III. LE PROGRAMME 159 « EXPERTISE, INFORMATION GÉOGRAPHIQUE ET MÉTÉOROLOGIE » DE LA MISSION « ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES »
Depuis 2017, le programme 159 « Expertise, information géographique et météorologie » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » regroupe les subventions pour charges de service public de Météo France, de l'Institut national de l'information géographique et forestière (IGN) et du Centre d'études et d'expertise pour les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema). Depuis le projet de loi de finances 2018, le programme 159 porte également les moyens du commissariat général au développement durable (CGDD) 5 ( * ) . De 2018 à 2020, le programme a également porté les crédits relatifs au financement du soutien à l'économie sociale et solidaire (ESS). À compter de 2021, ces crédits ont été transférés au programme 305 « Stratégie économique et fiscale » de la mission « Économie ».
Sur le programme, la LFI pour 2021 avait autorisé des crédits à hauteur de 482 millions d'euros (AE = CP), en réduction de 4,8 % et 25 millions d'euros par rapport aux crédits autorisés par la LFI pour 2020 (507 millions d'euros). La mise en réserve initiale de 6 millions d'euros a été intégralement annulée. La totalité des crédits disponibles sur le programme 159 en 2021 atteignait 479 millions d'euros. La consommation effective des crédits s'est établie à 478 millions d'euros, soit un pourcentage d' exécution proche de 100 %.
Mouvements de crédits de paiement intervenus en
gestion
pendant l'exercice 2021
(en millions d'euros)
|
Expertise, information géographique et météorologie |
LFI 2021 |
Reports entrants |
LFR |
Mouvements réglementaires |
FDC / ADP |
Total crédits disponibles |
Total crédits consommés |
Pourcentage d'exécution des crédits |
|
Crédits de paiement |
481,9 |
0,1 |
- 6,0 |
2,7 |
0,1 |
478,7 |
477,7 |
99,8 % |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
1. La contraction des moyens de Météo-France semble atteindre ses limites
Sur la période 2018-2022, la trajectoire budgétaire de Météo-France est strictement encadrée par un contrat budgétaire signé en juin 2019 avec la direction du budget (DB). Ce contrat dérive lui-même de la trajectoire définie par la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022. S'il a donné une visibilité indispensable à un établissement engagé dans une profonde transformation et dans le renouvellement de sa puissance de calcul, il n'en reste pas moins exigeant en ce qui concerne les trajectoires de baisse de la subvention pour charges de service public (SCSP), de réduction de la masse salariale et le schéma d'emploi pluriannuel de l'opérateur.
La SCSP effectivement versée à Météo France s'est établie à 176,4 millions d'euros, en baisse de 2,5 % par rapport à 2020. Elle a été complétée par une dotation d'investissement de 8,3 millions d'euros dédiée au financement des nouveaux supercalculateurs.
Évolution de la SCSP versée à Météo-France (2012-2021)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Le rapporteur spécial note que la SCSP de Météo-France poursuit sa baisse régulière et continue . Entre 2013 et 2021, elle se sera ainsi rétractée de 17 %.
En 2021, l'opérateur Météo France a tenu le schéma d'emploi auquel il s'était engagé dans son contrat budgétaire avec un effort réalisé à hauteur de - 95 ETP . Toutefois, l'établissement public a dépassé son plafond d'emploi à hauteur de 18,5 ETPT dans la mesure où, pour certains postes sensibles et indispensables pour assurer la continuité des missions de sécurité des personnes et des biens, l'opérateur a géré le remplacement de certains départs en veillant à assurer une phase de transfert de compétence. Les stocks accumulés de jours de CET ont aussi rendu nécessaire le remplacement de certains agents avant la date de leur radiation des cadres. Face à cette insuffisante précision dans le pilotage de ses effectifs, Météo-France a mis en place, à compter de 2022, une nouvelle procédure plus centralisée.
En 2021, Météo-France comptait ainsi 2 659 ETP sous plafond et 63 ETP hors plafond. Les possibilités des emplois hors plafond de l'établissement ont été nettement sous-exécutées en 2021 (la LFI autorisait 90 ETP hors plafond) du fait de restrictions réglementaires qui, pour répondre à la commande d'une entité publique, conditionnent ce type de recrutements à la publication d'un appel d'offre, les contrats dits « in house », pouvant déroger aux règles de la commande publique, ne permettant pas actuellement de réaliser de tels recrutements.
