Proposition de loi visant à combattre le harcèlement scolaire

Rapport n° 433 (2021-2022) de MM. Olivier PACCAUD , sénateur et Erwan BALANANT, député, fait au nom de la commission mixte paritaire, déposé le 1er février 2022

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RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE ⁽¹⁾ CHARGÉE DE PROPOSER UN TEXTE SUR LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION DE LA PROPOSITION DE LOI visant à combattre le harcèlement scolaire et le cyberharcèlement

( 1) Cette commission est composée de : M Bruno Studer, député, président ; M. Laurent Lafon, sénateur, vice-président ; M. Erwan Balanant, député, et M. Olivier Paccaud, sénateur, rapporteurs.

Membres titulaires : Mmes Céline Calvez, Zivka Park, Cécile Rilhac, Valérie Bazin-Malgras, M. Maxime Minot, députés ; Mme Jacqueline Eustache-Brinio, MM. Max Brisson, Lucien Stanzione, Mmes Sabine Van Heghe, Nadège Havet, sénateurs.

Membres suppléants : Mme Fabienne Colboc, M. Gaël Le Bohec, Mme Michèle Victory, MM. Benoit Potterie, Grégory Labille, Michel Castellani, députés ; Mmes Toine Bourrat, Sabine Drexler, Anne Ventalon, Annick Billon, Sylvie Robert, M. Bernard Fialaire, Mme Céline Brulin, sénateurs.

Voir les numéros :

Assemblée nationale : 1 ^re lecture : 4658 , 4712 et T.A. 720 .

4976 . Commission mixte paritaire : 4984 .

Sénat : 1 ^re lecture : 254 (2021-2022), 310, 323 , 324 et T.A. 86 (2021-2022).

Commission mixte paritaire : 433 et 434 (2021-2022).

SOMMAIRE

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Pages

TRAVAUX DE LA COMMISSION 5

TABLEAU COMPARATIF 13

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Mesdames, messieurs,

Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande de M. le Premier ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à combattre le harcèlement scolaire s'est réunie à l'Assemblée nationale le mardi 1 ^er février 2022.

Elle a procédé à la désignation de son bureau, qui a été ainsi constitué :

- M. Bruno Studer, député, président,

- M. Laurent Lafon, sénateur, vice-président.

La commission a également désigné :

- M. Erwan Balanant, député,

- M. Olivier Paccaud, sénateur,

comme rapporteurs respectivement pour l'Assemblée nationale et le Sénat.

*

M. Bruno Studer, député, président. Je constate qu'à l'issue de la première lecture, toutes les dispositions du texte, qui compte désormais vingt articles, demeurent en discussion - à l'exception du gage financier supprimé.

Si nous partageons la volonté de combattre le harcèlement scolaire, nos approches juridiques divergent, en particulier quant au périmètre du harcèlement scolaire et au traitement pénal des faits.

M. Laurent Lafon, sénateur, vice-président. Le harcèlement scolaire est malheureusement devenu un fait de société qui mobilise à ce titre toute notre attention. Je regrette que le dialogue entre nous n'ait pas été possible alors que nous avons beaucoup travaillé sur ce sujet, qui ne devrait pas susciter un débat politique mais, au contraire, nous rassembler. Pour notre part, nous avons formulé plusieurs propositions que je laisserai M. Olivier Paccaud présenter. Je souhaite que nous puissions aboutir à un texte commun.

M. Bruno Studer, député, président. Je partage ce souhait, qui n'a pu jusqu'à présent être exaucé.

M. Olivier Paccaud, rapporteur pour le Sénat. Nous aurons du mal à nous mettre d'accord, malgré notre engagement commun à mieux prévenir et combattre le fléau du harcèlement scolaire.

Fallait-il une nouvelle loi, moins de deux ans après l'inscription dans le code de l'éducation d'un article dédié à ce sujet dans le cadre de la loi pour une école de la confiance ? La question s'est posée, mais nous avons été sensibles à la portée pédagogique de la proposition de loi, qui clarifie notamment le fait que des actes commis en dehors du temps et du lieu scolaires peuvent relever du harcèlement scolaire - une clarification bienvenue sachant que les principaux intéressés sont des mineurs.

Parmi les sujets de convergence entre nous figurent l'indispensable formation de l'ensemble des acteurs concernés et la délivrance aux parents d'une information annuelle ; l'insistance sur le rôle des associations de prévention, à l'article 1 ^er ; enfin, la possibilité d'embaucher les assistants d'éducation (AED) en CDI au bout de six ans, mesure issue d'une proposition de loi tout juste votée par l'Assemblée nationale, mais dont le parcours législatif risquait d'être entravé à l'approche de la fin de session, et que nous avons donc intégrée dans notre rédaction.

