D. LE PROGRAMME 147 : LA SUR-CONSOMMATION DES CRÉDITS EST LIÉE À LA CRISE SANITAIRE, TANDIS QUE L'ÉTAT N'ACCROÎT TOUJOURS PAS SA PARTICIPATION AU NOUVEAU PROGRAMME DE RENOUVELLEMENT URBAIN
Le programme 147 « Politique de la ville » porte des crédits relatifs à la politique de la ville. Ils n'incluent toutefois qu'une faible part du financement des opérations de renouvellement urbain, dont les crédits proviennent, comme on le verra infra , à titre principal d'Action Logement et des bailleurs sociaux.
Les crédits consommés par le programme en 2020 sont de 563,5 millions d'euros en autorisations d'engagement, en augmentation de 93,8 millions d'euros (+ 20,0 %) par rapport à la loi de finances initiale pour 2020, et de 565,1 millions d'euros en crédits de paiement, en augmentation de 70,3 millions d'euros (+ 14,2 %).
Le programme 147 comprend quatre actions d'importance très inégale.
L' action 01 regroupe les crédits à destination des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), dans le cadre des contrats de ville ou de dispositifs spécifiques tels que le programme de réussite éducative et les adultes-relais. Elle porte 81,8 % des crédits du programme.
L ' action 02 comprend la subvention de l'Établissement public d'insertion de la défense (EPIDe) et les crédits dédiés à la compensation auprès des régimes de sécurité sociale des exonérations de charges sociales en zones franches urbaines (ZFU).
Les crédits de personnel, limités à la masse salariale des délégués des préfets, sont retracés dans l' action 03 .
Enfin l' action 04 retrace la contribution de l'État au financement du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU).
Évolution des crédits par action du programme 147
(en millions d'euros et en %)
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2019 |
2020 |
Exécution / prévision 2020 |
Exécution 2020 / 2019 |
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Exécution |
Crédits votés LFI |
Prévision LFI |
Exécution |
en volume |
en % |
en volume |
en % |
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01 - Actions territorialisées et Dispositifs spécifiques de la politique de la ville |
AE |
318,8 |
417,6 |
418,0 |
504,1 |
+ 86,1 |
+ 20,6 % |
+ 185,3 |
+ 58,1 % |
|
CP |
318,8 |
417,6 |
418,0 |
504,3 |
+ 86,3 |
+ 20,6 % |
+ 185,4 |
+ 58,2 % |
|
|
02 - Revitalisation économique et emploi |
AE |
80,7 |
32,9 |
32,9 |
33,1 |
+ 0,3 |
+ 0,8 % |
- 47,5 |
- 58,9 % |
|
CP |
80,7 |
32,9 |
32,9 |
33,1 |
+ 0,3 |
+ 0,8 % |
- 47,5 |
- 58,9 % |
|
|
03 - Stratégie, ressources et évaluation |
AE |
47,9 |
18,9 |
18,9 |
2,8 |
- 16,1 |
- 85,2 % |
- 45,1 |
- 94,2 % |
|
CP |
49,6 |
18,9 |
18,9 |
2,7 |
-16,2 |
- 85,7 % |
- 46,9 |
- 94,6 % |
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04 - Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie |
AE |
24,2 |
0,0 |
0,0 |
25,0 |
+ 25,0 |
0,0 % |
+ 0,8 |
+ 3,1 % |
|
CP |
24,2 |
25,0 |
25,0 |
25,0 |
0,0 |
0,0 % |
+ 0,8 |
+ 3,1 % |
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Total programme |
AE |
471,6 |
469,4 |
469,7 |
563,5 |
+ 93,8 |
+ 20,0 % |
+ 91,9 |
+ 19,5 % |
|
CP |
473,3 |
494,4 |
494,7 |
565,1 |
+ 70,3 |
+ 14,2 % |
+ 91,7 |
+ 19,4 % |
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LFI : loi de finances initiale. La prévision en LFI inclut les prévisions de fonds de concours (FDC) et d'attribution de produits (ADP), ce qui n'est pas le cas des crédits votés en LFI. L'exécution constatée dans le projet de loi de règlement inclut les FDC et ADP constatés.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Dans ce tableau , les crédits exécutés en 2020 sur les actions 01 et 03 sont retraités par rapport aux documents budgétaires afin d'intégrer, notamment, une correction d'erreur d'imputation qui a diminué à tort les crédits de l'action 01 de 42,2 millions d'euros en AE et de 42,3 millions d'euros en CP et augmenté des mêmes montants les crédits de l'action 03 15 ( * ) . En outre, l'apparente sous-exécution de l'action 03 résulte de son mode de fonctionnement : si les crédits correspondant à la masse salariale des délégués du préfet sont ouverts sur cette action en loi de finances initiale, ils sont transférés en cours de gestion, à titre de remboursement, sur d'autres programmes qui portent les emplois correspondants.
La surconsommation par rapport à la loi de finances initiale, ainsi que par rapport à l'exécution 2019, est due pour l'essentiel à une importante ouverture de crédits réalisée, à hauteur de 86,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement par la troisième loi de finances rectificative du 30 juillet 2020, dans le cadre du dispositif « Vacances apprenantes ».
Évolution des crédits en cours d'exercice
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires
1. Les indicateurs de performance confirment l'écart entre les quartiers de la politique de la ville et les autres territoires
Année après année, la politique de la ville peine à réduire les écarts de revenus entre les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) et les agglomérations dont ils font partie, preuve que la rénovation urbaine ne peut être la seule réponse.