Évolution du plafond d'emploi fixé à Météo-France (2012-2021)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
En 10 ans, le plafond d'emploi de l'établissement s'est contracté de 23 % . Conséquence logique de cette tendance, la masse salariale de l'opérateur reste orientée à la baisse (- 1,4 %) pour s'établir à 240,7 millions d'euros. En 10 ans, elle a diminué de 10 % . De 62,3 % en 2021, sa part dans les dépenses totales de l'établissement est elle aussi orientée à la baisse.
Évolution du plafond d'emploi fixé à Météo-France (2012-2021)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
La réduction des effectifs de l'opérateur et la contraction de sa SCSP se sont inscrits dans le cadre d'une restructuration profonde de son réseau territorial . Entamée en 2012, cette restructuration doit conduire à une contraction de 66 % des implantations territoriales de Météo-France à horizon 2022.
En février 2021, les deux nouveaux supercalculateurs de Météo-France ont été mis en service et l'année 2021 a été marquée par les débuts de leur utilisation en conditions opérationnelles. Installés dans le cadre du plan « Calcul 2020 », ils ont permis d'accroître la puissance de calcul de l'établissement par un facteur 5,5. Le rapporteur spécial se félicite de la réussite technique de ce programme qui permettra à l'opérateur d'améliorer la qualité de ses modèles de prévision numérique du temps.
Afin de contribuer au financement des nouveaux supercalculateurs, Météo-France a pu bénéficier, entre 2019 et 2022, d'une dotation complémentaire à sa SCSP. À ce stade, à l'issue du contrat budgétaire qu'il avait conclu avec la DB, l'opérateur ne dispose d'aucune visibilité au-delà de l'exercice 2022 . Or, seuls 56 % des coûts des nouveaux supercalculateurs auront été financés à cette échéance . 61 millions d'euros resteront à financer pour la période 2023-2025.
Aussi, et afin de prévenir le risque d'un effet d'éviction sur les autres dépenses d'investissement de l'opérateur qui sont d'ores et déjà dimensionnées à leur minimum, le rapporteur spécial appelle l'État à sécuriser le financement des nouveaux supercalculateurs jusqu'au terme de leur contrat d'exploitation, en 2024.
Alors que la course à la puissance de calcul bat son plein en Europe et dans le monde et que certains des homologues de Météo-France ont déjà annoncé des investissements importants, il est déjà temps de s'interroger sur le renouvellement des supercalculateurs de l'opérateur national à horizon 2025 . Une nouvelle multiplication par six de la puissance de calcul est envisagée tandis que des évolutions techniques promettent d'accroître significativement le coût d'une telle opération. Le nouveau plan « calcul 2025 » pourrait ainsi coûter environ 330 millions d'euros , contre 144 millions d'euros pour le plan « calcul 2020 ». Une étude de la société Citizing de septembre 2021 portant sur « l'évaluation socioéconomique du renouvellement des supercalculateurs de Météo-France en 2025 » estime cependant qu'une nouvelle multiplication par six de la puissance de calcul pourrait générer des gains socioéconomiques de l'ordre de 1,4 milliard d'euros pour une valeur actuelle nette d'environ 1,1 milliard d'euros, soit un retour sur investissement proche de cinq euros pour un euro investi.
Le rapporteur spécial considère qu' il est impératif que les besoins de renouvellement de la puissance de calcul du service météorologique national français soient rapidement spécifiés et que des modalités de financement puissent être déterminées.
Dans le cadre du processus d'ouverture des données publiques, Météo-France doit réaliser des investissements conséquents pour mettre en ligne de grandes quantités de ses données. L'opérateur estime que les coûts de ces investissements pourraient se situer entre 0,6 et 1,4 million d'euros annuels. Les baisses de recettes résultant de l'extinction des redevances de réutilisation sont quant à elles estimées à environ 1,4 million d'euros. Le cumul des pertes de recettes et des hausses de dépenses pourrait ainsi atteindre 3 millions d'euros à horizon 2025. Alors que le Gouvernement a annoncé travailler sur un mécanisme de cette nature, le rapporteur spécial plaide pour que l'État compense une partie de ces surcoûts .