Le Sénat propose que le cyberharcèlement soit pleinement pris en considération, car il crée un continuum entre le harcèlement subi dans les établissements et la sphère privée, et que les témoins soient mieux pris en charge. Nous avons également supprimé plusieurs dispositions d'ordre réglementaire, dont la définition du contenu des projets d'école et d'établissement, non par opposition de principe mais parce qu'elles ne relèvent pas de la loi.

L'action du réseau des oeuvres universitaires nous pose deux problèmes : elle va au-delà de ses missions traditionnelles d'aide sociale et de logement et elle dépendrait des référents étudiants dont l'existence et le financement, liés au contexte pandémique, ne sont pas pérennes.

Il nous a semblé important d'assouplir la carte scolaire et la possibilité d'instruction en famille pour un enfant victime de harcèlement scolaire : son départ de l'établissement est toujours un échec de l'école, mais reste parfois la moins pire des solutions.

Nos deux sujets majeurs de divergence sont la création d'un délit spécifique dans le code pénal et la définition même du harcèlement scolaire. Je regrette que mes nombreux échanges, toujours courtois, avec le rapporteur pour l'Assemblée nationale ne nous aient pas permis de converger sur ces points.

Le premier point relève du titre II, donc de ma collègue Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure pour avis de la commission des lois au Sénat.

Quant au second point, le périmètre actuel, qui exclut les adultes, doit être maintenu. Les sanctions visant les adultes existent dans ce cas et des circonstances aggravantes sont prévues quand la victime est un mineur de moins de 15 ans. À ce sujet, la représentante du Gouvernement lors de l'examen du texte au Sénat a adopté une position contraire à celle qu'avait défendue le ministre lors du vote de la loi pour une école de la confiance. Je le regrette. C'est un mauvais signal aux personnels de l'éducation nationale dans un contexte de défiance envers l'institution et cela contribue à la déconstruction de l'autorité du professeur, qui pourra être poursuivi pour harcèlement scolaire par des parents dont il aura réprimandé ou sévèrement noté l'enfant.

M. Erwan Balanant, rapporteur pour l'Assemblée nationale. Nos échanges n'ont pas seulement été courtois, mais aussi constructifs.

Le texte est le fruit d'un travail entamé il y a plus de deux ans, lorsque le Gouvernement m'a confié une mission sur la question. Il a été voté à l'unanimité à l'Assemblée nationale. Hélas, le Sénat a adopté une position contraire à la nôtre sur deux points qui nous sont chers.

D'abord, la définition du harcèlement scolaire. L'objectif de la proposition de loi est de protéger les enfants dans le cadre de l'école contre toute forme de harcèlement, par les pairs - le cas le plus fréquent - comme par d'autres intervenants. Ces derniers cas sont rares, de sorte qu'il ne saurait y avoir stigmatisation, mais ils existent ; le droit doit donc les appréhender.

Ensuite, la façon de prévenir le harcèlement. Elle passe à mes yeux par la création d'une infraction pénale autonome. Pour protéger, en effet, il faut définir un interdit, fonction nécessaire à toute société et dévolue au code pénal. Or son actuel article 222-33-2-2 fait obstacle à toute pédagogie : difficile de le comprendre à 8 ou 12 ans, même si nul n'est censé ignorer la loi. Le délit dont j'ai proposé la création à l'article 4 visait à clarifier l'interdit moral et à lui conférer une vertu pédagogique tout en remédiant aux distorsions de répression résultant d'incohérences dans l'échelle des peines.

Le Sénat a ajouté à l'article précité du code pénal une circonstance aggravante spécifique au harcèlement scolaire. Cette logique, en elle-même compréhensible, crée de nouvelles incohérences : commis par un professeur, des faits identiques seraient moins réprimés que lorsqu'ils le sont par un élève ; en outre, le nombre de circonstances aggravantes prévues par l'article rend le quantum des peines abscons pour un enfant ou un adolescent. L'article adopté par l'Assemblée nationale rendait la situation plus claire pour tous et permettait des statistiques plus fiables, ce qui est essentiel en matière pénale pour être efficace.

Je ne partage pas entièrement votre avis s'agissant d'autres modifications apportées au texte.

