B. LE PROGRAMME 162 « INTERVENTIONS TERRITORIALES DE L'ÉTAT »
Le programme 162 « Interventions territoriales de l'État » (PITE) , créé en 2006, est composé d'actions territorialisées répondant à des enjeux divers. Il est abondé par des contributions de différents ministères et des fonds de concours.
1. Un périmètre étendu en 2020 qui explique la hausse des crédits du programme
Deux nouvelles actions ont été intégrées au PITE en 2020. Elles concernent d'une part le fonds interministériel pour la transformation de la Guyane et d'autre part la qualité de l'eau dans le Pays de la Loire. En conséquence, les crédits consommés sont en hausse de 117,2 % en AE et 17 % en CP par rapport à 2019 .
L'action 10 - Fonds interministériel pour la transformation de la Guyane se substitue au contrat de convergence et de transformation 2019-2022 . Le PITE, soit 11,97 millions d'euros en AE et 11,37 millions d'euros en CP, porte les cinq volets inscrits dans le contrat de convergence et de transformation signé par l'État avec la Guyane : cohésion des territoires, mobilité multimodale, territoires résilients, territoires d'innovation et de rayonnement ainsi que cohésion sociale et employabilité.
Cette action bénéficie de fonds de concours issus de l'agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) à hauteur de 94 millions d'euros en AE et 9 millions en CP , de l'office français de la biodiversité (OFB) à hauteur de 2,8 millions d'euros en AE et 2 millions d'euros en CP, et de l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) à hauteur de 1,4 million d'euros en AE et en CP. Concernant l'Ademe et l'OFB, les crédits ont été intégralement reportés sur 2021.
L'action 11 « reconquête de la qualité des cours d'eau en Pays de la Loire » découle du contrat d'avenir des Pays de la Loire, signé en février 2019. Elle vise à permettre à l'État de poursuivre et intensifier son action pour répondre aux enjeux écologiques, économiques, d'aménagement du territoire et de santé publique liés à la qualité des eaux très dégradée.
En parallèle, l'action 6 « plan gouvernemental pour le Marais poitevin » a été close en 2020 . Les crédits non consommés, soit 22 millions d'euros, ont été redéployés entre les autres actions du programme.
2. Des écarts d'exécution très marqués entre les différentes actions du programme
Le programme 162 connait un niveau d'exécution amélioré en 2020 en AE, après plusieurs années de sous-exécution (79,3% des CP seulement avaient été consommés en 2019).
Les actions du programme sont d'ampleur très inégale. Le programme exceptionnel d'investissements en faveur de la Corse (PEI IV) concentre près de 60 % des crédits , mais il ne portera plus d'AE après 2020, dernière année de programmation. En juillet 2020, le PEI était réalisé à hauteur de 92,5 % 6 ( * ) , avec 1 813 millions d'euros de travaux programmés.
Évolution des crédits par action du programme 162
(en millions d'euros et en %)
|
2019 |
2020 |
Exécution / prévision 2020 |
Exécution 2020 / 2019 |
||||||||
|
Exécution |
Crédits votés LFI |
Prévision LFI |
Exécution |
en volume |
en % |
en volume |
en % |
||||
|
02 - Eau - Agriculture en Bretagne |
AE |
7,0 |
2,0 |
2,0 |
6,8 |
+ 4,8 |
+ 242,2 % |
- 0,3 |
- 3,8 % |
||
|
CP |
7,5 |
1,8 |
1,8 |
6,4 |
+ 4,6 |
+ 261,8 % |
- 1,0 |
- 13,8 % |
|||
|
04 - Programme exceptionnel d'investissements en faveur de la Corse |
AE |
25,4 |
16,8 |
36,8 |
45,8 |
+ 9,0 |
+ 24,5 % |
+ 20,4 |
+ 80,2 % |
||
|
CP |
33,8 |
17,8 |
37,8 |
33,4 |
- 4,3 |
- 11,5 % |
- 0,4 |
- 1,2 % |
|||
|
06 - Plan gouvernemental sur le Marais Poitevin - Poitou Charentes |
AE |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
-0,0 |
- 0,0 |
0,0 % |
- 0,0 |
0,0 % |
||
|
CP |
1,5 |
1,4 |
1,4 |
1,4 |
- 0,0 |
- 1,5 % |
- 0,1 |
- 7,9 % |
|||
|
08 - Volet territorialisé du plan national d'action chlordécone |
AE |
2,2 |
5,0 |
5,0 |
4,3 |
- 0,7 |
- 13,5 % |
+ 2,1 |
+ 92,9 % |
||
|
CP |
2,3 |
5,0 |
5,0 |
3,8 |
- 1,2 |
- 24,4 % |
+ 1,5 |
+ 63,7 % |
|||
|
09 - Plan littoral 21 |
AE |
3,9 |
4,8 |
4,8 |
4,6 |
- 0,2 |
- 4,2 % |
+ 0,7 |
+ 19,3 % |
||
|
CP |
2,3 |
4,4 |
4,4 |
3,1 |
- 1,4 |
- 31,0 % |
+ 0,8 |
+ 35,3 % |
|||
|
10 - Fonds interministériel pour la transformation de la Guyane |
AE |
0,0 |
16,8 |
16,8 |
19,0 |
+ 2,2 |
+ 13,2 % |
+ 19,0 |
0,0 % |
||
|
CP |
0,0 |
7,4 |
7,4 |
6,7 |
- 0,8 |
- 10,2 % |
+ 6,7 |
0,0 % |
|||
|
11 - Reconquête de la qualité des cours d'eau en Pays de la Loire |
AE |
0,0 |
0,1 |
0,1 |
3,3 |
+ 3,2 |
+ 5 350,0 % |
+ 3,3 |
0,0 % |
||
|
CP |
0,0 |
0,7 |
0,7 |
0,7 |
- 0,0 |
- 4,2 % |
+ 0,7 |
0,0 % |
|||
|
Total programme |
AE |
38,5 |
45,4 |
65,4 |
83,7 |
+ 18,3 |
+ 28,0 % |
+ 45,2 |
+ 117,2 % |
||
|
CP |
47,4 |
38,6 |
58,6 |
55,5 |
- 3,1 |
- 5,3 % |
+ 8,0 |
+ 17,0 % |
|||
LFI : loi de finances initiale. La prévision en LFI inclut les prévisions de fonds de concours (FDC) et d'attribution de produits (ADP), ce qui n'est pas le cas des crédits votés en LFI. L'exécution constatée dans le projet de loi de règlement inclut les FDC et ADP constatés.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
3. Une amélioration de la consommation des crédits de l'action 02 - Eau et agriculture en Bretagne qui s'améliore
Cette action vise à améliorer la qualité de l'eau en incitant les agriculteurs et les autres acteurs économiques à supprimer les atteintes à l'environnement et à respecter les normes européennes.