Alors que les exigences à l'égard de Météo-France se renforcent à mesure que les effets des dérèglements climatiques deviennent plus concrets, plus graves et plus fréquents, l'opérateur a convenu en 2021, avec ses tutelles, d'un nouveau contrat d'objectifs et de performance pour la période 2022-2026. Comme il a pu l'exposer dans son rapport d'information du 22 septembre 2021 « temps instable sur Météo-France : quand le refroidissement budgétaire se confronte au réchauffement climatique » 6 ( * ) , le rapporteur spécial estime que ce nouveau COP fixe des priorités pertinentes et une ambition bienvenue . La réalisation de ce COP est conditionnée à une stabilisation des moyens et des effectifs de l'opérateur sur toute la période du contrat. Aussi, à l'issue du contrat budgétaire de Météo-France, le rapporteur spécial appelle-t-il à desserrer la contrainte budgétaire qui a pesé pendant de nombreuses années sur l'établissement.
2. L'IGN révolutionne son modèle économique
En 2021, l'Institut national de l'information géographique et forestière (IGN) a perçu 85 millions d'euros en provenance du programme 159 au titre de sa SCSP , soit une baisse de 1,6 % par rapport à 2020. À cette SCSP dite « historique » est venue s'ajouter, toujours sur des crédits du programme 159, une dotation exceptionnelle de 3 millions d'euros destinée à accompagner la migration informatique du Géoportail.
Les dotations versées à l'IGN via le programme 159 se répartissent entre deux sous-actions de l'action 12 « Information géographique et cartographique ». La sous-action 12-1 « Production de l'information géographique » contribue aux missions de production d'information géographique et cartographique de l'institut. Elle a été dotée de 75 millions d'euros en 2021. La sous-action 12-2 « Recherche dans le domaine de l'information géographique » s'est quant-à-elle vue dotée de 13 millions d'euros en 2021. Elle est dédiée aux activités de recherche et de formation que l'IGN conduit notamment au sein de son école nationale des sciences géographiques (ENSG) et de ses laboratoires de recherche.
En 2021, les emplois sous plafond de l'IGN ont représenté 1 381 ETPT. L'établissement a sur-exécuté de 1 ETP (- 37 ETP) le schéma d'emploi qui lui avait été fixé en 2021 .
Depuis la fin de l'année 2020, l'IGN est doté d'un nouveau contrat d'objectifs et de performance pour la période 2020-2024. Il vise notamment à faire de l'IGN l'opérateur national de référence en matière de données géolocalisées souveraines et la pièce maîtresse de l'État plateforme pour l'information géolocalisée. Cette impulsion s'inscrit notamment dans la nouvelle stratégie des « géocommuns » , présentée par son directeur général, Sébastien Soriano, en novembre 2021, et à travers laquelle l'institut a l'ambition de devenir un acteur fédérateur de ce nouvel écosystème. Pilotée par l'IGN, le programme « géoplateforme » , qui doit permettre de développer un outil public commun pour le partage des données, constitue un rouage essentiel du dispositif.
L'IGN est particulièrement concerné par la politique d'ouverture et de gratuité des données publiques. Au sein de l'établissement, ce processus a été accéléré en 2021 suite à la décision de mettre en oeuvre la mise à disposition libre et gratuite de ses grandes bases de données avec une année d'avance, dès le 1 er janvier 2021, mettant ainsi un terme aux licences payantes sur les données publiques de l'opérateur.
À travers les évolutions décrites supra , l'IGN a engagé une véritable révolution de son modèle économique en renonçant à une politique commerciale construite sur la recherche de multiples prestations au profit d'un modèle fondé sur la participation à de grands projets, portés par des donneurs d'ordre publics et destinés à accompagner la mise en oeuvre de grandes politiques publiques . Ces grands projets donnent lieu à d'importants flux financiers émanant du budget de l'État hors SCSP. Aujourd'hui, en termes de flux financiers additionnels à la SCSP, les deux principaux ministères ayant contracté avec l'IGN sont le ministère des armées et le ministère de l'agriculture et de l'alimentation. Par ailleurs, l'opérateur s'emploie à rechercher la participation financière des collectivités territoriales pour contribuer à certains de ses grands programmes à dimension nationale.