À l'article 1 ^er , votre choix de limiter aux seuls rapports entre pairs la protection conférée aux élèves se comprend d'autant moins que l'article 1 ^er ne vise pas directement la répression d'un délit, mais se borne à énoncer une exigence de protection au bénéfice des élèves et des étudiants.

Aux articles 1 ^er , 1 ^er bis , 2 et 3, la mention du cyberharcèlement est davantage une source de confusion que de sécurité pour les élèves. En effet, le harcèlement scolaire ne se définit pas par les moyens qu'emploient les auteurs pour atteindre leurs victimes mais par la relation qu'ils entretiennent avec elles. Aussi la juxtaposition des notions de harcèlement scolaire et de cyberharcèlement laisse-t-elle entendre que ces deux phénomènes ne se recoupent pas, alors même que le harcèlement dans l'enceinte ou aux abords des établissements s'accompagne très fréquemment de comportements semblables dans l'espace cyber.

À l'article 3, l'obligation de formation continue ne nous semble pas réaliste, compte tenu des effectifs des différentes catégories de personnels mentionnées. Il paraît préférable de la prévoir au stade de la formation initiale et de se borner, dans le cadre de la formation continue, à viser les agents directement concernés, comme le fait le programme de lutte contre le harcèlement à l'école (pHARe).

La suppression des dispositions relatives au projet d'établissement est infondée du point de vue légistique, eu égard à la délimitation des domaines de la loi et du règlement - le contenu des projets d'établissement fait en effet l'objet de dispositions législatives, parmi lesquelles l'alinéa 2 de l'article L. 401-1 du code de l'éducation. Cette suppression paraît également préjudiciable à la pérennisation des initiatives bienvenues prises dans certains établissements : les dispositions incriminées tendent à décliner les orientations de la proposition de loi dans chaque établissement en encourageant les initiatives locales et l'implication de toutes les communautés éducatives.

À l'article 4 bis , j'ai de vives inquiétudes s'agissant des dispositions relatives aux réquisitions en matière de données de connexion. Sur la forme, elles n'ont que peu de lien avec le texte. Sur le fond, elles comportent des effets de bord préjudiciables à la répression d'infractions numériques comme la diffusion non consentie de contenus à caractère sexuel, la provocation à la haine en ligne ou encore le cyberharcèlement. Je comprends que vous ayez voulu remédier à l'inconstitutionnalité de certaines dispositions du code de procédure pénale, mais d'autres garanties auraient pu être apportées sans pour autant empêcher les forces de l'ordre et les magistrats d'enquêter sur les faits par les moyens appropriés.

Je suis évidemment défavorable à la suppression du stage de sensibilisation, auquel tenaient les députés du groupe Les Républicains et qui serait très utile aux juridictions dans la prise en charge des mineurs auteurs de faits de harcèlement. Il pourrait certes être mis en place par la voie réglementaire, mais il ne l'a pas encore été et il faut parfois adopter des dispositions législatives pour guider plus fermement le Gouvernement vers ce que le législateur estime opportun !

Pour toutes ces raisons, un compromis entre nos deux chambres me semble impossible. Je le déplore car je sais combien vous êtes attachés, comme moi, à l'amélioration de la lutte contre le harcèlement scolaire.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio, sénatrice. Je n'ai pas eu le plaisir d'échanger avec M. Balanant pour lui expliquer la position de la commission des lois du Sénat au sujet du titre II.

Nous sommes partis du travail de la mission d'information sur le harcèlement scolaire et le cyberharcèlement, présidée par Mme Sabine Van Heghe, qui avait conclu à l'inutilité de modifier un certain nombre de dispositions législatives et de créer un délit spécifique. Aussi le champ de l'infraction spécifique et le quantum de peine proposés nous ont-ils posé problème. Tout en reconnaissant le caractère symbolique de cette mesure et la nécessité de réprimer de tels faits, nous avons souhaité limiter la proposition de loi aux faits commis entre pairs et réintégrer le harcèlement, déjà défini par au moins deux textes législatifs, comme une circonstance aggravante dans le droit existant. Effectivement, il y a là une vraie divergence entre nos deux assemblées.

C'est à la demande de la Chancellerie que nous avons adopté certaines dispositions, en particulier à l'article 4 bis , dont la rédaction votée par l'Assemblée nationale était trop fragile.

Par ailleurs, le problème relatif aux plateformes numériques ne pourra être réglé qu'au niveau européen.

Mme Zivka Park, députée. Nous avons tous ici le même objectif, mais nos désaccords sont trop profonds pour aboutir à un texte commun.