Elle contribue également au financement du plan de lutte contre les algues vertes (PLAV) mis en oeuvre pour la période 2010-2015, renouvelé pour la période 2017-2021, puis prolongé de deux à trois années et qui devrait être inscrit dans le CPER 2021-2027 .
Si le PLAV 1 (2010-2015) aurait dû bénéficier de 117 millions d'euros de 2010 à 2015, seuls 50 millions d'euros auront réellement été consommés à la fin du premier plan de lutte. Ainsi, en 2015, les montants engagés représentaient 42 % du total des financements présentés lors de la conception du PLAV 1. En outre, la sous-consommation des crédits a persisté après la mise en place du PLAV 2 (2017-2021).
Comme l'indiquait le rapporteur spécial dans un récent rapport de contrôle 7 ( * ) , cette situation semble aujourd'hui résorbée , dans la mesure où les reports de crédits se sont élevés à seulement 12 427 euros en CP en 2020.
En loi de finances initiale, le budget de l'action 02 « Eau et agriculture en Bretagne » du programme 162 s'élève à environ deux millions d'euros en AE et en CP seulement (1,8 million d'euros en loi de finances pour 2020).
Exécution de l'action Eau et agriculture en Bretagne en 2020 hors PLAV
(en millions d'euros)
|
Axe |
Dépenses en AE |
Dépenses en CP |
|
Axe 1 : Inciter les agriculteurs et les autres acteurs à supprimer les atteintes à l'environnement |
1,02 |
1,01 |
|
Axe 2 : Mesurer l'évolution de la situation environnementale des milieux |
0,746 |
0,711 |
|
Axe 3 : Améliorer l'évaluation des résultats |
0,207 |
0,248 |
|
Total |
1,974 |
1,976 |
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires
4. Des transferts en gestion qui nuisent à la lisibilité budgétaire et à l'autorisation parlementaire
S'agissant de l'action 02, depuis 2018, le financement du PLAV, soit 5 millions d'euros en AE et en CP et donc les deux tiers de l'action, intervient par voie de transfert en gestion en provenance du programme 149 - compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l'aquaculture. Lors du vote du Parlement sur la loi de finances, l'axe 5 de l'action 02, qui finance le PLAV, n'est donc pas doté .
Le transfert en gestion intervient en effet de plus en plus tard dans l'été - en 2020, il a eu lieu en juillet - ce qui entraîne un manque de disponibilité des crédits pour assurer les échéances à la date normale et limite la visibilité du responsable de BOP.
La gestion conduit ainsi chaque année à une faiblesse de l'exécution à la fin du premier semestre . Mi-2020, seuls 258 500 euros en AE et 495 700 euros en CP avaient été consommés pour l'ensemble de l'action 02.
Un constat identique peut être formulé concernant l'action 11 - qualité des eaux en pays de la Loire. Les AE de l'action proviennent du transfert en gestion du ministère de l'agriculture et de l'alimentation destiné à l'engagement des mesures agroenvironnementales et climatiques. Ces crédits n'ont été mis à disposition que le 11 août 2020. Cet abondement trop tardif entraîne une absence de consommation au premier semestre, ce qui apparaît regrettable.
Les modalités de gestion liées à ces transferts en gestion sont difficilement compréhensibles . Elles n'apportent aucune garantie, ni quant au montant qui sera in fine transféré en faveur du plan ni quant au calendrier de ce versement. Le rapporteur spécial en appelle depuis des années à un rebasage des crédits, ce permettrait de clarifier la gestion et de restaurer l'autorisation budgétaire donnée par le Parlement, qui ne se prononce actuellement en loi de finances initiale que sur un tiers des crédits .
À défaut, il semble indispensable d'anticiper la date du transfert pour permettre au responsable de BOP de disposer le plus tôt possible des crédits . En 2017, le secrétariat général du ministère de l'intérieur a ainsi confirmé la nécessité de pouvoir disposer de l'abondement dès le début du printemps afin d'entreprendre les actions liées au plan. Force est de constater que ce n'est toujours pas le cas.
* 6 Cour des comptes, note d'exécution sur le budget de l'État 2020.
* 7 Algues vertes en Bretagne : de la nécessité d'une ambition plus forte, rapport d'information de M. Bernard Delcros n° 633, fait au nom de la commission des finances, mai 2021.