En parallèle de cette révolution, l'IGN vit également une transformation profonde de sa vocation et de sa raison d'être, évoluant d'un établissement de production de données vers une mission davantage tournée vers l'expertise de la donnée géolocalisée souveraine, le pilotage et la coordination de l'écosystème national de la donnée géolocalisée.
2021 a constitué un point de bascule dans la transition du modèle économique de l'établissement puisque, pour la première fois, ses ressources propres sont devenues majoritaires au sein du total de ses ressources. Ces ressources propres sont tirées par les grands projets de l'IGN réalisés pour le compte de donneurs d'ordre publics, et plus particulièrement par les crédits versés dans le cadre du programme LIDAR HD 7 ( * ) . Ainsi, comme l'illustre le graphique ci-après, en 2021, la SCSP de l'IGN n'a plus représenté qu'environ 46 % du total de ses ressources (185 millions d'euros).
Évolution de la part de la SCSP dans les ressources de l'IGN (2016-2021)
Source : commission des finances du Sénat
Les transformations de l'établissement et sa nouvelle stratégie ont également de profondes répercussions en matière de ressources humaines . Nombre de ses métiers ont vocation à évoluer et l'IGN doit développer et attirer de nouvelles compétences en exploitant son potentiel interne mais aussi en attirant de nouveaux profils venus de l'extérieur. Pour ce faire, la direction de l'IGN a lancé un nouveau programme de recrutement visant à attirer 150 nouveaux profils d'ici 2024 dans les domaines des sciences de la donnée, de l'intelligence artificielle, de l'altimétrie 3D, de la géovisualisation, des métiers du collaboratif ou encore de la conduite de projets complexes. Ce programme de recrutement, qui concerne des métiers et des compétences en tension sur le marché de l'emploi, est conditionné par des enjeux d'attractivité sur lesquels travaille actuellement l'établissement.
3. La sévère contraction des moyens du Cerema s'est poursuivie en 2021 tandis que la loi « 3DS » a tracé la voie d'un nouveau modèle économique pour l'opérateur
La SCSP effectivement perçue par le Cerema en 2021 s'est élevée à 191,5 millions d'euros , soit 20,6 millions d'euros de moins qu'en 2020, année au cours de laquelle cette subvention avait été complétée d'une aide exceptionnelle de 2 millions d'euros, de la levée de la réserve de précaution et d'une ouverture de crédits de 11,6 millions d'euros destinée à solder les arriérés fiscaux des anciens centres d'études techniques de l'équipement (CETE). La SCSP du Cerema poursuit ainsi sa diminution rapide et continue . Entre 2014 et 2021, elle s'est ainsi rétractée de 15 %.
Évolution de la SCSP du Cerema (2014-2021)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Le Cerema reste également confronté à une baisse rapide et régulière de ses effectifs . En 2021, le nombre de ses emplois sous plafond s'est de nouveau réduit de 67 ETPT pour s'établir à 2 470 ETPT. Le rythme de réduction des effectifs n'a été que légèrement infléchi par rapport aux efforts réalisés les dernières années sur une base annuelle de 105 ETPT supprimés.
Le rapporteur spécial constate que le schéma d'emplois 2021, légèrement assoupli du fait de la sur-exécution du schéma en 2020, a conduit à une diminution de 74 ETP, contre 87 ETP prévus initialement. Il se félicite que la direction du budget (DB) ait accordé cette souplesse à l'établissement, prenant en compte une problématique à propos de laquelle il avait alerté le Gouvernement à l'occasion de son rapport budgétaire portant sur le projet de loi de finances initiale pour 2022 . Il notait ainsi que l'établissement avait sur exécuté par le passé les schémas d'emplois qui lui avaient été imposés. C'est-à-dire qu'il a procédé à plus de suppressions d'effectifs que ce qui lui était demandé. Pour autant, dans la mesure où le schéma d'emplois s'impute sur les ETP exécutés et non sur le plafond d'emploi théorique, le Cerema s'est ainsi retrouvé pénalisé, ses efforts de rationalisation complémentaires n'étant pas pris en compte pour aménager la chronique des schémas d'emplois.
