dérogation à la mise en réserve a pris fin subséquemment à l'arrêt du GPI, remplacé par le plan de relance au cours de l'année 2020. Le rapporteur spécial recommande qu'à l'avenir, l'application du gel sur la dotation de l'État versée à l'ANSC soit limitée pour qu'elle ne compromette pas la bonne avancée du projet . En effet, la part de l'État est censée apporter une ressource sûre et fixe dans le budget de l'ANSC, en contrepartie des contributions et redevances versées par les SIS, dont le montant est plus mesuré et plus incertain sur les premières années, notamment en 2021.

Budgets réalisés et prévisionnels de l'ANSC sur la période 2018-2021

(en millions d'euros)

	Dépenses (CP)	Recettes
		Total	Financement de l'État (DSIS²)		Financement des SIS
			Subvention pour charges de service public	Dotation en fonds propres	Subvention de financement	Redevances
2018	-	1,7	0,1	1,6	0	0
2019	3,18	10,11	3,1	3,7	3,3	0
2020	16,14	16,13	3,1	3,7	9,3	0
2021	15,96	15,73	4,4	2,4	8,5	0,5

Source : réponses au questionnaire du rapporteur spécial, mars 2021

Par ailleurs, avec 12 agents recrutés et 10,41 ETPT réalisés en 2020, l'agence est en voie de saturer le nombre d'ETPT sous plafond, fixé à 12 ETPT. Ce constat rejoint une autre recommandation du rapporteur spécial, qui souhaite que ce plafond d'emplois soit relevé dès le PLF pour 2022, pour que l'agence puisse engager de nouveaux recrutements, en prévision d'une plus forte activité liée au déploiement de NexSIS 18-112 dans les SIS.

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* ¹ Amendement du Gouvernement n°II-3526 adopté à l'Assemblée nationale sur le PLF 2021 http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/amendements/3360C/AN/3526 .

* ² Note d'analyse de l'exécution budgétaire en 2020 de la mission « Sécurités », Cour des comptes.

* ³ Rapport d'information de M. Jean Pierre Vogel , fait au nom de la commission des finances n° 658 (2020-2021) - 2 juin 2021.