La création d'un délit autonome et spécifique dans le code pénal permettra de mieux nommer les faits. Les enfants et les parents d'élèves assimilent le harcèlement moral aux relations entre adultes et comprennent mieux lorsqu'on parle de harcèlement scolaire.

J'ai entendu qu'en incluant les adultes, cette proposition de loi jetterait la suspicion sur l'éducation nationale et les professeurs. Je ne vois pourtant aucun risque de dérive, car ce texte donne du harcèlement scolaire une définition claire. Un parent ne pourra pas porter plainte contre un professeur au motif que son enfant a eu une mauvaise note : il faudra vraiment que des faits répétés viennent aggraver la santé psychique et mentale d'un élève pour en arriver là !

Nous avons tous reçu, dans nos permanences, des parents demandant à changer leur enfant d'école parce qu'il était victime de harcèlement. Cette solution est la plus simple, mais pas forcément la plus adaptée.

En revanche, nous vous rejoignons s'agissant de la CDIsation des AED au bout de six ans, un combat que nous menons également.

Mme Sabine Van Heghe, sénatrice. Dans le cadre de la mission d'information sur le harcèlement scolaire et le cyberharcèlement, nous avons défini ces notions avec précision. Nous avons d'ailleurs auditionné M. Balanant, avec lequel nous semblions d'accord sur l'essentiel. Je regrette qu'aucun accord n'ait pu être trouvé entre nos deux chambres sur un sujet aussi important.

Mme Michèle Victory, députée. Lors de la discussion à l'Assemblée nationale, le groupe Socialistes et apparentés avait émis les mêmes réserves que nos collègues sénateurs, concernant tant le périmètre du harcèlement scolaire que la création d'un délit spécifique. Au regard de l'importance du sujet et de la nécessité d'aller vite, nous nous étions finalement abstenus.

Ayant moi-même défendu une proposition de loi sur ce sujet, je suis absolument ravie de la mesure en faveur des AED, même si je regrette qu'elle ne concerne pas les accompagnants d'élèves en situation de handicap (AESH), qui sont aussi en grande souffrance et qui aident des enfants qui sont souvent victimes de harcèlement scolaire.

Il semble effectivement que nous ne puissions aboutir à un accord cet après-midi. Nous rediscuterons de la position de notre groupe avec nos collègues.

M. Erwan Balanant, rapporteur pour l'Assemblée nationale. Notre désaccord n'est pas très grave, puisque nous partageons tous le même objectif.

La mesure la plus importante du texte n'est pas la création d'un délit spécifique, mais l'instauration d'un équilibre entre prévention, accompagnement et protection.

Depuis le début de la législature, je travaille sur ces questions. Je n'étais initialement pas favorable à la création d'un délit autonome, mais une analyse juridique poussée, menée avec de nombreux spécialistes, avocats et magistrats, m'a poussé à faire ce choix. Robert Badinter disait que le code pénal avait aussi une fonction expressive : aussi le délit que nous voulons créer vise-t-il à énoncer clairement un interdit et à organiser autour de lui toutes les politiques publiques conduites sur ce sujet.

Cette proposition de loi ne permettra certainement pas de mettre fin à ce fléau, mais elle nous donnera les outils et les moyens pour mener des politiques publiques fortes et proactives dans ce domaine.

M. Bruno Studer, député, président. C'est avec regret que je vous propose de constater l'échec de notre commission mixte paritaire à s'accorder sur un texte commun. Je ne doute pas que les discussions à venir nous permettront tout de même de converger sur un certain nombre de points, grâce aux travaux sérieux et engagés que nous avons menés.

M. Laurent Lafon, sénateur, vice-président. Je regrette moi aussi que nous n'ayons pu aboutir à un texte commun, d'autant que nos deux commissions travaillent très bien ensemble - je pense notamment au statut des directeurs d'école, sur lequel nous avons beaucoup échangé avec Mme Cécile Rilhac. Je reste persuadé que nos désaccords ne sont pas si profonds. La volonté du Sénat de trouver un accord était réelle mais, pour converger vers un texte commun, il faut être deux. Je ne crois pas que cela soit une bonne façon de travailler. Dans quelques semaines ou quelques mois, nous réaborderons sûrement ce type de sujets dans un état d'esprit différent, avec le souci de trouver un consensus.

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La commission mixte paritaire constate qu'elle ne peut parvenir à élaborer un texte commun sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à combattre le harcèlement scolaire.