Évolution du plafond d'emploi du Cerema et de son exécution (2015-2021)
(en ETPT)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Le rapporteur spécial note que le Cerema est partie prenante du plan de relance à travers le pilotage du « programme national ponts » et la gestion du dispositif « sentiers du littoral » ainsi que de l'appel à projets rénovation énergétique des bâtiments publics. Pour ces trois projets, en 2021, le Cerema a perçu un peu plus de 13 millions d'euros.
Les revenus d'activité du Cerema ont été particulièrement dynamiques en 2021 , atteignant 44,4 millions d'euros, en progression de 32 % sur un an et supérieur de 10 % aux prévisions initiales. Le rapporteur spécial note que l'établissement tient le rythme de son objectif ambitieux d'augmenter significativement les ressources propres qu'il tire de son activité auprès des collectivités locales .
L'appui à l'adaptation des territoires au changement climatique a été inscrit comme la priorité du nouveau plan d'affaires de l'établissement. Le rapporteur spécial estime que cette stratégie va dans le bon sens . Toutefois, le rapporteur spécial note également que demander à l'établissement d'accroître ses ressources propres tout en lui imposant des trajectoires budgétaires si rigoureuses peut, dans une certaine mesure, être interprété comme une forme d'injonction contradictoire .
Le rapporteur spécial est notamment particulièrement préoccupé par le niveau très insuffisant des dépenses d'investissement de l'établissement. Celles-ci se sont limitées à 7,6 millions d'euros en 2021. Cette situation, génératrice d'obsolescence de ses outils techniques, obère les perspectives de l'opérateur et fait peser un risque majeur sur la préservation de ses capacités de production et d'expertise.
En juin 2021, un rapport de l'inspection générale de l'administration (IGA) et du conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) 8 ( * ) a dressé un constat particulièrement sombre des perspectives du Cérema, estimant que la trajectoire financière et budgétaire actuelle de l'établissement « engage son pronostic vital » . Le rapport a notamment pointé ce déficit chronique d'investissement le jugeant « très préoccupant » et loin des 14 millions d'euros annuels qu'il estime nécessaires pour préserver la capacité de production du Cerema et prévenir son déclassement technique.
Pour le Cerema, l'année 2021 a été marquée par l'adoption d'un nouveau projet stratégique (2021-2023) et d'un contrat d'objectifs et de performance signé le 7 octobre 2021.
Elle a aussi et surtout amorcé la perspective d'une profonde transformation du modèle économique du Cerema . Cette transformation est contenue dans l'article 159 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dite « 3 DS » 9 ( * ) . Pour renforcer ses liens avec les collectivités territoriales et mieux répondre à leurs besoins, la disposition législative prévoit de faire de l'établissement un véritable outil commun entre l'État et les collectivités territoriales à travers un dispositif juridique de quasi régie conjointe . Alors que dans le texte initial le Gouvernement prévoyait de concrétiser cette évolution par ordonnance, le Sénat a proposé d'inscrire cette réforme directement dans le texte de loi . Grâce à cette évolution normative, le Cerema a l'ambition d'accompagner 500 collectivités par an via ses services d'ingénierie territoriale.
Le rapporteur spécial suivra avec attention la mise en pratique de cette quasi régie conjointe et de ses répercussions sur le modèle économique et la soutenabilité budgétaire du Cerema.
* 5 Précédemment portés par le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables ».
* 6 Rapport d'information n° 840 (2020-2021) de M. Vincent CAPO-CANELLAS, fait au nom de la commission des finances, déposé le 22 septembre 2021.
* 7 24,3 millions d'euros attendus dans le cadre du projet LIDAR HD financé par une subvention du fonds pour la transformation de l'action publique (FTAP) et des crédits issus du plan de relance.
* 8 « Le rôle du Cérema en matière d'appui aux collectivités territoriales : renforcer son activité au bénéfice des collectivités locales », juin 2021.
* 9 Le décret n° 2022-897 du 16 juin 2022 modifiant le statut du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement a été pris en application de cette disposition législative.