Le revenu fiscal moyen dans les QPV tend même à s'éloigner de celui constaté dans les autres quartiers, s'écartant de la cible fixée qui est pourtant elle-même éloignée de l'égalité, puisqu'elle vise un revenu fiscal moyen égal à la moitié de celui de l'agglomération.
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Rapport entre le revenu fiscal moyen par unité de consommation des QPV et celui de leurs agglomérations (en pourcentage) |
Écart entre le taux de chômage des QPV et celui de leurs agglomérations 16 ( * ) (en pourcentage) |
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Source : commission des finances, à partir des rapports annuels de performance. Les données de 2020 n'étaient pas disponibles à la date de rédaction du rapport annuel de performances
L'écart entre les taux de chômage tend pour sa part à se réduire lentement, même si l'écart de 10,8 % visé est, là encore, assez peu ambitieux. Le taux de chômage annuel moyen chez les 15-64 ans habitant dans les QPV s'établissait ainsi en 2019 à 23,4 % contre 8,9 % dans les unités urbaines englobantes.
2. Le nouveau programme de renouvellement urbain (NPNRU) commence à consommer ses financements, malgré une contribution très faible de l'État
Sur l'action 04 « Rénovation urbaine et amélioration du cadre de la vie », la consommation de crédits budgétaires a été de 25 millions d'euros en autorisation d'engagement et en crédits de paiement. La loi de finances initiale pour 2020 n'ayant prévu aucune autorisation d'engagement nouvelle sur cette action, la consommation a concerné des autorisations d'engagement non consommées en 2019 et reportées à 2020.
L'État s'est engagé à contribuer au financement du NPNRU à hauteur de 1 milliard d'euros . Toutefois, les montants apportés depuis 2018, y compris la prévision pour 2021, représentent moins de 80 millions d'euros, ce qui rendra nécessaire une inscription de plus de 900 millions d'euros sur le programme 147 d'ici à 2030.
Financement du NPNRU par l'État entre 2018 et 2030
(crédits de paiement, en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir des lois de règlement et de la loi de finances initiale pour 2021
L'État ne doit toutefois apporter que 10 % du financement. L'ANRU doit apporter 10 milliards d'euros d'équivalent-subvention, soit 12 milliards d'euros de concours financiers, dont 7 milliards d'euros doivent être fournis par le groupe Action Logement et 2 milliards d'euros par les bailleurs sociaux. Les travaux doivent générer 40 milliards d'euros d'investissement, tous financeurs confondus.
Malgré le faible engagement de l'État, le NPNRU peut donc commencer, après plusieurs années de retard, à entrer en phase de concrétisation .
400 projets avaient été validés à la fin 2020, sur une cible de 450 projets, représentant 10,4 milliards d'euros de concours financiers. Ces concours financiers sont contractualisés et intégrés dans le système d'information en programmation à hauteur de près des deux tiers. Les engagements financiers proprement dit se limitaient fin 2020 à 1 milliard d'euros et les subventions versées à 302 millions d'euros.
Évolution des engagements et consommation de crédits sur le NPNRU
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir des rapports annuels de performance
Ces montants restent inférieurs aux prévisions , la crise sanitaire ayant ajouté ses effets en 2020 aux retards accumulés au cours des années précédentes. L'ANRU n'a consommé l'an dernier que 35 % des autorisations d'engagement et 42 % des crédits de paiement prévus dans son budget initial. L'Agence disposait donc d'une trésorerie relativement importante de 965 millions d'euros à la fin 2020.
Le rapporteur spécial constate que l'ANRU n'a pas pour l'instant de difficultés de financement . À l'approche toutefois de la fin de la convention quinquennale 2018-2022 entre l'État et Action Logement, la question du financement du NPNRU après cette échéance doit être posée .
Le Premier ministre a annoncé une enveloppe de deux milliards d'euros supplémentaires pour l'ANRU à l'issue du Comité interministériel des villes de janvier 2021. Ce montant serait apporté à hauteur de 1,4 milliard d'euros par Action Logement, dont la participation se maintiendrait donc à un niveau de 70 %, de 368 millions d'euros par les bailleurs sociaux et de 200 millions d'euros par l'État. Le NPNRU bénéficierait ainsi de 12 milliards d'euros d'équivalent-subvention ou 14,1 milliards d'euros de concours financiers, soit 10,8 milliards d'euros de subventions et 3,3 milliards d'euros de prêts bonifiés 17 ( * ) .
Ce supplément de crédit serait utilisé pour achever la validation des projets restant en préparation et permettre une amplification de projets déjà validés 18 ( * ) .
Ces financements s'ajoutent donc à ceux qui sont déjà prévus pour Action Logement et les bailleurs sociaux, déjà largement sollicités pour le financement des politiques du logement et de la ville.
S'agissant de l'État, c'est donc un engagement supérieur à 1,1 milliard d'euros que le Gouvernement lègue à ses successeurs, alors que moins de 80 millions d'euros ont été inscrits au budget sur les années 2018 à 2021.
* 15 Le rapport annuel de performances de la mission explique les retraitements à effectuer pour obtenir les consommations réelles en pages 264 et 271.
* 16 La valeur relativement élevée en 2017 de l'indicateur « Taux de réponses positives du SIAO aux demandes de logement adapté » est celle indiquée dans les rapports annuels de performance 2018 et 2019. Le rapport annuel de performance 2017 attribuait toutefois à cet indicateur une valeur de 0,6 % seulement, ce qui fait porter un doute sur sa fiabilité.
* 17 2 milliards d'euros Supplémentaires pour la rénovation urbaine , dossier de presse de l'ANRU, mars 2021.
* 18 Conseil d'administration de l'ANRU, 2 milliards supplémentaires : le principe d'utilisation validé , 16 mars 2021.